HE 109/1994

Norja

Norjan perustuslakiin ei sisälly säännöksiä kansanäänestyksestä. Sääntelyn puutteesta huolimatta on maassa järjestetty viisi neuvoa-antavaa kansanäänestystä. Näistä viimeisin koski Euroopan integraatiota. Kansanäänestys järjestettiin 24 ja 25 päivänä syyskuuta 1972. Kansalaisille esitetyn kysymyksen sanamuoto vahvistettiin lailla, joka sisälsi myös vastausohjeet. Kansalaisilta kysyttiin: ''Pitäisikö Norjasta tulla Euroopan yhteisöjen jäsen''. Kysymykseen tuli vastata ''kyllä'' tai ''ei''. Norjan liittymistä Euroopan yhteisöihin vastusti 53,5 % äänestäneistä. Äänestysprosentti oli 77,6. Kansanäänestyksen antaman neuvon mukaisesti Norjasta ei tullut Euroopan yhteisöjen jäsentä.

Tanska

Tanskan perustuslain 20 §:ään sisältyvät säännökset menettelystä siirrettäessä kansallisia valtaoikeuksia kansainvälisille viranomaisille. Tällaisesta asiasta on päätettävä kansanäänestysmenettelyä käyttäen, jollei kansankäräjät ole tehnyt asiasta päätöstä viiden kuudesosan määräenemmistöllä. Kansanäänestyksessä kansalle on varattu veto-oikeus. Jos äänestyksen kohteena olevaa toimenpidettä vastustaa äänestäneiden enemmistö, joka samalla vastaa suuruudeltaan 30 % äänestysoikeutetuista, toimenpide tulee hylätyksi. Kansanäänestyksen tulos on tässä tapauksessa sitova. Tämän ohella Tanskassa voidaan järjestää myös neuvoa-antavia kansanäänestyksiä. Tähän mennessä Tanskassa on järjestetty kolme sitovaa ja yksi neuvoa-antava Euroopan integraatiota koskeva kansanäänestys.

Vuoden 1972 integraatiokansanäänestys oli sitova. Kansanäänestyksessä 63,3 % äänesti parlamentin hyväksymän ratifiointilain puolesta hyväksyen näin ollen Tanskan jäsenyyden Euroopan yhteisössä. Äänestysprosentti oli 90,1.

Vuonna 1986 järjestettiin neuvoa-antava kansanäänestys Euroopan yhtenäisasiakirjasta. Kansanäänestyksessä 56,7 % äänestäneistä kannatti tämän asiakirjan hyväksymistä. Äänestysprosentti oli 75,4.

Euroopan unionia koskeva ensimmäinen sitova kansanäänestys toimitettiin 2 päivänä kesäkuuta 1992. Äänestys koski parlamentin hyväksymää ehdotusta laiksi Tanskan liittymisestä Euroopan yhteisöihin ym. annetun lain muuttamisesta. Äänestäjien tuli vastata ''kyllä'', jos he kannattivat lakiehdotusta tai ''ei'', jos he sitä vastustivat. Kansanäänestyksessä 50,7 % äänestäneistä oli lain muuttamista vastaan, ja koska heidän osuutensa ylitti vaaditut 30 % äänestysoikeutetuista, ehdotus tuli hylätyksi. Äänestysprosentti oli 83,1.

Tanskan hallitus joutui kansanäänestyksen kielteisen lopputuloksen takia esittämään Maastrichtin sopimusta muutettavaksi saadakseen sopimuksen uudessa kansanäänestyksessä hyväksytyksi. Tanskan hallituksen muutosvaatimukset olivat erivapauksia ja tarkistuksia Maastrichtin sopimukseen. Euroopan yhteisön Edinburghin huippukokouksessa joulukuussa 1992 voitiinkin sopia eräistä Tanskaa koskevista muutoksista Maastrichtin sopimukseen.

Kansanäänestys uuden sisältöisestä Maastrichtin sopimuksesta järjestettiin 18 päivänä toukokuuta 1993. Äänestyksen kohteena oli lakiehdotus Tanskan liittymisestä Edinburghin päätökseen ja Maastrichtin sopimukseen. Äänestäjien tuli äänestää joko lakiehdotuksen puolesta tai sitä vastaan. Äänestäneistä 56,7 % oli sitä mieltä, että Tanskan pitäisi saattaa voimaan Euroopan unionisopimus, joten lakiehdotus tuli kansanäänestyksessä hyväksytyksi. Äänestysprosentti oli 86,2.

Toimeenpanolaissa tarvittavat säännökset

Kuten edellä on todettu, edellyttää neuvoa-antavan kansanäänestyksen toimeenpano aina erityisen tätä koskevan lain säätämistä. Siinä on oltava säännökset:

― äänestyksen ajankohdasta,

― kansanäänestyksen aiheesta,

― äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista,

― siitä, käytetäänkö yhtä vai useampaa äänestyslippua,

― äänestyslippujen ulkomuodosta,

― äänestyslippujen sisällöstä: aihe, ajankohta, vaihtoehdot, tila äänestämismerkinnöille ja tarvittavat äänestämisohjeet,

― äänestyslippujen mitättömyydestä,

― äänestämisestä: äänestämistapa,

― siitä, miten valtio tiedottaa vaihtoehdoista ja

― eri vaihtoehtoja koskevan tiedottamisen tukemisesta.

Nämä säännökset ehdotetaan sisällytettäviksi lakiin neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä Suomen liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi. Muilta osin kansanäänestyksessä sovellettaisiin siitä hallitusmuodossa olevia säännöksiä, edellä mainittua menettelylakia ja tämän nojalla soveltuvin osin kansanedustajain vaaleista annettua lakia.

Kansanäänestyksen toimittamisaika ja -menettely (1 §)

Kansanäänestyksen ajankohdan määräytymiseen vaikuttaa olennaisesti se, kuinka paljon aikaa äänestyksen kohteena olevasta asiasta tiedottamiseen katsotaan tarvittavan. Tähän puolestaan vaikuttaa muun muassa se, kuinka vaikeasti hahmotettavasta asiasta äänestyksessä on kysymys, sekä se, kuinka selkeäksi ja yksiselitteiseksi kansanäänestyksessä vastattavaksi asetettava kysymys voidaan muotoilla.

Kansanäänestystä ei tule päättää toimitettavaksi ennen kuin kansalaisilla arvioidaan olevan riittävästi tietoa äänestyksen kohteena olevasta asiasta. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä neuvoa-antavaa kansanäänestystä koskevaksi lainsäädännöksi antamassan mietinnössä (PeVM 9/1981 vp) pitänyt selvänä, että vaaleista erillisen kansanäänestyksen ajankohdasta päätettäessä ''otetaan riittävän tarkasti huomioon, kuinka pitkä aika tarvitaan esimerkiksi erilaisten äänestysorganisaatiota ja äänestyksen toimittamista koskevien seikkojen järjestämiseksi sekä tiedotustoimintaa varten''. Perustuslakivaliokunta ehdottikin poistettavaksi esitykseen sisältyneen säännöksen, jonka mukaan vaaleista erillinen kansanäänestys olisi tullut järjestää ensimmäisenä sunnuntaina ja maanantaina 75 päivän kuluttua kansanäänestyksen toimeenpanoa koskevan lain voimaantulosta. Ehdotettu säännös oli valiokunnan mielestä ristiriidassa myös sen kanssa, että äänestyksen ajankohdasta olisi samaan esitykseen sisältyvän hallitusmuodon muutoksen mukaan säädettävä äänestyksen toimeenpanolaissa. Eduskunta muutti menettelylakia tältä osin valiokunnan kannan mukaisesti.

Edellä lausutun perusteella ja ottaen huomioon, että Suomen liittymistä Euroopan unionin jäseneksi on tiedotusvälineissä, julkisessa keskustelussa ja tasavallan presidentin vaalin yhteydessä jo pohdittu runsaasti, ehdotetaan, että neuvoa-antava kansanäänestys Suomen liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi toimitettaisiin 16 päivänä lokakuuta 1994, mihin mennessä hallitus katsoo asian tulevan kansalaisille kyllin tunnetuksi. Ruotsin vastaava kansanäänestys on päätetty toimittaa 13 päivänä marraskuuta, Norjassa äänestys järjestettäneen vasta marraskuun lopussa tai joulukuussa. Sen sijaan Itävallassa kansanäänestys toimitetaan jo kesäkuussa.

Ennakkoäänestys (2 §)

Kansanäänestyksessä järjestettäisiin ennakkoäänestys noudattaen valtiollisissa vaaleissa omaksuttua menettelyä. Ennakkoäänestys olisi näin ollen mahdollista kotimaassa asetuksella määrättävissä postin toimipaikoissa ja tilapäisissä ennakkoäänestyspaikoissa, kansanedustajain vaaleista annetun lain 63 §:ssä tarkoitetuissa laitoksissa sekä kotiäänestyksessä. Ulkomailla voitaisiin äänestää ennakkoon asetuksella määrättävissä Suomen edustustoissa ja suomalaisissa laivoissa. Toimitetussa tasavallan presidentin vaalissa saatujen kokemusten pohjalta ehdotetaan, että ennakkoäänestys kestäisi vain viikon. Myöhemmin on tarkoitus ottaa harkittavaksi kysymys ennakkoäänestysajan lyhentämisestä vastaavasti myös kansanedustajain vaaleissa ja kunnallisvaaleissa.

Kysymyksenasettelu ja vastausvaihtoehdot (3 §)

Kansanäänestyksen kysymyksenasettelu eli se, millä tavoin äänestäjille esitettävä kysymys ja heidän vastattavakseen esitettävät vaihtoehdot on muotoiltu, liittyy olennaisesti kansanäänestyksen järjestämistä koskevaan päätöksentekoon. Tämän vuoksi tästä on säädettävä kunkin kansanäänestyksen toimeenpanolaissa. Kysymyksenasettelu ei saa olla epäselvä eikä johdatteleva eivätkä vastausvaihtoehdot saa antaa aihetta erilaisiin tulkintoihin. Äänestäjien käsitys kansanäänestyksen kohteena olevan kysymyksen ratkaisemisesta tulee voida selvittää mahdollisimman yksiselitteisesti.

Parhaiten kansanäänestyksessä vastattavaksi sopii kysymys, joka koskee äänestäjien ennalta tuntemaa asiaa taikka asiaa, jota heidän on helppoa saamansa tiedon pohjalta arvioida. Lisäksi kysymys tulisi voida esittää lyhyesti ja turvautumatta äänestäjille vieraisiin sanontoihin. Euroopan integraatioon liittyvissä asioissa tällainen kysymyksenasettelu on mahdollinen, koska kysymys voidaan asettaa koskemaan tietyn selkeästi määriteltävän neuvottelutuloksen hyväksymistä tai sitä peruskysymystä, tuleeko Suomen liittyä Euroopan unionin jäseneksi vai ei. Eri asia on, että vastausvaihtoehtojen taustaksi tarvitaan huomattava määrä osin hyvinkin vaikeaselkoista taustatietoa.

Menettelylain 5 §:stä käy ilmi, että varsinaisia vastausvaihtoehtoja voi olla useampia kuin kaksi. Vaihtoehdot voivat sisältyä samaan äänestyslippuun tai kutakin vaihtoehtoa varten voi olla oma äänestyslippu. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut edellä mainitussa mietinnössään, että yksiselitteisen äänestystuloksen saavuttamiseksi tulisi yleensä pyrkiä siihen, että äänestäjien valittavana olisi vain kaksi toisistaan selvästi erottuvaa vaihtoehtoa. Toisaalta valiokunta ei ole halunnut sulkea mahdollisuuksien ulkopuolelle sitäkään, että vaihtoehtoja olisi useampiakin, mikäli asian laatu tätä edellyttää.

Ainoassa Suomessa tähän mennessä toimitetussa kansanäänestyksessä, vuoden 1931 kieltolakikansanäänestyksessä, vastausvaihtoehtoja oli kolme, kun kielteisen ja myönteisen kannanoton ohella oli mahdollisuus esittää myös välittävä kannanotto.

Kuten esityksen kansainvälisestä vertailusta käy ilmi, kysymyksenasettelu on Euroopan eri maissa järjestetyissä integraatiokansanäänestyksissä yleensä ollut verraten yksinkertainen ja vastausvaihtoehtoja on ollut vain kaksi.

Kansanäänestyksen aiheena on nyt Suomen liittymistä Euroopan unionin jäseneksi koskevan kysymyksen selvittäminen. Eduskunta on, kuten edellä on todettu, edellyttänyt, että asiasta neuvoteltu jäsenyyssopimus eli jäsenyysneuvotteluissa saavutettu neuvottelutulos alistetaan kansanäänestykseen. Neuvottelujen tuloksena on päästy sopimukseen niistä ehdoista, joilla Suomi voi liittyä Euroopan unionin jäseneksi. Kun kansanäänestyksessä vastattavaksi esitettävän kysymyksen tulee olla mahdollisimman helppotajuinen ja yksinkertainen ja kun kysymyksessä tosiasiallisesti on saavutetun neuvottelutuloksen hyväksyminen tai hylkääminen, ehdotetaan, että äänestäjien vastattavaksi esitetään seuraava kysymys: ''Tuleeko Suomen liittyä Euroopan unionin jäseneksi neuvotellun sopimuksen mukaisesti?'' Tähän kysymykseen vastaamiseksi äänestäjille tulisi antaa vain kaksi vaihtoehtoa: ''KYLLÄ'', jos he kannattavat liittymistä neuvottelutuloksen mukaisesti tai ''EI'', jos he eivät tätä kannata. Esillä olevassa ''joko-tai-tilanteessa'' tällaisen kysymyksenasettelun ja näin tarjottujen vastausvaihtoehtojen voidaan arvioida olevan riittävän selviä ja yksiselitteisiä ja tarjoavan mahdollisimman vähän tulkintamahdollisuuksia, mitä on pidettävä kansanäänestyksen hyväksyttävyyden kannalta tärkeänä.

Menettelylain 5 §:n 1 momentin mukaan äänestäjällä tulee aina olla mahdollisuus ilmaista, ettei hän kannata mitään esitetyistä vaihtoehdoista. Lakia valmistellut kansanäänestyskomitea oli ajatellut tämän voivan tapahtua esimerkiksi siten, että äänestäjä äänestäessään jättäisi merkitsemättä rastin minkään vaihtoehdon kohdalle, mikä tarkoittaisi, että äänestäjä äänestäisi asiassa tyhjää. Tällainen ''ei osaa sanoa'' tai ''ei ota kantaa'' -äänestäminen vaikuttaisi äänestysprosenttiin sikäli, että ''sitä ei voitaisi tulkita kannanotoksi minkään vaihtoehdon puolesta tai kansanäänestyksen järjestämistä vastaan''.

Nyt kysymyksessä olevassa kansanäänestyksessä Suomen liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi tällaiselle mahdollisuudelle äänestää tyhjää ei ole tarvetta, sillä eduskunta tarvitsee asiassa tehtävää päätöstään varten mahdollisimman selkeän tiedon äänestäjien kannasta asiaan. Tämä tieto saadaan parhaiten siten, että äänestäjille varataan vain kaksi vaihtoehtoa ottaa kantaa jäsenyyskysymykseen. Heidän odotetaan joko kannattavan liittymistä taikka vastustavan sitä. Lopullinen päätösvalta asiassa toki kuuluu eduskunnalle, mutta kansanäänestyksessä on kysymyksessä kansalaisten eduskunnalle antama neuvo. Tämän vuoksi ehdotetaan, että tässä kansanäänestyksessä ei sovelleta menettelylain 5 §:n 1 momenttia siltä osin kuin siinä säädetään äänestäjän mahdollisuudesta ilmaista, ettei hän kannata mitään esitetyistä vaihtoehdoista (5 §:n 2 momentti). Mainittua menettelylain säännöstä ei kuitenkaan ehdoteta pysyvästi kumottavaksi, koska jossakin toisessa kansanäänestyksessä kysymyksenasettelu voi olla siinä määrin toinen, että säännöksellä on käyttöä.

Äänestyslippu (4 §)

Kansanäänestyksessä ehdotetaan käytettäväksi yhtä äänestyslippua. Se olisi valkoinen ja samaa vakiokokoa 148x210 mm kuin yleisissä vaaleissa. Tästä ei aiheutuisi sekaantumisvaaraa, koska vaaleja ei toimitettaisi samassa yhteydessä. Äänestyslipusta tulisi selvästi käydä ilmi, miten se on tarkoitettu taittaa kokoon. Lisäksi äänestyslippu on laadittava siten, että äänestyssalaisuus ei vaarannu. Käytettävän paperin on oltava riittävän paksua, ja soveltuvin teknisin keinoin on huolehdittava siitä, että äänestysmerkintä ei näy paperin läpi (4 §:n 1 momentti).

Äänestyslipussa olisi sisäpuolella otsikkoteksti, josta kävisi ilmi, missä kansanäänestyksessä äänestyslippua käytetään, sekä äänestyslipun taitekohdan oikealla puolella äänestäjien vastattavaksi esitettävä kysymys ja vastausvaihtoehdot. Kumpaakin vastausvaihtoehtoa varten äänestyslipussa olisi ruutu ja sanat ''KYLLÄ'' ja ''EI''. Lisäksi äänestyslipussa olisi ohje äänestysmerkinnän tekemisestä (4 §:n 2 momentti). Äänestyslippu laadittaisiin suomeksi ja ruotsiksi (4 §:n 3 momentti).

Äänestyslipun malli on tämän esityksen liitteenä.

Äänestäminen (5 §)

Äänestettäessä merkittäisiin rasti (X) jompaankumpaan äänestyslipussa olevista ruuduista, mikä siis merkitsisi joko vastausta ''KYLLÄ'' tai vastausta ''EI'' (5 §:n 1 momentti).

Poiketen siitä, mitä menettelylain 5 §:n 1 momentissa säädetään, äänestäjälle ei varattaisi mahdollisuutta ilmaista, ettei hän kannata kumpaakaan esitetyistä vaihtoehdoista (5 §:n 2 momentti). Ehdotuksen perustelujen osalta viitataan siihen, mitä on lausuttu edellä kohdassa kysymyksenasettelu ja vastausvaihtoehdot (3 §).

Äänestyslipun mitättömyys (6 §)

Kansanäänestyksessä jätettyjen äänestyslippujen mitättömyyden arvioinnissa sovellettaisiin kansanedustajain vaaleissa noudatettavia mitättömyysperusteita siltä osin kuin ne voivat kansanäänestyksessä olla merkityksellisiä (kansanedustajain vaaleista annetun lain 83 §:n 1 momentin 1―4 ja 6 kohta). Äänestyslippu olisi tämän mukaisesti mitätön, jos ennakkoäänestyksessä käytettävässä vaalikuoressa olisi useampia äänestyslippuja tai muutakin kuin äänestyslippu taikka jos vaalikuori olisi avonainen tai siihen tai äänestyslippuun olisi kirjoitettu äänestäjän nimi tai erityinen tuntomerkki tai siihen olisi tehty muunlainen asiaton merkintä. Asiattomana tulisi pitää ''EN OSAA SANOA''- , ''EN OTA KANTAA''- tai muuta vastaavaa merkintää, koska kansanäänestyksessä äänestäjälle ei varattaisi mahdollisuutta ilmaista tällaista kantaa. Vielä äänestyslippu olisi mitätön, jos se olisi leimaamaton tai jos äänestettäessä olisi käytetty muuta kuin oikeusministeriön painattamaa äänestyslippua.

Jos äänestäjä ei tekisi äänestysmerkintää kumpaankaan äänestyslipussa olevista ruuduista, vaan jättäisi tässä mielessä ''tyhjän'' äänestyslipun, äänestyslippu katsottaisiin meillä yleisissä vaaleissa omaksuttuun tapaan mitättömäksi. Äänestyslippu olisi mitätön myös, jos äänestysmerkintä olisi tehty kumpaankin äänestyslipussa olevista ruuduista. Edelleen äänestyslippu olisi mitätön, jos merkintä olisi niin epäselvä, ettei siitä kävisi ilmi, kumpaa vaihtoehtoa äänestäjä on kannattanut. Tällainen olisi esimerkiksi kokonaisuudessaan ruutujen ulkopuolelle tehty merkintä, jota ei selvästi voisi yhdistää kumpaakaan vaihtoehtoa ilmaisevaan sanaan (6 §:n 1 momentti).

Äänestyslippujen hyväksyttävyyttä arvioitaessa äänestäjän tarkoituksen selville saaminen on tärkeää. Tämän vuoksi lakiehdotukseen sisältyy säännös siitä, miten olisi meneteltävä sellaisten äänestyslippujen suhteen, joissa kumpaankaan ruutuun ei ole tehty äänestysmerkintää, mutta joista äänestäjän tekemän muun merkinnän perusteella kuitenkin selvästi käy ilmi äänestäjän myönteinen tai kielteinen kanta äänestyksen kohteena olevaan kysymykseen. Tällainen äänestyslippu tulisi hyväksyä, mikäli merkinnän voidaan katsoa vain selventävän äänestäjän tarkoitusta eikä sitä sisällöltään tai merkitsemistavaltaan voida pitää asiattomana. Vastaavin edellytyksin olisi hyväksyttävä myös äänestyslippu, jossa jompaankumpaan ruutuun tehdyn äänestysmerkinnän lisäksi olisi äänestäjän tarkoitusta selventävä muu merkintä (6 §:n 2 momentti).

Äänestyksen tuloksen vahvistaminen (7 §)

Kuten menettelylaissa säädetään, vahvistavat vaalipiirien keskuslautakunnat äänestyksen tuloksen vaalipiirissään ja Helsingin kaupungin vaalipiirin keskuslautakunta koko maan tuloksen. Tämän tulisi tapahtua vaalipiireissä 3. päivänä äänestyksen jälkeen pidettävässä kello 18 alkavassa kokouksessa, siis äänestyksen jälkeisen viikon keskiviikkoiltana. Helsingin kaupungin vaalipiiri puolestaan vahvistaisi äänestyksen valtakunnallisen tuloksen vaalipiireissä vahvistettujen tulosten pohjalta seuraavana päivänä eli torstaina kello 12 alkavassa kokouksessaan. Koko maan tuloksen julkaisemisesta Suomen säädöskokoelmassa huolehtii sitten menettelylain mukaan oikeusministeriö saatuaan ilmoituksen tuloksen vahvistamisesta.

Tarkemmat määräykset ja ohjeet (9 §)

Myös toimeenpanolain soveltamisesta oikeusministeriöllä tulee olla oikeus antaa tarvittaessa tarkempia määräyksiä ja ohjeita, mitä tarkoittava säännös ehdotetaan lain 9 §:n 1 momentiksi. Säännös valtioneuvoston kanslian oikeudesta antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita kansanäänestyksen kohteena olevasta asiasta tiedottamiseen myönnettävien avustusten tarkemmista jakoperusteista sekä niiden hakemisesta, myöntämisestä, maksamisesta ja valvonnasta sisältyisi 9 §:n 2 momenttiin.