HE 328/1992

1.1.Tavoitteet

Työsuojeluhallinnon organisaatioon ja ohjausjärjestelmään kohdistuu paineita sekä työelämän kehittämisen että yleisen hallintorakenteen uudistamisen näkökulmista.

Työelämän muutokset ovat synnyttäneet tarpeen uudenlaiseen työotteeseen työsuojeluhallinnossa. Työskentelyotteen uudistustyössä on kohdistettu erityistä huomiota tarpeeseen lisätä ja laajentaa projektimuotoista, yhdessä työpaikkojen ja asiantuntijatahojen kanssa tehtävää kehittämistyötä. Samalla kuitenkin keskeisenä tehtäväalueena tulee säilymään työolojen valvonta tapaturmatiheyden vähentämiseksi kaikilla tuotannonaloilla.

Työympäristön kehittämisessä on viime vuosina pohdittu entistä enemmän laajempia työssäviihtymisen, henkisen kuormituksen ja johtamisen sekä tuotannon järjestämistavan ongelmia ja niiden merkitystä yritysten menestymiselle ja ihmisten hyvinvoinnille. Näiden ongelmien ratkaisutarvetta korostaa työvoiman ikääntyminen ja siihen liittyvät paineet siirtyä eläkkeelle, uusien pitkälle koulutettujen ikäluokkien siirtyminen enemmistöasemaan työmarkkinoilla ja ulkomaisen työvoiman vähittäinen lisääntyminen.

Työhallinnossa on ennakoitava tulevaa kehitystä siirtämällä voimavaroja yrityksissä ja työpaikoilla tapahtuvaan työympäristön aktiiviseen kehittämiseen. Tämä merkitsee käytännössä valvonta- ja tarkastustoiminnan sisällön kehittämistä vaikuttavuuden parantamiseksi. Suomalaisten yritysten ja julkisten organisaatioiden työympäristöjä olisi voitava edelleen parantaa. Työyhteisön sosiaalisia ristiriitoja olisi saatava vähenemään. Näiden tavoitteiden toteutuminen näkyy työkykyisyyden ja työmotivaation selvänä paranemisena ja alentuneena eläkkeelle hakeutumisena.

Julkisen hallinnon kehittämistarvetta on viime aikoina kiihdyttänyt julkisen talouden rahoituskriisi. Tuottavuuden parantamisen ja taloudellisuuden vaatimukset korostuvat palvelujen laadun kehittämisen ohella. Keskitetystä normi- ja budjettiohjauksesta siirrytään tulostavoitteiden avulla tapahtuvaan ohjaukseen. Tulosohjauksessa siirretään vastuu "etulinjalle" palvelujen tehokkaasta ja asiakastahojen oikeutetut odotukset ja vaatimukset huomioivasta tuottamisesta.

Pääministeri Esko Ahon hallituksen ohjelmassa asetetaan tavoitteeksi keskushallinnon supistaminen muun muassa muuttamalla toiminnallisia keskusvirastoja liikelaitoksiksi ja lakkauttamalla hallinnollisia keskusvirastoja. Aluehallinnon osalta hallitusohjelmassa todetaan, että valtion väliportaan hallintoa kevennetään ja päällekkäisyyttä puretaan. Hajanaista piirihallintoa kootaan yhteen. Valtioneuvoston 7 päivänä toukokuuta 1992 tekemän julkisen sektorin uudistamista koskevan ohjelmapäätöksen mukaan hallitus keventää hallintoa ja siirtää päätösvaltaa keskushallinnosta alue- ja paikallishallintoon. Tätä varten ministeriöiden ja muun keskushallinnon organisaatiorakenteet ja toimintamuodot määritellään uudelleen erikseen asetettujen selvityshankkeiden pohjalta. Tavoitteena on sanotun päätöksen mukaan pääsääntöisesti yksiportainen keskushallinto niin, että alaistaan hallintoa koskevaa hallinnollista päätösvaltaa käyttävät keskushallinnossa yleensä ainoastaan ministeriöt ja että valmistelu valtionhallinnossa on tehokasta ja korkeatasoista.

Keskushallinnon rationalisointihankkeessa on päädytty yksiportaiseen keskushallintoon, jossa ei ole keskusvirastoja. Ministeriöt ohjaavat alaistaan hallintoa tulosohjausjärjestelmällä, jonka piirissä olisi korkeintaan 3 tai 4 organisaatiota.

1.2.Keinot

Julkisen sektorin uudistamiseksi tehty ohjelmapäätös edellyttää hallinnon tuloksellisuuden ja tuottavuuden parantamista. Samoin työelämän kehittämistarpeet vaativat entistä tuloksellisempaa toimintaa, vaikka julkisen hallinnon resurssit laskevat.

Lakkauttamalla työsuojeluhallitus ja siirtämällä sen tehtäviä ministeriön ja työsuojelupiirien toimistoihin päästään yksiportaiseen keskushallintoon. Samalla siirretään päätösvaltaa keskushallinnosta aluehallintoon. Metsä- ja maatalouden erilliset työsuojelupiirit yhdistetään yleisiin työsuojelupiireihin ja niiden henkilökunta siirtyy yleisten työsuojelupiirien henkilökunnaksi. Metsä- ja maatalouden työsuojelupiirien päälliköillä ei ole ollut erillistä piiripäällikön virkaa, vaan tehtävään on määrätty joku ansioitunut piirin virkamies. Määräys raukeaa samalla, kun piirit yhdistetään. Päätösvaltaa delegoimalla ja hallinnon yhden portaan vähentämisellä ja piirien yhdistämisellä poistetaan asioiden päällekkäistä käsittelyä ja parannetaan taloudellisuutta. Näin mahdollisuudet vähentää hallintomenoja erityisesti keskushallinnossa paranevat. Sen tehtävien vähentyessä voidaan kohdistaa merkittävämpi osa hallituksen päättämistä henkilöstösupistuksista keskushallintoon ja siten turvata palvelujen tuottamisen vaatimat voimavarat aluehallinnossa.

Tulosohjausjärjestelmän mukaisesti työministeriö ohjaa suoraan työsuojelupiirien toimistoja asettaen niille neuvotteluihin perustuvat tulostavoitteet.

Työministeriöön työsuojeluhallituksesta siirtyviä tehtäviä varten perustetaan uusi osasto. Osaston keskeisenä tehtävänä tulee olemaan työsuojeluvalvonnan toimeenpano ja sen kehittäminen. Sen ohella keskeisenä tehtävänä tulee kehittää sellaiset toimintatavat, joilla uudistetaan valvonta- ja tarkastustoiminnan sisältöä sekä kehitetään tutkimus-, kehittämis- ja konsultointiotteella tapahtuvaa työskentelytapaa. Osasto huolehtii tehtävien edellyttämästä yhteistyöstä työmarkkinajärjestöjen kanssa sekä osaston toimialan kansainvälisestä yhteistyöstä.

Lakkautettavan työsuojeluhallituksen henkilöstölle tarjotaan mahdollisuutta siirtyä työsuojelupiirien tehtäviin tai työvoimapiirien toimistojen taikka työvoimatoimistojen tehtäviin. Osalle virkamiehistä tarjoutuu mahdollisuus siirtyä virkojen lakatessa palkkasopimustensa nojalla eläkkeelle. Se henkilöstö, joka ei siirry edellä mainittuihin muihin työhallinnon toimintayksiköihin eikä eläkkeelle eikä ole vuoden 1992 aikana siirtynyt lakkautuspalkalle, siirtyy työministeriöön. Uudelleensijoituksilla, eläke- ja lakkautuspalkkaratkaisuilla ei vaaranneta työsuojelutoiminnan johtamisen ja kehittämisen vaatimia voimavaroja.

2.1.Nykyinen tilanne

2.2.Valmisteluvaiheet ja -aineisto

1.1.Laki työsuojeluhallinnosta

1 §. Työministeriö johtaa työsuojeluhallintoa. Työsuojeluhallituksen tehtävät siirtyvät pääosin ministeriölle, osittain työsuojelupiirien toimistoille.

2 §. Työsuojelupiirien toimistot vastaisivat nykyistä enemmän työsuojelun edistämisestä kehittämällä ja suunnittelemalla erityisesti oman alueensa työturvallisuuden ja terveyden vaatimia toimenpiteitä ministeriön kehittämien toimenpiteiden ja työmenetelmien ohella.

Työsuojeluhallinnon keskeisiä tehtäviä on edelleen työsuojeluvalvonnan toimeenpano. Sen sisältöä kehitetään vaikuttavuuden parantamiseksi.

Voimassa olevan Kansainvälisen työjärjestön sopimuksen n:o 81 (SopS 44/49) nojalla työsuojeluhallinto suorittaa tarkastustehtäviään riippumattomana hallituksen vaihdoksista ja asiaankuulumattomista ulkopuolisista vaikutuksista.

Työministeriö johtaa työsuojeluhallintoa tulosohjauksella. Työsuojeluvalvonnalle asetettavat tulostavoitteet valmistelee ministeriöön perustettava uusi osasto. Tulostavoitteet työsuojelupiirien työsuojelutoimistoille asetetaan piirien ja ministeriön välisissä neuvotteluissa.

3 §. Valtioneuvosto määräisi työsuojelupiirien toimialueen. Samoin valtioneuvosto määräisi työsuojelutoimistojen sijaintipaikan. Alueelliseen jakoon ja työsuojelutoimistojen sijoitukseen ei ole tarkoitus tehdä muutoksia.

Metsä- ja maatalouden erillisiä työsuojelupiirejä ei ole enää tarkoitus ylläpitää, koska tehtävät voidaan taloudellisemmin hoitaa yleisten työsuojelupiirien yhteydessä.

4 §. Kolmikantayhteistyötä varten ministeriön yhteydessä olisi työsuojeluneuvottelukunta. Se käsittelisi työsuojelua koskevia periaatteellisia kysymyksiä, työsuojelun yhtenäistä toimeenpanoa ja työsuojelun edistämistä yleensä. Neuvottelukunta käsittelisi ministeriössä valmisteltavia merkittäviä säädösvalmistelu-, kehitys-, suunnittelu- ja seurantahankkeita sekä yleisiä toimintalinjoja ja käytännön tavoitteita sekä voimavarojen suuntaamista työsuojelun edistämiseksi. Neuvottelukunnan tehtävistä ja kokoonpanosta säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Työsuojelupiirien yhteydessä toimisi edelleen työsuojelulautakunta, jonka asettaisi työsuojelupiirin toimisto. Sen tehtävistä ja kokoonpanosta olisi soveltuvin osin voimassa, mitä ministeriön yhteydessä olevasta neuvottelukunnasta säädettäisiin.

1.2.Laki työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa

Laki sisältää työsuojelun valvontamenettelyä, yhteistoimintaa ja niihin liittyvää oikeusturvaa koskevat perussäännökset.

Lakiin tehtäisiin 13 §:n 2 momenttiin, 20 §:ään, 21 §:n 2 momenttiin ja 23 a §:ään työsuojeluhallituksen tehtävien siirtymistä työministeriöön osoittava tekninen muutos. Lain 10 §:n 3 momentin ja 27 §:n säännös ovat menettäneet käytännön merkityksensä, joten ne ehdotetaan kumottaviksi.

16 §. Pykälän 1 momentin mukaan tarkastuksen toimittajalla on oikeus kieltää vaarallinen työ. Tarkastajan päätös on alistettu työsuojeluhallitukselle, joka on vahvistanut tai muuten käsitellyt kiellon. Työsuojeluhallituksen päätös on ensimmäinen valituskelpoinen ratkaisu, josta on voinut valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kieltopäätöksiä on vuosittain tehty noin 50―70. Vuosina 1988―90 päätöksiä tehtiin poikkeuksellisen paljon 110―143. Tällä hetkellä lukumäärä on taas vakiintumassa. Käyttökielloista on korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettu koko työsuojeluhallituksen toiminnan aikana vain kahdeksan kertaa.

Käyttökieltomenettely on vakiintunut. Kiellot ovat koskeneet tilanteita, jotka ovat olleet kohtuullisin toimenpitein yleensä heti korjattavissa. Työnantajat ovat hyvin harvoin antaneet vastineen kiellosta tai nimenomaisesti vastustaneet kieltoa. Kieltopäätöksen alistamiselle työministeriön ratkaistavaksi ei ole siten oikeusturvan kannalta tarvetta eikä sitä muutenkaan voida pitää asian laatuun nähden tarkoituksenmukaisena. Ministeriöiden tehtäviin ei kuulu toimia muutoksenhakuelimenä. Tarkastajan antaman kiellon voisi tarkastajan esittelystä vahvistaa työsuojelupiirin päällikkö tai muu työjärjestyksessä määrätty henkilö. Tästä päätöksestä voitaisiin hakea muutosta samalla tavoin kuin työsuojelutoimiston päätöksestä muutenkin. Ehdotettu muutos nopeuttaisi ja yksinkertaistaisi menettelyä.

18 §. Työsuojelutoimiston päätöksistä on voinut valittaa työsuojeluhallitukseen, jonka päätöksestä on voinut hakea muutoksenhakulupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Työsuojelutoimiston päätökset ovat yleensä olleet 15 §:n tarkoittamia päätöksiä, joilla työnantaja on sakon uhalla tai muulla tehosteella velvoitettu korjaamaan työpaikan olosuhteissa havaitut puutteet tai epäkohdat. Päätöksiä on vuosittain tehty keskimäärin noin 50. Näistä on valituksina käsitelty viime vuosina vuosittain 15―20. Kieltopäätösten tullessa ehdotetulla tavalla normaaliin muutoksenhakujärjestelmään voidaan olettaa, että näitä valituksia tulee ylimenokauden jälkeen muutama vuodessa. Tänä vuonna on työsuojeluhallituksessa ratkaistu 14 ja vireillä on tällä hetkellä neljä valitusta. Muutoksenhakulupaa on haettu korkeimmalta hallinto-oikeudelta vuonna 1988 tehdyn lainmuutoksen jälkeen yhdeksässä tapauksessa. Neljässä tapauksessa muutoksenhakulupaa ei ole myönnetty. Yhdessä tapauksessa päätöksen määräaikaa on lisätty. Neljä valituslupahakemusta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä ratkaisematta. Työministeriön ensimmäisenä asteena tekemät päätökset koskisivat lähinnä 15 a―15 e §:ssä tarkoitettua markkinavalvontamenettelyä.

Hallinnon kehittämisessä pyritään selkiyttämään ministeriön tehtävät eduskunnassa ja valtioneuvostossa käsiteltävien säädösten ja talousarvion valmisteluun, hallinnonalan tulosohjaukseen, hallinnonalan päätöksentekoon ja toimimiseen hallinnonalan yhteistyöelimenä kansainvälisissä asioissa. Näihin tehtäviin ei kuulu muutoksenhakuelimenä toimiminen. Lisäksi keskushallinnon rationalisointihankkeessa esittiin vielä, että ministeriöiden yhteydessä toimivat erilaiset valituselimet tulisi lakkauttaa. Näin ollen muutoksenhakutie tulee ohjata yleisiin hallinnollisiin tuomioistuimiin, lääninoikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tapausten vähäisyyden vuoksi sanotuille tuomioistuimille ei muutoksesta aiheudu merkittävästi lisätyötä. Lääninoikeuksien tarvitsema uusi sisällöllinen asiantuntemus saadaan työsuojeluviranomaisilta lausunnoilla ja vastineilla. Asiantuntemuksen monipuolistamiseksi lausunnot voitaisiin pyytää myös keskeisiltä työmarkkinajärjestöiltä.

21 §. Työsuojeluhallitus on vahvistanut 21 §:n 1 momentissa tarkoitetun kaavan lomakkeelle, jolla työnantajat ovat ilmoittaneet työn alkamisesta työsuojelun piiriviranomaiselle. Erityistä kaavan vahvistamista ei käytännön kannalta enää tarvita. Kaavan mukaista lomaketta voidaan edelleen vapaaehtoisesti käyttää ilmoituksen pohjana tai kehittää tarkoituksenmukainen yleinen lomake tai piirikohtainen sovellutus tietojen keräämiseksi. Voimassa oleva säännös sisältää ilmoitukselta vaadittavat olennaiset seikat. Näin ollen säännöksestä voitaisiin poistaa vaatimus kaavan vahvistamisesta.

1.3.―1.4. Työaikalaki sekä kauppaliikkeiden ja toimistojen työaikalaki

Työaikalain 20 a §:n sekä kauppaliikkeiden ja toimistojen työaikalain 12 b §:n mukaan moottoriajoneuvon kuljettaja on velvollinen täyttämään työsuojeluhallituksen vahvistaman kaavan mukaista ajopäiväkirjaa. Säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi siten, että niistä suoraan ilmenevät ne seikat, jotka ovat olennaisesti kuuluneet työsuojeluhallituksen vahvistamaan ajopäiväkirjan kaavaan. Työsuojeluhallituksen vahvistaman kaavan mukaisia ajopäiväkirjoja voitaisiin edelleen käyttää tai kehitellä uusia ajopäiväkirjamalleja, jotka täyttävät ehdotetun säännöksen vaatimukset. Erityistä viranomaisvahvistusta ei ajopäiväkirjalle enää tarvittaisi.

1.5.Laki työneuvostosta ja työsuojelun poikkeusluvista

Lain 9 §:ssä on lueteltu ne viranomaiset ja työmarkkinajärjestöt, jotka voivat hakea työneuvoston lausuntoa 1 §:ssä tarkoitetuista laeista. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että lausunnon voisi pyytää asianomainen työsuojeluviranomainen. Työsuojeluviranomaisella tarkoitetaan työsuojelun piiriviranomaista ja työministeriötä. Työsuojeluhallinnossa lausuntopyyntöön ilmenee useimmiten tarvetta käytännön valvontatyössä ilmenneen tilanteen perusteella. Sen vuoksi on tarkoituksenmukaista, että työsuojelun piiriviranomainen voi tarvittaessa itsenäisesti pyytää työneuvoston lausunnon. Työhallinnon sisäisesti voitaisiin menetellä siten, että periaatteellisista ja laajakantoisista asioista lausunnon pyytäisi työministeriö.

1.6.Tapaturmavakuutuslaki

Lain 64 §:n 3 ja 4 momenttia ehdotetaan työsuojeluhallituksen tehtävien siirrosta ministeriölle johtuvan muutoksen lisäksi muutettavaksi sanamuodoltaan paremmin vastaamaan nykyistä käytäntöä.

1.7.Laki metsä- ja uittotyöntekijäin yhteisasunnosta

Lain 9 ja 10 § sisältävät säännökset lain valvontaan liittyvästä tarkastusmenettelystä ja oikeudesta määritellä asetuksella erityisviranomaisista. Valvontamenettelystä säädetään nyttemmin työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetussa laissa. Työsuojelun piiriviranomaisista säädetään erikseen. Metsä- ja maatalouden erityisviranomaisena toimineet asianomaiset työsuojelupiirin toimistot on tarkoitus lakkauttaa siten kuin yleisperusteluissa on ehdotettu. Näin ollen säännökset ovat menettäneet merkityksensä ja ne voidaan 9 §:n 1 momenttia lukuun ottamatta kumota. Momentin sanamuotoa muutettaisiin nykyistä käytäntöä vastaavaksi.

1.8.―1.12. Työehtosopimuslaki, kunnallinen virkaehtosopimuslaki, laki evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista, merityöaikalaki ja merimiesten vuosilomalaki

Työehtosopimuslain 2 §:ssä, kunnallisen virkaehtosopimuslain 28 §:ssä ja evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista annetun lain 21 §:ssä on velvoitettu toimittamaan asianomainen sopimus työsuojeluhallitukselle säädetyssä ajassa. Organisaatiomuutoksen vuoksi asianomaiset sopimukset olisi toimitettava työministeriölle.

Merityöaikalain 20 §:n 1 momenttia ja merimiesten vuosilomalain 30 §:n 1 momenttia olisi organisaatiomuutoksen vuoksi muutettava siten, että asianomaisissa säännöksissä tarkoitetut vahvistamiset ja määräykset antaisi työministeriö työsuojeluhallituksen sijasta.