HE 305/1992

1.Nykyinen tilanne ja muutoksen tarve

2.Ehdotetut muutokset

Työllisyyslain 17 §:n mukaan kunnalla on velvollisuus järjestää alle 20-vuotiaalle kuusi kuukautta työttömänä olleelle nuorelle kuuden kuukauden työntekomahdollisuus. Lain 18 §:n 3 momentin mukaan valtion ja kuntien on järjestettävä työntekomahdollisuus yhdenjaksoisesti 12 kuukautta tai viimeisten 13 kuukauden aikana 12 kuukautta työttömänä olleelle pitkäaikaistyöttömälle kuudeksi kuukaudeksi.

Työllistämisvelvoitteiden toimeenpanomahdollisuudet ovat vallitsevassa lamatilanteessa kärjistyneet niin, ettei velvoitteita ole etenkään pitkäaikaistyöttömien ja nuorten osalta käytännössä voitu täyttää laissa edellytetyllä tavalla. Kansalaisille olisi olosuhteissa tapahtuneissa muutoksista huolimatta järjestettävä samalla tavalla työtä, vaikka työttömyys on vuodesta 1990 nelinkertaistunut 100 000:sta lähes 400 000:een. Valtion ja kuntien velvoittamista, pakottamista vallitsevissa olosuhteissa täyttämään velvoitteensa ei voida pitää tarkoituksenmukaisena eikä käytännössä mahdollisenakaan.

Työllisyyslain 2 §:ssä tarkoitettua tuottavan ja työnhakijan kannalta mielekkään työn tavoitetta ei ole voitu töiden järjestämismahdollisuuksien heikentyessä toteuttaa velvoitetyön keinoin. Velvoitteiden avulla ei ole suurtyöttömyyden tilanteessa saavutettu sinänsä hyvänä pidettävää tavoitetta katkaista pitkäaikaista työttömyyttä ja estää työmarkkinoilta syrjäytymisvaaraa.

Kuntien ja valtion velvollisuus työllistää pitkäaikaistyöttömiä ja nuoria ehdotetaan poistettavaksi laista. Työllistämisvelvoitteisiin osoitettuja työllisyysmäärärahoja ehdotetaan ilman työllistämisvelvoitteita edelleen kohdennettavaksi erityisesti nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistymisen edistämiseen ja pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisyyn. Velvoitteiden sijasta tavoitteena on harkinnanvaraisen työllistämisen avulla nykyistä joustavammin ja monipuolisemmin työllisyystilanne ja taloudellinen tilanne huomioon ottaen edistää työttömien työllistymistä ja lieventää suurtyöttömyyttä.

Tarkoituksena on, että työhallinnossa tulosohjausta tehostetaan niin, että valtakunnallisissa tulostavoitteissa työvoimapalveluja sekä määrärahoja kohdennettaisiin painotetusti näiden tavoitteiden toteuttamiseksi. Työttömyyden pitkäaikaistumiseen liittyy vakavia yksilötason ongelmia ja työmarkkinoilta syrjäytymisvaara. Työmarkkinoilta syrjäytymisellä on vastaavasti seurausvaikutuksensa työvoiman tarjonnan supistumiseen. Näiden ongelmien ja seurausvaikutusten vähentämiseen on erityisesti kohdennettava voimavaroja.

Työhallinnon ohella myös muiden valtion hallinnonalojen tulee erityisesti vaikeassa työllisyystilanteessa osallistua entistä enemmän työllisyyden hoitoon ja työttömyyden lieventämiseen. Työllisyyslaissa, muun muassa lain 25 §:ssä edellytetään, että muut valtion viranomaiset yhteensovittavat omassa toiminnassaan tavoitteitaan työllisyyslaissa säädettyjen työllistämistavoitteiden saavuttamiseksi.

Työllistämisvelvoitteiden ongelmallisuuden ohella myös työllistämisvelvoitteiden poistamiseen liittyy vallitsevassa työllisyystilanteessa ongelmia. Kuntien ja valtion tukityöllistämisen perustuessa vapaaehtoisuuteen työllistettävien kokonaismäärä julkisella sektorilla tulee todennäköisesti vähentymään. Erityisesti uhkana on pitkäaikaistyöttömien määrän kohoaminen entisestään. Toisaalta julkinen sektori on jo vallitsevassa tilanteessa velvoitteiden voimassa ollessakin vähentänyt työllistettävien määrää ja pitkäaikaistyöttömyys on velvoitteista huolimatta voimakkaassa kasvussa.

Velvoitteista luopumisen tilalle olisi näin ollen löydettävä muita keinoja siten, että erityisesti pitkäaikaista työttömyyttä ja vaikeimmin työllistettävien työttömyyttä saataisiin työllisyysmäärärahoin ja työvoimapalvelujen avulla katkaistua sekä estettyä ja ennen muuta edistettyä pidemmällä aikavälillä työttömien pysyväisluontoista sijoittumista avoimille työmarkkinoille. Tämän vuoksi pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisyyn ja pitkäaikaistyöttömyyden lieventämiseen on kehitettävä työvoimapalvelujen, koulutuksen sekä tukityöllistämis- ja muiden toimenpiteiden avulla entistä eriytyneempiä ja työttömien yksilölliset tarpeet huomioon ottavia palvelukokonaisuuksia. Vuonna 1993 on tarkoitus kohdentaa työllisyysmäärärahoja erityisesti niihin työttömiin, joiden työttömyys on jatkunut 6―12 kuukautta.

Nuorten 17―19-vuotiaiden työllistämisvelvoitteiden tilalle on pitkäaikaistyöttömyyteen verrattuna helpompi löytää muita työllistymistä edistäviä keinoja. Lähtökohtana tulee olla, että nuorten sijoittuminen työmarkkinoille tapahtuu ammatillisen koulutuksen eikä määräaikaisen velvoitetyöpaikan avulla. Tarkoituksena on lisäksi, että nuorten työllistämiseksi laajennetaan nykyisestään erityisesti työharjoittelun avulla työmarkkinoille sijoittumista. Erillistä 17―19-vuotiaiden nuorten kuuden työttömyyskuukauden jälkeen voimaan tulevaa työllistämisvelvoitetta voidaan ylipäänsä pitää epätarkoituksenmukaisena ottaen huomioon, että esimerkiksi 20―24-vuotiaat on työllistetty pitkäaikaistyöttömien velvoitteen perusteella vuoden työttömyyden jälkeen.

Työllisyyslain 19 §:n mukaan valtion, kuntien ja yritysten yhteisin talous- ja työllisyyspoliittisin toimin huolehditaan alueellisesti tasapainoisesta työllisyydestä niin, ettei minkään työssäkäyntialueen työttömyys olennaisesti ylitä maan keskimääräistä tasoa. Alueellisia työttömyyseroja tasoitetaan ensisijassa elinkeinopoliittisin toimin ja viimesijaisesti työllisyysmäärärahoin työllistämällä.

Työllisyyslaissa ei ole määritelty työttömyyden olennaista ylittymiskriteeriä. Työllisyysasetuksen 27 §:n mukaan ylittymiskriteeri määritellään vuosittain valtion talousarviossa työllisyystilanne ja kansantalouden kehitysnäkymät huomioon ottaen. Työttömyyden olennainen ylittymiskriteeri on jätetty osittain joustavaksi ja harkinnanvaraiseksi, kuten myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on vuonna 1988 alueellisten työttömyyserojen määrittelystä antamassaan lausunnossa todennut (PeVM 1/1988 vp.). Talousarviossa on velvoite vuosittain määritelty siten, että minkään työssäkäyntialueen työttömyys ei saa ylittää 80 prosentilla maan keskimääräistä tasoa. Työllisyysmäärärahoja on vuonna 1992 käytetty alueellisten työttömyyserojen supistamiseksi työssäkäyntialueen työttömyyden ylittäessä 60 prosentilla maan keskimääräisen tason.

Aluevelvoite, jota ei ehdoteta poistettavaksi, poikkeaa nuorten ja pitkäaikaistyöttömien velvoitteesta joustavuutensa lisäksi myös siinä, ettei aluevelvoitteen nojalla perusteta kenellekään henkilölle oikeutta työntekomahdollisuuteen. Velvoite kohdistuu työttömyysasteen alentamiseen eikä määrättyjen työttömien työllistämiseen. Aluevelvoitetta voidaan näin ollen osittain harkinnanvaraisesti säännellä taloudellisen tilanteen ja työllisyystilanteen mukaisesti. Vallitsevissa olosuhteissa työttömyyden voimakas kasvu perinteisesti paremman työllisyyden alueilla on supistanut työttömyyden alueellisia eroja ja näin vähentänyt myös aluevelvoitteen nojalla työllistettävien määrää aikaisempiin vuosiin verrattuna. Alueellisen työllistämisvelvoitteen nojalla arvioidaan työllistettävän vuosina 1992 ja 1993 keskimäärin 3 000 työtöntä.

Voimassa olevaa työllisyyslakia edeltänyttä työllisyyslakia (946/71) muutettaessa vuoden 1983 alusta eduskunta katsoi, että työllisyysmäärärahoja jaettaessa alueellisia työttömyyseroja on supistettava ja että palkkaukseen osoitettavia määrärahoja myönnettäessä on syytä ottaa suhteellisen työttömyyden ohella huomioon myös työttömien lukumäärä ja odotettavissa olevat muutokset sekä arvioitujen avoimien työpaikkojen ja koulutuspaikkojen määrä samoin kuin arvioitu alueellinen muuttotappio. Nämä eduskunnan näkökohdat on myös voimassa olevan työllisyyslain perustelujen (HE 94/1986 vp .) mukaan otettava huomioon lakia toimeenpantaessa.

Edellä todettujen velvoitteiden poistamisesta seuraisi, että tukityöllistämisestä säädettäisiin laissa säädettäviä tukityöllistämistä koskevia perusperiaatteita lukuunottamatta työllisyysasetuksessa. Nykyistä työllistämistukijärjestelmää on tarkoitus yksinkertaistaa ja uudistaa lukuisia tukimuotoja ja erisuuruisia tukia muun muassa siten, että työllistämistukea maksetaan työnantajalle pääsääntöisesti enintään normaali työllistämistuki korotettuna 40 prosentilla, mikä merkitsee työnantajalle työllistettävää kohti kuukaudessa noin 3 500 markan suuruista tukea.

Voimassa olevan järjestelmän mukaan tuen määrä on enimmillään lähinnä velvoitteiden piiriin kuuluvia pitkäaikaistyöttömiä ja nuoria työllistettäessä normaalia työllistämistukea vastaava tuki 70 tai 100 prosentilla korotettuna, mikä merkitsee 4 200―5 000 markan tukea työllistettävää kohti kuukaudessa. Velvoitteiden poistamisen ohella myös tuen alentaminen osaltaan vähentää työllistämistä etenkin julkisella sektorilla. Erityisesti pitkäaikaistyöttömien määrä tulee vallitsevassa työllisyystilanteessa entisestään kasvamaan.

Työllisyyslain ja -asetuksen nojalla arvioidaan vuonna 1992 työllistettävän työllisyysmäärärahoin keskimäärin 59 000 henkilöä. Tarkoituksena on lisätä vuonna 1993 työllisyysmäärärahoin työllistettävien määrää keskimäärin 18 000 työttömällä vuoteen 1992 verrattuna.

Hallituksen 1 päivänä lokakuuta 1992 päivätyssä kannanotossa lyhyen ja keskipitkän aikavälin työllisyys- ja teollisuuspoliittiseksi ohjelmaksi on esitetty lukuisia työllisyyttä parantavia ehdotuksia. Nämä ehdotukset toteuttamalla voitaisiin vuonna 1993 aikaansaada työ- ja koulutuspaikkoja noin 50 000 työttömälle. Lisäksi kannanoton mukaan työvoimapalveluita ja työllisyyden hoitoa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus pyritään saattamaan voimaan vuoden 1994 alusta.

Kokonaisuudistuksen tavoitteena on muun muassa määritellä nykyistä selkeämmin työvoimapalveluiden ja tukitoimenpiteiden soveltamisjärjestys. Nyt ehdotettujen lainmuutosten tarkoituksena on osaltaan edistää myös kokonaisuudistuksen tavoitteita. Kuten edellä 1.2. kohdassa on esitetty, työvoimapalveluiden ja tukitoimenpiteiden soveltamisjärjestys ei ole työllistämisvelvoitteiden voimassa ollessa toiminut tyydyttävällä tavalla. Näin ollen työllistämisvelvoitteiden sijaan ehdotetulla ja asetuksella tarkemmin säädettävällä tukijärjestelmällä voidaan edetä myös kokonaisuudistuksen tavoitteiden suuntaan.

3.Esityksen taloudelliset vaikutukset

Työllisyyslaissa säädettyjen työllistämisvelvoitteiden piiriin kuuluvia työttömiä ja harkinnanvaraisesti muita työttömiä arvioitiin työllistettävän vuoden 1993 talousarvioesityksessä esitetyillä 4,1 miljardin markan suuruisilla työllisyysmäärärahoilla, jos muutoksia lakiin ei tehtäisi, keskimäärin 45 000 henkilöä velvoitteilla ja 25 000 henkilöä harkinnanvaraisesti. Näistä pitkäaikaistyöttömiä arvioitiin olevan keskimäärin 33 000. Määrärahatarpeen velvoitteiden hoitamiseen arvioitiin olevan noin 3 miljardia markkaa.

Työllistämisvelvoitteiden nojalla työllistettävien, erityisesti pitkäaikaistyöttömien määrä on kuitenkin kasvamassa aiemmin ennakoitua voimakkaammin. Velvoitteiden nojalla työllistettävien määrä olisi vuonna 1993 todennäköisesti edellä esitettyä arviota noin 12 000 suurempi eli keskimäärin 57 000. Tästä aiheutuva lisämäärärahatarve olisi 650-1 150 miljoonaa markkaa riippuen siitä, olisiko työllistäjänä valtio, kunnat tai yksityiset. Ottaen kuitenkin huomioon valtion menojen pienentymisen työttömyysturva- ynnä muiden menojen säästymisestä johtuen noin 480 miljoonalla markalla valtion lisämäärärahan tarpeeksi jää 170―670 miljoonaa markkaa.

Nyt ehdotettujen työllistämisvelvoitteiden poistamisen jälkeen ja työllistämistukijärjestelmään tehtävät muutokset huomioon ottaen työllisyysmäärärahoin voitaisiin työllistää vuonna 1993 arviolta keskimäärin 77 000 henkilöä. Näin ollen työllisyysmäärärahoin voitaisiin työllistää keskimäärin 7 000 henkilöä enemmän verrattuna siihen tilanteeseen, että muutoksia tukijärjestelmään ei tehtäisi. Mainitusta työllistettävien kokonaismäärästä keskimäärin 15 000 työtöntä työllistettäisiin edelleen nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämisvelvoitteen nojalla vuoden 1993 aikana. Velvoitteen nojalla työllistäminen koskisi niitä työttömiä, joiden oikeus työntekomahdollisuuteen on syntynyt ennen ehdotetun lain voimaantuloa.

Tavoitteeksi asetetun 77 000 henkilön työllistämisestä aiheutuva määrärahatarve on noin 4 miljardia markkaa. Velvoitteiden poistamisesta ja tukijärjestelmän muuttamisesta aiheutuva vähennys aiempaan määrärahaesitykseen nähden olisi vuonna 1993 näin ollen noin 100 miljoonaa markkaa. Jos velvoitteiden nojalla työllistettyjen määrä kasvaisi edellä todetulla tavalla arvioitua suuremmaksi, olisi velvoitteiden poistamisesta aiheutuva kustannussäästö vastaavasti suurempi. Vuonna 1994 järjestelmän muutoksesta aiheutuva kustannussäästö olisi todennäköisesti arviolta 550 miljoonaa markkaa.

Työllistettävien kokonaismäärä julkisella sektorilla tulisi velvoitteiden poistumisen seurauksena vähenemään. Työllistämisen painopistettä joudutaan tällöin vaikeista taloudellisista olosuhteista huolimatta siirtämään julkiselta sektorilta yksityiselle sektorille.

Asetetun työllistämistavoitteen saavuttamiseksi yksityisen sektorin osuuden työllistettävien kokonaismäärästä arvioidaan olevan keskimäärin 48 500 henkilöä, valtion työllistämisosuuden keskimäärin 11 000 ja kuntien työllistämisosuuden keskimäärin 17 500 henkilöä. Yksityisen sektorin työllistämisosuus sisältää yrityksille maksettavien työllistämistukien lisäksi myös työttömälle maksettavan tuen omatoimista työllistymistä ja työharjoittelua varten sekä yrittäjäksi ryhtyvälle työttömälle maksettavan tuen. Näiden tukien osuutta pyritään lisäämään nykytilanteeseen verrattuna.

Kuluvana vuonna yksityisen sektorin arvioidaan työllistävän keskimäärin 20 000 henkilöä, valtion keskimäärin 15 500 henkilöä ja kuntien keskimäärin 23 500 henkilöä. Työllistämistavoitteen saavuttaminen vuonna 1993 edellyttää työhallinnossa tulosohjauksen tehostamista ja vaikeat työllistämisolosuhteet huomioon ottaen tiukkaa tavoitteen määrittämistä valtakunnallisissa tulostavoitteissa.

1.Lakiehdotuksen perustelut

4 §. Suunnitelmat. Pykälään ehdotetaan tehtaväksi työllistämisvelvoitteiden poistamisesta johtuvat muutokset valtion sekä kuntien ja kuntainliittojen työllistämissuunnitelmiin. Valtio ja kunnat ovat velvollisia laatimaan vuosittain työllistämissuunnitelmat lain 17―20 §:ssä tarkoitettujen työttömien työllistämisestä. Koska nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämisvelvoitteet ehdotetaan poistettaviksi, suunnitelmien tekeminen ei ole tarpeellista. Suunnitelmien tekeminen koskisi muutoksen jälkeen työmäärärahoin ja työllisyysmäärärahoin järjestettäviä investointitöitä.

11 §. Työhönotto työ- ja työllisyysmäärärahoilla rahoitettuihin töihin. Myös 11 §:ään ehdotetut muutokset johtuvat ehdotetusta velvoitteiden poistamisesta ja 4 §:ään tehtävistä muutoksista.

Pykälän mukaan työllisyysmäärärahoin työllistettäessä on etusija annettava niille, joiden työnsaannin tarve on suurin. Tämä periaate ehdotetaan siirrettäväksi 16 §:ään.

16 §. Työttömän työllistymisen edistäminen ja työvoimapalvelujen ensisijaisuus. Voimassa olevassa pykälässä säädetään toimenpidejärjestyksestä, jota työvoimaviranomaisten tulee noudattaa työttömiä työllistäessään. Lähtökohtana on, että pykälän 1 momentissa tarkoitettuja työttömiä työllistetään aina ensisijassa työvoimapalvelujen avulla avoimiin työpaikkoihin.

Työllistämisvelvoitteiden poistamisen seurauksena pykälän 2 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi ja muutettavaksi siten, että pykälässä määriteltäisiin tukityöllistämisen perusperiaatteet. Velvoitteiden poistuessa tukityöllistämisestä säädettäisiin perusperiaatteita lukuunottamatta asetuksella.

Jos työtöntä työnhakijaa ei ole onnistuttu työllistämään avoimille työmarkkinoille 1 momentin mukaisesti, olisi hänen työllistymistään tehostettava ennen työllisyysmäärärahojen käyttöä hakijan yksilöllisen tilanteen edellyttämillä toimenpiteillä. Työllistämisvelvoitteiden voimassa ollessa työnhakijan yksilöllisten tarpeiden mukaisten työvoimapalvelujen antamisessa ei ole onnistuttu tyydyttävästi. Työvoimaviranomaisten on paneuduttava työnhakijan työttömyyden syihin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa työttömyyttä ja etsittävä yhdessä työnhakijan kanssa työllistymisen edistämiseksi ratkaisuja hakijan tilanteen sitä edellyttäessä tai työttömyyden uhatessa pitkittyä. Työvoimapalvelujen avulla, koulutuksen, kuntoutuksen ja muiden avoimille työmarkkinoille sijoittumista edistävien toimenpiteiden ja palvelukokonaisuuksien avulla on pyrittävä ennalta estämään pitkäaikaistyöttömyyttä ja parantamaan myös pidemmällä aikavälillä mahdollisuuksia pysyväisluontoiseen työllistymiseen.

Työllisyysmäärärahojen avulla voitaisiin tukea työttömän työllistymistä säännönmukaisesti vasta siinä vaiheessa, kun tehostetuista toimenpiteistä huolimatta työttömyys uhkaa edelleen jatkua. Työllisyysmäärärahoja kohdennettaisiin erityisesti nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen, pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisemiseen sekä alueellisten työttömyyserojen tasoittamiseen. Tukityöllistämisen kohderyhmät vastaisivat näin ollen voimassa olevan lain mukaisia tuen kohderyhmiä.

Työllisyysmäärärahoista voitaisiin myöntää tukea valtion talousarviossa osoitettavien määrärahojen rajoissa myös muuhun työllistämiseen. Lisäksi asetuksella säädettäisiin tarkemmin tuen myöntämisedellytyksistä ja -ehdoista sekä kohderyhmien määrittelystä.

17 §. Työllistymissuunnitelma. Lain 18 §:ssä on säädetty pitkään työttömänä olleen työllistymis- ja koulutusedellytysten selvittämisestä. Pykälän peruslähtökohtia vastaavasti ehdotetaan 17 §:ssä säädettäväksi työnhakijan työllistymisedellytysten selvittämisestä ja suunnitelmasta näiden edellytysten parantamiseksi.

Työllistymisedellytysten ja työllistymisen esteenä olevien syiden selvittämiseen ei ole riittävästi kiinnitetty huomiota. Erityisesti pitkittyvän työttömyyden estämiseksi on välttämätöntä, että työvoimaviranomaiset yhdessä työnhakijan kanssa selvittävät työnhakijan tilanteen edellyttämässä laajuudessa työllistymis- ja koulutusedellytykset ja laativat suunnitelman näiden edellytysten parantamiseksi. Niissä tapauksissa, joissa suunnitelmaa ei voida tehdä yksinomaan työvoimaviranomaisten toimenpitein, voitaisiin apuna käyttää opetus-, sosiaali- ja muita viranomaisia. Muuna viranomaisena voitaisiin pitää esimerkiksi kauppa- ja teollisuusministeriön piirihallinnon viranomaisia.

Pääsääntönä tulee lisäksi olla, että työllistymissuunnitelma tehdään työnhakijan tilanteen mukaisesti mahdollisimman varhaisessa vaiheessa työttömyyttä. Pykälän 2 momentin mukaan työllistymissuunnitelma olisi tehtävä viimeistään kuuden työttömyyskuukauden täytyttyä.

18 §, 18 a § ja 18 b §. Työllistymisselvitys ja pitkäaikaistyöttömyyden ehkäiseminen; työntekomahdollisuudesta luopuminen, ja koulutukseen suostuminen. Pitkäaikaistyöttömien työllistämisvelvoitteen poistamisen seurauksena kyseistä velvoitetta koskevat pykälät ehdotetaan kumottaviksi.

20 §. Kunnan työllistämisvelvollisuuden rajoitus. Kuntien työllistämisvelvoitteen enimmäismäärää koskevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi, koska laista ehdotetaan poistettavaksi nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämisvelvoitteet. Tämä huomioon ottaen uudeksi kunnan työllistämisvelvollisuuden rajoitukseksi ehdotetaan nykyisen kahden prosentin sijasta yhtä prosenttia kunnan alueen työvoimasta. Samalla ehdotetaan säännöksen terminologiaa täsmennettäväksi siten, että rajoitteen laskentaperusteena on kunnan alueen työvoima eikä sen alueella ammatissa toimivan väestön määrä. Tältä osin muutosehdotus perustuu siihen, ettei tilastokeskus enää laadi tilastoja kunnan alueella ammatissa toimivasta väestöstä.

Kunnan enimmäisvelvoite on voimassa olevan lain mukaan määritelty siten, että kunnan työllistettyä lain 17―19 §:n nojalla kaksi prosenttia alueen ammatissa toimivasta väestöstä työllistämisvelvoite on yksinomaan valtiolla. Pelkästään aluevelvoitteen perusteella työllistettävien työttömien kokonaismäärä tulisi olemaan huomattavasti nuorten ja pitkäaikaistyöttömien velvoitteiden sekä aluevelvoitteen perusteella nykyisin työllistettävien työttömien yhteismäärää pienempi. Velvoitteen jakamiseksi edelleen valtion ja kuntien kesken kunnan velvollisuuden enimmäismääräksi ehdotetaan yhden prosentin määrää alueen työvoimasta.

21 §. Työllistämistuki kunnalle. Pykälän mukaan kunnille maksettaisiin 19 §:n nojalla työllistämisestä aiheutuviin kustannuksiin työllistämistukea. Nykyisen valtionosuuden korvaisi kunnalle myönnettävä työllistämistuki, johon kunnalla olisi oikeus aina silloin, kun työvoimatoimisto osoittaa kunnan työllistettäväksi työttömän työnhakijan lain 19 §:n mukaisen aluevelvoitteen perusteella. Kuntien lakisääteiset velvoitteet lakkaisivat aluevelvoitetta lukuunottamatta. Velvoite koskisi vain harvoja kuntia ja huomattavasti pienempää työllistettävien henkilöiden määrää kuin nykyisin, minkä vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista vain näitä kuntia varten säilyttää erillistä valtionosuusjärjestelmää.

Valtionosuusjärjestelmän poistuessa laissa tulisi säätää kunnalle työllistämisvelvollisuuden perusteella suoritettavan työllistämistuen vähimmäismäärästä. Tämä vähimmäismäärä olisi kunnan nykyisen normaalin valtionosuuden suuruinen tuki työllistettävää kohti päivässä eli työttömyysturvalain 22 §:n 1 momentin mukaista peruspäivärahaa vastaava määrä. Asetuksella voitaisiin säätää, että kunnalle maksetaan työttömän työllistämisestä normaalia työllistämistukea korkeampi tuki. Tällainen menettely vastaisi myös nyt voimassa olevaa tilannetta ja kunnalle työttömän työllistämisestä maksettava tuki määräytyisi samoin perustein koko maassa.

Kunnalle suoritettavan lisätuen määrää koskevat säännökset ehdotetaan säilytettäviksi laissa pääosin nykyisen sisältöisinä. Lisätuen määrä ehdotetaan aikaisemmasta poiketen laskettavaksi työllisyysmäärärahojen yhteismäärästä. Pykälän terminologinen täsmentäminen ei käytännössä vaikuta kunnalle suoritettavan lisätuen määrään. Asetuksella säädetystä lisätuen korkeimmasta maksuluokasta on tarkoitus luopua, koska kunnan työllistämisvelvollisuus ehdotetaan supistettavaksi puoleen nykyisestä.

Työllistämistukea maksettaisiin kutakin työllisyyslain 19 §:n mukaisen aluevelvoitteen perusteella työllistettyä työtöntä kohden enintään kuusi kuukautta kerrallaan.

22 §. Työllistämistuen myöntäminen ja maksaminen. Valtionosuusjärjestelmästä luopuminen merkitsee myös tuen myöntämis- ja maksatusmenettelyn muuttumista. Valtionosuusjärjestelmässä ei valtionosuuden myöntämisestä tehdä erillisiä päätöksiä, vaan kunnalle syntyy oikeus normaaliin valtionosuuteen sen ottaessa työhön työvoimatoimiston osoittaman työllisyyslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetun työttömän työnhakijan. Ehdotetun mukainen työllistämistukijärjestelmä edellyttää sitä, että tukea myönnettäisiin tapauskohtaisesti kunnan työllistäessä työvoimatoimiston osoittamia työttömiä.

Työllistämistuen maksatuksen osalta muutoksena nykytilanteeseen verrattuna olisi se, ettei kunnalle enää maksettaisi valtionosuuden ennakoita, vaan kaikki kunnalle suoritettavat työllistämistuet maksettaisiin jälkikäteen kunnan tekemän tilityksen perusteella. Tilitys- ja maksatusmenettelyn yksityiskohdista säädettäisiin tarkemmin työllisyysasetuksessa.

2.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993. Jos voimassa olevan lain 17 §:ssä tarkoitetun nuoren tai 18 §:ssä tarkoitetun pitkäaikaistyöttömän oikeus työntekomahdollisuuteen on syntynyt ennen ehdotetun lain voimaantuloa, oikeuteen sovellettaisiin oikeuden syntymisajankohtana voimassa olleita säännöksiä. Näin ollen kunnat ja valtio olisivat velvollisia edelleen työllistämään ne nuoret ja pitkäaikaistyöttömät, jotka ovat täyttäneet työllistämisvelvoitteen syntymisen tunnusmerkit ennen tämän lain voimaantuloa. Vastaavasti työntekomahdollisuuden järjestämiseen ja siihen työllisyysmäärärahoista suoritettavaan tukeen sovellettaisiin oikeuden syntymisajankohtana voimassa olleita säännöksiä.

3.Säätämisjärjestys

Työllisyyslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on järjestää kansalaisille mahdollisuus tehdä työtä. Laissa on asetettu tavoitteeksi täystyöllisyys. Täystyöllisyyteen pyritään lain 2 §:n mukaan vakaata ja alueellisesti tasapainoista talous-, työllisyys- ja muuta yhteiskunnallista kehitystä edistämällä. Työllisyyslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 94/1986 vp .) perustelujen mukaan työllisyyslakia valmisteltaessa lähtökohtana on ollut, että täystyöllisyyteen pyrittäessä ensisijaisina keinoina ovat edelleen talouspoliittiset toimenpiteet.

Voimassa olevan työllisyyslain säätämiseen ja siinä asetettuun täystyöllisyystavoitteeseen on keskeisesti vaikuttanut hallitusmuodon 6 §:n 2 momentti, siihen vuonna 1972 tehty muutos. Säännöksen mukaan "valtiovallan tehtävänä on tarvittaessa järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä, mikäli laissa ei ole toisin säädetty". Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa mainittuun hallitusmuodon säännökseen useita kertoja 1980-luvulla (PeVM 10/1980 vp, PeVL 4/1984 vp, PeVM 9/1985, PeVL 14/1986 ja PeVL 2/1987 vp.). Valiokunta on muun muassa katsonut, että hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin säännös ilmaisee kansalaisen keskeisen perusoikeuden, joka muiden perusoikeuksien tavoin omaa erityisen pysyvyyden ja velvoittavuuden. Valiokunta on myös todennut, että valtiovalta säännöksen edellyttämänä on velvollinen yhteiskunnallisessa toiminnassaan ja lainsäädännön kehittämisessä edistämään täystyöllisyyden saavuttamista ja ylläpitämistä. Mietinnössään vuodelta 1980 valiokunta totesi lisäksi, että hallitusmuodon 6 §:n 2 momentti on sen erityisluonne huomioon ottaen verrattavissa muihin perusoikeuksiin.

Työllisyyslain voimaantulosäännöstä muutettiin (1174/87) ennen lain voimaantuloa vuonna 1987 porrastamalla pitkäaikaistyöttömien työllistämisvelvoitteen ja alueellisen työllistämisvelvoitteen voimaantuloa ajallisesti ja alueellisesti. Perustuslakivaliokunta totesi tästä lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa, että lakiehdotus olisi ollut selvästi hallitusmuodon 6 §:n 2 momentista johdettavan lainsäädännön kehittämisvelvoitteen vastainen, jos ehdotus olisi tarkoittanut jo voimaan tulleen ja sovellettavana olevan työllisyyslain muuttamista.

Perustuslakivaliokunta on kahdessa äskettäin annetussa lausunnossaan ottanut kantaa työllisyyslaissa säädettyjen työllistämisvelvoitteiden muuttamiseen. Työllisyyslaista poistettiin vuoden 1992 alusta voimaan tulleella lailla (1732/91) kahden vuoden aikana 12 kuukautta työttömänä olleita pitkäaikaistyöttömiä (toistuvaistyötön) koskeva työllistämisvelvollisuus. Valiokunta katsoi lausunnossaan (PeVL 6/1991), ettei ehdotettu julkisen vallan työllistämisvelvoitteiden vähentäminen muuttanut työllisyyslain luonnetta. Valiokunta totesi, että työllisyyslaki ehdotetulla tavalla muutettunakin on hallitusmuodon säännökseen sisältyvän täystyöllisyystavoitteen mukainen. Lisäksi valiokunta, joka lausunnossaan käsitteli kokoavasti hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin merkitystä, katsoi hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin erityisluonteen johtuvan siitä, että se useimmista muista perusoikeussäännöksistä poiketen on luettavissa niin sanottuihin positiivisiin statusoikeuksiin, joiden valtiosääntöoikeudellinen merkitys ei ole vielä vakiintunut perustuslakivaliokunnan käytännössä.

Työllisyyslakiin tehtiin vuonna 1992 työllistämisvelvoitteita koskeva väliaikainen muutos (595/92) , joka on voimassa vuoden 1992 elokuun alusta vuoden 1992 loppuun. Lakiin tehtyjen muutosten mukaan alle 20-vuotiaiden nuorten työllistämisvelvoite tulee voimaan kolmen kuukauden työttömyyden sijasta kuuden kuukauden työttömyyden jälkeen ja 12 kuukautta työttömänä olleiden pitkäaikaistyöttömien sekä nuorten työllistämisvelvoite voidaan toteuttaa lain 19 a §:ssä tarkoitetussa osa-aikaisessa työssä. Vastaavasti työllistettävällä on aikaisemman kokoaikaisen työntekomahdollisuuden sijasta oikeus osa-aikaiseen työntekomahdollisuuteen. Perustuslakivaliokunta totesi väliaikaisiin muutoksiin antamassaan lausunnossa (PeVL 10/1992 vp), etteivät ehdotetut kunnan työllistämisvelvoitteen lieventäminen sekä työajan lyhentäminen muuttaneet työllisyyslain luonnetta. Valiokunta katsoi, että työllisyyslaki on ehdotetulla tavalla muutettunakin hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin ilmaiseman täystyöllisyystavoitteen mukainen.

Nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämisvelvoitteiden poistamisen perusteita sekä ehdotuksen tavoitteita on selvitetty edellä 1.2. ja 2. kohdassa. Työllistämisvelvoitteiden toimeenpanossa ilmi tulleet ongelmat ja työllistettävien määrän huomattava kasvu sekä se, että velvoitteita ei ole pystytty täyttämään, ovat osoittaneet, ettei lain avulla ole mahdollisuutta turvata työntekomahdollisuuteen oikeutetuille työtä vallitsevassa ja todennäköisesti edelleen vaikeana pysyvässä työllisyystilanteessa. Työllistämisvelvoitteet on laissa asetettu kunnille ja valtiolle, joiden on pysyvästi supistettava henkilöstöään ja toimintojaan. Samanaikaisesti julkisen sektorin olisi järjestettävä entistä enemmän työpaikkoja työllistettäville.

Työllistettävien oikeus työntekomahdollisuuteen perustuu keskeisesti julkisen sektorin työllistämismahdollisuuksiin. Vaikka talouspoliittiset toimenpiteet ovat ensisijaisia keinoja lain työllisyystavoitteiden saavuttamisessa, velvoitteet edellytetään toimeenpantaviksi taloudellisista olosuhteista riippumatta. Kansalaisille olisi järjestettävä samalla tavalla työtä, vaikka työttömyys on vuodesta 1990 lähes nelinkertaistunut ja työllistämisvelvollisten työnantajien taloudelliset ja toiminnalliset voimavarat ovat huomattavasti heikentyneet.

Pelkästään kuudeksi kuukaudeksi työtä lain mukaan siihen oikeutetuille järjestämällä ei ole voitu juurikaan edistää työttömien pysyväisluontoista työllistymistä. Työllistämisvelvoitteiden keinovalikoiman yksipuolisuus on johtanut osin mekanistiseen työllistämismenettelyyn niin, että kysymys on usein saattanut olla enemmän lakisääteisen velvoitteen muodollisesta täyttämisestä kuin todellisesta työllistymisen ja työllisyystavoitteen edistämisestä. Valtiovallan velvollisuutta ja tehtävää edistää kansalaisten työllistymistä tulisi tarkastella myös valtiosääntöoikeudelliselta kannalta laajemmin kuin yksinomaan työllisyyslain nojalla lyhytaikaisesti työttömyyttä katkaisevan toimenpiteen näkökulmasta. Työllistämisvelvoitteista huolimatta sekä nuoriso- että pitkäaikaistyöttömyys ovat vallitsevissa olosuhteissa huomattavassa kasvussa.

Työllistämisvelvoitteiden sijasta tavoitteena on harkinnanvaraisen työllistämisen avulla nykyistä paremmin ja monipuolisemmin edistää työttömien työllistämistä ja lieventää suurtyöttömyyttä. Ehdotuksen 16 §:n mukaan työllisyysmäärärahoja kohdennettaisiin edelleen pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen ja pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisemiseen sekä nuorisotyöttömyyden lieventämiseen. Näin ollen valtiovallan lakisääteisenä tehtävänä säilyisi edelleenkin nuoriso- ja pitkäaikaistyöttömyyden lieventäminen eri keinoilla lain 2 §:ssä säädetyn täystyöllisyystavoitteen edistämiseksi.

Perustuslakivaliokunta on kahdessa viimeisessä lausunnossaan vuosilta 1991 ja 1992 katsonut, että työllistämisvelvoitteiden lieventäminen oli mahdollista tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Lisäksi valiokunta on kokoavasti hallitusmuodon säännöstä arvioidessaan katsonut, että hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin erityisluonne johtuu siitä, että se on muista perusoikeuksista poiketen luettavissa positiivisiin statusoikeuksiin, joiden valtiosääntöoikeudellinen merkitys ei ole vakiintunut perustuslakivaliokunnan käytännössä.

Työllistämisvelvoitteet ehdotetaan mainitut perustuslakivaliokunnan kannanotot ja edellä esitetty huomioon ottaen poistettaviksi työllisyyslaista valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n mukaisesti tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin tärkeänä, että ehdotus tulisi saattaa hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin mukaisuuden arvioimiseksi perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi.

Perustuslakivaliokunta totesi lisäksi työllisyyslain väliaikaista muuttamista koskevasta ehdotuksesta vuonna 1992 antamassaan lausunnossa, että alle 20-vuotiaan nuoren oikeus työ- tai harjoittelupaikkaan ja määrätyn pituinen työaika velvoitetyössä eivät kuulu valtiopäiväjärjestyksen 66 a §:n 3 momentissa tarkoitettuun lakisääteiseen perusturvaan. Valiokunta katsoi, ettei lakiehdotusta voitu jättää valtiopäiväjärjestyksen 66 a §:n säännökset huomioon ottaen lepäämään.

Hallituksen käsityksen mukaan lausunnosta voidaan päätellä, ettei työllistämisvelvoitteen nojalla järjestettävä työ ole luonteeltaan sellainen etuus, joka kuuluisi lakisääteisen perusturvan käsitteen piiriin. Näin ollen nyt ehdotettujen muutosten ei valiokunnan lausunto huomioon ottaen voida katsoa kuuluvan myöskään valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentissa tarkoitettuun lakisääteiseen perusturvaan.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Valtion työvirastojen sekä kuntien ja kuntainliittojen on ennakolta laadittava seuraavaa vuotta varten suunnitelmat työmäärärahoin ja työllisyysmäärärahoin toimeenpantavien töittensä järjestämisestä.

Valtion työvirastojen sekä kuntien ja kuntainliittojen on toimitettava suunnitelmat työvoimaviranomaisille työministeriön antamien ohjeiden mukaisesti.

Valtioneuvosto hyväksyy vuosittain työvirastojen työmäärärahojen ja työvoiman käyttösuunnitelman sekä työllisyysmäärärahoilla kokonaan tai osaksi rahoitettavien töiden suunnitelman.

Valtion virastojen ja laitosten sekä kuntien ja kuntainliittojen on ottaessaan uutta työvoimaa 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin töihin tehtävä se paikallisten työvoimaviranomaisten osoittamalla tavalla.

Jos työnhakijaa ei ole 1 momentissa tarkoitetuilla eikä työnhakijan yksilöllisen tilanteen edellyttämillä tehostetuilla toimenpiteillä onnistuttu työllistämään, voidaan hänen työllistymistään tukea työllisyysmäärärahojen avulla sen mukaan kuin tässä laissa ja asetuksella säädetään. Työvoimaviranomaisten on työllisyysmäärärahoin työllistäessään annettava etusija niille työnhakijoille, joiden työnsaannin tarve on suurin. Työllisyysmäärärahoja kohdennetaan erityisesti nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen, pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisemiseen sekä alueellisesti tasapainoisen työllisyyden edistämiseen. Talousarviossa osoitettujen määrärahojen rajoissa voidaan työllisyysmäärärahoista myöntää tukea myös vajaakuntoisten sekä muiden työttömien työllistämiseen ja muuhun työllisyyden edistämiseen.

Jos työnhakijan työttömyys uhkaa pitkittyä, työvoimatoimiston tulee yhteistyössä työnhakijan ja tarvittaessa opetus-, sosiaali- ja muiden viranomaisten kanssa tehdä selvitys työnhakijan työllistymisedellytyksistä ja suunnitelma näiden edellytysten parantamiseksi (työllistymissuunnitelma).

Työllistymissuunnitelma on tehtävä viimeistään siinä vaiheessa, kun työnhakijan työttömyys on kestänyt kuusi kuukautta.

Kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää 19 §:n nojalla työntekomahdollisuutta vuositasolla useammalle henkilölle kuin yhdelle prosentille kunnan työvoimasta. Valtio on velvollinen järjestämään työntekomahdollisuuden niille 19 §:ssä tarkoitetuille henkilöille, joita kunta ei ole työllistänyt.

Jos työvoimatoimisto osoittaa kunnan työllistettäväksi 19 §:n nojalla työttömän henkilön, kunnalla on oikeus saada työllisyysmäärärahoista työllistämisestä aiheutuviin kustannuksiin työllistämistukea työttömyysturvalain 22 §:n 1 momentin mukaista peruspäivärahaa vastaava määrä henkilöä kohti niiltä päiviltä, joilta kunta on velvollinen maksamaan palkkaa, kuitenkin enintään viideltä päivältä viikossa (normaali työllistämistuki). Asetuksella voidaan säätää, että kunnalle maksetaan työttömän työllistämisestä normaalia työllistämistukea korkeampi tuki.

Normaali työllistämistuki voidaan maksaa kunnalle sellaisen työn järjestämiseksi, jossa työaika on palkanmaksukautta vastaavana ajanjaksona vähintään 75 prosenttia alan säännöllisestä työajasta.

Kunnalle maksetaan sen perusteella, kuinka suuren osuuden alueensa työvoimasta kunta on keskimäärin vuosineljänneksen aikana työllistänyt työllisyysmäärärahoilla, lisätukea seuraavasti:

Kunnalle voidaan maksaa työllistämistukea 19 §:n nojalla työttömän työllistämisestä kutakin työllistettyä kohti enintään kuusi kuukautta kerrallaan.

Työllistämistuen myöntämisestä ja maksamisesta säädetään asetuksella.