HE 289/1993

1.1.Ihmisen aiheuttama ilmastonmuutos

Kansainvälisin tutkimuksin on pystytty luotettavasti todistamaan, että ihmisen toiminnasta aiheutuvat kasvihuonekaasujen päästöt vaikuttavat merkittävästi maailman ilmastojärjestelmään. Lähinnä fossiilisten polttoaineiden käytöstä aiheutuva hiilidioksidi ja muut niin kutsutut kasvihuonekaasut nostavat maapallon keskilämpötilaa ja voimistavat luonnollista kasvihuoneilmiötä. Lämpötilan nousun vaikutukset voivat vaihdella maapallon eri alueilla suuresti. Toisaalta se voi aiheuttaa kuivuutta ja toisaalta tulvia, merenpinnan nousua ja myrskyjä.

Maailman ilmatieteellisen järjestön WMO:n asettaman hallitustenvälisen ns. ilmastonmuutospaneelin (IPCC) vuonna 1990 julkaisemaan selvitykseen on koottu parhaat käytettävissä olevat tieteelliset tiedot ilmastonmuutoksesta. IPCC esitti arvionaan, että ihmisen toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen kasvu nykyisellä tavalla ilman kasvun rajoittamista johtaa maapallon keskilämpötilan nousuun 0,3øC vuosikymmenessä seuraavan sadan vuoden aikana. Tästä seuraisi nopein ilmastonmuutos maapallolla viimeisen 10 000 vuoden aikana.

IPCC:n arvioiden mukaan ihmisen toiminnasta aiheutuvien pitkäikäisten kasvihuonekaasujen päästöjä tulisi vähentää koko maapallolla välittömästi yli 60 prosenttia, jotta niiden pitoisuudet saataisiin vakiinnutettua vuoden 1990 tasolle. IPCC:n esittämien arvioiden ja marraskuussa 1990 pidetyn Maailman toisen ilmastokonferenssin päätöslauselman mukaisesti ryhdyttiin Yhdistyneiden Kansakuntien piirissä valmistelemaan ilmastonmuutosta koskevaa kansainvälistä sopimusta. Puolitoista vuotta kestäneiden neuvottelujen tuloksena syntynyt Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen teksti hyväksyttiin 9 päivänä toukokuuta 1992. Ilmastosopimuksena tunnettu sopimus avattiin allekirjoitettavaksi YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssin (UNCED) yhteydessä Rio de Janeirossa kesäkuussa 1992.

1.2.Ilmastosopimuksen pääasiallinen sisältö

Ilmastosopimus on luonteeltaan puitesopimus, johon on kirjattu ilmastonmuutoksen torjunnan yleiset periaatteet ja pitkänajan tavoitteet sekä sopimuksen täytäntöönpano-, rahoitus- ja valvontajärjestelmät. Sopimuksen tavoitteena on vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminta aiheuta vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä.

Sopimuksessa määritellään yleisesti ne toimenpiteet ja sitoumukset, joihin valtioiden tulee ryhtyä sopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi. Näihin kuuluvat sekä kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittaminen että hiilidioksidia sitovien nielujen ja niiden varastojen, kuten metsien, ylläpitäminen ja kehittäminen sekä ilmastonmuutoksen huomioon ottaminen kaikilla yhteiskunnan aloilla, joita asia koskee.

Kunkin sopimuspuolen tulee, samalla kun niiden kansalliset lähtökohdat otetaan huomioon, selvittää kasvihuonekaasujen päästöt ja nielujen aikaansaamat poistumat omalla alueellaan sekä laatia ja panna toimeen kansallisia ohjelmia ilmastonmuutoksen ehkäisemiseksi. Yleissopimus velvoittaa edelleen sopimusvaltioita toimittamaan sopimuksen määräysten mukaisesti sopimuspuolten konferenssille tietoja sopimuksen täytäntöönpanosta.

Teollisuusmaille, jotka aiheuttavat suurimman osan nykyisistä kasvihuonekaasujen päästöistä, on sopimuksessa erityisvelvoitteita. Sopimuksen mukaan teollisuusmaiden tulee hyväksyä ja panna toimeen kansallisia ilmastonmuutosta hidastavia ohjelmia, jotka rajoittavat kasvihuonekaasujen päästöjä sekä suojelevat ja lisäävät niiden nieluja ja varastoja. Kunkin teollisuusmaan tulee toimittaa sopimuspuolten konferenssille yksityiskohtaisia tietoja kyseisistä ohjelmista sekä niiden vaikutuksista kasvihuonekaasujen päästöihin ja nieluihin kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun sopimus on tullut voimaan asianomaisen maan osalta.

Sopimus ei myöskään teollisuusmaiden osalta sisällä ehdottomia velvoitteita päästövähennysten määrälle tai aikataululle, vaan niiden määritteleminen jää kansallisesti harkittavaksi. Sopimuksessa teollisuusmaat tunnustavat, että jo kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä tulisi kansallisten ohjelmien avulla hiilidioksidin ja muiden kasvihuonekaasujen päästöt pyrkiä palauttamaan aikaisempiin määriin, jolloin kuitenkin otetaan huomioon eri teollisuusmaiden omat lähtökohdat, kuten taloudellinen rakenne ja voimavaraperusta sekä muut erityiset seikat. Teollisuusmaille on sopimukseen kirjattu tavoitteeksi sopimuksen sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöjen palauttaminen vuoden 1990 tasolle. Itä- ja Keski-Euroopan siirtymätalouden maista todetaan erikseen, että ne tarvitsevat joustavuutta sopimuksen sitoumusten toteuttamisessa. Suomen kannalta on tärkeätä, että sopimus koskee hiilidioksidin lisäksi myös muita kasvihuonekaasuja ja että siinä on otettu huomioon metsien hiilensitomiskyky.

Kehitysmaiden tulevaisuudessa aiheuttamien huomattavasti kasvavien kasvihuonekaasujen päästöjen määrä pyritään sopimuksen avulla saamaan hallintaan. Sopimus asettaa tässä tarkoituksessa teollisuusmaille yleisen velvoitteen auttaa kehitysmaita sopimuksen täytäntöönpanossa rahoituksen, teknologian siirron sekä tietojenvaihdon avulla. Kehitysmaille ei sopimuksessa aseteta velvoitetta rajoittaa kasvihuonekaasujen päästöjä.

Sopimus asettaa sopimusvaltioiden edustajista koostuvalle sopimuspuolten konferenssille, joka on sopimuksen korkein päättävä elin, velvoitteen tarkistaa yleissopimuksen toimivuutta. Tässä yhteydessä sen tulee tarvittaessa pyrkiä hyväksymään yleissopimukseen sen tehokkuutta ja toimivuutta parantavia muutoksia. Tässä työssä sopimuspuolten konferenssilla ovat apuna sopimusvaltioiden toimittamat tiedot niiden kasvihuonekaasujen päästöistä ja nielujen aikaansaamista poistumista sekä tieteellisen tutkimuksen antamat lisätiedot ilmastonmuutoksesta. Sopimukseen tehtävien muutosten, esimerkiksi yksilöityjen päästöjen vähentämisvelvoitteiden, hyväksyminen edellyttää kunkin sopimuspuolen osalta muutosten valtionsisäistä hyväksymistä.

Ilmastosopimuksen soveltamisalan ulkopuolella ovat kloorihiilifluorivedyt eli CFC-yhdisteet. Niiden käyttöä rajoitetaan kansainvälisesti Montrealin pöytäkirjalla, jonka sopimuspuoli myös Suomi on (SopS 65―66/1988, muutettu SopS 21/1991 ja SopS 63/1993).

1.3.Tärkeimmät kasvihuonekaasut ja niiden lähteet

Tärkeimmät kasvihuonekaasut ovat hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4), dityppioksidi eli typpioksiduuli (N2O) ja CFC-yhdisteet. Määrällisesti yleisin kasvihuonekaasu on vesihöyry, mutta sen määrää ilmakehässä säätelevät pääosin ilmastosysteemin sisäiset tekijät eikä ihmisen toiminta. Välillisesti ilmakehän kemiallisten reaktioiden kautta kasvihuonekaasujen, erityisesti alailmakehän otsonin (O3), pitoisuuksia lisääviä päästöjä ovat typen oksidit (NOx), hiilimonoksidi (CO) ja haihtuvat hiilivedyt.

Välillisesti vaikuttavien kasvihuonekaasujen suhteellinen kasvihuonevaikutus tunnetaan huonommin kuin hiilidioksidin, metaanin ja dityppioksidin. Viime aikoina on saatu tietoja siitä, että alailmakehän otsonin vaikutus kasvihuoneilmiöön olisi aiemmin arvioitua suurempi. On myös esitetty tutkimustuloksia, joiden mukaan CFC-yhdisteiden osuus kasvihuoneilmiöstä olisi aiemmin arvioitua pienempi. Tutkimusten edistyessä voi käsitys eri kaasujen merkityksestä muuttua, ja esimerkiksi alailmakehän otsonia lisäävien päästöjen rajoittaminen osoittautua arvioitua tärkeämmäksi.

Hiilidioksidin päästöt aiheutuvat etenkin fossiilisten polttoaineiden käytöstä energiantuotannossa, teollisuudessa ja liikenteessä. Vähäisiä määriä hiilidioksidia vapautuu ilmakehään eräissä teollisissa prosesseissa, kuten sementin valmistuksessa. Myös luonnosta vapautuu ihmisen toiminnan seurauksena hiilidioksidia ja muita kasvihuonekaasuja. Suurin syy päästöihin luonnosta on metsien häviäminen.

Metaanin pääasialliset päästölähteet ovat jätteet ja jätevedet, maatalous sekä polttoaineiden tuotanto ja poltto. Typpioksiduulia vapautuu myös polttoaineiden poltossa sekä lannoitteiden käytöstä. Välillisesti vaikuttavien kasvihuonekaasujen eli typenoksidien, hiilimonoksidin ja haihtuvien hiilivetyjen päästölähteitä ovat muun muassa energiantuotanto, liikenne, öljynjalostus ja muu teollisuus sekä liuotinten käyttö.

Hiilidioksidin osuus on noin 55 prosenttia ihmisen toiminnan aiheuttamista kasvihuonekaasujen päästöistä, CFC-yhdisteiden noin 24 prosenttia, metaanin noin 15 prosenttia ja typpioksiduulin noin 6 prosenttia. Maailman hiilidioksidipäästöt olivat 1980-luvun lopulla yhteensä noin 25 miljardia tonnia vuodessa, josta noin 6 miljardia tonnia aiheutui metsien häviämisestä. Ellei päästöjen vähennystoimiin ryhdytä, kasvavat hiilidioksidipäästöt nykyisten arvioiden mukaan vuoteen 2025 mennessä 40 ― 55 miljardiin tonniin vuodessa.

2.1.Puitteet kansainväliselle yhteistyölle

Ilmastosopimus on ensimmäinen kestävän kehityksen periaatteet huomioon ottava globaalinen ympäristösopimus. Se luo ilmastonmuutoksen torjuntatoimille joustavan kansainvälisen yhteistyön järjestelmän, joka mahdollistaa uusien tieteellisten tietojen huomioon ottamisen. Lisäksi sopimuksessa otetaan huomioon teollisuusmaiden ja kehitysmaiden kehityserot ja erilaiset mahdollisuudet torjua ilmastonmuutosta, sekä köyhimpien kehitysmaiden erityisolosuhteet ja prioriteettitarpeet. Ilmastosopimuksen on toistaiseksi allekirjoittanut yli 160 valtiota, joten on perusteltua odottaa ilmastosopimuksen soveltamisen muodostuvan maailmanlaajuiseksi.

Yleissopimuksen hyväksymisessä on kyse sitoutumisesta pitkään prosessiin, joka kestää vuosikymmeniä. Ihmisen toiminta on nopeasti lisäämässä kasvihuonekaasujen pitoisuuksia ilmakehässä. Aina 1700-luvulle saakka pitoisuudet olivat melko muuttumattomia, mutta ne lähtivät sen jälkeen jyrkästi nousemaan muun muassa teollistumisen myötä. Entistä jyrkemmin ne ovat kohonneet 1950-luvulta lähtien, ja tämä kehitys kiihtyy edelleen, jos päästökehitys jatkuu nykyisten kehityskulkujen mukaisena. Vuonna 2100 voisi esimerkiksi ilmakehän hiilidioksidipitoisuus olla lähes kolminkertainen nykyhetkeen verrattuna. Pitoisuuksien kasvun pysäyttäminen edellyttäisi mittavia toimenpiteitä maailmanlaajuisesti. Tällaisia toimia ei voida toteuttaa lyhyessä ajassa.

Kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä tulevat siten edelleen kohoamaan, vaikka torjuntatoimet käynnistyisivät maailmassa tehokkaasti. Keskeisten kasvihuonekaasujen elinikä ilmakehässä on pitkä, esimerkiksi hiilidioksidilla jopa 200 vuotta. Mittavatkaan päästövähennystoimet eivät tällöin voi vaikuttaa nopeasti ja merkityksellisesti kaasupitoisuuksiin. Sopimuksen tavoite pitoisuuksien vakiinnuttamisesta on erittäin vaativa.

Sopimuksen tulevan kehittämisen tarve on otettu huomioon sopimusta laadittaessa. Sopimukseen liittyvät valtiot sitoutuvat tekemään selkoa kasvihuonekaasujen päästöjen ja nielujen kehityksestä. Tämän tiedon perusteella sopimuspuolten konferenssi arvioi sopimuksen sitoumusten riittävyyttä ja voi päättää niiden tiukentamisesta.

Ilmastosopimuksen myötä kansainvälinen sääntely koskee kaikkia merkityksellisiä kasvihuonekaasuja. CFC-yhdisteiden käyttöä rajoittavan Montrealin pöytäkirjan lisäksi typenoksidien ja haihtuvien hiilivetyjen päästöjä rajoitetaan vuoden 1979 ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevan yleissopimuksen (SopS 15/83) nojalla tehdyin pöytäkirjoin.

2.2.Kansainvälinen kehitys sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen

Yleissopimuksen valmistumisen ja Rion ympäristö- ja kehityskonferenssin (UNCED) jälkeen teollisuusmaissa on käynnissä laaja keskustelu ja valmistelu erilaisten päästöjen vähentämistä koskevien sitoumusten aikaansaamiseksi. Euroopan yhteisöissä on valmisteltu laajaa hiilidioksidistrategiaa, joka edistää muun muassa energiansäästötoimia ja uusiutuvien energiamuotojen käyttöä. EY on myös päättänyt kasvihuonekaasuja koskevasta seurantaohjelmasta. Lisäksi valmisteltavana on päätös EY:n hiilidioksidi- ja energiaverosta. Suurin osa EY:n jäsenmaista kannattaa periaatteessa hiilidioksidi- ja energiaveroa, mutta yksimielisyyttä asiassa ei ole vielä saavutettu. Yhdysvallat on lokakuussa 1993 julkistanut vuodelta 1992 peräisin olevan ilmasto-ohjelmansa tarkistuksen. Yhdysvaltain hallitus on ilmoittanut olevansa valmis sitoutumaan kasvihuonekaasujen päästöjen vakiinnuttamiseen vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä.

Ilmastosopimuksen puitesopimuksen luonteesta johtuu, että sen täytäntöönpano edellyttää monien sopimuksessa avoimeksi jääneiden yksityiskohtien sopimista erikseen. Sopimuksen mukaan sopimuspuolten konferenssi päättää näistä täytäntöönpanoon liittyvistä seikoista. Sopimuspuolet kokoontuvat ensimmäiseen konferenssiin viimeistään vuoden kuluttua sopimuksen voimaatulosta eli nykyisten arvioiden mukaan vuoden 1995 alkupuolella. Sopimuspuolten konferenssin ensimmäisen istunnon päätöksiä valmistellaan sopimuksen neuvotelleessa hallitustenvälisessä neuvottelukomiteassa (INC). Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli IPCC toimii INC:n tieteellisenä ja teknisenä asiantuntijaelimenä.

Sopimuksen pysyvän rahoitusjärjestelmän toiminnan valmistelu on läheisesti sidoksissa Maailmanlaajuisen ympäristörahaston (GEF) lisärahoitusneuvotteluihin ja hallintorakenteen uudistamistyöhön, joista on tarkoitus tehdä periaatepäätökset vuoden 1993 loppuun mennessä. Sopimuksen mukaan GEF toimii väliaikaisena rahoitusjärjestelmänä. Sopimuspuolten ensimmäisessä konferenssissa tulee tehdä päätös pysyvästä rahoitusjärjestelmästä. Teollisuusmaat, myös Suomi, ovat tukeneet käsitystä, jonka mukaan GEF:stä tulisi tehdä myös pysyvä rahoitusjärjestelmä. Kehitysmaiden kantaan vaikuttaa olennaisesti se, tyydyttävätkö GEF:n rakenneuudistuksen ja lisärahoitusneuvottelujen tulokset kehitysmaita sekä miten päätöksentekovalta järjestetään GEF:n ja sopimuspuolten konferenssin kesken.

3.1.Suomen toimintaohjelma

Suomi on muiden sopimuksen I liitteessä mainittujen teollisuusmaiden tavoin sopimuksessa velvoitettu laatimaan ilmastonmuutoksen ehkäisemiseen tähtäävän ohjelman. Ilmastosopimus määrittelee näille kunkin maan toimintaohjelmille asetettavat tavoitteet väljästi ja joustavasti. Se asettaa teollisuusmaille yleisen velvoitteen rajoittaa näiden ohjelmien avulla kasvihuonekaasujen päästöjä sekä suojella ja lisätä niiden nieluja ja varastoja. Ohjelmien yksityiskohdat, kuten päästövähennysten määrä ja aikataulu, jäävät kunkin maan itse päätettäviksi. Yleissopimus velvoittaa teollisuusmaat toimittamaan sopimuspuolten konferenssin ensimmäistä istuntoa varten sekä määräajoin sen jälkeen yksityiskohtaisia tietoja toimintaohjelmistaan sekä niiden seurauksena toteutuvasta päästö- ja nielukehityksestä. Suomen toimintaohjelmaa valmistelee ympäristöministeriön asettama Hiilidioksiditoimikunta II. Toimikunnan tehtävänä on laatia ehdotus Suomen toimintaohjelmaksi vuoden 1993 loppuun mennessä.

3.2.Kasvihuonekaasujen päästöt ja hiilen varastot Suomessa 1990

Suomessa tärkeimmät kasvihuonekaasut, joilla on suoria päästölähteitä, ovat hiilidioksidi, metaani, typpioksiduuli sekä CFC-yhdisteet. Suomen kasvihuonekaasujen päästöt ovat noin 0,2 prosenttia maailman kokonaispäästöistä.

Verrattaessa kasvihuonevaikutukseltaan erilaisia kaasuja toisiinsa käytetään mittayksikkönä niin kutsuttua hiilidioksidiekvivalenttia (CO2-ekv.) sadan vuoden aikajaksolle laskettuna. Kaiken kaikkiaan ihmisen toiminnan aiheuttamat kasvihuonekaasujen arvioidut päästöt olivat Suomessa vuonna 1990 yhteensä:

Luvut sisältävät myös ulkomaanliikenteen polttoaineiden käytöstä aiheutuvat päästöt. Taulukon typenoksidien, hiilimonoksidin ja haihtuvien hiilivetyjen hiilidioksidiekvivalenttiarvot ovat suluissa, koska niiden suhteellinen kasvihuonevaikutus on huomattavan epävarmaa.

Taulukon hiilidioksidipäästöihin ei sisälly luonnosta vapautuvia ihmisen toiminnan aiheuttamia päästöjä. Niiden päästöarviot vaihtelevat suuresti. Pienimpien alustavien arvioiden mukaan päästöt ovat vähäiset, suurimpien arvioiden mukaan ne ovat kymmeniä miljoonia tonneja hiilidioksidia. Luotettavia arvioita kokonaispäästöistä ei toistaiseksi pystytä esittämään.

Energiantuotannon hiilidioksidipäästöt loppukulutuksesta Suomessa olivat eri lohkoilla vuonna 1990:

Energiantuotannon typpioksiduuli- ja metaanipäästöt ovat noin 2,5 miljoonaa tonnia CO2-ekv/100 a ja energiantuotannon välillisten kasvihuonekaasujen päästöt noin 4 miljoonaa tonnia CO2-ekv/100 a.

Hiilidioksidia sitoutuu ilmakehästä kasveihin ja muuhun biosfääriin. Tehokkaasti hiiltä varastoituu Suomessa metsiin ja turpeena soihin, joissa turvekerros vielä jonkin verran kasvaa. Metsiin sitoutuu hiilidioksidia, koska ne ovat ikärakenteen takia ja tehokkaan metsänhoidon ansiosta voimakkaassa kasvuvaiheessa. Kasvua pienempien hakkuumäärien vuoksi metsiin kertyy jatkuvasti puustoa ja niihin varastoituu nettomääräisesti hiiltä. Suomen metsät ovat viimeiset vuosikymmenet olleet hiilidioksidin nielu ilmakehästä. Hakkuu- ja metsätilastojen mukaan hiilen vuotuinen nettokertymä metsiin Suomessa 1980-luvun loppupuolella vastaa noin 27 miljoonaa tonnia hiilidioksidia.

3.3.Kasvihuonekaasujen päästöjen kehitys Suomessa vuoteen 2010

Kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan energiantuotannon hiilidioksidipäästöt kasvavat vuoteen 2000 mennessä 78 miljoonaan tonniin ja vuoteen 2010 mennessä 91 miljoonaan tonniin vuodessa, jos energiapoliittiset ja päästöjen rajoittamiseen tähtäävät toimet eivät poikkea tähänastisista. Arvio perustuu siihen, että sähkön tuonti päättyy vuonna 2000 ja erillisen sähköntuotannon lisäys perustuu kivihiileen. Energiantuotannon ja -kulutuksen päästöarvioiden tarkkuutta heikentää epävarmuus taloudellisesta kehityksestä. Mikäli taloudellinen taantuma pitkittyy, vaikuttaa siitä seuraava energiankulutuksen kasvun hidastuminen kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan niin, että päästöt vuonna 2000 ja 2010 olisivat noin 3 miljoonaa tonnia pienemmät kuin vertailutilanteessa.

Energiantuotannon metaani- ja typpioksiduulipäästöjen arvioidaan vertailutilanteessa kasvavan samassa suhteessa kuin hiilidioksidipäästöjen. Maatalouden metaani- ja typpioksiduulipäästöjen kehityksessä määräävin tekijä on maataloustuotannon ja karjan määrä sekä lannoitteiden käyttö. Metaanin päästöt jätteistä ja jätevesistä määräytyvät jätevesien ja kaatopaikoille joutuvan jätteen määrän mukaan.

Epäsuorasti kasvihuonekaasujen pitoisuuteen vaikuttavien typenoksidien ja haihtuvien hiilivetyjen sekä CFC-yhdisteiden päästöille on Suomessa asetettu tavoitteet ja laadittu päästöjen vähentämisohjelmia. Hallitus on jo päättänyt luopua CFC-yhdisteiden käytöstä asteittain vuoteen 1995 mennessä. Hallitus on lisäksi ottanut tavoitteeksi vähentää typen oksidien päästöjä noin 30 prosenttia vuoteen 2000 ja haihtuvien hiilivetyjen päästöjä 30 prosenttia vuoteen 1999 mennessä. Hiilimonoksidipäästöjä liikenteessä rajoitetaan pakokaasumääräyksin.

3.4.Energian käytön ja tuotannon päästöjen vähentämisen vaihtoehtoja

Energiantuotannon hiilidioksidipäästöjä voidaan vähentää hillitsemällä energian loppukulutusta ja käyttämällä niukkapäästöisiä tai päästöttömiä energiamuotoja.

Energiamuotoja, joiden käytöstä ei aiheudu suoria hiilidioksidipäästöjä, ovat ydinenergia, vesivoima, puusta peräisin olevat polttoaineet, kuten polttopuu, hake ja metsäteollisuuden jäteliemet, sekä tuuli- ja aurinkoenergia ja maalämpö. Puusta peräisin olevista polttoaineista ei aiheudu nettomääräisesti päästöjä, koska Suomessa noudatettavat metsänhoidon periaatteet huolehtivat metsien säilymisestä sekä hiilensitomiskyvyn ylläpitämisestä. Polttoturve on niin hitaasti uudistuvaa biomassaa, ettei sitä hiilidioksidipäästöjen suhteen voida rinnastaa päästöttömiin energiamuotoihin. Kivihiilestä, öljystä ja maakaasusta suurimmat hiilidioksidipäästöt polttoaineen energiasisältöä kohden on kivihiilellä. Maakaasun polton hiilidioksidipäästöt energiasisältöä kohden ovat noin 60 prosenttia kivihiilen ja noin 80 prosenttia öljyn polton hiilidioksidipäästöistä.

Lähivuosien aikana tehokkaimpia mahdollisia hiilidioksidipäästöjen vähentämiskeinoja Suomessa ovat energiatehokkuuden parantaminen ja energiansäästö, ydinvoima sekä eräin edellytyksin maakaasu ja puubiomassa. Lisää ydinvoimaa ei Suomeen toistaiseksi rakenneta eduskunnan tehtyä 24 päivänä syyskuuta 1993 kielteisen päätöksen viidennen ydinvoimalan rakentamisesta.

Hallituksen eduskunnalle äskettäin syksyllä 1993 antamaan energiapolitiikkaa koskevaan selontekoon sisältyy useita toimia, joilla hiilidioksidipäästöjä pyritään rajoittamaan. Tällaisia selontekoon sisältyviä toimia ovat hiilidioksidiperusteinen energiaverotus, energiansäästöohjelma, uuden tekniikan kehittämiselle osoitettu tuki, bioenergian sekä tuuli- ja aurinkoenergian käytön lisäämiseen tähtäävät ohjelmat.

Hallituksen energiansäästöohjelman tavoite on, että hiilidioksidipäästöt vuonna 2000 olisivat noin 7 miljoonaa tonnia ja vuonna 2010 noin 18 miljoonaa tonnia pienemmät kuin vertailutilanteessa.

Energiansäästöohjelma rakentuu sen olettamuksen varaan, että kansainvälisesti otetaan käyttöön ympäristöperusteiset verot, jotka nostavat useilla kymmenillä prosenteilla fossiilisten polttoaineiden hintoja. Hallitus on jo antanut eduskunnalle esityksen polttoaineverotuksen muuttamisesta pysyvästi hiili- ja energiasisältöön perustuvaksi vuoden 1994 alusta lukien. Energiansäästöä edistävää julkista rahoitusta on tarkoitus energiansäästöohjelman mukaan lisätä nykyisestä noin 60 miljoonasta markasta noin 150 ― 170 miljoonaan markkaan vuodessa.

Periaatteessa energiansäästöohjelman päästötavoitetta olisi mahdollista kiristää jo asetetusta 2 ― 3 miljoonalla tonnilla vuoteen 2000 mennessä ja 3 ― 10 miljoonalla tonnilla vuoteen 2010 mennessä. Tämä edellyttäisi kuitenkin huomattavaa julkisen rahoituksen lisäämistä muiden valtion menojen kustannuksella samoin kuin turvautumista tiukkoihin energian säästöön tähtääviin normeihin, kieltoihin ja määräyksiin.

Energiansäästöohjelman nykyisenkin päästötavoitteen saavuttamiseen liittyy epävarmuuksia muun muassa ympäristöperusteisen verotuksen kansainvälisen etenemisen osalta. Mahdollisuudet kiristää näitä veroja edelleen yksipuolisesti Suomessa ovat verrattain rajalliset.

Liikenteessä energiankäyttöä voidaan vähentää hillitsemällä liikenteen kasvua yhteiskunnallisesti hyväksyttävin rakenteellisin ja taloudellisin keinoin. Tarvittavat kuljetukset voidaan hoitaa nykyistä tehokkaammin ja taloudellisemmin, vaikka mahdollisuudet henkilöliikenteen osalta ovat tavaraliikennettä selvästi suuremmat. Liikenteen energiankäyttöä voidaan tehostaa ja vähentää ajoneuvoteknisin keinoin sekä taloudellisella ohjauksella, ottaen huomioon myös EY:n kehitys. Henkilöautoilulle vaihtoehtoisten kulkutapojen, kuten joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, toimintaedellytyksiä taajamissa voidaan parantaa. Energiankäyttöä voidaan tehostaa myös valtakunnallisesti tasapainoisen aluerakenteen ja yhdyskuntien eheyttämisen avulla siten, että liikennetarve vähenee. Liikennejärjestelmien ja yhdyskuntarakenteen yhteensovittamisen tarve on tässä keskeinen.

Maakaasun lisäkäyttö yhdistetyssä sähkön- ja lämmöntuotannossa vähentäisi hiilidioksidipäästöjä vuonna 2000 vertailutilanteeseen nähden enimmillään noin 3 miljoonaa tonnia. Tämä edellyttäisi maakaasuverkoston laajentamista Turun suuntaan. Mikäli toinen maakaasun hankintalähde olisi käytettävissä, ja kaasua käytettäisiin perusvoiman tuotannon lisäykseen kivihiilen sijasta, olisivat päästöt tuolloin noin 3 miljoonaa tonnia vertailutilanteen päästöjä pienemmät.

Bioenergian käyttöä huomattavasti lisäämällä ja korvaamalla fossiilisia polttoaineita voidaan päästöjä vuonna 2000 vähentää noin 2 miljoonaa tonnia ja vuonna 2010 jo noin 6 miljoonaa tonnia vertailutilanteeseen nähden. Bioenergian käytön lisääminen edellyttäisi nykyistä tehokkaampien ja taloudellisempien korjuu-, siirto- ja käyttömenetelmien kehittämistä ja käyttöönottoa. Samoin se vaatisi voimakasta taloudellista tukea sekä bioenergiaa suosivien energiaverojen pitkäjänteistä käyttöä.

Kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan energiantuotannon ja -kulutuksen päästöt kasvavat ilman uusien keinojen käyttöä yli 40 prosenttia vuotta 1990 suuremmiksi vuoteen 2000 mennessä. Hiilidioksidipäästöjä on mahdollista rajoittaa hiilidioksiditoimikunnan alustavien laskelmien mukaan siten, että ne ovat vuonna 2000 ilman lisäydinvoimaa ja tuontisähköä 6 ― 12 prosenttia suuremmat kuin vuonna 1990. Kasvu riippuu taloudellisen taantuman kestosta ja vaikutuksesta energian kulutukseen. Tällaisten päästövähennysten aikaansaaminen jo vuoteen 2 000 mennessä edellyttäisi kuitenkin kaikkien periaatteessa käytettävissä olevien keinojen täysimääräistä käyttöä, mikä voi käytännössä olla hyvin vaikeaa. Pidemmällä aikavälillä vuoden 1990 päästötason saavuttaminen on huomattavasti helpompaa.

3.5.Kasvihuonekaasujen päästöjen vähentäminen muualla kuin energiantuotannossa

Tiedot ojitusten aiheuttamista hiilidioksidipäästöistä vaihtelevat suuresti. Maatalouskäyttöön ojitetuista ns. suopelloista, joita nykyisin on 200 000 ― 400 000 hehtaaria, arvioidaan vapautuvan vuosittain 3 ― 10 miljoonaa tonnia hiilidioksidia. Näiden alueiden metsittäminen tai uudelleen soistaminen lopettaisi nämä päästöt.

Metsätalouskäyttöön on Suomessa ojitettu noin 4 miljoonaa hehtaaria soita. Nykyisin arvioidaan, että metsäojituksista 5 ― 15 prosenttia ei ole tuottanut toivottua metsänkasvua, vaan ne ovat ylläpitokelvottomia. Näiltä alueilta voi vapautua merkityksellisiä määriä hiilidioksidia ilmakehään. Ojien umpeenkasvu tai aktiivinen umpeenluonti vähentäisi merkittävästi päästöjä. Tutkimukset näistä päästöistä ovat meneillään.

Turvetuotantoalueilta vapautuu hiilidioksidia ilmakehään vajaat miljoona tonnia vuodessa. Turvetuotannon siirtäminen luonnontilaisilta soilta vanhoille suopelloille tai metsäojitetuille alueille pienentäisi päästöjä. Käytöstä vapautuvien turvetuotantoalueiden uudelleen soistaminen tai metsitys pienentäisi päästöjä pitkällä aikavälillä.

Metaanin päästöjä voidaan vähentää estämällä jätteen syntymistä ja kehittämällä jätteiden käsittelyä. Karjan määrän väheneminen vähentää myös metaanipäästöjä.

Typpioksiduulipäästöjä voidaan vähentää typpilannoitteiden käyttöä vähentämällä. Energiantuotannon typpioksiduulipäästöjen vähentämiseksi tulisi kehittää teknisiä menetelmiä.

Kaikkiaan metaanin ja typpioksiduulin päästövähennysmahdollisuuksien on arvioitu olevan 1 ― 2 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalentteina.

3.6.Muut kasvihuoneilmiön torjuntatoimet

Ilmastosopimuksen tavoitteena on vähentää ilmakehässä olevien kasvihuonekaasujen määrää. Hiilidioksidipäästöjen vähentäminen vaikuttaa hitaasti ilmakehässä olevan hiilidioksidin määrään, koska hiilidioksidin viipymäaika ilmakehässä on pitkä, 50 ― 200 vuotta. Sitomalla ilmakehässä hiilidioksidina olevaa hiiltä kasvimassaan voidaan verraten nopeasti vähentää ilmakehän hiilidioksidipitoisuutta.

Suomessa oli vuonna 1990 metsien puustoon sitoutunut noin 800 miljoonaa tonnia hiiltä. Jokainen puuston yhden prosentin lisäys, joka on saatu pysyvästi aikaan esimerkiksi 10 vuoden aikana, merkitsee tuona aikana keskimäärin 3 miljoonan hiilidioksiditonnin vuotuista nettomääräistä sitoutumista ilmakehästä eli nielua. Jos hakkuut eivät 1980-luvun lopun määristä oleellisesti lisäänny, kasvavat Metsä 2000 -toimikunnan arvioiden mukaan metsien puuvarat siten, että metsien puustossa on vuonna 2000 sitoutuneena yli 80 miljoonaa tonnia enemmän hiiltä kuin nyt. Tämä merkitsisi, että vuosittain sitoutuu keskimäärin 30 miljoonaa tonnia hiilidioksidia metsiin. Kun metsät saavuttavat täysi-ikäisyyden, kasvu taantuu ja hiilen nettositoutuminen lakkaa.

Kasvihuoneilmiön torjumiseksi on tavoitteeksi otettava, että kestävällä tavalla ja pysyvästi lisätään metsissä olevan puuston määrää. Toinen tavoite on, että metsätalouskäytössä olevat metsät ovat elinvoimaisia ja uudistuvat, jolloin niiden hiilensitomiskyky säilyy pitkälläkin aikavälillä.

3.7.Suomen toimintaohjelma ja sen kansantaloudelliset vaikutukset

Yleissopimus velvoittaa teollisuusmaat laatimaan kasvihuonekaasujen päästöjä rajoittavia ja niiden nieluja ja varastoja suojelevia ja lisääviä ohjelmia, mutta se ei aseta ohjelmien sisällölle, esimerkiksi päästöjen vähentämisen määrälle tai aikataululle, ehdottomia vaatimuksia. Suomen toimintaohjelma on tarkoitus laatia Hiilidioksiditoimikunta II:n ehdotuksen pohjalta vuonna 1994.

Sopimuksen yleinen tavoite päästöjen vakiinnuttamisesta antaa mahdollisuuden kunkin maan harkintaan yksityiskohtaisista tavoitteista ja aikatauluista. Yleissopimuksen ja sen nojalla tehdyn Suomen toimintaohjelman vaikutukset kansantalouteen ja yhteiskuntaan riippuvat siten siitä, miten vaativiksi tavoitteet kansallisessa ohjelmassa asetetaan. Suomen tavoitteita tullaan arvioimaan laajemmin yleissopimuksen mukaisen toimintaohjelman käsittelyn yhteydessä.

Energiapoliittisessa selonteossa eduskunnalle syksyllä 1993 on asetettu tavoitteeksi pysäyttää energian tuotannon ja kulutuksen hiilidioksidipäästöjen kasvu 1990-luvun lopulla. Samoin siinä hallitus on ilmaissut tavoitteen tässä vaiheessa pyrkia vakiinnuttamaan Suomen nettohiilidioksidipäästöt vuoteen 2000 mennessä. Useat teollisuusmaat sekä Euroopan Yhteisö ovat ilmaisseet tavoitteekseen vakiinnuttaa hiilidioksidipäästöt vuoden 1990 määrään vuoteen 2000 mennessä. Suomessa päästöjen vakiinnuttaminen vuoden 1990 määrään vuoteen 2000 mennessä ei ole mahdollista ilman merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Mikäli päästöjen vakiinnuttamisessa otetaan myös nielujen vaikutus huomioon, voidaan toimenpiteiden kansantaloudelle aiheuttamia kustannuksia oleellisesti pienentää.

Sopimuksen pitkän aikavälin tavoite kasvihuonekaasujen pitoisuuksien vakiinnuttamisesta edellyttää huomattavia muutoksia yhteiskuntien rakenteissa ja toimintatavoissa maailmanlaajuisesti. Tavoitteen saavuttaminen kestää vuosikymmeniä. Kasvihuonekaasujen vakiinnuttamisen pitkän aikavälin vaikutuksia Suomessa on vaikea arvioida.