HE 317/1992

2.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

Hallitusmuodon 33 §:n mukaan tasavallan presidentti määrää Suomen suhteista ulkovaltoihin. Kansainvälisiin sopimuksiin sitoutuminen edellyttää kuitenkin eduskunnan suostumusta, jos ne sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai muutoin valtiosäännön mukaan vaativat eduskunnan myötävaikutusta. Esimerkiksi valtiolle menoja aiheuttavat sopimukset edellyttävät eduskunnalle kuuluvan budjettivallan vuoksi eduskunnan hyväksymistä. Lainsäädännön alaan kuuluviksi luetaan valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n ja hallitusmuodon 33 §:n mukaan paitsi uutta lainsäädäntöä edellyttävät sopimukset myös tietyn olemassa olevan lainsäädännön voimassa pitämistä koskevat sitoumukset, sopimukset asioissa, joista hallitusmuodon mukaan muutoin on säädettävä lailla sekä yksilöiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat sopimukset (ks. PeVL 2 ja 18/1990 vp). Lisäksi lainsäädännön alaan kuuluvan sopimuksen valtionsisäinen voimaansaattaminen edellyttää yleensä erillistä, lainsäätämisjärjestyksessä tehtävää eduskunnan päätöstä.

Eduskunnan osuus Suomen kansainvälisiä suhteita koskevassa päätöksenteossa ei kuitenkaan rajoitu kansainvälisten sopimusten hyväksymiseen ja voimaansaattamiseen. Valtiopäiväjärjestyksen 29 §:n säännös hallituksen vuotuisesta kertomuksesta edellyttää hallituksen selvittävän eduskunnalle valtakunnan suhteita ulkovaltoihin koskevat merkittävät asiat. Suomen suhteet ulkovaltoihin on nimenomaisesti mainittu myös valtiopäiväjärjestyksen 36 §:ssä säädetyn tiedonanto- ja selontekomenettelyn eräänä kohteena. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle on valtiopäiväjärjestyksen 48 §:n 2 momentissa säädetty oikeus saada niin usein kuin asianhaarat vaativat hallitukselta selonteko valtakunnan suhteista ulkovaltoihin. Valiokunnalla on myös oikeus antaa hallitukselle lausuntonsa selonteon johdosta. Erillisen lainsäädännön mukaisesti eduskunta osallistuu parlamenttien väliseen kansainväliseen yhteistyöhön Pohjoismaiden neuvostossa ja Euroopan neuvostossa.

Hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen säätämisen jälkeen yhteiskunnalliset muutokset ennen kaikkea talouden ja teknologian alalla ovat johtaneet kansainvälisen yhteistyön laajenemiseen. Kansainvälisten järjestöjen perustamisen ja suurelta osin niissä laadittujen kansainvälisten yleissopimusten myötä sopimuksin tai niiden perusteella säännellään yhä suuremmassa määrin asioita, jotka eivät kuulu perinteiseen ulkopolitiikkaan vaan olivat hallitusmuodon mukaista toimivallanjakoa aikanaan luotaessa puhtaasti sisäpoliittisia. Tämä kehitys on omiaan muuttamaan valtioelinten välistä tehtävien ja toimivallan jakoa eduskunnan ja hallituksen välillä, valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välillä, ulkoasiainministeriön ja muiden ministeriöiden välillä sekä myös eduskunnassa ulkoasiainvaliokunnan ja muiden valiokuntien välillä. Osittain kansainvälisten asioiden laajeneminen on käytännössä johtanut hallitusmuodon kirjaimesta (ks. 33 §:n 2 momentti) poikkeaviin ratkaisuihin, kun kansainvälinen yhteistyö on vähitellen siirtynyt eri alojen erityisministeriöiden asiaksi. Ulkoasioita koskeva hallitusmuodon perussäännös (33 §:n 1 momentti) on puolestaan siinä määrin joustava, että se on voimassaolonsa aikana mahdollistanut tasavallan presidentin, pääministerin ja ulkoasiainministerin hyvinkin erilaiset työnjaolliset ratkaisut. Eduskunnassa ulkoasiainvaliokunnan työtaakkaa on hiljattain kevennetty säännöksellä, jonka mukaan tavanomaisen ja sisällöltään jonkin muun erikoisvaliokunnan toimialaan kuuluvan valtiosopimuksen hyväksymistä tai voimaansaattamista koskeva asia voidaan lähettää muunkin valiokunnan kuin ulkoasiainvaliokunnan valmisteltavaksi (valtiopäiväjärjestyksen 48 §:n 1 momentti laissa 548/91).

Usein kansainvälisen sopimuksen määräykset on tarkoitettu sellaisinaan sovellettaviksi myös sopimusvaltioiden sisällä. Tällaista niin sanottua suoraa sovellettavuutta tai suoraa vaikutusta tehostaa sopimuksilla perustettujen kansainvälisten valvontaelinten toiminta, joka saattaa johtaa valtioita muodollisestikin velvoittaviin päätöksiin, mutta lievimmilläänkin on omiaan yhdenmukaistamaan kansallisella tasolla tapahtuvia sopimusmääräysten tulkintoja. Nämä kehityslinjat vähentävät kansallisten lainsäädäntöelinten mahdollisuuksia harkita kullekin sopimukselle tarkoituksenmukaisin valtionsisäinen voimaansaattamismuoto.

Kansainvälisten järjestöjen päätöksenteossa on yhä enemmän siirrytty muotoihin, joissa päätös voi syntyä yksittäisen valtion vastustuksesta huolimatta. Eräissä tapauksissa järjestöillä on välitöntä lainsäädäntö-, tuomio- ja toimeenpanovaltaa, joka ulottuu suoraan jäsenvaltioihin ja niiden kansalaisiin ja yrityksiin. Kun tällaiseen kansainvälisten velvoitteiden sitovuuden vahvistumiseen lisäksi käytännössä liittyy myös paineita mahdollisimman nopean päätöksenteon suuntaan, eduskunnan tosiasialliset vaikutusmahdollisuudet kansainvälisten sitoumusten perusteella säänneltävien asioiden sisältöön vähenevät. Kuvatut kehityslinjat korostavat sitä perustavaa eroa, joka on lakiehdotusten ja kansainvälisten sopimusten eduskuntakäsittelyn välillä. Lakiehdotuksen sisältö on aina eduskunnan harkinnassa. Sen sijaan valmiiksi neuvotellun tai kansainvälisen järjestön toimielimessä päätetyn sopimuksen suhteen eduskunnan valintamahdollisuudet rajoittuvat vain hyväksymiseen ja hylkäämiseen.

Suomen perustuslakiin ei sisälly erityissäännöksiä presidentin päätöksentekotavoista ulkoasioissa. Näin ollen tätäkin päätöksentekoa koskee hallitusmuodon 34 §:n yleissäännös, jonka mukaan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa, ministerin esittelystä ja ministerin varmentamana. Käytännössä ulkoasiat on silti nähty toimialueena, jolla presidentillä on itsenäistä päätösvaltaa. Tämä koskee kuitenkin lähinnä ulkopolitiikan perinteistä ydinaluetta, sillä asiasisällöltään sisäpoliittisiin kysymyksiin rinnastettavissa kansainvälisissä asioissa presidentin valtaoikeudet ovat käytännössä parlamentarisoituneet. Toisin sanoen presidentin päätökset tällaisissa asioissa säännönmukaisesti perustuvat eduskunnan luotta- muksen varassa toimivan valtioneuvoston valmisteluun ja vastaavat sen kantaa. Valtioneuvoston apuelimenä toimii valtioneuvoston ohjesäännön (995/43) 46 §:n mukaan sen ulkoasiainvaliokunta. Presidentti on saattanut osallistua valtioneuvoston ulkoasiainvaliokunnan kokouksiin ja johtaa tällöin niissä puhetta. Viime aikoina tämä käytäntö on muodostunut säännönmukaiseksi.

Vaikka ulkoasiainministeriö käsittelee valtioneuvoston ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta annetun lain (78/22) 3 §:n 1 momentin mukaan Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat, kansainvälisten asioiden hoitaminen on nykyisin hajaantunut eri ministeriöihin ja hallinnon kaikille tasoille. Ulkoasiainministeriön tehtäväksi on yhä selvemmin muodostunut eri ministeriöiden toiminnan koordinointi kansainvälisissä asioissa.

Euroopan talousalueesta käytyjä neuvotteluja ja Euroopan yhteisön jäsenyyshakemuksen käsittelyä varten on luotu valtioneuvoston erityinen sivuelinorganisaatio. Ulkoasiainministeriön yhteydessä toiminut EFTA-EY-seurantatoimikunta on koottu keskeisten ministeriöiden kansliapäälliköistä ja yhdestä Suomen Pankin johtokunnan jäsenestä. Seurantatoimikunnan alaisuuteen on perustettu 25 valmistelujaostoa ETA-neuvotteluissa käsiteltyjen asiakokonaisuuksien pohjalta. Jaostoissa on ollut edustus eri viranomaisista sekä elinkeinoelämän etujärjestöistä ja työmarkkinajärjestöistä. Varsinaisen valmistelukoneiston rinnalla on toiminut 50-jäseninen integraationeuvottelukunta.

2.2.Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

2.3.Nykytilan arviointi

ETA-sopimus ei sisällä sellaista luonteeltaan ylikansallista päätöksentekorakennetta, jonka kautta kansainvälinen toimielin voisi ohi Suomen omien valtioelinten aikaansaada Suomessa sovellettavia oikeusnormeja. Sopimuksen johdosta entistä suurempi osa Suomen lainsäädännöstä kuitenkin tulee sisällöllisesti perustumaan kansainvälisiin sopimuksiin. Tämä lainsäädännön osa tulee kehittymään ETA-sopimuksella perustettujen toimielinten, erityisesti ETA:n sekakomitean, päätösten pohjalta. ETA:ssa hyväksyttyjä päätöksiä on Suomen valtiosäännön kannalta pidettävä kansainvälisinä sopimuksina, joihin sitoutuminen ja joiden valtionsisäinen voimaansaattaminen edellyttää asianomaisten valtioelinten päätöksiä. Jos uusi ETA-säädös Suomen valtiosäännön mukaan kuuluu lainsäädännön alaan, sen hyväksyminen edellyttää eduskunnan suostumusta ja voimaansaattaminen lainsäädäntöjärjestyksessä tehtyä eduskunnan päätöstä. ETA-sopimuksesta seuraava lainsäädännön sisällön aiempaa laajempi määräytyminen kansainvälisten sopimusten perusteella aiheuttaa kuitenkin merkittävän muutoksen eduskunnan asemaan, jollei turvata eduskunnan mahdollisuuksia vaikuttaa ETA-säädöksiin jo niiden valmisteluvaiheessa. Silloin kun kysymys on lakiehdotuksista, jotka eivät koske kansainvälisiä sopimuksia, eduskunta voi tehdä ehdotukseen haluamansa muutokset. Kun taas eduskunnalle annetaan ehdotus valmiiksi neuvotellun kansainvälisen sopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta, eduskunta voi ainoastaan hyväksyä tai hylätä sopimuksen voimaansaattamislakeineen, mutta ei voi tehdä sopimuksen sisältöön muutoksia. Jotta ETA-sopimus ei tosiasiallisesti heikentäisi eduskunnan asemaa, on tärkeää antaa eduskunnalle mahdollisuus vaikuttaa ETA-säädösten sisältöön jo neuvotteluvaiheessa.

Vastaavasti valtioelinten toimivallanjakoa koskevat nykyiset säännökset johtaisivat ETA-sopimuksen voimaantullessa eduskunnalle parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston aseman heikkenemiseen suhteessa tällaisen vastuun ulottumattomissa olevaan tasavallan presidenttiin, jollei sisäisiä toimivalta- ja menettelytapasäännöksiä muuteta. Hallitusmuodon 33 §:n mukaan tasavallan presidentti määrää Suomen suhteista ulkovaltoihin pykälässä asetetuin rajoituksin. Jos entistä suurempi osa lainsäädäntöä sidotaan presidentin johdolla käytyjen neuvottelujen tuloksena syntyviin kansainvälisiin sopimuksiin, tämä voi aiheuttaa eduskunnan harjoittaman parlamentaarisen valvonnan heikkenemistä. Samalla valtioneuvoston sisäinen työnjako muuttuisi siten, että ulkoasiainministeriön toimiala laajenisi muiden ministeriöiden kustannuksella.

Vaikka valtiopäiväjärjestyksen 48 §:n 1 momentin säännöstä eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tehtävistä on hiljattain muutettu siten, että sisällöltään tavanomaisen kansainvälisen sopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskeva asia voidaan lähettää muunkin erikoisvaliokunnan valmisteltavaksi (laki 548/91), ETA-sopimus tulisi ilman valiokuntien tehtävienjakoa koskevia uusia säännöksiä johtamaan asioiden siirtymiseen muilta valiokunnilta ulkoasiainvaliokunnalle.

ETA-sopimusta koskevia neuvotteluja varten rakennettu valtioneuvoston sivuelinorganisaatio on vastannut tarkoitustaan. ETA-sopimuksen voimaantullessa organisaatiota on tarpeen muokata sopimuksen toiminnallisia tarpeita vastaavaksi.

3.1.Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi

ETA-sopimuksella perustetaan päätöksentekoa ja hallintoa varten ETA:n neuvosto ja sekakomitea. ETA-sopimukseen liittyen EFTAn jäsenvaltiot ovat tehneet sopimukset EFTA-valtioiden pysyvästä komiteasta sekä EFTAn valvontaviranomaisesta ja tuomioistuimesta. ETA:n sekakomitea ja jossain määrin EFTA-valtioiden pysyvä komitea tulevat näiden sopimusten nojalla tekemään sellaisia päätöksiä, jotka Suomen valtiosäännön kannalta ovat valtiosopimuksia. ETA-sopimuksella ei siirretä lainsäädäntövaltaa Suomen valtioelimiltä mainituille kansainvälisille toimielimille. Sopimus sisältää määräykset, joiden nojalla Suomi voi huolehtia ETA-sopimuksen mukaisista velvoitteistaan sellaisissa muodoissa, jotka täyttävät valtiosäännön vaatimukset muun muassa eduskunnan osallistumisesta valtiosopimusten hyväksymiseen ja voimaansaattamiseen. Kun ETA-sopimus merkitsee monien perinteisesti sisäpolitiikan piiriin kuuluneiden asioiden siirtämistä kansainvälisten velvoitteiden perusteella määräytyviksi, se aiheuttaa kuitenkin tarpeen toteuttaa joukon valtionsisäisiä toimivalta- ja menettelytapajärjestelyjä, joilla estetään valtioelinten toimivaltasuhteiden muuttuminen tämän siirtymän johdosta. Hallituksen esityksen yleistavoitteena on aikaansaada Suomen valtiosäännössä sellaiset muutokset, joiden avulla valtioelinten ja viranomaisten toimivallanjako pysyy ETA-sopimuksen voimaantullessa asiallisesti ennallaan.

Ennen muuta toimivallanjaon pysyttäminen ennallaan koskee eduskunnan lainsäädäntövallan ja valtiosääntöoikeudellisen aseman turvaamista ETA-sopimuksen voimassa ollessa. Esityksellä pyritään aikaansaamaan järjestelmä, jonka kautta turvataan eduskunnalle tiedonsaanti ja vaikutusmahdollisuudet ETA-asioissa niiden ollessa asianomaisten kansainvälisten toimielinten käsiteltävinä, kuitenkaan puuttumatta eduskunnan oikeudelliseen toimintavapauteen valmiin ETA-säädöksen myöhemmin tapahtuvassa hyväksymis- ja voimaansaattamiskäsittelyssä. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ehdotetaan luotavaksi erityinen menettely ( yhdentymisasioiden ennakkokäsittely ), jossa suuri valiokunta erikoisvaliokuntien avustamana käsittelisi ehdotuksia ETA-säädöksiksi ja antaisi koko eduskunnan puolesta luonteeltaan poliittisen ennakkositoutumisen valmisteilla olevaan ETA-säädökseen. Täysistunnon valtiosääntöoikeudellinen asema säilyisi kuitenkin koskemattomana.

Tavoite toimivaltasuhteiden säilyttämisestä ennallaan aiheuttaa tarpeen uusiin säännöksiin myös tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välisistä toimivaltasuhteista, ministeriöiden välisestä tehtävienjaosta ja hallituksen sivuelinorganisaatiosta.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä annetun hallituksen esityksen (HE 95/1992 vp) käsittelyssä kiinnittänyt huomiota Euroopan yhdentymiskehityksen luomiin tarpeisiin uudistaa Suomen valtiosääntöä eduskunnan aseman ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi (PeVL 15/1992 vp). Käsillä olevan hallituksen esityksen tarkoituksena on toteuttaa nämä tarpeet ETA-sopimuksen osalta. Nyt toteutettaviksi ehdotetuista ratkaisuista kertyvien kokemusten avulla on mahdollista yhdentymiskehityksen jatkuessa arvioida uusien järjestelyjen tarve.

3.2.Keskeiset ehdotukset

4.1.Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole mainittavia taloudellisia vaikutuksia. Itse ETA-sopimuksen vaikutuksia kansan- ja valtiontalouteen on selvitetty hallituksen esityksessä eduskunnalle Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä (HE 95/1992 vp) .

4.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Esityksen tarkoituksena on täydentää Suomen valtiosääntöä ETA-asioiden valmistelu- ja päätöksentekojärjestelmällä. Sen mahdolliset henkilöstövaikutukset ovat vähäisiä ja aiheutuvat eduskunnassa toteutettavan yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyn mahdollisesti edellyttämistä lisävoimavaroista sekä esitykseen liittyvistä valtioneuvoston ohjesäännön muutoksista, joilla luodaan valtioneuvostoon ETA-sopimukseen liittyviä tehtäviä käsittelevä sivuelinorganisaatio.

4.3.Vaikutukset kansalaisten asemaan

Esitys ei välittömästi vaikuta kansalaisten asemaan, oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Sen tarkoituksena on kuitenkin lisätä päätöksenteon kansanvaltaisuutta ETA-asioissa. Vahvistamalla kansaa edustavan ja sille yleisten vaalien kautta vastuunalaisen eduskunnan asemaa ETA-asioissa pyritään samalla turvaamaan kansalaisten vaikutusmahdollisuudet.

5.1.Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Syyskuussa 1989 asetettu kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamistoimikunta laati perusselvityksen eduskunnan asemasta ETA:n toteutuessa, selvittäen muun muassa EY-valtioiden kansallisten parlamenttien asemaa koskevia järjestelyjä EY-asioiden käsittelyssä (komiteanmietintö 1990:37). Ulkopoliittisia ja kansainvälisiä asioita koskevan päätöksentekomenettelyn uudistamistarpeita on yleisesti kartoitettu 19 päivänä kesäkuuta 1991 asetetun valtiosääntötoimikunnan osamietinnössä (komi- teanmietintö 1992:2).

Eduskunnan puhemiesneuvosto asetti 11 päivänä kesäkuuta 1991 toimikunnan selvittämään ETA:n luomista koskevien sopimusten ja niihin liittyvän lainsäädännön eduskuntakäsittelyn menettelytapateknisiä ja voimavarakysymyksiä sekä niitä menettelyjä, joilla eduskunnan sisäinen päätöksenteko ETA-asioissa järjestetään. Edelleen valtioneuvosto asetti 5 päivänä maaliskuuta 1992 komitean selvittämään, miten Suomea koskevat yhdentymisratkaisut vaikuttavat eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulkopoliittisiin ja kansainvälisiä asioita koskeviin valtaoikeuksiin ja niihin liittyviin päätöksenteko- ja työnjakojärjestelmiin, sekä tekemään selvityksen perusteella tarvittavat ehdotukset muutoksiksi Suomen valtiosääntöön. Ensimmäisessä työvaiheessaan komitea selvitti ETA:n perustamisen aiheuttamia valtiosäännön uudistamistarpeita ja laati 18 päivänä kesäkuuta 1992 päivätyn niitä koskevan osamietinnön ("Valtiosääntökomitea 1992:n osamietintö ― ETA-sopimuksesta aiheutuvat järjestelyt"; komiteanmietintö 1992:23). Myös edellä mainittu eduskunnan ETA-toimikunta jätti mietintönsä samana päivänä. Valtiosääntökomitea 1992:n ja eduskunnan ETA-toimikunnan ehdotukset valtiopäiväjärjestyksen muuttamiseksi olivat lähes yhdenmukaiset.

5.2.Lausunnot

Valtioneuvoston kanslia pyysi lausunnot valtiosääntökomitea 1992:n osamietinnöstä kaikilta ministeriöiltä, eduskunnassa edustettuina olevilta puolueilta, oikeuskanslerinvirastolta, tasavallan presidentin kanslialta ja Ahvenanmaan maakuntahallitukselta. Ahvenanmaan maakuntahallitus, kaikki ministeriöt ja lähes kaikki puolueet antoivat pyydetyn lausunnon, minkä lisäksi tasavallan presidentin kansliasta ilmoitettiin, ettei kanslialla ole huomautettavaa komitean mietinnön johdosta.

Lausunnonantajat suhtautuivat myönteisesti komitean toimenpide-ehdotuksiin. Ehdotusten yleislinjan osalta kiinnitettiin komitean ehdotuksia kannattavien lausuntojen ohella huomiota talouspolitiikan koordinointitarpeisiin (valtiovarainministeriö), korostettiin tarvetta laatia säädökset väljinä, jotta ne mahdollistavat menettelytapojen joustavan kehittämisen ETA-sopimuksen voimaantultua saatavien kokemusten perusteella (opetusministeriö), ehdotettiin järjestelyjä Ahvenanmaan maakunnan kuulemiseksi Euroopan yhdentymiseen liittyvissä asioissa (Ahvenanmaan maakuntahallitus) ja tähdennettiin eduskunnan aseman vahvistamista tai turvaamista Euroopan yhdentyessä (eräät puolueet). Lisäksi esitettiin joukko yksittäisiä huomautuksia koskien muun muassa komitean ehdotusta hallitusmuodon uudeksi 33 a §:ksi (ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö ja Vasemmistoliitto rp.) ja ehdotusten jatkovalmistelua koskevia kannanottoja.

Eduskunnan ETA-toimikunta laati mietintönsä tukeutuen marraskuussa 1991 annetusta toimikunnan II väliraportista saatuihin eduskuntaryhmien lausuntoihin. Myös toimikunnan mietinnöstä on pyydetty eduskuntaryhmien lausunnot, joissa hyväksytään toimikunnan ehdotusten päälinjat. Huomautuksia esitettiin muun muassa ETA-asioiden salassapidosta, suuren valiokunnan kokoonpanosta ja ulkoasiainvaliokunnan oikeudesta saada hallitukselta selontekoja.

Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta on ETA-sopimuksesta antamassaan mietinnössä (UaVM 16/1992 vp) pitänyt valtiosääntökomitea 1992:n ja eduskunnan ETA-toimikunnan ehdotuksia pääosin perusteltuina ja erityisesti korostanut eduskunnan aseman turvaamista siten, että sen mahdollisuudet saada tietoja ja vaikuttaa Suomen neuvottelutavoitteisiin turvataan nykyisin lainsäädäntövallan piiriin kuuluvien ETA-säädösten päätöksenteon osalta. Valiokunta ei kuitenkaan pitänyt tarkoituksenmukaisena valtiopäiväjärjestykseen ehdotettua erillistä ETA-asioiden salassapitosäännöstä vaan puolsi järjestelyä, jossa hallitus ja eduskunnan valiokunta voivat määrätä yksittäisten tietojen ja asiakirjojen salassapidosta. Valiokunnan hyväksyttyä mietintönsä eduskunnan ETA-toimikunta on 19 päivänä lokakuuta 1992 laatinut uuden ehdotuksen ETA-asioiden salassapitoa koskevaksi valtiopäiväjärjestyksen säännökseksi.

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä oikeusministeriössä eduskunnan ETA-toimikunnan mietinnön sekä valtiosääntökomitea 1992:n osamietinnön ja siitä saatujen lausuntojen pohjalta.

1.1.Suomen Hallitusmuoto

Hallitusmuotoon lisättäväksi ehdotetun uuden 33 a §:n 1 momentin mukaan eduskunta osallistuisi kansainvälisissä toimielimissä tehtävien eduskunnan hyväksymistä vaativien päätösten kansalliseen valmisteluun siten kuin valtiopäiväjärjestyksessä säädetään. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole aikaansaada muutosta hallitusmuodon 33 §:n nojalla määräytyviin ylimpien valtioelinten toimivaltasuhteisiin kansainvälisten sopimusten solmimisessa ja valtionsisäisessä voimaansaattamisessa. Myös ETA-säädökset tulevat valmistuttuaan olemaan Suomen valtiosäännön kannalta kansainvälisiä sopimuksia, joihin sovelletaan hallitusmuodon 33 §:n 1 momentin ja valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n säännöksiä. Niiden sisällön mukaan määräytyy, onko uuden säädöksen hyväksymiselle saatava eduskunnan suostumus ja onko säädös Suomessa saatettava voimaan eduskuntalailla. Lisäksi myös niitä koskee valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 2 momentissa säädetty harkinnanvarainen mahdollisuus eduskunnan suostumuksen pyytämiseen sellaiselle kansainväliselle sopimukselle, johon nähden tällainen suostumus ei ole oikeudellisesti välttämätön.

Mainittuja ennalleen jääviä toimivaltajärjestelyjä täydentäisi ehdotettu säännös eduskunnan osallistumisesta ETA-sopimuksesta aiheutuvien kansainvälisissä toimielimissä tehtävien päätösten käsittelyyn jo valmisteluvaiheessa. Ehdotetussa säännöksessä ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi mainita nimeltä kyseeseen tulevia kansainvälisiä toimielimiä eikä edes itse ETA-sopimusta, koska asian lähempi sääntely joka tapauksessa toteutetaan valtiopäiväjärjestyksessä.

Säännösehdotuksen tarkoituksena ei ole rajoittaa hallituksen ja eduskunnan välistä yhteydenpitoa ja eduskunnan vaikutusmahdollisuuksia sellaisiin asioihin, joissa eduskunnan hyväksyminen lopulliselle päätökselle on aikanaan oikeudellisesti välttämätön. Viittauksella eduskunnan hyväksymistä vaativiin päätöksiin pyritään luomaan hallitukselle nimenomainen velvollisuus kuulla eduskuntaa valtiopäiväjärjestyksessä säädettävin muodoin kaikissa niissä tapauksissa, joissa eduskunnan hyväksyminen saattaa myöhemmin olla tarpeen. Jotta tämä velvollisuus kaikissa tapauksissa toteutuisi, säännöstä olisi sovellettava sillä tavoin laajasti että eduskunta osallistuisi asian käsittelyyn myös tulkinnanvaraisissa tapauksissa.

Ehdotetun pykälän 2 momentiksi tulisi perussäännös valtioneuvoston yleisestä toimivallasta kansainvälisissä toimielimissä päätettävissä asioissa, jotka eivät edellytä eduskunnan hyväksymistä tai tasavallan presidentin antamaa asetusta. Säännös on tarpeen sen vuoksi, että ETA-sopimukseen liittyminen ei vaikuta ainoastaan eduskunnan ja hallituksen väliseen toimivallanjakoon vaan myös toimeenpanovallan käyttäjien välisiin toimivaltasuhteisiin. Kun ETA-sopimus merkitsee monien nykyisin puhtaasti kansallisin säädöksin säänneltyjen asioiden siirtymistä kansainvälisin säädöksin järjestettäviksi, se saattaisi johtaa merkittävään toimivaltasiirtymään eduskunnalle parlamentaarisessa vastuussa olevalta valtioneuvostolta tasavallan presidentille, jos kaikki ETA-asiat tulkittaisiin luonteeltaan ulkopoliittisiksi. Ehdotetulla säännöksellä suljettaisiin pois mahdollisuus tulkita hallitusmuodon 33 §:n 1 momentin säännöstä tasavallan presidentin keskeisestä asemasta Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevissa asioissa siten, että valmistelu ja hallituksen päätöksenteko ETA-asioissa yleisesti tapahtuisi presidentin johdolla. Ehdotettu säännös ei miltään osin kavenna eduskunnan toimivaltaa suhteessa toimeenpanovallan käyttäjiin. Hallitusmuodon 33 §:n 1 momentin ja valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n perusteella rajoiltaan määräytyvä velvollisuus eduskunnan suostumuksen saamiselle säilyisi ennallaan. Muutos koskisi vain valtioneuvoston ja tasavallan presidentin keskinäistä toimivallanjakoa. Verrattuna siihen tilanteeseen, joka ETA-sopimukseen liittymisestä muutoin saattaisi seurata, säännös vahvistaisi välillisesti myös eduskunnan asemaa, koska sille parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston asema vahvistuisi suhteessa vastaavan vastuun ulottumattomissa olevaan presidenttiin.

Nykytilaan nähden ehdotettu säännös ei kuitenkaan merkitse suoranaista muutosta presidentin ja valtioneuvoston väliseen toimivallanjakoon. ETA-säädöksillä ei nimittäin yleensä ole ulkopoliittista merkitystä, joten niitä asiallisesti vastaava sääntely on tähän saakka toteutettu sisäpoliittisen tehtävienjaon mukaisesti. Ehdotus tähtää siten nykyisten toimivaltasuhteiden säilyttämiseen. Sen nojalla valtioneuvosto voisi hyväksyä ja saattaa valtionsisäisesti voimaan ne ETA:n sekakomitean ja EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätökset, jotka sisältönsä vuoksi eivät edellytä laintasoista voimaansaattamista, eduskunnan hyväksymistä tai tasavallan presidentin antamaa asetusta.

Valtioneuvostolla tarkoitetaan säännösehdotuksessa sen yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa kokonaisuutta. Sellaiset eduskunnan hyväksymistä edellyttävät ETA-säädökset, joita ei ole tarpeen saattaa voimaan lailla, voimaansaatettaisiin nykyiseen tapaan asetuksella. Muut kuin eduskunnan hyväksymät ETA-säädökset saatettaisiin yleensä voimaan valtioneuvoston päätöksellä tai tätäkin alemmalla säädöstasolla, jollei niihin poikkeuksellisesti liity sellaisia ulkopoliittisia näkökohtia, joiden vuoksi tasavallan presidentin päätös on tarpeen. Viimeksi mainitussa tapauksessa myös voimaansaattaminen toteutettaisiin presidentin antamalla asetuksella. ETA-säädökset saatettaisiin siten yleensä Suomessa voimaan sillä normitasolla, jota niiden sisältö edellyttäisi Suomessa säädettynä. Kun säännösehdotuksessa valtioneuvostolla tarkoitetaan sen yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa kokonaisuutta, säännös ei edellyttäisi kaikkien siinä tarkoitettujen ETA-säädösten käsittelemistä valtioneuvoston yleisistunnosta. Esitykseen sisältyvän kolmannen lakiehdotuksen 3 a § muodostaisi laintasoisen oikeusperustan tarvittaessa hyväksyä ja saattaa voimaan ETA-säädös ministeriön päätöksellä.

1.2.Valtiopäiväjärjestys

43 §. Pykälässä on nykyisin säännökset ulkoasiainvaliokunnan ja muiden erikoisvaliokuntien kokoontumisesta silloin, kun eduskunta ei ole koolla. Tämä mahdollisuus ei koske suurta valiokuntaa, koska kaikki sen tehtävät ovat välittömästi liittyneet eduskunnan täysistuntoihin. Esityksen mukaan suuri valiokunta tulisi keskeisesti vastaamaan sellaisten ETA-asioiden käsittelystä eduskunnassa, joissa ei ole kysymys täysistunnon päätösten valmistelusta. Tästä syystä saattaa osoittautua tarpeelliseksi pitää suuren valiokunnan kokouksia myös muulloin kuin eduskunnan ollessa koolla.

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että suuri valiokunta mainittaisiin siinä ulkoasiainvaliokunnan rinnalla. Myös suuri valiokunta voisi siten kokoontua sekä valtiopäivien keskeydyttyä eli niin sanottuina lomakausina että eduskunnan lopetettua istuntonsa edustajainvaalien vuoksi. Kummassakin tilanteessa suuren valiokunnan saattaa olla tarpeellista kokoontua käsittelemään valmisteilla olevia ETA-säädöksiä, olkoonkin että suuren valiokunnan tosiasialliset mahdollisuudet antaa koko eduskunnan puolesta luonteeltaan poliittinen ennakkohyväksyntä myöhemmin eduskunnan viralliseen käsittelyyn tulevalle säädökselle ovat tavallista vähäisemmät eduskunnan lopetettua istuntonsa tai muutoinkin aivan vaalikauden lopussa.

Ehdotettu säännös on tarpeellinen nimenomaan yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyn vuoksi. Se on kuitenkin laadittu yleiseen muotoon eikä siinä erotella suuren valiokunnan käsittelemiä asiaryhmiä.

Säännöksen nojalla suuren valiokunnan puheenjohtajan olisi kutsuttava valiokunta koolle hallituksen pyynnöstä tai milloin vähintään kolmasosa valiokunnan jäsenistä pyytää sitä kirjallisesti puheenjohtajalta. Valiokunta voisi kokoontua myös puheenjohtajan omasta aloitteesta. Puheenjohtajan ollessa estynyt valiokunnan kutsuisi kokoukseen sen varapuheenjohtaja. Suuri valiokunta voisi päättää uusista kokouksistaan sellaisessa kokouksessa, joka on kutsuttu koolle jollakin edellä mainitulla perusteella.

48 §. Ulkoasiainvaliokunnan eräänä tehtävänä on pykälän 1 momentin nojalla vanhastaan ollut käsitellä eduskunnan hyväksymistä edellyttävät kansainväliset sopimukset. Kun kansainvälisillä sopimuksilla kasvavassa määrin on välitön yhteys muiden erikoisvaliokuntien toimialaan kuuluvaan aineelliseen lainsäädäntöön, sääntöä lievennettiin 1 päivänä huhtikuuta 1991 voimaan tulleella valtiopäiväjärjestyksen muutoksella (548/91) , joka antaa harkinnanvaraisen mahdollisuuden lähettää tavanomaisen ja sisällöltään jonkin muun erikoisvaliokunnan toimialaan kuuluvan valtiosopi- muksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevan asian asianomaiseen valiokuntaan.

Tehty muutos ei ole riittävä sitä silmällä pitäen, että ETA:n sekakomitean päätökset ovat Suomen valtiosäännön kannalta luonteeltaan kansainvälisiä sopimuksia. Nykyinen sääntely johtaisi ETA-sopimuksen voimassa ollessa siihen, että ETA:n sekakomitean päätösten hyväksymistä tai voimaansaattamista koskevat asiat olisi ensisijaisesti valmisteltava ulkoasiainvaliokunnassa. Nämä asiat eivät useinkaan ole ulkoasiain hoitoa koskevia esimerkiksi 48 §:n 1 momentissa tarkoitetussa merkityksessä. Ne koskevat yleensä sellaisia lainsäädäntökysymyksiä, jotka ennen ETA-sopimuksen voimaantuloa käsiteltiin eduskunnassa hallituksen lakiesitysten pohjalta. Tällaisten lainsäädäntökysymysten valmistelevaa käsittelyä ei ole asianmukaista yksistään niihin ETA-sopimuksen perusteella sisältyvän kansainvälisoikeudellisen kytkennän takia keskittää ulkoasiainvaliokuntaan.

Kun pykälä koskee nimenomaan ulkoasiainvaliokunnan tehtäviä, sääntelyn havainnollisuus kärsisi, jos siihen lisättäisiin ETA:n sekakomitean päätöksiä koskeva erityissäännös muiden valiokuntien tehtävistä. Tämän vuoksi muutos ehdotetaan toteutettavaksi siten, että momentissa säänneltäisiin vain ulkoasiainvaliokunnan erityistehtävää käsitellä tärkeät valtiosopimukset ja muut Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat. Tärkeillä valtiosopimuksilla tarkoitetaan tässä yhteydessä niitä kansainvälisiä sopimuksia, jotka asiasisältönsä puolesta koskevat ulkopolitiikkaa tai ovat muutoin merkittäviä maamme kansainvälisten suhteiden kannalta. Muutoksen jälkeen sekä niin sanotut tavanomaiset kansainväliset sopimukset että ETA:n sekakomitean päätökset olisi lähetettävä siihen erikoisvaliokuntaan, jonka toimialaan ne luontevimmin kuuluvat. Luonnollisesti tämä valiokunta saattaisi olla myös ulkoasiainvaliokunta, milloin sopimus sisällöltään kuuluu sen toimialaan.

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan tässä yhteydessä muutettavaksi siten, että ulkoasiainvaliokunnan oikeus saada hallitukselta selonteko valtakunnan suhteista ulkovaltoihin tulisi perusteiltaan yhdenmukaiseksi kuin suurelle valiokunnalle 53 §:n 3 momentissa ehdotettava oikeus saada selvitys valmisteluista ETA-sopimuksen alalla. Eduskunta on 27 päivänä lokakuuta 1992 päivätyssä vastauksessaan hallituksen esitykseen ETA:n perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä (HE 95/1992 vp) edellyttänyt hallituksen toimia tällaisen muutoksen toteuttamiseksi.

Ehdotetun säännöksen mukaan ulkoasiainvaliokunnan tulee pyynnöstään ja muutenkin tarpeen mukaan saada hallitukselta selonteko valtakunnan suhteista ulkovaltoihin. Momentin sinänsä vähäisen sanonnallisen muutoksen tarkoituksena on osoittaa, että valiokunnan esittämä pyyntö loisi hallitukselle velvollisuuden antaa valiokunnalle sen haluama selonteko. Lisäksi hallituksen olisi oma-aloitteisesti annettava valiokunnalle selonteko katsoessaan esimerkiksi jonkin tapahtuman olevan sillä tavoin merkittävä, että se luo säännösehdotuksessa tarkoitetun tarpeen saattaa asia valiokunnan tietoon. Vaikka valtiopäiväjärjestykseen ehdotetaan erityissäännöstä suuren valiokunnan vastaavasta oikeudesta saada selvitys valmistelusta ETA-sopimuksen alalla (ehdotettu 53 §:n 3 momentti), myös ulkoasiainvaliokunnalla olisi valtakunnan suhteita ulkovaltoihin yleisesti koskevan 48 §:n 2 momentin nojalla oikeus saada selontekoja ETA-sopimuksen kehittämisen kannalta periaatteellisesti merkittävissä asioissa.

Kuten nykyisinkin, ulkoasiainvaliokunnalla olisi oikeus antaa hallitukselle lausuntonsa selonteon johdosta.

52 §. Vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksestä alkaen suuren valiokunnan asemaan on liittynyt laajennettu läsnäolo-oikeus valiokunnan kokouksissa. Muun muassa kaikki kansanedustajat ovat pykälän 3 momentin nojalla oikeutettuja olemaan saapuvilla suuren valiokunnan kokouksissa. Muiden valiokuntien suljetusta luonteesta poikkeava järjestely on perustunut suuren valiokunnan erikoisasemaan ja -tehtävään lainsäädäntömenettelyssä. Valiokuntahan on täysistuntokäsittelyjen välillä käsitellyt muissa valiokunnissa jo valmisteltuja asioita.

Nykyisenlaisen laajennetun läsnäolo-oikeuden ulottamiselle suuren valiokunnan uusiin, ETA-sopimuksesta aiheutuviin tehtäviin ei ole perusteita. Valiokunta tulisi käsittelemään kansainvälisellä ja kansallisella tasolla valmisteilla olevia asioita, joihin usein liittyy salaisia tai ei-julkisia asiakirjoja sekä tarve luottamuksellisiin keskusteluihin. Suuren valiokunnan uudet tehtävät edellyttävät mahdollisuutta käsittelyyn valiokunnan jäsenten, valtioneuvoston edustajien ja asiantuntijoiden kesken suljetussa kokouksessa.

Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että laajennettu läsnäolo-oikeus ei koskisi 4 a luvussa tarkoitettujen yhdentymisasioiden tai 53 §:n 3 momentissa tarkoitetun selvityksen käsittelyä. Viimeksi mainittu merkitsisi sitä, että varsinaisen selvityksen käsittelyn lisäksi selvityksen pyytämisestä päätettäisiin ja se myös annettaisiin suljetuin ovin. Jos samassa kokouksessa käsitellään myös muunlaisia asioita, säilyy laajennettu läsnäolo-oikeus niitä käsiteltäessä.

Kun sen paremmin 4 a luvussa tarkoitettu yhdentymisasioiden ennakkokäsittely kuin 53 §:n 3 momentissa tarkoitettu suurelle valiokunnalle annettavan selvityksen käsittely eivät ole valtiopäiväjärjestyksessä tarkoitettua asian valmistelua, niitä ei koskisi 52 §:n 4 momentissa säädetty mahdollisuus pitää valiokunnan tiedonhankintakokous julkisena.

Yhdenmukaisesti eduskunnan vastausten allekirjoittamista koskevan 86 §:n 3 momentin (laissa 316/1987) kanssa eduskunnan pääsihteeristä ehdotetaan käytettäväksi uudistettavassa 52 §:n 3 momentissa hänen virkanimikettään.

53 §. Pykälän 1 momentti sisältää nykyisin säännöksen valiokuntien tiedonsaantioikeudesta asian valmistelua varten, millä ilmauksella on tarkoitettu valiokunnassa tapahtuvaa valmistelua täysistuntokäsittelyä varten. Siinä säädetty tiedonsaantioikeus koskee täysistunnolle mietinnön laativaa valiokuntaa ja tälle eduskunnan työjärjestyksessä säädellyssä lausuntomenettelyssä lausuntoa laativaa valiokuntaa, mutta ei sen sijaan suurta valiokuntaa sen käsitellessä 4 a luvussa tarkoitettua yhdentymisasiaa. Momenttia ehdotetaan täydennettäväksi niin, että siinä säädetty tiedonsaantioikeus olisi myös suurella valiokunnalla yhdentymisasian käsittelyssä. Samassa yhteydessä säännökseen ehdotetaan vähäisiä sanonnallisia tarkistuksia.

Pykälän uudeksi 3 momentiksi ehdotetaan säännöstä suuren valiokunnan oikeudesta saada valtioneuvostolta selvitys valmistelusta ETA-sopimuksen alalla ja valiokunnan mahdollisuudesta antaa asian johdosta lausuntonsa valtioneuvostolle. Ehdotettu säännös vastaisi ulkoasiainvaliokuntaa koskevaa 48 §:n 2 momenttia ja erikoisvaliokuntia yleisesti koskevaa 53 §:n 2 momenttia. Säännöksen tekee tarpeelliseksi suuren valiokunnan uusi tehtävä ETA-asioiden keskeisenä käsittelijänä. Säännökselle ehdotettu sanamuoto on soveltuvin osin yhdenmukainen lakiehdotukseen sisältyvän ulkoasiainvaliokunnan tiedonsaantioikeutta koskevan 48 §:n 2 momentin uuden sanamuodon kanssa. Suuren valiokunnan olisi saatava valtioneuvostolta tai asianomaiselta ministeriöltä selvitys valmistelusta ETA-sopimuksen alalla pyynnöstään ja muutenkin tarpeen mukaan. Säännösehdotuksen mukaan aloitteentekijänä voisi olla niin valiokunta kuin valtioneuvosto. Valiokunnan esittämä pyyntö jo sinänsä velvoittaisi valtioneuvoston antamaan pyydetyn selvityksen. Toisaalta valtioneuvosto olisi velvollinen antamaan oma-aloitteisesti valiokunnalle selvityksen aina, kun aihetta siihen ilmenee EY:n ja ETA:n toimielinten sekä EFTA-valtioiden toimien perusteella.

Säännösehdotuksessa on valtioneuvostolla tarkoitettu sen yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa kokonaisuutta. Se mahdollistaisi siten sekä suoran yhteydenpidon tietyn ministeriön ja suuren valiokunnan välillä että koko valtioneuvoston nimissä annettavan selvityksen. Pyytäessään selvitystä suuri valiokunta voisi halutessaan ottaa kantaa myös siihen, tulisiko selvitys antaa koko valtioneuvoston nimissä. Toisaalta esitykseen sisältyvän kolmannen lakiehdotuksen 3 a § osoittaisi, ettei selvitystä kaikissa tapauksissa tarvitsisi käsitellä valtioneuvoston yleisistunnossa.

Yhdenmukaisesti ehdotetussa 54 c §:ssä toteutettavan yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyn sääntelyn kanssa suuren valiokunnan jäsenten olisi selvitysasioissa noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota valtioneuvosto katsoo asian laadun vaativan.

Ehdotettu pykälän 3 momentti koskisi yleisesti ETA-sopimuksen alaan kuuluvia asioita. Se on siten laaja-alaisempi kuin uudessa 4 a luvussa säänneltäväksi ehdotettu kansainvälisen toimielimen yksittäisen säädösehdotuksen (yhdentymisasia) ennakkokäsittely. Säännösehdotuksessa tarkoitettu selvitys voisi koskea ainakin seuraavanlaisia 4 a luvun soveltamisalan ulkopuolella olevia asiaryhmiä: ehdotukset sellaisiksi ETA-säädöksiksi tai EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätöksiksi, joista jo ennalta on selvää, ettei niiden hyväksyminen ja voimaansaattaminen Suomessa edellytä eduskunnan suostumusta, ETA:n neuvostossa sovitut luonteeltaan poliittiset toimenpideohjelmat jonkin laajemman säädöskokonaisuuden valmistelusta, EY:ssä laaditut lainsäädäntöohjelmat sekä sellaiset yksittäiset säädöshankkeet, jotka myöhemmin tulisivat 4 a luvussa säännellyn menettelyn piiriin, mutta joissa vielä ei ole EY:n komission säädösehdotusta. Luettelossa ensiksi mainittu asiaryhmä osoittaa, että eduskunnalla olisi suurelle valiokunnalle ehdotetun tiedonsaantioikeuden nojalla mahdollisuus valvoa 4 a luvun soveltamisedellytykseksi 54 a §:ssä ehdotettua eduskunnan hyväksymisen tarvetta. Myös erikoisvaliokunnat voisivat 53 §:n nykyisen 2 momentin nojalla valvoa oman toimialansa osalta ehdotetussa 4 a luvussa tarkoitetun menettelyn käyttöalaa.

4 a luku. Valtiopäiväjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 a luku ETA:a koskevien yhdentymisasioiden ennakkokäsittelystä. Luvussa tarkoitettuna yhdentymisasiana pidetään sellaista valtioneuvoston tietoon tullutta ehdotusta kansainvälisessä toimielimessä laadittavaksi säädökseksi, joka perustuu ETA-sopimukseen tai EFTA-valtioiden pysyvästä komiteasta tehtyyn sopimukseen ja joka asiasisältönsä vuoksi olisi Suomessa saatettava voimaan lailla tai muutoin vaatisi eduskunnan hyväksymistä. Käytännössä ilmaus tulisi koskemaan yhtäältä EY:n komission ehdotuksia ETA-sopimuksen alaan kuuluviksi säädöksiksi ja toisaalta ehdotuksia EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätöksiksi.

Luvussa säädettäisiin valtioneuvoston toiminnasta eduskuntaan päin yhdentymisasiassa sekä asian eduskuntakäsittelyn tavanomaisesta poikkeavista muodoista.

54 a §. Pykälä olisi perussäännös luvun tarkoittamista yhdentymisasioista. Siinä määriteltäisiin, viittauksin ETA-sopimukseen ja EFTA-valtioiden pysyvästä komiteasta tehtyyn sopimukseen, mitä yhdentymisasialla tarkoitetaan. Kun ehdotetut säännökset tulisivat sisältymään perustuslakiin, ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena mainita niissä nimeltä tiettyjä kansainvälisiä toimielimiä. Käytännössä yhdentymisasioita olisivat useimmiten EY:n komission ehdotukset ETA-säädöksiksi sekä eräissä tapauksissa myös ehdotukset EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätöksiksi. Eräistä ETA-sopimukseen liittyvistä tehtävistä huolehtiva pysyvä komitea voi nimittäin tehdä rajoitetusti sellaisia päätöksiä, jotka edellyttävät Suomessa lainsäädäntötoimia. Kummassakin tapauksessa edellytettäisiin lisäksi ehdotetun säädöksen sellaista sisältöä, jonka vuoksi säädös olisi Suomessa saatettava voimaan lailla tai muutoin vaatisi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunnan hyväksyminen olisi yleensä tarpeen siitä syystä, että valmisteilla oleva säädös sisältää hallitusmuodon 33 §:n 1 momentin mukaan lainsäädännön alaan kuuluviksi katsottuja säännöksiä. EY:n komission ehdotus voisi kuitenkin tulla saatettavaksi eduskunnalle tiedoksi myös esimerkiksi sen vuoksi, että ehdotuksen tarkoittamassa asiassa tehtävä ETA:n sekakomitean päätös sitoisi eduskunnan budjettivaltaa.

Yhdentymisasioissa valtioneuvoston tulisi antaa ehdotus kansainvälisessä toimielimessä laadittavaksi säädökseksi kirjelmällään tiedoksi puhemiehelle. Tarkoituksena on, että valtioneuvosto jo tässä kirjelmässään tai sen liitteessä ilmoittaisi kantansa Suomen neuvottelutavoitteista kyseisessä yhdentymisasiassa. Olisi kuitenkin ensisijaista, että EY:n komission ehdotus saadaan nopeasti annetuksi eduskunnalle tiedoksi. Näin ollen ehdotuksen antamista ei yleensä pitäisi viivyttää neuvottelutavoitteiden muotoilemisen takia vaan ne voitaisiin ilmoittaa myöhemmin. Valtioneuvoston kirjelmän liitteenä olisi EY:n komission asianomainen ehdotus tai ehdotus EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätökseksi.

Suurella valiokunnalla olisi keskeinen asema yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyssä. Myös puhemiehellä, täysistunnolla ja erikoisvaliokunnilla olisi kuitenkin osuutensa siinä. Pykälään on sisällytetty viittaus työjärjestyksessä toteutettavaan tarkempaan sääntelyyn. Suuren valiokunnan sisäisiä menettelytapoja koskeva yksityiskohtainen sääntely olisi säännöksen estämättä edelleen mahdollista toteuttaa eduskunnan työjärjestyksen 27 §:n 3 momentin nojalla suuren valiokunnan itselleen hyväksymässä työjärjestyksessä.

54 b §. Pykäläehdotuksessa tehtäisiin mahdolliseksi 54 a §:ssä tarkoitetun yhdentymisasian ottaminen keskusteltavaksi eduskunnan täysistunnossa. Yhdentymisasioiden poikkeusluonne eduskunnan käsiteltävien asioiden joukossa ilmaistaisiin pykälän alussa nimenomaisella säännöksellä, jonka mukaan eduskunta ei tee päätöstä yhdentymisasian ennakkokäsittelyssä. Ensisijaisesti eduskunnan valiokunnissa tapahtuvassa käsittelyssä keskusteltaisiin valtioneuvoston edustajien kanssa Suomen neuvottelutavoitteista ja viime vaiheessa arvioitaisiin sitä, onko eduskunnan puolesta annettavissa luonteeltaan poliittinen sitoumus aikanaan hyväksyä ja saattaa voimaan ETA:n sekakomitean päätös. Vain suuri valiokunta voisi ehdotetun 54 c §:n mukaisesti antaa asiassa lausunnon.

Täysistuntokeskustelun mahdollistavan pykäläehdotuksen esikuvana on käytetty valtiopäiväjärjestykseen vuonna 1989 lisätyn 37 b §:n (laissa 297/89) säännöksiä niin sanotusta valtioneuvoston kyselytunnista. Päätöksen yhdentymisasian ottamisesta keskusteltavaksi täysistunnossa tekisi puhemiesneuvosto (vrt. 37 b §:n 2 mom.). Keskustelun yhteydessä ei tehtäisi mitään päätöstä (vrt. 37 b §:n 4 mom.). Puhemiehellä olisi harkintavaltaa sen arvioinnissa, milloin asiasta on keskusteltu riittävästi, ja valta julistaa keskustelu päättyneeksi jo ennen kuin kaikki pyydetyt puheenvuorot on käytetty (vrt. 37 b §:n 3 mom.). Menettelyn tarkemmista yksityiskohdista voitaisiin 54 a §:n mukaan säätää eduskunnan työjärjestyksessä (vrt. 37 b §:n 5 mom.).

Poikkeuksellisesta luonteestaan huolimatta yhdentymisasian ennakkokäsittelyyn kuuluva täysistuntokeskustelu olisi asian käsittely eduskunnan täysistunnossa. Sitä koskisi siten 56 §:ssä säädetty mahdollisuus pitää eduskunnan päätöksellä suljettu istunto. Tähän mahdollisuuteen voitaisiin turvautua, milloin täysistuntokeskustelu osoittautuu tarpeelliseksi asiassa, johon liittyy salassa pidettäviä asiakirjoja tai asioita. Voidaan arvioida, että käytännössä yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyssä tultaisiin vain harvoin pitämään keskustelu täysistunnossa, ja että näissäkin tapauksissa keskustelu yleensä pidettäisiin ennakkokäsittelyn alkuvaiheessa, ennen kuin suuri valiokunta ja asianomainen erikoisvaliokunta ovat aloittaneet sen käsittelyn. Tällöin täysistuntokeskustelu voitaisiin yleensä pitää sellaisen aineiston perusteella, joka ei sisällä salassa pidettäviä asiakirjoja tai asioita. Siten istunnon pitämiselle suljettuna ei olisi asiallista tarvetta.

54 c §. Suuri valiokunta olisi keskeisin toimielin yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyssä. Suuri valiokunta käsittelisi kaikkien yhdentymisasioiden osalta Suomen neuvottelutavoitteita asianomaisen ministeriön kanssa ja myös sitä, voidaanko eduskunnan puolesta antaa luonteeltaan poliittinen sitoumus myöhemmin hyväksyä ja saattaa voimaan ETA:n sekakomitean tai EFTA-valtioiden pysyvän komitean päätös. Ehdotetun 1 momentin mukaan puhemiehen olisi toimitettava yhdentymisasiassa valtioneuvostolta saamansa kirjelmä säädösehdotuksineen suuren valiokunnan ja yleensä yhden tai useamman sille lausunnon antavan erikoisvaliokunnan ennakollisesti käsiteltäväksi. Vaikka valiokuntien keskinäinen lausuntomenettely muutoin on säännelty eduskunnan työjärjestyksessä (ks. 18 a §, 18 b §:n 1 momentin 3 kohta sekä 19, 20 ja 23 §), yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyä koskevan sääntelyn havainnollisuuden on katsottu vaativan asian nimenomaista mainitsemista tässä yhteydessä. Lausuntomenettelyn yksityiskohdat säänneltäisiin eduskunnan työjärjestyksessä. Erikoisvaliokuntien tehtävänä olisi arvioida oman toimialansa yhdentymisasioita antamalla niistä lausuntoja suurelle valiokunnalle. Erikoisvaliokuntien tulisi oman asiantuntemuksensa perusteella harkita erityisesti EY:n komission säädösehdotuksia muun muassa sen kannalta, miten ne soveltuvat Suomen voimassa olevaan lainsäädäntöön. Kun yhdentymisasian lähettäisi suureen valiokuntaan puhemies eikä täysistunto, puhemies tulisi oikeuttaa määräämään suuri valiokunta hankkimaan asiassa yhden tai useamman erikoisvaliokunnan lausunto. Tarkoitus on, että kukin yhdentymisasia lähetettäisiin lausunnon antamista varten siihen erikoisvaliokuntaan, jonka toimialaan asia kohdistuu, tai useampaankin erikoisvaliokuntaan, jos asia koskettaa useamman valiokunnan toimialaa. Lausuntomenettely ei kuitenkaan olisi suorastaan pakollinen. Se voitaisiin poikkeuksellisesti sivuuttaa, jos esimerkiksi lausuntovaiheeseen ei ole aikaa yhdentymisasian kiireellisyyden takia tai lausuntomenettely olisi syystä tai toisesta ilmeisen tarpeeton.

Yhdentymisasian ennakkokäsittelyä voitaisiin jatkaa eduskunnassa siihen saakka, kunnes ETA:n sekakomitea on päättänyt asian. Myös tapauksissa, joissa suuri valiokunta on antanut asiassa yhden tai useamman 54 c §:n 3 momentissa tarkoitetun lausunnon valtioneuvostolle, ennakkokäsittely voisi siten jatkua myöhempien käsittelyvaiheiden seuraamiseksi.

Pykäläehdotuksen 2 momentin mukaan valtioneuvoston olisi annettava ennakkokäsittelyyn osallistuville valiokunnille tiedot asian käsittelyvaiheista kansainvälisissä toimielimissä sekä ilmoitettava suurelle valiokunnalle hallituksen kanta yhdentymisasiassa. Yhdentymisasioiden ennakkokäsittelyn tarkoituksena olisi luoda eduskunnalle ehdotetussa hallitusmuodon 33 a §:ssä tarkoitettu mahdollisuus osallistua lähinnä ETA:n sekakomiteassa tehtävien päätösten kansalliseen valmisteluun silloin, kun nuo päätökset sisältönsä vuoksi vaativat ehdotetussa valtiopäiväjärjestyksen 54 a §:ssä tarkoitetulla tavalla eduskunnan suostumuksen. Tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että yhdentymisasiaa käsittelevät eduskunnan valiokunnat pidetään tietoisina siitä, miten asian käsittely etenee EY:n ja ETA:n toimielimissä, ja että yhdentymisasiaa koko eduskunnan puolesta käsittelevälle suurelle valiokunnalle ilmoitetaan, mikä on hallituksen kanta yhdentymisasiassa. Näistä tiedottamiskysymyksistä valiokuntiin nähden vastaisi käytännössä se ministeriö, jolla valtioneuvoston piirissä on päävastuu kyseisessä asiassa. Ministeriön asiana olisi ilmoittaa asianomaisille valiokunnille, millaisia kannanottoja EY:n komission ehdotuksesta on esitetty yhteisöjen toimielimissä ja myös siitä, miten asiaa on käsitelty ETA:n toimielimissä. Samoin valiokuntia olisi informoitava ETA:n päätöksentekoon liittyvistä käsittelyvaiheista EFTA-valtioiden pysyvässä komiteassa. Esityksen kolmannen lakiehdotuksen 3 a §:stä seuraa, ettei näitä asioita olisi tarpeen ainakaan säännönmukaisesti käsitellä valtioneuvoston yleisistunnossa vaan että ministeriö voisi valtioneuvoston puolesta olla suoraan yhteydessä eduskunnan valiokuntiin.

Jo yhdentymisasian ennakkokäsittelyn aloittavassa valtioneuvoston kirjelmässä tai sen erillisessä liitteessä tulisi yleensä ilmoittaa valtioneuvoston kanta Suomen neuvottelutavoitteista asiassa. Jos tätä kantaa on syytä muuttaa esimerkiksi sen johdosta, että asian käsittely EY:ssä sittemmin pohjautuu johonkin muuhun kuin komission alkuperäiseen ehdotukseen, muuttuneesta kannasta olisi ilmoitettava suurelle valiokunnalle. Valtioneuvoston tulisi myös tehdä selkoa kannanmuutoksen syistä ja tarvittaessa siitäkin, millaiset seikat vaikuttavat asian päättämiseen yhtäältä EY:n ja toisaalta ETA:n toimielimissä. Suurelle valiokunnalle olisi ilmoitettava myös Suomen hallituksen kanta kysymykseen, jos se poikkeaa valiokunnalle aiemmin ilmoitetusta kannasta.

Ehdotetun 3 momentin mukaan suuri valiokunta voisi tarvittaessa antaa yhdentymisasiassa lausunnon valtioneuvostolle. Lausunnossaan suuri valiokunta voisi asettaa neuvottelutavoitteita ETA-säädöksen sisällön suhteen ja antaa eduskunnan puolesta luonteeltaan poliittisen ennakkositoutumisen aikanaan hyväksyä ja saattaa voimaan näitä tavoitteita vastaava ETA-säädös. Samassa yhdentymisasiassa voitaisiin ennakkokäsittelyn edetessä antaa ministeriölle useitakin lausuntoja. Kun eduskunta ei tee päätöstä yhdentymisasian ennakkokäsittelyssä (ehdotettu 54 b §), suuri valiokunta ei myöskään laatisi siinä mietintöä täysistunnolle. Tästä seikasta ei ole tarpeen ottaa nimenomaista säännöstä valtiopäiväjärjestykseen. Säännöksen kunkin valiokunnan velvollisuudesta lähettää jokaisesta asiasta mietintö täysistunnolle (51 §:n 1 momentti) on nimittäin tulkittu koskevan vain asioiden valmistelua eikä valiokuntien suoraa yhteydenpitoa hallituksen kanssa (ks. 53 § ja 48 §:n 2 momentti).

Pykälän 4 momentiksi ehdotetaan ulkoasiainvaliokuntaa koskevan nykyisen 48 §:n 4 momentin pohjalta laadittua erityissäännöstä yhdentymisasioita käsittelevien valiokuntien jäsenten vaitiolovelvollisuudesta. Näitäkin asioita koskisivat lisäksi valiokuntatyön suljettuun luonteeseen liittyvät yleissäännöt. Yhdentymiseen liittyviä asioita käsittelevän valiokunnan jäsenillä olisi siten yleinen vaitiolovelvollisuus kunkin asian käsittelyn päättymiseen saakka. Vakiintuneesti on sekä eduskuntakäytännössä että oikeuskirjallisuudessa lisäksi katsottu, että eduskunnan valiokunnalle esitetyt laissa tai asetuksessa salassa pidettäviksi säädetyt asiakirjat ja tiedot säilyttävät salaisen luonteensa myös valiokuntakäsittelyn päätyttyä. Suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien yhdentymiseen liittyvissä asioissa saamat selvitykset, kansainvälisissä toimielimissä laaditut säädösehdotukset ja hallituksen yhdentymisasiassa valiokunnalle ilmoittamat kannat tulisivat ainakin toisinaan olemaan eräitä poikkeuksia yleisten asiakirjain julkisuudesta sisältävän asetuksen (650/51) 1 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä asiakirjoja. Painovapauslain 30 §:stä on lisäksi johdettu eduskunnan valiokunnille oikeus päättää asiakirjojensa ja keskustelujensa salassapidosta.

Ehdotetun erityissäännöksen nojalla yhdentymisasiaa käsittelevien valiokuntien jäsenten olisi lisäksi noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota valtioneuvosto katsoo yhdentymisasian laadun vaativan. Säännöksen tarkoituksena on osaltaan turvata valiokuntien täysi tiedonsaanti yhdentymisasioiden käsittelyssä. Jos valtioneuvoston puolelta ei tietyssä yhdentymisasiassa esitettäisi yksilöityä kannanottoa vaitiolovelvollisuuden laajuudesta, julkisuus- ja salassapitokysymykset määräytyisivät edellä selostettujen valiokuntakäsittelyn yleisten sääntöjen mukaan.

88 b §. Lainsäädäntökäytännössä omaksutun tulkinnan mukaan tilanteet, joissa eduskunta valitsee edustajiaan johonkin toimielimeen, ovat luettavissa toimeenpanovallan piiriin. Tästä syystä eduskunnalle voidaan vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä käsitellyllä lailla antaa tällainen tehtävä. Tulkinta on osoittautunut tarpeettoman muodolliseksi tapauksissa, joissa on kysymys eduskunnan edustajien valitsemisesta johonkin kansainväliseen sopimukseen perustuvaan tai muuhun kansainväliseen toimielimeen. Eduskunnan edustus tällaisissa toimielimissä liittyy yleensä pyrkimykseen järjestää eduskunnan osallistuminen kansainväliseen toimintaan ja siten turvata eduskunnan toimintamahdollisuudet kansainvälistyvässä maailmassa.

Valtiopäiväjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi uusi 88 b §, jossa edellä mainitun kysymyksen sääntelytaso siirretään perustuslain tasolta tavallisen lain tai eduskunnan työjärjestyksen tasolle. Ehdotus merkitsee, että nykyisistä kansainväliseen sopimukseen perustuvista toimielimistä Pohjoismaiden neuvoston ja Euroopan neuvoston Suomen valtuuskuntien kansanedustajajäsenten valinnasta voitaisiin vastaisuudessa säätää perustuslain säätämisjärjestystä käyttämättä, jollei muista syistä muuta johdu. Ehdotus antaisi mahdollisuudet järjestää lain tai eduskunnan työjärjestyksen säännöksin Suomen edustajien valitseminen ETA:n parlamentaariseen sekakomiteaan. Sekakomitean muodostaminen perustuu ETA-sopimukseen, ja erillisen EFTA-valtioiden välisen sopimuksen mukaan Suomen eduskunta nimeää komiteaan viisi edustajaa. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta on ETA-sopimuksesta antamassaan mietinnössä (UaVM 16/1992 vp) pitänyt tärkeänä, että edustajien valinnasta säädettäisiin lailla tai eduskunnan työjärjestyksessä ennen ETA-sopimuksen voimaantuloa. Ehdotettua uutta pykälää voitaisiin soveltaa myös Suomen EY-jäsenyysneuvottelujen ajaksi perustettavaa EY:n parlamentin ja Suomen eduskunnan välistä sekakomiteaa asetettaessa.

1.3.Laki valtioneuvoston ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta

Valtioneuvoston ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta annetun lain (78/22) 3 §:ssä on varsin yksityiskohtaiset ja useaan otteeseen muutetut säännökset ministeriöiden välisestä tehtävienjaosta. Lakiin ehdotetun uuden 3 a §:n mukaan lain 3 §:ssä säädetyn tehtävienjaon estämättä uudet ETA-säädökset eli ETA-sopimuksen liitteiden muuttamista koskevat sopimuksella perustetun ETA:n sekakomitean päätökset käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan päätös asiasisällöltään kuuluu. Lain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valtioneuvostolle kuuluvista asioista käsittelee ulkoasiainministeriö asiat, jotka johtuvat Suomen suhteista ulkovaltoihin. Valtioneuvoston ohjesäännön (995/43) 15 §:n 6 kohdan mukaan näihin asioihin kuuluvat nimenomaisesti myös sopimukset vieraiden valtioiden kanssa. Valtiosääntökomitea 1992:n osamietinnössä on lähdetty siitä, että valtioneuvoston ohjesääntöä muutettaisiin siten, että asianomainen vastuuministeriö yleensä valmistelee ja esittelee ETA-säädöksen sisältävän sopimuksen. Kun suhteista ulkovaltoihin johtuvien asioiden käsittely liittyy läheisesti hallitusmuodon 33 §:n säännöksiin, tällainen muutos edellyttää laintasoista sääntelyä. Tämä tekee tarpeelliseksi sisällyttää valtioneuvoston ministeriöiden lukumäärästä ja yleisestä toimialasta annettuun lakiin uuden 3 a §:n. Säännösehdotus on laadittu valtiosääntökomitea 1992:n osamietinnön pohjalta. Tässä vaiheessa ehdotetaan toteutettavaksi vain ETA-sopimuksesta välittömästi aiheutuva muutos ministeriöiden tehtävienjakoon. Myöhemmin tulee harkittavaksi laaja-alaisempi muutos.