HE 306/1994

2.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

2.2.Ulkomaiden lainsäädäntö ja käytäntö

2.3.Nykytilan arviointi

Suomen valtionhallinto on perinteisesti ollut niin organisaatiorakenteeltaan kuin toiminnallisesti jokseenkin jäykkä. Varsin monista asioista on säädetty laein ja asetuksin. Julkisen hallinnon käynnissä olevan laajan muutoksen pääperiaatteita onkin hallinnon joustavuus.

Joustavuuden lisäämisen tarve hallinnossa on viime vuosina korostunut entisestään, kun hallinnon toimintaympäristö on joutunut voimakkaaseen muutostilaan. Muutokset koskevat sekä kansallista että kansainvälistä toimintaympäristöä ja ovat sisällöltään niin taloudellisia kuin yhteiskunnallisiakin. Yleisesti arvioidaan, että muutokset ovat varsin pitkäaikaisia, osin ehkä pysyväisluontoisia ja entistä useammin vaikeasti ennustettavia.

Valtioneuvoston organisaatio on ollut koko itsenäisyyden ajan hyvin vakaa. Muutokset ministeriöiden lakisidonnaisessa toimialajaossa, saati ministeriöjaossa, ovat osoittautuneet vaikeasti toteutettaviksi. Hallitusta muodostettaessa ei nykytilanteessa ole riittävästi aikaa ministeriöiden toimialaa sääntelevien lakien muuttamiseen. Monipuoluehallituksen toimiaikana muutosten esteenä ovat niiden vaikutukset hallituspuolueiden väliseen vallanjakoon.

Nykyinen tiukasti lakisidonnainen ministeriöjako ja sen muuttamisen vaikeus eivät ole antaneet mahdollisuutta käyttää organisaatiomuutoksia välineenä reagoida toimintaympäristön muutoksiin ja tehostaa harjoitettavaa yhteiskuntapolitiikkaa. Tämä merkitsee myös hallituksen heikompaa kykyä kantaa poliittista vastuuta yhteiskunnan kehityksestä.

Ministeriöiden väliset tiukat organisaatiorajat eivät ole tukeneet myöskään asioiden hoidon taloudellisuutta. Yhdistämällä uusissa tilanteissa ja muuttuvia tavoitteita toteutettaessa ministeriöiden tehtäviä ja voimavaroja uudella tavalla olisi myös mahdollista säästää voimavaroja. Nykytilanteessa on jouduttu tarpeettomasti lisäämään muuttumattomien ministeriöiden resursseja.

Kehitys on vienyt siihen, että yhä useammat asiat vaativat ministeriöiden välistä yhteistyötä ja yhteensovittamista. Tässä tilanteessa valtioneuvostoa tulisikin tarkastella entistä enemmän kokonaisuutena, joka järjestäytyy kulloistenkin tehtävien ja tavoitteiden vaatimalla tavalla.

Suomen hallituksen on myös vaikea tehokkaasti hoitaa kaiken aikaa laajenevaa ja syvenevää kansainvälistä yhteistyötä, jos valtioneuvoston organisaatiota ei juuri voida muuttaa. Jos Suomi liittyy aktiivisessa muutosvaiheessa olevaan Euroopan unioniin, asioita voidaan siellä hoitaa tehokkaammin ja kansallisia etuja paremmin valvoa, jos ministeriöiden toimialajakoa voidaan tarvittaessa järjestellä unioninkin organisaatio huomioon ottaen.

3.1.Tavoitteet ja keinot

Uudistuksen tavoitteena on:

― parantaa hallituksen mahdollisuuksia reagoida toimintaympäristön muutoksiin sekä harjoittaa tehokasta yhteiskuntapolitiikkaa ja muuttaa sitä ja

― näin osaltaan toteuttaa niitä valtiosäännön ja julkisen hallinnon kehittämislinjoja, joiden mukaisesti parannetaan eduskunnan luottamusta nauttivan hallituksen toimintaedellytyksiä samalla, kun vahvistetaan ja lisätään eduskunnan mahdollisuuksia poliittisesti ohjata ja valvoa hallitusta.

Samalla uudistuksen tavoitteena on:

― lisätä joustavuutta hallituksen toiminnassa,

― lisätä hallinnon yhteiskuntapoliittista toimintavalmiutta,

― madaltaa ministeriöiden välisiä raja-aitoja ja edistää niiden yhteistyötä,

― luoda edellytyksiä hallintokoneiston muutoksille sekä

― luoda edellytyksiä joustavaan ja tulokselliseen kansainväliseen yhteistyöhön.

Kansainvälisessä yhteistyössä on kiinnitettävä erityistä huomiota syvenevään eurooppalaiseen integraatioon mukaan lukien mahdollinen Euroopan unionin jäsenyys. Euroopan unioni on kehitysvaiheessa, jossa sen organisaatiossa voi tapahtua nopeita ja isojakin muutoksia ja sille voi tulla myös uusia tehtäviä. Näihin muutoksiin on hallituksen kyettävä reagoimaan joustavasti niin, että sen käytössä on kulloinkin tarkoituksenmukainen organisaatio, joka tehokkaasti voi valvoa Suomen etuja eurooppalaisessa integraatiokehityksessä. Jos Suomi on Euroopan unionin jäsen, tärkeä merkitys on yhteistyöllä muiden jäsenvaltioiden hallitusten kanssa.

Muutokset ministeriöiden toimialajaossa tulisivat tehtäviksi yleensä uutta hallitusta muodostettaessa. Samalla kun näillä muutoksilla pyrittäisiin tehostamaan hallituksen politiikkaa ja parantamaan hallituksen sekä ministeriöiden toimintaedellytyksiä, ne myös helpottaisivat asiallisesti hallituksen muodostamista antaessaan ministeristön järjestelyssä lisää liikkumavaraa.

Keinona edellä asetettujen tavoitteiden edistämiseksi ehdotetaan ministeriöiden toimialajaon sääntelyn joustavoittamista niin, että perustuslaissa ja yleensä lakitasolla tapahtuvaa sääntelyä väljennetään ja valtioneuvostolle itselleen annetaan selvästi lisää mahdollisuuksia vaikuttaa omaan organisaatioonsa. Seuraavassa jaksossa 3.2. tarkastellaan eri keinovaihtoehtoja.

3.2.Selvitetyt vaihtoehdot

Tätä esitystä valmisteltaessa on keinoina tavoitteiden edistämiseksi selvitetty lähemmin neljää ministeriöiden toimialajaon sääntelyn perusvaihtoehtoa.

Nykytilaan verrattuna vähäisin muutos tavoitteiden suuntaan olisi ministeriöiden määrittely lailla ja niiden välisen asiajaon sääntely asetuksella. Lailla siis säädettäisiin ministeriöiden nimet. Tämä vaihtoehto toisi valtioneuvoston organisaatioon joustoa jokseenkin vähän, koska ministeriöiden nimet jo pitkälle määrittelevät niiden toimialan. Ongelmaksi muodostuisi samalla kuitenkin lakitasoisen sääntelyn epäselvyys, koska nimi ei läheskään aina kovin yksiselitteisesti määrittelisi ministeriön toimialaa.

Toisena päävaihtoehtona on selvitetty mallia, jossa lailla säädettäisiin ministeriöiden muodostamisen yleiset perusteet ja ministeriöiden enimmäismäärä. Kunkin ministeriön toimialasta ja asioiden jaosta ministeriöiden kesken säädettäisiin asetuksella. Tämä malli siis jättäisi asetustasolle konkreettisen päätöksenteon siitä, mitä ministeriöitä on ja mikä on kunkin ministeriön toimiala. Käytännössä valtioneuvosto voisi tässä mallissa itse ratkaisevasti vaikuttaa omaan organisaatioonsa. Malli toteuttaisi melko pitkälle sen joustavuudelle edellä asetetut tavoitteet. Tässä mallissa kuitenkin myös eduskunnalla olisi konkreettisia välineitä ohjata ministeriöiden toimialajakoa.

Kolmannessa selvitetyssä mallissa siitä, mitä ministeriöitä on, ja niiden toimialajaosta säädettäisiin kokonaisuudessaan asetuksella. Malli toteuttaisi hyvin edellä asetetut tavoitteet. Tämä malli on yleinen edellä kohdassa 2.2. tarkastelluissa maissa.

Neljäntenä on tarkasteltu mallia, joka pohjautuisi kolmannen mallin tapaan siihen, että ministeriöistä ja niiden toimialajaosta säädettäisiin kokonaisuudessaan asetuksella. Valtioneuvoston ja sen ministeriöiden toimintaan osoitettaisiin valtion talousarviossa yksi yhteinen määräraha. Virat ja virkamiehet olisivat valtioneuvoston yhteisiä. Toimintamäärärahojen ja henkilöresurssien jaosta eri ministeriöille päättäisi valtioneuvoston yleisistunto ja joltain osin mahdollisesti valtioneuvoston kanslia. Yksi yksikkö voisi hoitaa kaikkien ministeriöiden sisäisen hallinnon. Tämä malli toteuttaisi asetetut joustavuustavoitteet täysimääräisesti. Malli on käytössä Ruotsissa. Suomessa se merkitsisi valtioneuvoston nykyiseen järjestysmuotoon ja toimintatapaan suuria muutoksia, jotka vaatisivat huomattavaa lisävalmistelua.

3.3.Keskeiset ehdotukset

Vaihtoehtojen vertailussa on päädytty rakentamaan esitys edellä toisena tarkastellun mallin pohjalta.

Hallitusmuotoa muutettaisiin niin, että ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken voitaisiin säätää lailla tai asetuksella, mutta ministeriöiden enimmäismäärästä ja niiden muodostamisen yleisistä perusteista säädettäisiin lailla. Päätökset siitä, miten päätetään olemassa olevista ministeriöistä ja niiden toimialajaosta, tekisi siis eduskunta.

Valtioneuvostolakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä kunkin ministeriön yleisen toimialan sijasta säädettäisiin ministeriöiden enimmäismäärästä ja niiden muodostamisen yleisistä perusteista. Lisäksi laissa säädettäisiin nykyiseen tapaan ministerien enimmäismäärästä. Valtioneuvoston jakautumisesta ministeriöihin, niiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä virastojen ja laitosten kuulumisesta eri ministeriöiden hallinnonalalle säädettäisiin asetuksella. Kaikki nämä asetustason säännökset on tarkoitus koota valtioneuvoston ohjesääntöön.

Hallitusmuodon ja valtioneuvostolain muuttaminen ehdotetulla tavalla toteuttaisi siis valtioneuvoston organisaation joustavuudelle asetetut tavoitteet verraten pitkälle. Myös eduskunnalla olisi välineitä ohjata ministeriöiden toimialajakoa. Tarvittaessa eduskunta voisi lailla säätää konkreettisestikin jonkin ministeriön toimialasta.

Jotta valtioneuvoston organisaatiota voitaisiin käytännössä muuttaa ehdotetussa järjestyksessä, muutoksen yhteydessä on voitava tehdä myös vastaavat voimavarasiirrot. Valtioneuvostolakiin ehdotetaankin otettavaksi säännös, jolla poiketaan valtion virkamieslaista (750/94) niin, että valtioneuvosto voi aina siirtää ministeriöön perustetun viran ministeriöiden toimialajaon muutosta vastaavasti toiseen ministeriöön. Valtion talousarviosta annettuun lakiin (423/88) ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan varainhoitovuonna voidaan ministeriöjaon puitteissa määrärahoja siirtää toisen ministeriön käytettäväksi. Menettelyä ei kuitenkaan voitaisi soveltaa, mikäli muutos merkitsisi kokonaan uuden ministeriön perustamista tai muuttaisi asianomaisten ministeriöiden toiminnan pääasiallista luonnetta, vaan tällöin on sovellettava normaalia talousarviomenettelyä.

Voimavarasiirtoja voitaisiin toteuttaa kuitenkin vain eduskunnan määrärahoille hyväksymää käyttötarkoitusta muuttamatta ja eduskunnan hyväksymien valtion talousarvioon otettujen määrärahojen rajoissa. Menoja ei siis tässä yhteydessä voitaisi lisätä.

Tämä esitys koskee vain päätöksentekoa ministeriöiden muodostamisesta ja toimialajaosta. Esityksen yhteydessä ei ehdoteta ministeriöiden toimialajakoon sisällöllisiä muutoksia.

4.1.Taloudelliset vaikutukset

Ehdotetulla lainsäädännöllä ei itsessään olisi taloudellisia vaikutuksia. Esitys antaa kuitenkin mahdollisuuden muuttaa ministeriöiden toimialajakoa nykyistä joustavammin.

Esitykseen sisältyvässä valtioneuvostolain muutosehdotuksessa edellytetään, että kunkin ministeriön toimialan tulee olla paitsi yhteiskunnallisesti merkittävä ja hallinnollisesti tarkoituksenmukainen myös taloudellisesti tarkoituksenmukainen. Säännöksellä korostetaan sitä, että ministeriöiden toimialoja muutettaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota myös hallinnon järjestämisen taloudellisuuteen.

4.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Esityksessä ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia ministeriöiden toimialajakoon. Sellaisia ei ole muutenkaan tarkoitus tässä yhteydessä tehdä.

Hallitusmuodon muuttamista koskevan lakiehdotuksen mukaan ministeriöiden muodostaminen ja muutokset ministeriöiden toimialajakoon eivät enää välttämättä edellyttäisi asian saattamista eduskunnan käsittelyyn lain muutoksena. Niistä voitaisiin päättää laissa säädetyn ministeriöiden enimmäismäärän ja ministeriöiden muodostamisen yleisten perusteiden puitteissa asetuksella. Tämä yksinkertaistaisi menettelyä ja laajentaisi käytännössä valtioneuvoston itsensä toimivaltaa.

Valtioneuvostolain muuttamista koskeva lakiehdotus mahdollistaisi ministeriöiden toimialajaon muutosta vastaavasti viran ja virkamiehen siirron ministeriöstä toiseen myös ilman virkamiehen suostumusta. Siirtämisestä päättäisi valtioneuvosto yleisistunnossaan. Eri ministeriöissä työskentelee yhteensä noin 3 600 virkamiestä (ilman ulkomaanedustuksessa toimivia). Valtionhallinnossa on virkamiehiä yhteensä noin 135 000. Lähes tulkoon kaikki ministeriöiden toimipaikat ovat Helsingin keskustassa. Poikkeuksia ovat oikeusministeriön tietojärjestelmäyksikkö, joka on Hämeenlinnassa, ja työministeriön työsuojeluosasto, joka sijaitsee Tampereella.

Valtion talousarviosta annetun lain muuttamista koskevan lakiehdotuksen mukaan ministeriöiden toimialajaon muuttuessa voisi valtioneuvosto päättää samalla toimialajaon muutosta vastaavista määrärahasiirroista ministeriöiden kesken. Ehdotus merkitsisi ilman talousarvion muuttamista tapahtuvia määrärahasiirtoja koskevan menettelyn laajentamista nykyisestä koskemaan henkilöstövoimavarojen uudelleen kohdentamisen lisäksi myös muita ministeriöiden toimialojen muuttamisen edellyttämiä ministeriöiden toimintaan tarkoitettujen määrärahojen siirtoja. Menettelyn edellytyksenä olisi kuitenkin, ettei muutos merkitse uuden ministeriön perustamista tai asianomaisten ministeriöiden toiminnan pääasiallisen luonteen muuttamista.

4.3.Vaikutukset poliittiseen järjestelmään

Poliittisen järjestelmän kehittämislinjana Suomessa on vahvistaa ja lisätä eduskunnan keinoja poliittisesti ohjata ja valvoa hallitusta. Tällaisia viime vuosina päätettyjä keinoja ovat hallitusohjelman saattaminen tiedonantona eduskunnan käsittelyyn, eduskunnan puhemiehen ja eduskuntaryhmien aseman vahvistaminen hallituksen muodostamisprosessissa, tiedonanto-, selonteko- ja ilmoitusmenettelyjen samoin kuin kysymysjärjestelmän laajentaminen ja kehittäminen sekä ehdotettu pääministerin ensisijaisen nimitysvallan siirtäminen tasavallan presidentiltä eduskunnalle.

Samanaikaisesti eduskunnan hallitukseen kohdistaman poliittisen ohjauksen ja valvonnan tehostamisen kanssa on pyritty parantamaan hallituksen toimintaedellytyksiä. Siinä tähän asti käytetyt välineet ovat liittyneet lähinnä tulosbudjetointiin. Samalla hallitus on saanut eduskunnalta virkajärjestelyvaltaa. Nyt ehdotetussa uudistuksessa organisaatio nähdään entistä enemmän välineenä, jota joustavasti muuttamalla voidaan tehostaa hallituksen politiikkaa ja lisätä sen tuloksellisuutta.

Erityistä huomiota tässä yhteydessä on kiinnitettävä hallitusmuodon uuteen 36 a §:ään, jonka mukaan hallituksen ohjelma on annettava tiedonantona eduskunnalle. Tiedonanto on annettava myös valtioneuvoston kokoonpanon merkittävästi muuttuessa. Koska ministeriöiden toimialajaot ovat hallituksen työskentelyn kannalta merkittäviä, uuden hallituksen ohjelmaa koskevan tiedonannon eduskunnalle tulee sisältää myös selvitys mahdollisista muutoksista ministeriöiden toimialajakoon.

Hallituksen esitys siis liittyy omalta osaltaan viime aikoina toteutettuihin poliittis-hallinnollisen järjestelmän kehittämislinjoihin ja sillä pyritään parantamaan eduskunnan luottamuksen varassa toimivan hallituksen toimintaedellytyksiä. Ottaen huomioon suomalaiset perinteet ja ulkomaiset kokemukset voidaan arvioida, että valtioneuvoston organisaatiota ei tulevaisuudessakaan tultaisi muuttamaan kovin usein eivätkä muutokset olisi yleensä kovin syvällisiä. Siksi on syytä korostaa tarvetta jatkuvasti eri tavoin kehittää hallituksen toimintaedellytyksiä.

5.1.Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Valtioneuvosto asetti lokakuussa 1991 keskushallintohankkeen ja nimesi selvitysmiehen valmistelemaan toimenpide-ehdotuksia. Selvitysmiehen aloitteesta valtioneuvoston kansliassa aloitettiin ministeriöiden toimialajaon joustavoittamisen eri vaihtoehtojen selvittäminen. Loppuraportissaan (komiteanmietintö 1992:28) selvitysmies totesi, että keskushallinnon toimialoja pitää voida tarkistaa tarpeen mukaan joustavasti. Selvitysmies ehdotti, että laissa olisi määritelty ne keskeiset toimialat, joita varten on aina oltava ministeriö, sekä yleiset periaatteet muiden toimialojen muodostamisesta. Asetuksella säädettäisiin ministeriöiden nimet ja toimialat sekä ministeriöiden välinen tarkempi tehtäväjako.

Valtioneuvoston 17 päivänä kesäkuuta 1993 tekemään periaatepäätökseen toimenpiteistä keskushallinnon ja aluehallinnon uudistamiseksi sisältyi kannanotto, jonka mukaan ministeriöiden toimialajakoa joustavoitetaan. Päätöksen mukaan ministeriöiden lukumäärästä säädettäisiin lailla. Ministeriöiden toimialasta lailla säädettäisiin nykyistä yleispiirteisemmin. Ministeriöiden välisestä tehtäväjaosta säädettäisiin muutoin asetuksella.

Valtioneuvoston mainitun periaatepäätöksen mukaista lainsäädäntöä valmisteltiin valtioneuvoston kansliassa. Asiaa tämän valmistelun pohjalta käsitellessään hallinnon kehittämisen ministerivaliokunta tuli siihen johtopäätökseen, ettei valtioneuvoston organisaatiota ilmeisestikään voida periaatepäätöksen pohjalta riittävästi joustavoittaa. Sen vuoksi ministerivaliokunta nimesi keväällä 1994 erityisen selvitysmiehen vielä selvittämään ministeriöiden toimialajaon joustavoittamisen eri vaihtoehtoja ja tekemään asiasta ehdotuksensa.

Selvitysmiehen apuna työskenteli valtioneuvoston kansliaa ja oikeusministeriötä edustanut asiantuntijaryhmä sekä mainittujen tahojen ja sisäasiainministeriön virkamiehistä koostunut sihteeristö. Selvitysmies kuuli työssään valtioneuvoston kanslian ja kaikkien ministeriöiden virkamiesjohtoa, valtiovarainministeriön budjettiosastoa, henkilöstöosastoa ja hallinnon kehittämisosastoa, eduskunnan virkamiehiä, valtion henkilöstön keskusjärjestöjä sekä tieteellisiä asiantuntijoita erityisesti valtiosääntöoikeuden, hallinto-oikeuden, valtio-opin ja julkishallinnon alalta.

Eduskunnalle annettu esitys perustuu viimeksi tarkoitetun selvitysmiehen ehdotukseen.

Valtion vuoden 1995 talousarvioesityksen yleisperustelujen mukaan ministeriöiden toimialojen tarkistamista ja tehtävien siirtämistä hallinnonalalta toiselle joustavoitetaan.

5.2.Lausunnot

Selvitysmiehen ehdotuksesta pyydettiin valtioneuvoston kanslian ja ministeriöiden lausunnot. Lausunnon antajien enemmistö puolsi ehdotusta kiinnittäen enintään huomiota joihinkin yksittäisiin kysymyksiin. Valtioneuvoston kanslia katsoi, että ministeriöiden toimialajaon joustavoittamisessa tulisi edetä ehdotusta pidemmälle. Liikenneministeriö ei pitä- nyt uudistusta tarpeellisena. Maa- ja metsätalousministeriö piti uudistuksen tavoitteita hyvinä, mutta ei pitänyt ehdotettuja lainsäädännön muutoksia riittävästi perusteltuina. Myös valtiovarainministeriö ja ympäristöministeriö esittivät varauksia uudistukseen.

Lisäksi valtiovarainministeriö katsoi selvitysmiehen ehdottaman valtion talousarviosta annetun lain muutoksen antavan liian laajan valtuuden siirtää määrärahoja ilman talousarviomenettelyä kesken varainhoitovuotta. Lakiehdotus on valmisteltu tältä osin uudelleen oikeusministeriössä yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa. Samoin oikeusministeriössä on jatkovalmistelussa tehty lausuntojen pohjalta muita, lähinnä lakiteknisiä muutoksia selvitysmiehen ehdotukseen.

1.1.Suomen Hallitusmuoto

38 §. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi pykälän 2 momentti. Voimassa olevan 2 momentin mukaan lailla on säädettävä ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta ja asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä asioiden jaosta ministeriöiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta. Tätä säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään joko lailla tai asetuksella. Siitä, miten päätetään olemassa olevista ministeriöistä ja niiden toimialajaosta, säädettäisiin käytännössä valtioneuvostolaissa. Lisäksi ehdotetaan, että laissa säädettäisiin jatkossa ministeriöiden lukumäärän sijasta vain niiden enimmäismäärästä sekä ministeriöiden muodostamisen yleisistä perusteista.

Ehdotettu muutos on valtioneuvoston organisaation joustavuuden lisäämisen välttämätön edellytys. Organisaatiovaltaa siirrettäisiinkin asetustasolle sen mukaan kuin edellä yleisperustelujen kohdassa 3.3. on selostettu.

Hallitusmuodon 38 §:n 1 momentti jäisi voimaan muuttamattomana. Sen mukaan valtioneuvostossa on niin monta ministeriötä kuin eri hallinnonhaaroja varten on tarpeen. Vaikka tätä voitaisiin pitää muutenkin selvänä, on aiheellista edelleenkin säilyttää periaate myös hallitusmuodossa, koska uusien ministeriöiden muodostaminen tulisi ehdotetun 38 §:n 2 momentin ja valtioneuvostolain muutoksen myötä helpottumaan. Pykälän 1 momentin säännös korostaa, että uuden ministeriön muodostamista on aina harkittava tarkoin.

Siirtymäsäännös. Lain tultua voimaan koottaisiin siirtymäsäännöksen nojalla kunkin ministeriön toimialaa ja asioiden jakoa ministeriöiden kesken koskevat säännökset lainmuutoksen voimaantulopäivästä lukien asetuksena annettuun valtioneuvoston ohjesääntöön. Hallituksen tarkoituksena on, että toimialajaon muutokset myös tulevaisuudessa toteutettaisiin valtioneuvoston ohjesääntöä muuttamalla. Tämä menettely myös helpottaisi kansalaisten ja hallinnon muiden asiakkaiden tiedonsaantia kulloinkin oikeasta viranomaisesta. Eduskunnalla olisi kuitenkin hallitusmuodon 38 §:n 2 momentin nojalla mahdollisuus ottaa säännöksiä ministeriöiden toimialasta lakiin.

1.2.Laki valtioneuvostosta

1 §:n edellä oleva väliotsikko. Väliotsikko ''Ministeriöiden lukumäärä ja ministerit'' ehdotetaan muutettavaksi muotoon ''Ministeriöt ja ministerit,'' mikä johtuu väliotsikon alla olevien säännösten, erityisesti 1 §:n muutettavaksi ehdotetusta sisällöstä.

1 §. Pykälässä säädettäisiin hallitusmuodon 38 §:n uuden 2 momentin nojalla ministeriöiden enimmäismäärästä ja ministeriöiden muodostamisen yleisistä perusteista. Koska uudistuksen tarkoituksena on, että jatkossa ministeriöiden muodostamisesta ja niiden tehtäväjaosta säädettäisiin asetuksella ja vain poikkeuksellisesti lailla, ehdotetaan 2 momenttiin otettavaksi tämän periaatteen ilmaiseva säännös. Se ei luonnollisesti estä jatkossakaan tarvittaessa säätämästä sanotuista kysymyksistä lailla.

Pykälän 1 momentissa ministeriöiden enimmäismääräksi ehdotetaan 13, pääministerin johtama valtioneuvoston kanslia mukaan lukien. Ministeriöiden enimmäislukumääräksi ehdotetaan niiden nykyinen määrä. Näin ollen asetuksella voidaan ministeriöiden lukumäärää vähentää, mutta ministeriöiden lukumäärän lisääminen nykyisestä edellyttää lakia. Samalla ehdotetaan, että valtioneuvoston kanslia määriteltäisiin suoraan ministeriöksi voimassa olevan säännöksen 2 momentin mukaisen monimutkaisemman menettelyn sijasta. Tämä olisi perusteltua myös siksi, ettei kysymyksestä jatkossa olisi tarpeen aina muuallakaan laissa erikseen säätää.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös ministeriöiden muodostamisen yleisistä perusteista. Kunkin ministeriön toimialan tulee ehdotuksen mukaan olla yhteiskunnallisesti merkittävä sekä hallinnollisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukainen. Säännöksen tavoitteena on, että jokainen merkittävä yhteiskuntapolitiikan lohko on kootusti yhden ministeriön hoidettavana, että ministeriöiden toimialat ovat suhteellisen laaja-alaisia ja että kunkin ministeriön hoidettava asiakokonaisuus on sellainen, että asioita voidaan sen puitteissa hoitaa vaikuttavasti ja taloudellisesti. Samalle ministeriölle voisi kuulua myös useampia yhteiskuntapolitiikan lohkoja.

Pykälän 2 momentissa toistettaisiin jo hallitusmuodon ehdotetussa 38 §:n 2 momentissa annettu valtuutus säätää ministeriöiden toimialakysymyksistä asetuksella. Tämä ei merkitse muutosta hallitusmuodon 28 §:n 1 momentissa säädetystä, joten asetuksella ei jatkossakaan voida poiketa laissa säädetystä. Näin ollen eduskunnalla säilyy mahdollisuus niin tahtoessaan järjestää ministeriöiden toimialajakokysymyksiä lailla.

Ministeriöiden toimialojen konkreettista sääntelyä lakitasolla on aikaisemmin saatettu perustella myös sillä, että ministeriöt ovat tehneet runsaasti tapauskohtaisia päätöksiä eli hallintopäätöksiä ja että niitä tekemässä olisi oltava oikeusturvankin takia riittävän pysyvä organisaatio. Valtioneuvoston toimenpiteistä keskushallinnon ja aluehallinnon uudistamiseksi 17 päivänä kesäkuuta 1993 tekemän periaatepäätöksen mukaan ministeriöissä ei enää tehtäisi tapauskohtaisia päätöksiä. Tapauskohtainen päätöksenteko onkin jo pitempään jatkuneen kehityksen seurauksena pääosin siirretty pois ministeriöistä ja tämä kehitys jatkuu edelleen.

Lain uuden 1 §:n 1 ja 2 momentin perusteella ehdotetaan tarpeettomina poistettaviksi nykyisen 1 §:n 1 momentti, jossa säädetään olemassa olevat ministeriöt, nykyinen 1 §:n 3 momentti, jossa säädetään mahdollisuudesta perustaa kansanhuoltoministeriö, sekä kumottavaksi nykyinen 3 §, jossa säädetään ministeriöiden toimialasta.

Lain nykyisen 1 §:n 4 momentin mukaan jokaisen ministeriön päällikkönä on ministeri. Koska sama säännös on jo hallitusmuodon 38 §:n 1 momentissa, myös se ehdotetaan valtioneuvostolaista tarpeettomana kumottavaksi.

1 a §. Pykälä vastaa nykyistä 1 §:n 5 momenttia.

3 §. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Tältä osin viitataan edellä 1 §:n yhteydessä sanottuun.

3 a §:n edellä oleva väliotsikko. Väliotsikko on tarpeen lisätä Euroopan talousaluetta koskevia asioita käsittelevän 3 a §:n edelle, koska kumottavaksi ehdotetun 3 §:n edellä nykyisin oleva väliotsikko myös ehdotetaan kumottavaksi.

11 a §:n edellä oleva väliotsikko. Lakiin otettavaksi ehdotettavat toimialamuutosten käytännön toteuttamisen edellyttämät säännökset sijoitettaisiin uuteen 11 a ja 11 b §:ään. Koska kyseessä olevien säännösten ei voida luontevasti katsoa kuuluvan minkään laissa jo olevan säädöskokonaisuuden yhteyteen, ehdotetaan, että ne sijoitetaan omaksi ryhmäkseen ehdotettavaa ''erinäisiin säännöksiin'' viittaavan oman otsikkonsa alle.

11 a §. Tämä vireillä olevia asioita ja olemassa olevia sitoumuksia koskeva pykälä on katsottu tarpeelliseksi sisällyttää lakiehdotukseen selvyyden vuoksi. Asioiden siirtyessä ministeriöltä toiselle on myös siirtyviä asioita hoitavien muiden virastojen ja laitosten siirryttävä uudelle hallinnonalalle. Myös tästä ehdotetaan selkeyden vuoksi otettavaksi säännös lakiin.Tältäkin osin säännökset on tarkoitus koota valtioneuvoston ohjesääntöön.

11 b §. Asioiden siirtyessä ministeriöltä toiselle on tarpeen, että siirtyviä asioita hoitavat virkamiehet myös siirtyvät uuteen ministeriöön. Näin on ainakin yleensä välttämätöntä menetellä, vaikkei virkamies antaisikaan suostumustaan siirtoon. Sekä voimassa olevan valtion virkamieslain (755/86) että joulukuun 1 päivänä 1994 voimaan tulevan valtion virkamieslain (750/94) mukaan tämä ei kuitenkaan ole mahdollista. Sen vuoksi ehdotetaan säädettäväksi, että ministeriöön perustettu virka voidaan aina siirtää ministeriöiden toimialajaon muutosta vastaavasti toiseen ministeriöön. Samoin voidaan uuden valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin nojalla määräajaksi nimitetty virkamies, jota ei ole nimitetty virkaan, siirtää toisen ministeriön palvelukseen määräajan päättymiseen saakka.

Ehdotettu säännös ei yleensä aiheuta virkamiehelle erityisiä ongelmia, koska ministeriöt ja lähes tulkoon kaikki niiden yksiköt sijaitsevat suppealla alueella Helsingin keskustassa. Ministeriöiden toimialajakoa muutettaessa sekä virkoja ja virkamiehiä tässä yhteydessä ministeriöstä toiseen siirrettäessä sovelletaan yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annettuja säännöksiä ja tehtyjä sopimuksia.

Säännös ehdotetaan sisällytettäväksi valtioneuvostolakiin eikä valtion virkamieslakiin, koska se saattaa tulla sovellettavaksi vain ministeriöiden virkamiehiin eli pienehköön virkamiesryhmään. Valtion virkamieslaki on virkamiehiä yleisesti koskeva perussäädös.

Siirtymäsäännös. Uuden valtion virkamieslain 72 §:n 1 momentin mukaan tuon lain voimaan tullessa valtion tilapäinen virkamies ja virkaatoimittava virkamies siirtyy lain 9 §:n 1 momentissa säädettyyn virkasuhteeseen siksi määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, joksi hänet on otettu tilapäiseksi virkamieheksi tai virkaatoimittavaksi virkamieheksi. Nyt käsiteltävän lakiehdotuksen 11 b §:n määräaikaisten virkamiesten siirtämistä ministeriöistä toiseen koskeva säännös on tarkoitettu sovellettavaksi myös valtion virkamieslain 72 §:n 1 momentissa mainittuihin virkamiehiin. Tästä ehdotetaan otettavaksi säännös lakiehdotuksen voimaantulo- ja siirtymäsäännöksiin.

1.3.Laki valtion talousarviosta

Talousarviota koskevat perussäännökset sisältyvät hallitusmuodon valtiontaloutta koskevaan VI lukuun, josta käyvät ilmi myös keskeiset budjetointiperiaatteet kuten vuotuisperiaate, täydellisyysperiaate, tasapainoperiaate, bruttoperiaate ja julkisuusperiaate. Hallitusmuodossa on annettu mahdollisuus poiketa lailla tai talousarviossa eräistä budjetointia koskevista periaatteista ja menettelyistä.Talousarvion perusteluilla määritellään määrärahojen käyttötarkoitukset sekä käytön ehdot ja edellytykset. Perustelut ovat eduskunnan hyväksymällä tavalla sitovat.

Hallitusmuodon 70 §:n 2 momentin säännöksen mukaan määrärahaa ei saa siirtää talousarvion kohdasta toiseen, ellei sitä ole talousarviossa sallittu. Lailla voidaan kuitenkin sallia määrärahan siirtäminen sellaiseen kohtaan, johon sen käyttötarkoitus läheisesti liittyy. Sanotun valtuutuksen nojalla on annettu valtion talousarviosta annetun lain 7 a §, joka mahdollistaa viraston toimintaan tarkoitettujen määrärahojen siirtämisen henkilöstövoimavarojen uudelleen kohdentamiseksi toisen viraston käyttöön.

Ottaen huomioon ministeriöiden toimialamuutosten sisällön ja luonteen ei valtion talousarviosta annetun lain 7 a §:ssä sallittu siirtomahdollisuus kuitenkaan kaikissa tapauksissa riittäisi. Tämän vuoksi ehdotetaan lakiin lisättäväksi uusi 7 b §, joka sallisi toimialajaon muutoksen vaatimat määrärahan käyttöoikeuden siirrot. Asiasta päätettäisiin valtioneuvoston kanslian esittelystä valtioneuvoston yleisistunnossa. Säännöstä ei voitaisi soveltaa kokonaan uuden ministeriön perustamista tai jo olemassa olevien ministeriöiden toiminnan pääasiallisen luonteen muuttamista merkitsevän toimialamuutoksen yhteydessä, vaan tämä edellyttäisi edelleenkin eduskunnan asianomaista talousarviopäätöstä. Sanotut muutokset edellyttäisivät nimittäin niin olennaisia muutoksia talousarvion sisältöön ja rakenteeseen, ettei niiden tekeminen kesken varainhoitovuotta olisi perusteltua ja menettely lisäksi merkitsisi olennaista puuttumista eduskunnan budjettivaltaan. Näin laaja menettely ei olisi asianmukainen myöskään siksi, että se heikentäisi valtion talousarvion ja valtion tilinpidon antaman informaation arvoa.

Ministeriöiden toimialojen muutos merkitsee vastaavia toimivaltamuutoksia. Tästä saattaa seurata toimivaltamuutoksia myös talousarviossa ministeriöiden hallinnonaloille osoitettujen tehtävä- ja toimintokohtaisten määrärahojen käytössä ja hallinnoinnissa. Tämä edellyttää, että talousarvion tilijaottelussa tarkistetaan määrärahojen tilivirastotunnukset muuttunutta tilannetta vastaavaksi.

Ehdotettu mahdollisuus siirtää määrärahoja toisen ministeriön käyttöön ei kuitenkaan koskisi määrärahojen käyttötarkoituksen muutoksia, vaan niistä edelleenkin aina päättäisi eduskunta.

Määrärahojen siirto toteutettaisiin samaa menettelyä käyttäen kuin kohdennettaessa henkilöstövoimavaroja valtion talousarviolain 7 a §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa. Määräraha säilyisi sillä momentilla, mille se on talousarviossa myönnetty. Talousarvion tilijaottelua muuttamalla siitä osoitettaisiin tarvittava osa vastaanottavan ministeriön käytettäväksi. Siirrettävään määrärahaan mahdollisesti liittyvä henkilöstön käyttöä koskeva enimmäismäärä olisi vastaavasti jaettava tilijaottelussa ministeriöiden kesken. Järjestelyillä ei näin muutettaisi talousarvion pääluokkien, lukujen ja momenttien loppusummia. Siirtoa koskevat muutokset sisällytettäisiin kuitenkin seuraavaan talousarvioesitykseen. Määrärahasiirron tulisi koskea toimialamuutosta vastaavaa määrää ministeriön kaikista varsinaiseen toimintaan osoitetuista määrärahoista. Nettobudjetoidun määrärahan siirtäminen olisi kuitenkin mahdollista vain, jos luovuttavalla ministeriöllä on talousarvion menopuolella vastaava määräraha.