Hallituksen esitys Eduskunnalle ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen yhdeksännen lisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä
- Hallinnonala
- Ulkoministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 99/1992
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen liittyvän, 6 päivänä marraskuuta 1990 tehdyn yhdeksännen lisäpöytäkirjan.
Lisäpöytäkirjalla muutetaan yleissopimusta siten, että sopimusvaltioiden ja Euroopan ihmisoikeustoimikunnan lisäksi niillä yksityishenkilöillä, kansalaisjärjestöillä ja ryhmillä, jotka ovat tehneet valituksen ihmisoikeustoimikunnalle, on oikeus saattaa asia Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi. Jos yksityishenkilö, kansalaisjärjestö tai ryhmä vie asian ihmisoikeustuomioistuimeen, asia käsitellään kuitenkin ensin tuomioistuimen kolmesta jäsenestä koostuvassa lautakunnassa, joka voi päättää, ettei tuomioistuin ota sitä käsiteltäväkseen.
Lisäpöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivän sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta päivästä, jolloin kymmenen Euroopan neuvoston jäsenvaltiota, jotka ovat allekirjoittaneet yleissopimuksen, ovat ilmoittaneet hyväksyneensä pöytäkirjan.
Esitykseen sisältyy lakiehdotus lisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samana ajankohtana kuin lisäpöytäkirjakin.
YLEISPERUSTELUT
1.Nykyinen tilanne ja asian valmistelu
1.1.Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus
Suomi allekirjoitti yleissopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi sekä yleissopimusta täydentävät kahdeksan lisäpöytäkirjaa (SopS 18―19/90) liittyessään Euroopan neuvoston jäseneksi 5 päivänä toukokuuta 1989 ja ratifioi ne 10 päivänä toukokuuta 1990. Yleissopimus ja lisäpöytäkirjat tulivat Suomen osalta voimaan 10 päivänä toukokuuta1990 kuitenkin siten, että 6 lisäpöytäkirja tuli voimaan 1 päivänä kesäkuuta 1990 ja 7 lisäpöytäkirja tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 1990.
Yleissopimus koskee lähinnä kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien suojaamista. Yleissopimuksella on luotu toistaiseksi pisimmälle menevä ihmisoikeuksien kansainvälinen valvontajärjestelmä, jonka puitteissa voidaan oikeudellisesti sitovalla tavalla todeta sopimusvaltion loukanneen yleissopimuksessa tai sen lisäpöytäkirjoissa turvattuja oikeuksia. Yleissopimuksen toteuttamista valvovat Euroopan ihmisoikeustoimikunta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin. Lisäksi Euroopan neuvoston ministerikomitealla on keskeinen osuus sopimusvelvoitteiden seurannassa ja valvonnassa. Valvontamenettely voi käynnistyä joko valtiovalituksen tai yksilövalituksen perusteella.
1.2.Yleissopimuksen mukainen yksilövalitusoikeus
Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisen yksilövalitusmenettelyn mukaan ihmisoikeustoimikunta voi ottaa vastaan valituksia, joissa yksityishenkilö, kansalaisjärjestö tai ryhmä väittää jonkun sopimusvaltion loukanneen heille tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia. Toisin kuin yleissopimuksen 24 artiklan mukaisen valtiovalitusmenettelyn osalta, toimikunnan toimivalta ottaa vastaan ja käsitellä yksilövalituksia edellyttää, että asianomainen sopimusvaltio on tunnustanut sen toimivallan erillisellä selityksellä. Kaikki yleissopimuksen osapuolina olevat valtiot ovat antaneet tämän selityksen.
Yleissopimuksen 48 artiklan mukaan ihmisoikeustoimikunta ja sellainen sopimusvaltio, jota asia koskee, voivat viedä asian tuomioistuimen käsiteltäväksi. Edellytyksenä on, että asianomainen sopimusvaltio on antanut tuomioistuimen toimivaltaa koskevan selityksen tai muuten suostunut menettelyyn. Kaikki yleissopimuksen osapuolet ovat antaneet tällaisen selityksen.
Toimikunnassa asianosaisena olleella yksityishenkilöllä, kansalaisjärjestöllä tai ryhmällä sen sijaan ei ole tätä oikeutta. Tosin tuomioistuimen menettelytapasääntöihin vuonna 1982 tehdyn muutoksen jälkeen yksityinen valittaja on voinut osallistua tuomioistuimen käsittelyyn toimikunnan tai sopimusvaltion vietyä asian tuomioistuimeen.
Yksityishenkilö, kansalaisjärjestö ja ryhmä eivät siten ole yksilövalitusmenettelyssä kaikilta osiltaan tasavertaisessa asemassa sen sopimusvaltion kanssa, jota vastaan valitus on tehty. Ensiksi mainituille on yleissopimuksessa turvattu tietyt oikeudet, mutta ei mahdollisuutta täysipainoisesti käyttää Euroopan neuvoston valvontajärjestelmää näiden oikeuksien takaamiseksi käytännössä. Tämän tilanteen voidaan nykyään katsoa olevan ristiriidassa yleissopimuksen hengen kanssa. Se ei myöskään ole sopusoinnussa sopimusvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestelmissä noudatettavan osapuolten tasavertaisuuden kanssa. Yksityishenkilön, kansalaisjärjestön ja ryhmän ihmisoikeustoimikunnasta ja sopimusvaltioista riippumaton oikeus viedä asiansa ihmissoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi onkin katsottu sellaiseksi periaatteellisesti tärkeäksi uudistukseksi, joka tekee yleissopimuksen mukaisen ihmisoikeuksien valvontajärjestelmän aikaisempaa täydellisemmäksi.
1.3.Yleissopimuksen yhdeksännen lisäpöytäkirjan valmistelu
Yksityistä valitusoikeutta laajentava yhdeksäs lisäpöytäkirja on valmisteltu vuosina 1987―90 Euroopan neuvoston ihmisoikeuksien ohjauskomitean alaisessa, ihmisoikeuksien valvontajärjestelmän parantamista käsitelleessä asiantuntijakomiteassa. Ajatus yleissopimuksen muuttamisesta siten, että yksityinen valittaja saisi oikeuden viedä asiansa ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi, mainittiin kuitenkin jo vuonna 1948 pidetyssä Euroopan kongressissa ja se sisältyi myös Eurooppa-liikkeen vuonna 1949 laatimaan luonnokseen Euroopan ihmisoikeussopimukseksi. Sittemmin yleissopimuksen muuttaminen mainitulla tavalla on ollut esillä Euroopan neuvostossa aina 1970-luvulta lähtien. Ihmisoikeustuomioistuin ja ihmisoikeustoimikunta ovat kaikissa asian johdosta antamisssaan lausunnoissa tukeneet uudistuksen toteuttamista.
Ministerikomitea hyväksyi lisäpöytäkirjan ja avasi sen allekirjoittamista varten 6 päivänä marraskuuta 1990. Suomi allekirjoitti sen tuolloin yhdessä 13 muun Euroopan neuvoston jäsenvaltion kanssa. Toukokuun 15 päivään 1992 mennessä 17 valtiota on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan. Itävalta, Norja ja Tsekin ja Slovakien liittotasavalta ovat hyväksyneet lisäpöytäkirjan.
Hallituksen esitys lisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä on valmisteltu virkatyönä ulkoasiainministeriössä ja oikeusministeriössä.
2.Esityksen vaikutukset
Lisäpöytäkirjalla ei ole välittömiä taloudellisia tai organisatorisia vaikutuksia tai henkilöstövaikutuksia.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1.Lisäpöytäkirjan sisältö
1 artiklan mukaan yleissopimusta muutetaan lisäpöytäkirjan osapuolina olevien valtioiden kesken siten kuin lisäpöytäkirjan 2―5 artikloissa määrätään. Määräys korostaa sitä, että lisäpöytäkirjan voimaantulo ei aikaisempien menettelyä koskevien lisäpöytäkirjojen tavoin edellytä kaikkien yleissopimukseen osallisten valtioiden ratifiointia. Kuitenkin sen jälkeen, kun ne kaikki ovat liittyneet lisäpöytäkirjaan, lisäpöytäkirjan 2―5 artiklat tulevat automaattisesti yleissopimuksen osaksi.
2 artiklalla muutetaan yleissopimuksen 31 artiklan 2 kappaletta siten, että ihmisoikeuskomitean raportti toimitetaan paitsi ministerikomitealle ja asianomaisille valtioille myös 25 artiklan mukaisen yksilövalitusmenettelyn perusteella valittaneelle. Asianomaisten valtioiden lisäksi myöskään yksityinen valittaja ei saa julkaista raporttia.
Suomen lainsäädäntö ei sisällä säännöstä, jossa säädettäisiin lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaisen salassapitovelvollisuuden rikkomisesta siltä osin kuin velvollisuus koskee yksityistä valittajaa. Tämän vuoksi ehdotetaan voimaansaattamislakiin otettavaksi 2 artiklan mukaisen salassapitovelvollisuuden rikkomista koskeva säännös. Rikoslain kokonaisuudistuksen toisessa vaiheessa rikoslakiin on tarkoitus ottaa yleinen säännös, joka koskisi myös yksityishenkilöllä olevan salassapitovelvollisuuden rikkomista. Rikoslain kokonaisuudistuksen toista vaihetta koskeva hallituksen esitys annettaneen eduskunnalle kuluvan vuoden aikana, mikä merkitsee sitä, että uusi lainsäädäntö voisi tulla voimaan aikaisintaan vuonna 1994. Tämä voimaansaattamislain säännös voidaan kumota tai muuttaa viittaukseksi rikoslain kokonaisuudistuksen toisen vaiheen tullessa voimaan. Virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän salassapitovelvollisuuden rikkomiseen on kuitenkin sovellettava rikoslain 40 luvun 5 §:n säännöksiä, mikä selvyyden vuoksi todettaisiin lisäpöytäkirjan voimaansaattamislain rangaistussäännöksessä.
3 artiklalla muutetaan yleissopimuksen 44 artiklaa siten, että siihen lisätään määräys myös yksityishenkilön, kansalaisjärjestön tai ryhmän oikeudesta viedä asia ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi. Muutos ei millään tavoin vaikuta kolmannen osapuolen oikeuteen tehdä väliintulo asiassa tuomioistuimen menettelytapasääntöjen 37 kappaleen 2 kohdan nojalla.
4 artiklalla muutetaan 45 artiklaa siten, että siinä ei enää mainita niitä tahoja, jotka saattavat tapauksen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Muutettu 45 artikla sisältää tältä osin vain viittauksen 48 artiklaan.
5 artikla sisältää lisäpöytäkirjan keskeisimmät määräykset, jolla muutetaan yleissopimuksen 48 artiklaa.
Muutetun 48 artiklan mukaan yksilövalitusmenettelyssä ihmisoikeustoimikunnan ja asianosaisen sopimusvaltion lisäksi yksityishenkilö, kansalaisjärjestö tai ryhmä, joka on tehnyt valituksen toimikunnalle, voi viedä asian ihmisoikeustuomioistuimeen. Näillä kaikilla on siten rajoittamaton oikeus viedä asiansa tuomioistuimeen.
Silloin kun yksityishenkilö, kansalaisjärjestö tai ryhmä, joka on tehnyt valituksen toimikunnalle, on vienyt asian tuomioistuimeen, asia on kuitenkin ensin annettava kolmesta tuomioistuimen jäsenestä koostuvalle lautakunnalle, joka päättää, tulisiko se käsitellä tuomioistuimessa. Kysymys on asiallisesti ottaen eräänlaisesta muutoksenhakulupajärjestelmästä.
Lautakuntaan kuuluu viran puolesta se tuomioistuimen tuomareista, joka on valittu edustamaan sitä sopimusvaltiota, jota vastaan valitus on tehty, tai jollei tällaista ole, mainitun sopimusvaltion valitsema henkilö, joka toimii lautakunnassa tuomarin ominaisuudessa.
Lautakunta voi yksimielisesti tekemällään päätöksellä päättää, ettei tuomioistuin ota asiaa käsiteltäväkseen, jos asiaan ei liity merkittävää yleissopimuksen tulkintaan tai soveltamiseen vaikuttavaa kysymystä eikä asian käsittely tuomioistuimessa muutoinkaan ole aiheellista. Tällöin ministerikomitea päättää yleissopimuksen 32 artiklan 2 kappaleen mukaisesti, onko yleissopimusta rikottu. Lautakunnan kielteisellä päätöksellä ei ole oikeudellista merkitystä ministerikomitean mainitussa harkinnassa.
6―8 artiklat sisältävät tavanomaiset loppumääräykset jäsenvaltioiden liittymisestä pöytäkirjaan, pöytäkirjan voimaantulosta sekä Euroopan neuvoston pääsihteerin pöytäkirjaan liittyviä toimia, ilmoituksia ja selityksiä koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta.
2.Voimaantulo
Yhdeksäs lisäpöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta päivästä, jolloin kymmenen Euroopan neuvoston jäsenvaltiota on lisäpöytäkirjan 6 artiklan mukaisesti ilmoittanut lisäpöytäkirjan sitovan niitä. Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka ilmaisevat suostumuksensa myöhemmin, lisäpöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta sen allekirjoittamisesta tai ratifioimis- tai hyväksymiskirjan tallettamisesta. Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti lisäpöytäkirjan kanssa.
3.Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus
Yleissopimuksen voimaansaattamista koskeva laki (438/90) saatettiin Suomessa voimaan perustuslainsäätämisjärjestyksessä muun muassa sen johdosta, että yleissopimuksen mukaiseen valvontamenettelyyn sitoutumisen katsottiin merkitsevän poikkeamista hallitusmuodon 1 ja 2 §:n Suomen täysivaltaisuutta koskevista säännöksistä. Yhdeksäs lisäpöytäkirja ei laajenna yleissopimuksen mukaisten valvontaelinten toimivaltaa suhteessa hallitusmuodon 1 ja 2 §:n Suomen täysivaltaisuutta koskeviin säännöksiin.
Yleissopimus edellytti eduskunnan hyväksymistä ja lailla tapahtuvaa voimaansaattamista myös siitä syystä, että yleissopimukseen ja samalla voimaansaatettuihin lisäpöytäkirjoihin sisältyy niissä määriteltyjä oikeuksia ja vapauksia koskevia määräyksiä, jotka kuuluvat hallitusmuodon 33 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainsäädännön alaan. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 2/1990) mukaan lainsäädännön alaan kuulumisen katsottiin johtuvan osaksi siitä, että hallitusmuodon mukaan joistakin tällaisista oikeuksista ja vapauksista on säädettävä lailla, ja osaksi siitä, että kysymyksessä on sellainen yksilön oikeusasemaan keskeisesti vaikuttava sääntely, joka on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan toteutettava lain tasolla.
Pöytäkirjan 3 ja 5 artiklan määräykset yksityisen valittajan oikeudesta viedä asia ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi vaikuttavat välittömästi yksilön oikeuksiin, vaikka kysymys onkin ihmisoikeuksien valvontajärjestelmää koskevasta menettelyllisestä muutoksesta. Lisäksi lisäpöytäkirjan 2 artikla asettaa myös yksityiselle valittajalle välittömän velvollisuuden olla julkistamatta ihmisoikeustoimikunnan raporttia. Tällaiset yksilön oikeutta ja velvollisuutta koskevat järjestelyt kuuluvat Suomessa lain tasolle.
Edellä olevan perusteella ja hallitusmuodon 33 §:n mukaan esitetään,
että Eduskunta hyväksyisi ne ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen Roomassa 6 päivänä marraskuuta 1990 tehdyn yhdeksännen lisäpöytäkirjan määräykset, jotka vaativat Eduskunnan suostumuksen.
Koska lisäpöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:
1 §
Roomassa 6 päivänä marraskuuta 1990 tehdyn ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen yhdeksännen lisäpöytäkirjan määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu.
2 §
Joka rikkoo 1 §:ssä mainitun lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaisen salassapitovelvollisuuden, on tuomittava Euroopan ihmisoikeustoimikunnan raporttia koskevan salassapitovelvollisuuden rikkomisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän salassapitovelvollisuuden rikkomiseen on kuitenkin sovellettava rikoslain 40 luvun 5 §:n säännöksiä.
3 §
Tämä laki tulee voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana.
Naantalissa 26 päivänä kesäkuuta 1992
Tasavallan Presidentti MAUNO KOIVISTOUlkoasiainministeri Paavo Väyrynen