HE 214/1994

3.1.Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi

Julkisen sektorin kehittämisessä valitun linjan mukaan palveluja maksullistetaan ja niiden hankintaa kilpailutetaan sekä sellaisten palveluiden, joiden tuottamiseen ei ole yhteiskunnallista velvoitetta, tuottaminen liikelaitostetaan tai yhtiöitetään sekä tietyin edellytyksin yksityistetään.

Kiinteistöhallinnossa valtion tulisi täten pitäytyä virastomuodossa hoitamaan vain kiinteistöjen omistajatehtäviä sekä niihin liittyviä viranomaistehtäviä. Kiinteistöpalvelujen tuottamiseen liittyvät tehtävät tulisi yhtiöittää ja asettaa kilpailuun vastaavien yksityisten toimittajien kanssa.

Rakennushallinnon nykyinen organisaatio ei vastaa edellä esitettyjä tavoitteita, koska rakennushallinto nykyisin vastaa kiinteistöjen omistajatehtävistä tuottaen samalla valtaosan kiinteistöihinsä tarvittavista kiinteistöpalveluista. Tämän vuoksi ehdotetaan perustettavaksi valtion kiinteistölaitos, jonka tehtävänä on vastata hallinnassaan olevan kiinteistövarallisuuden käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä sekä kiinteistövarallisuuden hankkimisesta ja luovuttamisesta sekä alaansa liittyvien viranomaistehtävien hoidosta. Rakennushallinnon nykyisin tuottamat kiinteistöpalvelut, kuten rakennuttaminen, siivous, kiinteistönhoito ja korjaustoimi yhtiöitetään. Yhtiö on perustettu kuluvan vuoden talousarvion momentin 28.99.98 kohdalla osoitetulla määrärahalla. Kiinteistölaitos toimii kiinteistöpalvelujen tilaajana (ostajana) ja kiinteistöpalveluyhtiö ja muut alalla toimivat yhtiöt palvelujen tuottajina.

Valtion kiinteistölaitoksen perustaminen on osa toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on tehostaa valtion rakennusvarallisuuden käyttöä ja lisätä sen tuottavuutta. Muita tehostamistoimenpiteitä ovat valtion rakennusvarallisuuden keskittäminen kiinteistölaitokselle sekä valtion hallinnon sisäisen vuokrajärjestelmän käyttöönotto kiinteistölaitoksen toimitiloissa.

3.2.Keskeiset ehdotukset

Kiinteistölaitoksen hallintaan tulevien huonetilojen määrä on noin 5 miljoonaa htm2. Keskittämisen jälkeen valtion rakennusvarallisuutta jää kiinteistölaitoksen lisäksi 12 viraston tai laitoksen hallintaan. Nämä ovat tasavallan presidentin kanslia, eduskunta, ulkoasiainministeriö, vankeinhoitolaitos, rajavartiolaitos, puolustusministeriö, opetusministeriö (eräät kulttuuritoiminnan erityiskohteet koti- ja ulkomailla), museovirasto, Suomenlinnan hoitokunta, metsäntutkimuslaitos, tielaitos ja merenkulkulaitos.

Korkeakoulujen käytössä olevia toimitiloja käsitellään kiinteistölaitoksessa omana taloudellisena kokonaisuutena. Korkeakoulukiinteistöistä perittävä vuokrataso on opetusministeriön, valtiovarainministeriön ja kiinteistölaitoksen hyväksyttävä. Korkeakoulukiinteistöjen hallintaa valvomaan perustetaan neuvottelukunta. Helsingin yliopiston käytössä olevista kiinteistöistä tehdään yksi vuokrasopimus. Yliopisto vastaa kiinteistöjen hoidosta ja kunnossapidosta itse.

Kiinteistölaitoksen hallintaan siirretään myös edellä mainittujen virastojen tavanomaiset, lähinnä virastotyyppiset kiinteistöt. Haltijavirastolle tarpeeton rakennusvarallisuus siirretään myös kiinteistölaitokselle, joten varallisuuden tarjoaminen yksityisille vuokra- ja kiinteistömarkkinoille muodostaa kiinteistölaitoksessa merkittävän tehtäväkentän. Valtion asema kiinteistömarkkinoilla vahvistuu.

Kiinteistölaitoksen toimitiloissa käyttöön otettava vuokrajärjestelmä kohdistaa toimitilakustannukset suoraan käyttäjille tavalla, joka monessa suhteessa muistuttaa aitoa vuokrasuhdetta. Vuokrajärjestelmän ennakoidaan tehostavan valtion toimitilojen käyttöä ja vähentävän tätä kautta uusinvestointien tarvetta.

Vuokrajärjestelmä, jossa valtion omistamia toimitiloja vuokrataan valtion virastoille ja laitoksille, joilla taas on toimintamenomäärärahojensa puitteissa mahdollisuus tarvittaessa vuokrata käyttöönsä muitakin toimitiloja, on käytössä usean maan julkisessa hallinnossa ja Suomessa laajasti kunnallishallinnossa. Vuokrajärjestelmää ei ole perusteltua laajentaa kiinteistölaitoksen hallinnassa olevan kiinteistökannan ulkopuolelle, koska kiinteistöjä hallitsevien muiden virastojen ja laitosten kiinteistöt ovat pääosin luonteeltaan, laadultaan tai sijainniltaan sellaisia, että vuokrauksella ei ole vaikutusta tilojen käyttöön tai vaihtoehtoisia tilaratkaisuja ei ole käytettävissä.

4.1.Taloudelliset vaikutukset

Valtion kiinteistölaitoksen perustamisella pyritään tehostamaan valtion rakennusvarallisuuden käyttöä sekä omistajatehtävien hoitoa. Kiinteistölaitos toimii tulosohjattuna, nettobudjetoituna virastona. Sen tuloja, joista suurimman osan muodostavat vuokratulot, käytetään nettoutettuina kiinteistöjen hoitomenojen, kunnossapitomenojen, omistajamaksujen sekä organisaation toimintamenojen maksuun. Tulojen ja edellä mainittujen menojen erotuksen kiinteistölaitos tulouttaa valtion talousarvion tulopuolelle. Talousarvion menopuolella kiinteistölaitokselle osoitetaan varat investointeihin (sijoitusmenoihin). Uusinvestoinnit rahoitetaan nykyiseen tapaan eri momenteilta.

Kiinteistölaitoksen toimitiloissa käyttöön otettava vuokrajärjestelmä lisää valtion talousarvion menoja vuokrakertymän pääomaosuuden verran. Kiinteistölaitos tulouttaa vastaavan summan talousarvion tulopuolelle, joten vuokrajärjestelmän käyttöönotto ei lisää budjetin rahoituksen tarvetta. Vuokrajärjestelmän käyttöönoton myötä aikaan saatavalla tilojen käytön tehostumisella sekä kiinteistöpalvelujen kilpailuttamisella ennakoidaan saavutettavan vuositasolla huomattavia taloudellisia säästöjä.

Kiinteistölaitoksen organisaatio sijoittuu hallinnassaan oleviin toimitiloihin ja käyttää hyväksi rakennushallinnon työvälineitä, joten tältä osin merkittäviä uusia investointeja ei tarvita. Vuokrajärjestelmään siirtyminen samoin kuin kiinteistötalouden tietotarpeet edellyttävät toiminnan alkuvaiheessa panostamista tietojärjestelmien kehittämiseen, toteuttamiseen ja käyttökoulutukseen.

4.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Rakennushallinto ehdotetaan lakkautettavaksi. Rakennushallinnon kiinteistöjen omistajatehtäviä hoitamaan perustetaan valtion kiinteistölaitos. Rakennushallinnon kiinteistöpalveluja tuottamaan on perustettu yhtiö.

Kiinteistölaitoksen organisaation perusmalli muodostuu keskusyksiköstä ja aluetoiminnasta. Keskusyksikön arvioitu henkilömäärä on noin 90. Aluetoiminnan muodostaa isännöinti ja suurin osa korjaushankkeiden toteuttamisesta. Yksiköitä on yhteensä 10―13 mahdollisimman lähellä asiakkaita. Aluetoimintaan sijoittuu yhteensä noin 110 henkilöä, joten kiinteistölaitoksen kokonaisvahvuus on noin 200 henkilöä.

Kiinteistölaitoksen henkilöstö rekrytoidaan pääasiassa rakennushallinnon virkamiehistä ja työntekijöistä.

Rakennushallinnon henkilöstömäärä on noin 3500, joista valtaosa siirtyy perustetun yhtiön palvelukseen. Uusien organisaatioiden ulkopuolelle jäävien henkilöiden lukumäärä tarkentuu, kun yhtiön toiminnan laajuus täsmentyy.

Nykyisen käsityksen mukaan uusien organisaatioiden ulkopuolelle saattaa jäädä noin 1000 henkilöä. Tämän vuoksi rakennushallituksessa on tehty rakennushallinnon henkilöstöpolitiikkaa, henkilöstön sopeuttamisen periaatteita ja henkilöstön tukitoimia organisaatiomuutoksen yhteydessä koskeva periaatepäätös. Tämän pohjalta on laadittu henkilöstön sopeuttamis- ja tukiohjelma sekä sopeuttamisen koulutusohjelma. Rakennushallituksen henkilöstöpoliittisena linjana on välttää mahdollisimman pitkälle irtisanomisia. Uusiin organisaatioihin sijoittumatta jääviä tuetaan heidän työmarkkinakelpoisuuttaan parantavalla koulutuksella ja pyrkimällä uudelleensijoittamaan mahdollisimman moni muualle valtionhallintoon. Myös yhteistyötä työvoimaviranomaisten kanssa tehostetaan. Osa henkilöstösupistuksista voidaan toteuttaa eläkkeelle siirtymisten ja niin sanotun luonnollisen poistuman kautta.

5.1.Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Valtion kiinteistöhallinnon ja rakennushallinnon järjestelyvaihtoehtoja on selvitetty eri työryhmissä. Valtiovarainministeriö asetti vuonna 1991 rakennuskiinteistöjen tuottavuusprojektin, joka esitti tilakustannusten täysimääräistä kohdentamista käyttäjille sekä valtion rakennusvarallisuuden keskittämistä muutaman kiinteistöyksikön hallintaan. Työryhmän työhön osallistuivat valtiovarainministeriön ja rakennushallituksen lisäksi opetusministeriön ja puolustusministeriön edustajat.

Valtiovarainministeriön vuonna 1992 asettama valtion kiinteistöhallintoprojekti täsmensi rakennuskiinteistöjen tuottavuusprojektin esityksiä ja ehdotti, että valtion tavanomainen rakennusvarallisuus sekä valtaosa erityiskiinteistöistä keskitetään rakennushallituksesta muodostettavaan kiinteistölaitokseen. Kiinteistölaitos toimisi virastomuodossa. Vuokrajärjestelmä otettaisiin käyttöön kiinteistölaitoksen toimitiloissa. Kansallisomaisuuteen ja eräisiin erityiskiinteistöihin ei kohdistettaisi vuokraa. Valtion kiinteistöhallintoprojektin työhön osallistuivat valtiovarainministeriön ja rakennushallituksen lisäksi opetusministeriön, puolustusministeriön ja merenkulkulaitoksen edustajat.

Syksyllä 1992 valtiovarainministeriö asetti rakennushallinnon organisointia selvittelevän työryhmän. Työryhmän työhön osallistui valtiovarainministeriön, rakennushallituksen ja valtiontalouden tarkastusviraston edustajia. Työryhmä ehdotti, että kiinteistöjen varallisuushallinta organisoidaan viranomaistoimintana budjettitalouden piiriin jääväksi suppeaksi kiinteistöyksiköksi. Rakennushallinnon kiinteistöpalvelutoimintoja kehitetään tavoitteena virastomuodosta luopuminen ja niiden yhtiöittäminen vuonna 1995.

Tämä esitys perustuu ensisijaisesti valtiovarainministeriön joulukuussa 1993 asettaman kiinteistölaitostyöryhmän ehdotuksiin.

5.2.Lausunnot

Esitys perustuu alajaksossa 5.1. esitettyjen työryhmien selvityksiin. Valtion kiinteistöhallintoprojektin loppuraportista on pyydetty kaikkien ministeriöiden lausunnot. Rakennushallinnon henkilöstöjärjestöt ovat osallistuneet kiinteistölaitostyöryhmän työskentelyyn pysyvinä asiantuntijoina. Organisaatiojärjestely on käsitelty yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain (651/88) ja rakennushallinnon yhteistoimintasopimuksen mukaisesti.

1.1.Laki valtion kiinteistölaitoksesta

1 §. Tarkoitus ja hallinnollinen asema. Valtion rakennusvarallisuuden käytön tehostamiseksi ja tuoton turvaamiseksi ehdotetaan valtiovarainministeriön hallinnonalalle perustettavaksi valtion kiinteistölaitos.

2 §. Tehtävät. Perustettavaksi ehdotettavan valtion kiinteistölaitoksen tehtävänä on huolehtia hallinnassaan olevan kiinteistövarallisuuden käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä sekä kiinteistövarallisuuden hankkimisesta ja luovuttamisesta. Lisäksi kiinteistölaitoksen tehtäviin kuuluu alansa asiantuntijatehtäviä. Kiinteistölaitoksella ei ole omaa kiinteistöpalveluorganisaatiota, vaan tarvittavat palvelut hankitaan pääosin ostamalla. Kiinteistölaitoksen huonetiloja vuokrataan ensisijaisesti valtion virastojen ja laitosten käyttöön.

3 §. Johtokunta. Kiinteistölaitoksella on johtokunta, jonka asettamisesta, tehtävistä ja kokoonpanosta ehdotetaan tarkemmin säädettäväksi asetuksella. Johtokunnan tehtävät liittyisivät kiinteistölaitoksen toimintapolitiikkaan, budjetointiin sekä kiinteistölaitoksen toiminnan ohjaamiseen ja valvontaan. Johtokunta käsittelisi lisäksi muita kiinteistölaitoksen kannalta laajakantoisia ja periaatteellisesti merkittäviä asioita. Johtokunnassa olisi enintään seitsemän jäsentä. Johtokunnan jäsenet edustaisivat valtiovarainministeriötä, opetusministeriötä, korkeakouluja ja muita huonetilojen käyttäjiä, kiinteistö- ja rakennusalan asiantuntemusta sekä laitoksen henkilökuntaa. Kiinteistölaitoksen pääjohtaja on johtokunnan jäsen.

4 §. Tarkemmat säännökset. Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan johtokunnan asettamisesta, tehtävistä ja kokoonpanosta säädetään asetuksella. Asetuksella säädetään myös kiinteistölaitoksen ylimmästä johdosta ja johtajien pätevyysvaatimuksesta. Kiinteistölaitoksen johdossa olisi pääjohtaja. Kiinteistölaitoksen organisaatiosta, sisäisestä työnjaosta ja asioiden ratkaisemisesta määrätään työjärjestyksessä, jonka vahvistaa pääjohtaja.

5 §. Voimaantulo. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä toukokuuta 1995. Lailla ehdotetaan kumottavaksi rakennushallinnosta annettu laki. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että lain täytäntöön panemiseksi voidaan ryhtyä toimenpiteisiin ennen lain voimaan tuloa.

6 §. Siirtymäsäännökset. Eräissä voimassa olevissa laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa ohjeissa on rakennushallinnolle annettu tehtäviä. Näistä tehtävistä vastaa tämän lain voimaan tultua kiinteistölaitos. Samoin kiinteistölaitokselle siirtyvät tämän lain voimaan tullessa ne rakennushallinnon tehtävät, jotka kuuluvat kiinteistölaitoksen toimivaltaan. Tältä osin kiinteistölaitos vastaa rakennushallinnon tekemistä sopimuksista oikeuksineen ja velvoitteineen.

Henkilöstö voidaan rekrytoida kiinteistölaitokseen vasta ehdotetun lain antamisen jälkeen eli maalis- ja huhtikuussa 1995. Tämän jälkeen ne henkilöt, jotka eivät sijoitu kiinteistölaitokseen tai perustettuun kiinteistöpalveluja tuottavaan yhtiöön, joudutaan irtisanomaan huhtikuussa 1995. On pidetty tarkoituksenmukaisena, että kiinteistölaitos perustetaan 1 päivänä toukokuuta 1995 samanaikaisesti kun mainittu yhtiö aloittaa kiinteistönhuolto- ja rakentamispalveluliiketoimintansa. Tämän vuoksi ei irtisanomisia eikä sopeuttamistoimia voida hoitaa niin, että irtisanomisajat kuluisivat loppuun ja henkilöstön sopeuttamistoimenpiteet olisivat suoritetut rakennushallinnon lakkauttamiseen mennessä, vaan irtisanomisajat päättyvät viimeistään 31 päivänä lokakuuta 1995. Mikäli palvelussuhteet päättyisivät välittömästi 1 päivänä toukokuuta 1995, johtaisi se tietyissä ikäryhmissä työttömyyseläke- ja eräiden muiden eläkemahdollisuuksien menettämiseen. Lisäksi henkilöstön sopeuttamistoimenpiteet vaikeutuisivat palvelussuhteiden lakatessa.

Näillä perusteilla ehdotetaan pykälän 3 momentissa henkilöstön etuudet turvaavaa järjestelyä, jonka mukaan rakennushallinnon lakkauttamisen vuoksi irtisanotut henkilöt, joiden irtisanomisaika ei ole päättynyt rakennushallinnon lakatessa, siirtyvät suostumuksensa mukaisesti ehdotetun lain tullessa voimaan palvelussuhteeseen kiinteistölaitokseen entisin palvelussuhteen ehdoin irtisanomisaikansa päättymiseen saakka. Tällöin palvelussuhteet päättyvät ilman eri toimenpiteitä irtisanomisajan päättyessä. Mikäli henkilö ei anna siirtoon suostumustaan, hänen palvelussuhteensa päättyy rakennushallinnon lakatessa ja hän on oikeutettu saamaan irtisanomisaikansa palkkaa vastaavan korvauksen.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan, että siirtyvien virkamiesten virat siirtyvät kiinteistölaitoksen viroiksi ja lakkaavat virkamiehen irtisanomisajan päättyessä ilman eri toimenpiteitä.

1.2.Tarkemmat säännökset

Kiinteistölaitoksen hallinnosta on tarkoitus antaa asetus lakiehdotuksen 4 §:n mukaisesti. Kiinteistöhallinnon järjestäminen edellyttää valtion talonrakennushankkeista annetun asetuksen ja valtion rakennusmaan hallinnosta annetun asetuksen oleellista tarkistamista.

1.3.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä toukokuuta 1995.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: