HE 64/1993

1.1.Lainsäädäntö

Kuntien kantokykyluokituksesta annetun lain (649/85) 1 §:n mukaan valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa varten sekä käytettäväksi muutoin kuntien taloudellisen kantokyvyn määräämisen perusteena vahvistetaan kuntien kantokykyluokitus kalenterivuodeksi kerrallaan edellisen vuoden lokakuun loppuun mennessä. Lain 2 §:n mukaan kunnat sijoitetaan kymmeneen kantokykyluokkaan niin, että kantokyvyltään heikoimmat kunnat sijoitetaan ensimmäiseen ja kantokyvyltään vahvimmat kunnat kymmenenteen luokkaan.

Lain 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan luokkaa voidaan muuttaa yhdellä, milloin kunta on sen taloudellista kantokykyä mittaavien tekijöiden perusteella arvioiden olennaisesti heikommassa tai vahvemmassa asemassa kuin muut saman kantokykyluokan kunnat ja on taloudelliselta kantokyvyltään verrattavissa lähinnä alemman tai ylemmän kantokykyluokan kuntiin. Pykälän 2 momentin mukaan luokkaa ei saa muuttaa samaan suuntaan kahtena vuonna peräkkäin.

Lain 3 §:n 3 momentin mukaan kuntia kantokykyluokkiin määrättäessä luokkien alennukset ja korotukset verrattuna edelliseksi vuodeksi vahvistettuun luokitukseen on tehtävä niin, etteivät luokituksessa alennettavien ja korotettavien kuntien yhteenlasketut asukasluvut poikkea olennaisesti toisistaan (niin sanottu tasapainosääntö). Säännöksen tarkoitus on säilyttää valtion ja kuntien välinen kustannustenjako entisellään.

Säännökset kunnan taloudellisen kantokyvyn arvioimisesta sisältyvät lain 4 §:ään.

Milloin kuntajaossa kunnan osalta tapahtuu luokituksen soveltamisvuoden alussa muutoksia, jotka eivät ole vähäisiä, lain 5 §:n mukaan kunnan kantokykyluokka vahvistetaan ottaen huomioon kunnalle edelliseksi vuodeksi vahvistettu kantokykyluokka tai yhdistetyille kunnille edelliseksi vuodeksi vahvistetut kantokykyluokat sekä 4 §:ssä säädetyt yleiset luokitusperusteet. Tasapainosääntöä ei kuitenkaan tällöin sovelleta.

Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistuksen yhteydessä säädettiin laki kuntien kantokykyluokituksen toimittamisesta vuodeksi 1993 (691/92) . Kunnat sijoitettiin lain mukaan vuodeksi 1993 niille vuodeksi 1992 vahvistettuihin kantokykyluokkiin. Kuntaliitosten johdosta laajentuneiden viiden kunnan osalta toimitettiin kuitenkin erikseen kantokykyluokitus vuodeksi 1993.

1.2.Käytäntö

Kantokykyluokitus vaikuttaa edelleen uudessa valtionosuusjärjestelmässä siten, että kuntien tehtäväkohtaiset valtionosuudet on porrastettu kantokykyluokissa 6―10 ja yleinen valtionosuus luokissa 1―5. Investointeihin myönnettävät valtionavut on porrastettu luokissa 1―10. Kuntien kantokykyluokkia on viime vuosina muutettu varsin vähän; esimerkiksi vuodelle 1992 korotettiin kolmen ja alennettiin kahdeksan kunnan luokkaa.

Vuotta 1992 koskeneen kantokykyluokituksen toimittamisen jälkeen on kuntien talous heikentynyt voimakkaasti. Tämä koskee erityisesti kuntia, joissa kunnallisveron tuotto muodostaa keskimääräistä suuremman osuuden kunnan tuloista ja joissa asukaskohtainen veroäyrimäärä on korkea.

Valtionosuusuudistuksen yhteydessä on toisaalta verotulojen täydennysjärjestelmää laajennettu ja sen tasoa korotettu, jolloin valtionavulla on laajennettu tulopohjaa entistä useammassa alhaisemman veroäyrimäärän kunnassa.

Kantokykyluokitus perustuu pääasiassa kuntien tilinpäätöksiin. Tilinpäätöstietoja kerätään kolmelta luokitusvuotta edeltävältä vuodelta. Keskeisin luokan määräytymisperuste on kunnan veroäyrimäärä asukasta kohti. Kunnat laativat ensimmäiset uuden valtionosuusjärjestelmän mukaiset tilinpäätökset vuodelta 1993. Ne ovat käytettävissä vuoden 1994 syksyllä toimitettaessa luokitusta vuodelle 1995.

1.3.Nykytilan arviointi

Jos kantokykyluokitus toimitettaisiin vuodelle 1995, jouduttaisiin sen perusteena käyttämään myös vuoden 1992 ja 1991 tilinpäätöksiä, jotka perustuvat vanhaan valtionosuusjärjestelmään. Luokitusta jouduttaisiin tällöin muuttamaan uudessa valtionosuusjärjestelmässä ilman riittäviä, vähintään kahden vuoden seurantatietoja uudesta valtionosuusjärjestelmästä. Kahden vuoden seurantatiedot uuden valtionosuusjärjestelmän mukaisista tilipäätöksistä ovat käytettävissä vasta vuonna 1995 toimitettaessa luokitusta vuodelle 1996. Useat kantokykyluokituksen määräytymisperusteet on siirretty valtionosuusperusteisiin, joten voimassa olevaa lakia olisi itse asiassa vaikea sellaisenaan soveltaa uudessa valtionosuusjärjestelmässä.

Vuosina 1993 ja 1994 on toteutettu tai ollaan toteuttamassa merkittäviä verojärjestelmien muutoksia, jotka koskevat muun muassa pääomatulojen verotusta, yhteisöverotusta, kiinteistöveroa ja arvonlisäverotusta. Muutosten takia kuntien tulorakenne on muuttumassa. Asiasta ei kuitenkaan ole vielä riittävästi kuntakohtaisia tietoja.

Nykyisen taloudellisen taantuman vuoksi kunnat ovat joutuneet sopeutumaan tulojensa vähentymiseen ja karsimaan menojaan voimakkaasti. Tämä vähentää mahdollisuuksia korottaa kuntien kantokykyluokkia. Vaikka monissa kunnissa on tarve kantokykyluokan alentamiseen lisääntynyt, nykytilanteessa parempana ratkaisuna on pidettävä harkinnanvaraisten rahoitusavustusten käyttöä tällaisissa tapauksissa.

Kuntien kantokykyluokituksesta annettuun lakiin sisältyvä tasapainosääntö edellyttää, etteivät korotettavien ja alennettavien kuntien yhteenlasketut asukasluvut olennaisesti poikkea toisistaan. Kantokykyluokkien korottaminen johtaisi tässä tilanteessa mitä todennäköisimmin veroäyrin hinnan korotuksiin kunnissa, joiden luokkaa korotettaisiin.

Määrättäessä kuntaliitoksen myötä laajentuneiden kuntien kantokykyluokkaa kuntajaon muutoksen voimaantulovuodeksi on käytännössä pyritty siihen, ettei luokituksen perusteella alueelle tulevien valtionosuuksien määrässä tapahdu ainakaan oleellista vähennystä liitoksen seurauksena. Koska tasapainosääntöä ei liitostapauksissa noudateta, valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaossa on liitosten seurauksena tapahtunut muutoksia kuntien eduksi.