HE 217/1994

2.1.Yhdistystoiminta ja sen sääntely

Yhdistymisvapauden kehitys on Suomessa kuten muissakin maissa liittynyt läheisesti valtiolliseen kehitykseen. Merkittävin osa kaikesta aatteellisesta toiminnasta on tullut esiin yhdistystoiminnan kautta. Yhdistymisvapaus kuuluu hallitusmuodossa turvattuihin poliittisiin perusoikeuksiin. Hallitusmuodon 10 §:n mukaan Suomen kansalaisella on oikeus perustaa yhdistyksiä sellaisten tarkoitusten toteuttamista varten, jotka eivät ole vastoin lakia tai hyviä tapoja. Suomessa yhdistymisvapaus on ymmärretty yleisoikeudeksi, minkä vuoksi se koskee periaatteessa samanlaisena kaikkea yhdistystoimintaa. Yhdistymisvapaus koskee siten sekä yhdistyslaissa (503/89) säänneltyjä yhdistyksiä että muuta yhdistystoimintaa.

Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin mukaan säännöksiä yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Yhdistystoimintaa koskevat yksityiskohtaiset säännökset sisältyvät yhdistyslakiin. Yhdistysten rekisteröinnistä säädetään lisäksi yhdistysrekisteriasetuksessa (506/89) . Yhdistyksiä koskevia säännöksiä on myös useissa kymmenissä eri hallinnonalojen laeissa ja asetuksissa.

Yhdistyslaki on yleislaki, jota sovelletaan aatteellisen tarkoituksen yhteistä toteuttamista varten perustettuihin yhdistyksiin. Osaa lain säännöksistä sovelletaan myös rekisteröimättömiin yhdistyksiin. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävät niin sanotut taloudelliset yhdistykset ja uskonnolliset yhdyskunnat. Erityislainsäädäntöön perustuviin yhdistyksiin yhdistyslakia sovelletaan vain, jos siitä on erikseen säädetty.

Laissa jätetään mahdollisimman suuressa määrin yhdistyksen itsensä päätettäväksi, miten yhdistyksen sisäinen toiminta järjestetään. Muun muassa kokousmenettelyä ja yhdistyksen hallintoa koskevat säännökset ovat osittain tahdonvaltaisia.

Yhdistyslaissa on säännöksiä kielletyistä ja luvanvaraisista yhdistyksistä, rekisteröidylle yhdistykselle sallitusta taloudellisesta toiminnasta ja rekisteröinnin oikeusvaikutuksista. Lain muut pakottavat säännökset koskevat lähinnä vähemmistön oikeuksia, sivullisten asemaa, yhdistyksen toimielinten välistä toimivallan jakoa sekä kansanvaltaisia periaatteita ja yhdenvertaisuuden noudattamista. Laissa on lisäksi säännöksiä muun muassa rekisteröidyn yhdistyksen perustamisesta ja jäsenyydestä, päätösvallasta ja päätöksenteosta yhdistyksessä, yhdistyksen hallinnosta, purkautumisesta, lakkauttamisesta ja yhdistysrekisteriin merkitsemisestä.

Yhdistysrekisteriin merkitsemisestä säädetään lain 9 luvussa. Luvussa säädetään rekisteriviranomaisista, yhdistysrekisterin julkisuudesta, perus-, muutos- ja purkautumisilmoituksista ja niiden käsittelystä sekä rekisteröimisen edellytyksistä. Rekisterinpitoon liittyviä säännöksiä on lisäksi sääntöjen ennakkotarkastuksesta, muutoksenhausta ja rekisterimerkinnän kumoamisesta. Yhdistysrekisteriasetuksessa säädetään tarkemmin rekisteri-ilmoitusten tekemisestä, yhdistyksistä pidettävään luetteloon merkittävistä tiedoista, rekisteröinnistä, rekisteriin kuuluvien asiakirjojen säilyttämisestä ja toimittamisesta viranomaisten välillä sekä rekisteritietojen luovuttamisesta.

Eräiden yhdistysten toiminnassa sovelletaan yhdistyslain lisäksi erityislainsäädäntöä. Esimerkiksi puolueiden sekä ammatti- ja elinkeinoyhdistysten toimintaan sovelletaan puoluelakia (10/69) ja työehtosopimuslainsäädäntöä. Eräillä kansainvälisillä sopimuksilla on merkitystä yhdistymisvapauden ja yhdistysten toiminnan sääntelyssä ja valvonnassa. Pariisin rauhansopimuksen (SopS 20/47) 8 artiklan mukaan Suomi ei saa sallia sellaisia järjestöjä ja toimintaa, jonka tarkoituksena on kieltää kansalta sen demokraattiset oikeudet. Myös Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirja (SopS 1/56) ja ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 8/76) ja taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 6/76) sisältävät yhdistymisvapautta koskevia määräyksiä samoin kuin kansainvälisen työjärjestön (ILO) hyväksymä sopimus, joka koskee ammatillista järjestäytymisvapautta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelua (SopS 45/49) ja sopimus, joka koskee järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamista (SopS 32/51).

Yhdistykset ovat toisaalta aatteellisia ja taloudellisia ja toisaalta yksityisoikeudellisia ja julkisoikeudellisia yhdistyksiä. Vaikka yhdistyslaissa tarkoitetut yhdistykset ovat poikkeuksetta yksityisoikeudellisia yhdistyksiä, eräille niistä on lainsäädännössä annettu julkisen vallan käyttämiseen liittyviä tehtäviä. Myös uskonnolliset yhdyskunnat ovat aatteellisia yhteisöjä, mutta niitä säännellään erikseen uskonnonvapauslaissa (267/22) . Joitakin uskonnollisia yhdyskuntia on kuitenkin merkitty myös yhdistysrekisteriin.

Yhdistyslaissa aatteelliset yhdistykset jaotellaan rekisteröityihin ja rekisteröimättömiin yhdistyksiin. Yhdistymisvapauden ja yhdistysten tarkoituksen toteutumisessa yhdistyksen rekisteröinnillä on keskeinen merkitys. Rekisteröinnillä yhdistyksestä tulee itsenäinen oikeushenkilö, joka on oikeuskelpoinen, eivätkä sen puolesta toimineet joudu henkilökohtaiseen vastuuseen yhdistyksen veloista tai muista velvoitteista. Rekisteröimättömän yhdistyksen puolesta tehdystä velvoitteesta vastaavat toimeen osallistuneet tai siitä päättäneet henkilökohtaisesti ja yhteisvastuullisesti.

Rekisteröidyillä yhdistyksillä on keskeinen merkitys lähes kaikessa yhteiskunnallisessa toiminnassa. Yhdistysrekisteriin oli 30 päivänä kesäkuuta 1994 merkitty 98 901 yksityisoikeudellista yhdistystä. Rekisteröimättömien yhdistysten lukumäärästä ei ole saatavissa riittäviä tietoja. Lailla tai asetuksella erityistä tarkoitusta varten järjestettyjä, suurelta osin julkisoikeudellisia yhdistyksiä on arvioitu olevan lähes 50 000.

Rekisteröidyt yhdistykset voidaan jaotella niiden harjoittaman toiminnan tarkoituksen mukaan. Yhteiskunnallista toimintaa harjoittaa yli 90 % kaikista rekisteröidyistä yhdistyksistä. Merkittävimmän ja lukumäärältään suurimman osan niistä muodostavat puoluepoliittiset yhdistykset (24%), ammatti- ja elinkeinoyhdistykset (24%) ja vapaa-ajanyhdistykset (20%).

Yhdistyksen perustyypissä jäsenet ovat yksityisiä henkilöitä. Yhdistyksen jäsenistö voi toisaalta olla sekamuotoinen, jolloin jäseninä on oikeushenkilöitä yhteisöjäseninä ja lisäksi henkilöjäseniä. Yhteisöjäsenet voivat olla yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, kuten muita yhdistyksiä, yhtiöitä ja säätiöitä, ja julkisoikeudellisia yhteisöjä, kuten kuntia. On myös sellaisia rekisteröityjä yhdistyksiä, joissa on vain yhteisöjäseniä. Tällaisissa yhdistysrakenteissa yksityiset henkilöt voivat vaikuttaa yhdistyksen toimintaan sen jäsenyhteisöjen jäseninä.

Yhdistystoiminta on kehittynyt siten, että itsenäisinä oikeushenkilöinä rekisteröidyt yhdistykset muodostavat yhä suurempia kokonaisuuksia. Yhdistyksistä voi muodostua 2―5 portaisia järjestökokonaisuuksia. Useampiportaisia yhdistyksiä kutsutaan liitoiksi. Sekamuotoiset ja vain yhteisöjäsenille tarkoitetut yhdistykset ovat tällaisia liittoja. Liittoihin kuuluu arvioilta ainakin 75 % kaikista rekisteröidyistä yhdistyksistä ja ne harjoittavat poikkeuksetta edellä yhteiskunnalliseksi luokiteltua toimintaa. Liitoissa järjestörakenteen ja sisäisen toiminnan kiinteys vaihtelee suuresti. Yhdistyslaissa ei ole liittomuotoisen yhdistyksen yleistä määritelmää. Sen sijaan yhdistyslaissa on useita yksittäisiä säännöksiä liittomuotoisista yhdistyksistä, jotka on lainkohdasta riippuen ilmaistu hieman eri tavoin.

Liittomuotoisilla yhdistyksillä, niiden järjestörakenteella ja liittoon kuuluvia yhdistyksiä yhdistävillä tekijöillä on olennainen merkitys myös yhdistysrekisterin pidon kannalta. Liittomuotoisiin yhdistyksiin voi kuulua suoraan ja välillisesti tuhansia yhdistyksiä. Esimerkiksi Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:een kuuluu noin 5 000 yhdistystä ja Kansallinen Kokoomus ry:een noin 1 100 yhdistystä. Puoluepoliittisista, ammatti- ja elinkeinoyhdistyksistä sekä vapaa-ajan yhdistyksistä lähes kaikki kuuluvat niin sanottuihin kiinteisiin liittoihin. Liittomuotoisen yhdistyksen henkilöjäsenten lukumäärä voi olla satoja tuhansia, suurimmissa liitoissa se ylittää miljoonan. Tällaisten liittojen ja niiden sidosryhmien kannalta rekisterikäytännön yhtenäisyys ja oikeusvarmuus ovat keskeisiä tekijöitä.

Kaikkiin liittomuotoisiin yhdistyksiin kuuluu yhdistyksiä, joilla on kotipaikka eri paikallisviranomaisten virka-alueella. Suureen osaan liitoista kuuluu yhdistyksiä kaikkien tai lähes kaikkien paikallisviranomaisten virka-alueelta. Liiton ylimmällä tasolla olevan yhdistyksen kotipaikka on yleensä Helsinki. Puolueiden osalta rekisterinpito poikkeaa muista yhdistyksistä siinä, että puolueeseen suoraan tai välillisesti kuuluvat rekisteröidyt yhdistykset on merkitty vain yhdistysrekisteriin ja ylimmän tason yhdistys on lisäksi merkitty oikeusministeriön pitämään puoluerekisteriin.

Puolueilla, ammatti- ja elinkeinoyhdistyksillä sekä muillakin liittoyhdistyksillä saattaa olla myös kansainvälisiä tavoitteita ja sitoumuksia, joiden toteuttaminen sivuaa yhdistysrekisterinpitoa. Näin on esimerkiksi silloin, kun kansainväliseen kattojärjestöön kuuluminen edellyttää tietyn sisältöistä sääntömuutosta kaikissa järjestöön kuuluvissa yhdistyksissä.

Yhdistyskäytäntöä on yksityiskohtaisemmin selvitetty Yhdistysrekisterityöryhmän muistiossa (SM 10/1993).

2.2.Yhdistysten rekisteröinti

Perustaminen. Yhdistyslaissa tarkoitetun yhdistyksen voi perustaa yksityinen henkilö taikka yksityis- tai julkisoikeudellinen yhteisö tai säätiö.

Rekisteriviranomaiset. Koko maan kattavaa yhdistysrekisteriä pitää oikeusministeriö. Yhdistysrekisterin paikallisviranomaisina toimivat rekisteritoimistot. Paikallisviranomaisilla ei ole itsenäistä päätösvaltaa yhdistysten rekisteröintiä koskevissa asioissa.

Rekisteröiminen. Perustamiskokouksen jälkeen rekisteröintiä hakeva yhdistys toimittaa oikeusministeriöön perustamiskirjan, hyväksytyt säännöt ja perusilmoituksen. Perusilmoitusasiakirjat voidaan toimittaa myös paikallisviranomaiselle, joka toimittaa ne oikeusministeriölle. Asiakirjat voidaan lähettää myös postitse. Käytännössä asiointi suoraan oikeusministeriön yhdistysrekisteritoimistoon on tavallisinta. Ministeriön on viivytyksettä rekisteröitävä yhdistys, jos ilmoitukseen liitetty selvitys on asianmukainen. Asioiden käsittely oikeusministeriössä on kuitenkin ruuhkautunut ja käsittelyajat ovat pitkiä. Uuden yhdistyksen perusilmoituksen käsittelyaika oli 30 päivänä kesäkuuta 1994 keskimäärin 18,12 kuukautta ja sääntömuutoksen käsittelyaika oli keskimäärin 18,30 kuukautta. Käytössä on rekisteri-ilmoituksen käsittelyn kiirehtimismahdollisuus, josta tiedotetaan asiakkaille.

Yhdistysrekisteriin merkitään yhdistyksen nimi ja kotikunta, ilmoituksen saapumispäivä ja laji, rekisteröintipäivä ja rekisterinumero, yhdistyksen nimenkirjoitusoikeus sekä hallituksen puheenjohtajan ja muun yhdistyksen nimen kirjoittamiseen oikeutetun täydellinen nimi ja kotikunta, sääntöjen ja niiden muutoksen ennakkotarkastus, yhdistyksen omaisuuden luovuttaminen konkurssiin ja konkurssimenettelyn päättyminen, yhdistykselle annettu varoitus ja väliaikainen toimintakielto, yhdistykselle valitut tai määrätyt selvitysmiehet tai uskotut miehet sekä muut rekisterin pitämisessä tarpeelliset tiedot. Rekisteritietoihin tulevat muutokset on ilmoitettava merkittäviksi rekisteriin. Yhdistysrekisteri ja siihen kuuluvat asiakirjat ovat julkisia yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain (83/51) mukaisesti.

Poikkeusluvat ja ennakkotarkastus. Oikeusministeriö voi hakemuksesta myöntää poikkeuksen yhdistyksen hallituksen jäsenten kotipaikkavaatimuksista. Oikeusministeriö voi myös hakemuksesta ennakkotarkastaa yhdistyksen säännöt ja sääntömuutokset, milloin siihen harkitaan olevan aihetta yhdistyksen koon, sääntöjen muutoksen merkityksen tai vastaavan syyn vuoksi. Hakemus voi koskea myös yhdistykseen suoraan tai välillisesti kuuluvan tai kuuluvaksi aiotun yhdistyksen sääntöjä. Tällä perusteella ennakkotarkastukseen voidaan ottaa myös liittomuotoisen yhdistyksen mallisäännöt. Ennakkotarkastus on tärkeä erityisesti suurten liittomuotoisten yhdistysten sääntöjä ja mallisääntöjä laadittaessa. Liittomuotoisissa yhdistyksissä voidaan näin ennakolta varmistaa, että tietyn sisältöinen sääntömuutos voidaan toteuttaa samanaikaisesti myös kaikissa siihen kuuluvissa yhdistyksissä. Esimerkiksi kiinteässä liitossa sääntömuutos toteutetaan mallisääntöjä muuttamalla. Vuonna 1993 suoritettiin 60 ennakkotarkastusta. Ennakkotarkastuspyyntöjä hylättiin kolme kappaletta. Ennakkotarkastuksen keskimääräistä kestoa on vaikea arvioida, koska useat hakijat itse pyytävät tiettyä käsittelyaikaa, joka vaihtelee kuukaudesta vuoteen.

Muutoksenhaku . Oikeusministeriön yhdistysrekisteriasiassa antamaan päätökseen voidaan hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Voimavarat . Oikeusministeriössä yhdistysrekisterin pidosta vastaa yleisen osaston yhdistysrekisteritoimisto. Yhdistysrekisteritoimistossa on 25 vakinaista virkaa, joista on täytetty 23 virkaa. Valtiontalouden säästöjen toteuttamiseksi täyttämättä on kaksi virkaa, joista toinen on tarkastajan virka. Vakinaisten virkojen haltijoiden lisäksi rekisteritoimistossa on kaksi työllistämisvaroilla palkattua määräaikaista virkamiestä. Oikeusministeriöstä annetun asetuksen (237/89) mukaan ratkaisuvaltaa yhdistysrekisteriasioissa käyttävät pääsääntöisesti yhdistysrekisteritoimiston virkamiehet (25 §). Ministeri, kansliapäällikkö ja osastopäällikkö voivat yksittäistapauksessa pidättää itselleen päätösvallan yhdistysrekisteriasiassa (20 §), mutta tämä on ollut hyvin harvinaista.

Asetuksen mukaan toimistopäällikkö ja kolme apulaistoimistopäällikköä ratkaisevat yhdistysrekisteriä koskevia asioita ilman esittelyä. Lisäksi heidän tehtäviinsä kuuluu muun muassa ennakkotarkastusten suorittaminen. Virkojen kelpoisuusehtona on oikeustieteen kandidaatin tutkinto. Nykyisillä viranhaltijoilla on pitkä käytännön kokemus yhdistysrekisterinpidosta. Kuusi tarkastajaa tutkii rekisteri-ilmoitukset ja tekee niihin korjaus- ja täydennysehdotuksia. Erillisen määräyksen mukaan he voivat myös ratkaista riidattomia nimenkirjoittajan muutosilmoituksia. Itsenäisen ratkaisuvallan saaminen edellyttää pitkähköä käytännön kokemusta yhdistysrekisteriasioissa.

Vuonna 1993 yhdistysrekisteritoimiston menot olivat 5 489 098,28 markkaa. Näistä palkkamenot olivat 4 049 683,04 markkaa.

Maksut. Yhdistyksen rekisteröinti, sääntöjen ennakkotarkastus, mallisäännöt ja neuvonta ovat maksuttomia. Maksuttomuus on yhdistymisvapauden suojaan ja rekisteröidyn yhdistyksen muodossa harjoitettavan aatteellisen yhdistystoiminnan edistämiseen perustuva poikkeus valtionhallinnon yleisistä periaatteista. Ilmoituslomakkeista, rekisteriotteista ja jäljennöksistä peritään maksuja. Yhdistysrekisteritoimiston perimistä maksuista määrätään oikeusministeriön ja eräiden hallinnonalalla toimivien viranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetussa oikeusministeriön päätöksessä (1369/93) . Rekisteritoimistojen yhdistysasioissa perimistä maksuista määrätään rekisterihallinnon suoritteiden maksullisuudesta, maksuperusteista ja julkisoikeudellisista suoritteista perittävistä kiinteistä maksuista annetussa sisäasiainministeriön päätöksessä (328/93) .

2.3.Patentti- ja rekisterihallitus

Tehtävät . Patentti- ja rekisterihallitus käsittelee patenttia, integroidun piirin piirimallia, hyödyllisyysmallioikeutta, mallioikeutta, tavaramerkkiä, yrityskiinnitystä, kaupparekisteriä, tilinpäätösasiakirjojen julkistamista ja toiminimiä koskevat asiat. Patentti- ja rekisterihallitus toimii kauppa- ja teollisuusministeriön alaisuudessa. Patentti- ja rekisterihallituksen kaupparekisteriosaston päätehtäviä ovat kaupparekisterin ja yrityskiinnitysrekisterin pitäminen sekä elinkeinonharjoittajien tilinpäätöstietojen julkistaminen. Kaupparekisteri on koko maan kattava elinkeinonharjoittajien keskusrekisteri. Siihen merkitään myös elinkeinoa harjoittavat yhdistykset. Kaupparekisterin rekisteritoimistoissa tutkitaan elinkeinonharjoittajien ilmoitusten ja niiden liitteiden lainmukaisuus.

Elinkeinonharjoittaja saa rekisteröinnillä yksinoikeuden toiminimeensä. Osakeyhtiö ja osuuskunta syntyvät oikeushenkilöinä rekisteröinnillä. Rekisteriin merkityn ja kaupparekisterilehdessä kuulutetun tiedon katsotaan tulleen kaikkien tietoon. Rekisteritietojen julkisuutta koskevat yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain ja kaupparekisterilain (129/79) säännökset. Kaupparekisterilain mukaan kaikki rekisteritiedot ovat julkisia.

Maksut . Patentti- ja rekisterihallitus on siirtynyt leimaverojen perimisestä maksuihin. Patentti- ja rekisterihallituksen suoritteista perittävistä maksuista annetun lain (1032/92) 3 §:ssä edellytetään, että julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun tulee vastata toimenpiteestä aiheutuneita kustannuksia. Maksu voidaan kuitenkin tietyistä erityisistä syistä määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa tai suoriteryhmäkohtaista kustannusvastaavuutta alempana tai jättää kokonaan perimättä.

Muutoksenhaku . Patentti- ja rekisterihallituksen päätökseen haetaan muutosta ensi vaiheessa erityiseltä valituslautakunnalta. Lautakunnan päätöksestä voidaan valittaa edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2.4.Ehdotetut muutokset

Esityksen mukaan yhdistysrekisteri siirretään keskitettynä oikeusministeriöstä patentti- ja rekisterihallitukseen. Yhdistysrekisteri säilyy itsenäisenä rekisterinä. Esityksen valmistelussa oli esillä yhdistysrekisterin pidon kokonaisuudistus siirron yhteydessä. Koska siirto pyritään toteuttamaan nopeasti, on päädytty ehdottamaan siirron toteuttamista mahdollisimman vähäisin sisällöllisin muutoksin. Yhdistysrekisteriasioista vastaava uusi viranomainen saa näin siirtymäaikana kokemusta yhdistysasioista ennen laajaa uudistusta. Hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan 23 päivänä kesäkuuta 1994 tekemää päätöstä kaikkien patentti- ja rekisterihallituksen oikeushenkilörekisterien kehittämisperiaatteista selvitetään jäljempänä jaksossa 4.

Muutoksenhaku yhdistysrekisteriasioissa ehdotetaan yhdenmukaistettavaksi patentti- ja rekisterihallituksen nykyisen käytännön mukaiseksi. Esityksen mukaan myös yhdistysrekisteriasioihin sovelletaan patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetun lain (576/92) säännöksiä. Yhdistysrekisterin toiminta on lähinnä verrattavissa kaupparekisterin pitoon, jota koskeviin päätöksiin sovelletaan mainittua lakia.

3.1.Taloudelliset vaikutukset

Rekisterinpidon tehokkuuden odotetaan parantuvan ensi vaiheessa patentti- ja rekisterihallituksen oikeushenkilörekisterien tietopalvelu- sekä hallinto- ja muiden tukitoimintojen yhdistämisen vuoksi. Yhdistysrekisterille jää siten jo siirtymävaiheessa enemmän resursseja ruuhkaantuneiden perus- ja sääntömuutosilmoitusten käsittelyyn. Ilmoituslomakkeiden maksullisuudesta luovutaan, koska patentti- ja rekisterihallituksen muut ilmoituslomakkeet ovat maksuttomia ja viraston kokemusten mukaan hyvin pienten maksujen periminen ei ole yleensä taloudellisesti kannattavaa.

Siirrolla ei ole merkittäviä välittömiä vaikutuksia yhdistysrekisterin kustannuksiin. Siirtymäkauden jälkeen odotettavissa olevat taloudelliset edut ilmenevät ensiksi toiminnan tehostumisena. Kustannussäästöt riippuvat tulevista rekisterinpidon uudistuksista, kuten paikallisviranomaisten rajoitettujen käsittelyoikeuksien ja asiakkaiden suorakäyttöoikeuksien kehittämisestä. Myös patentti- ja rekisterihallituksen oikeushenkilörekisterien yhtenäistäminen luo edellytyksiä säästöihin.

Siirtymävaiheessa yhdistysrekisterimaksut säilyvät entisellään ja rekisterin kustannukset katetaan nykyiseen tapaan valtion talousarviosta. Tämä poikkeaa patentti- ja rekisterihallituksen käytännöstä, joka perustuu kustannusvastaavuuteen ja nettobudjetointiin. Siirtymävaiheen aikana on tarkoitus selvittää, miten yhdistysrekisterin toimintojen hinnoittelussa ja budjetoinnissa voidaan ottaa huomioon valtionhallinnon yleiset periaatteet.

3.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Rekisterinpidon siirtäminen pois ministeriötasolta vastaa hallinnon kehittämisen yleisiä periaatteita.

Siirto ei siirtymävaiheessa vaikuta henkilöstön asemaan. Rekisterinpidosta vastaa yhdistysrekisterin nykyinen henkilöstö. Yhdistysrekisteri voi jatkaa nykyisissä toimitiloissa, kunnes patentti- ja rekisterihallituksen suunnitellut tilajärjestelyt on toteutettu. Henkilöstöresurssien tarve ja kohdentaminen on tarkoitus selvittää siirtymävaiheessa, jonka aikana yhdistysrekisterin asiakaspalvelutehtäviä hoidetaan sekä patentti- ja rekisterihallituksen nykyisistä toimipaikoista että yhdistysrekisterin nykyisestä toimipaikasta.

Siirtymävaihe sinänsä ei edellytä merkittäviä muutoksia eikä lisäresursseja yhdistysrekisterin ja patentti- ja rekisterihallituksen atk-järjestelmiin. Patentti- ja rekisterihallituksella on jo käytössään samaan tietotekniikkaan perustuvia sovelluksia ja tietoliikenneyhteyksiä.

Rekisterijärjestelmän kehittämismahdollisuudet ovat patentti- ja rekisterihallituksessa paremmat kuin oikeusministeriössä. Kohtuullisella aikavälillä yhdistysrekisteri voidaan siirtää itsenäisenä rekisterinä kaupparekisterin atk-järjestelmään. Siirron toteutuksessa voidaan hyödyntää kaupparekisterijärjestelmän kehittämisessä saatua tietämystä. Yhdistysrekisterin siirto kaupparekisterin tietojärjestelmään mahdollistaa säästöt tulevissa kehityskustannuksissa, kuten paikallisviranomaisten rajoitetun käsittelyoikeuden ja asiakkaiden suorakäyttöyhteyden toteuttamisessa. Nykyisen 1970-luvulla käyttöön otetun yhdistysrekisterijärjestelmän toimivuuden ja avoimuuden lisääminen on arvioitu melko kalliiksi ja työlääksi. Uusi kaupparekisterijärjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1992 ja se on maassamme pisimmälle kehitetty oikeushenkilörekisterijärjestelmä.

3.3.Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan

Siirron jälkeen sama viranomainen vastaa kaikista merkittävistä oikeushenkilörekistereistä eli kaupparekisteristä, säätiörekisteristä ja yhdistysrekisteristä. Siirron toteuduttua myös patentti- ja rekisterihallituksen nykyinen asiakaspalvelu hoitaa yhdistysrekisteriasioissa ilmoitusten vastaanottoa sekä otetilauksia ja muita rekisteritiedusteluita.

Siirrolla ei ole välittömiä vaikutuksia yhdistysrekisterikäytäntöön. Yhdistysrekisteri toimii nykyisinkin melko itsenäisesti suhteessa oikeusministeriöön. Ehdotuksen mukaan oikeusministeriö vastaa edelleen yhdistyslainsäädännön valmistelusta. Ehdotuksen mukaan muutoksenhaku yhdistysasioissa muuttuu siten, että yhdistysrekisteriasiassa annettuun päätökseen haetaan muutosta ensi vaiheessa patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnalta, jonka päätöksestä voidaan valittaa edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Patentti- ja rekisterihallituksella on oikeusministeriötä paremmat resurssit edistää yhdistysrekisterin ruuhkan purkua, koska sillä on tuoretta kokemusta kaupparekisteriä 1980-luvun loppuun vaivanneen ruuhkan purkamisesta. Nykyisin kaupparekisterissä ei ole ruuhkaa eikä yhdistysrekisterin siirto huonontaisi kaupparekisterin tilannetta. Patentti- ja rekisterihallituksella on myös oikeusministeriötä paremmat resurssit yhdistysrekisterin pidon toiminnalliseen ohjaukseen.

1.1.Yhdistyslaki

Lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittaukset oikeusministeriöön tai ministeriöön muutetaan viittauksiksi patentti- ja rekisterihallitukseen lain 47 §:n 1 momentissa, 48 §:n 1 momentissa, 49 §:n 1 ja 2 momentissa, 55 §:n 1 momentissa, 56 §:n 1 momentissa, 60 §:ssä ja 62 §:n 2 momentissa.

Lain 35 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että poikkeuksen hallituksen jäsenten ja nimenkirjoittajien kotipaikkavaatimuksista myöntäisi kauppa- ja teollisuusministeriö eikä oikeusministeriö, koska yhdistysrekisteriasiat siirtyvät muutoinkin kauppa- ja teollisuusministeriön alaisuuteen. Asuinpaikkavaatimuksia koskevat poikkeukset ratkaistaan yhteisölainsäädännössä yleensä ministeriötasolla.

Lain 48 §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että perusilmoituksessa on ilmoitettava yhdistyksen hallituksen puheenjohtajan ja toiminimenkirjoittajan täydellisen nimen ja kotikunnan lisäksi osoite ja henkilötunnus tai sen puuttuessa syntymäaika. Muutos vastaa kaupparekisterilain nykyisiä vaatimuksia kaupparekisteriin merkittävän henkilön yksilöimiseksi.

Lain 56 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että patentti- ja rekisterihallituksen yhdistysrekisteriasiassa antamaan päätökseen haetaan muutosta samassa järjestyksessä kuin muihinkin patentti- ja rekisterihallituksen päätöksiin. Muutoksenhausta patentti- ja rekisterihallituksen päätöksiin säädetään patentti- ja rekisterihallituksesta annetussa laissa sekä patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetussa laissa. Muutos ei vaikuta ennakkotarkastuspyyntöasioihin, joista ei edelleenkään olisi valitusoikeutta.

Lain 66 § ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana sen vuoksi, että siinä mainittu 10 §:n 3 momentti kumottiin aiemman lainmuutoksen (97/93) yhteydessä.

1.2.Laki patentti- ja rekisterihallituksesta

Lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 2 §:ssä, jossa osoitetaan viranomaisen tehtävät, mainittaisiin myös yhdistysrekisteriasioiden hoitaminen.

1.3.Laki patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä

Lain 3 §:ssä luetellaan patentti- ja rekisterihallituksen päätökset, joihin saa hakea muutosta valittamalla valituslautakuntaan. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 7 kohta, jonka mukaan valitusoikeus on myös päätöksestä, jolla on evätty yhdistysrekisteriin tehdyn ilmoituksen rekisteröiminen. Momentin 5 ja 6 kohtaan tulee samalla tehdä tarvittavat tekniset muutokset. Lain 5 §:ssä säädetään valituslautakunnan puheenjohtajan ja jäsenten kelpoisuusvaatimuksista, joista säädetään tarkemmin asetuksella. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että jäseneltä vaadittavaksi perehtyneisyydeksi luetaan yhdistysrekisteriasioita käsiteltäessä yhdistysoikeuden tuntemus.

1.4.Laki patentti- ja rekisterihallituksen suoritteista perittävistä maksuista

Lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että sen 3 §:n 4 momenttiin otettaisiin nimenomainen maininta siitä, että yhdistysrekisteriasioissa olisi mahdollista poiketa omakustannusarvosta tai jättää maksu kokonaan perimättä. Säännös ei koskisi yhdistyksen rekisteröinti-, muutos- ja purkautumisilmoituksia, jotka olisivat yhdistyslain 49 §:n 2 momentin erityissäännöksen mukaan edelleen maksuttomia.

Maksujen määräytymistä on tässä vaiheessa vaikea arvioida. Tästä huolimatta lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että omakustannusvaatimuksesta poikkeaminen olisi yhdistysrekisteriasioissa mahdollista. Täydellinen kustannusvastaavuus saattaisi nostaa näitä maksuja merkittävästi nykyisestä. Maksut eivät saisi muodostua yritystoiminnan harjoittajilta perittyjä maksuja korkeammiksi, koska rekisteröidyillä yhdistyksillä on käytännössä keskeinen asema yhdistymisvapauden toteutumisessa.