HE 303/1994

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi palkkaturvalain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi palkkaturvalain muutoksenhakusäännöksiä. Valitukset työvoimapiirien palkkaturvapäätöksistä ehdotetaan siirrettäviksi työministeriöstä työttömyysturvalautakuntaan. Työttömyysturvalautakunnan päätöksestä voisi edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Lisäksi ehdotetaan muutoksia palkkaturvaviranomaisena toimivien työvoimapiirien toimistojen väliseen toimivallanjakoon. Palkkaturva-asia voitaisiin ratkaista myös muualla kuin työnantajan kotipaikan työvoimapiirin toimistossa.

Lisäksi työnantajan takaisinsaantia koskevaan säännökseen ehdotetaan tehtäväksi takaisinsaantikanteen määräajan laskemista koskeva tarkistus.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 1995 alusta.


YLEISPERUSTELUT

1. Nykytila ja ehdotetut muutokset

Työvoimapiirien päätökseen palkkaturva-asiassa haetaan nykyisin muutosta joko yleisessä tuomioistuimessa ajettavalla kanteella tai valituksella työministeriöön ja rajoitetusti edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Työsuhteeseen liittyvät työoikeudelliset, saatavien perusteisiin ja määriin liittyvät erimielisyydet ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa joko työnantajan konkurssimenettelyn yhteydessä tai kanteella, joka on nostettava työnantajaa ja valtiota tai pelkästään valtiota vastaan. Jos palkkaturvahakemus hylätään palkkaturvalain (649/73) muodollisten edellytysten puuttumisen tai työvoimapiirin käyttämän harkintavallan perusteella, voidaan työvoimapiirin päätöksestä valittaa työministeriöön siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintoasioissa annetussa laissa (154/50) säädetään.

Palkkaturvajärjestelmään kuuluva kahteen osaan jaettu muutoksenhakujärjestelmä sinänsä on tarkoituksenmukainen ja oikeudellisesti perusteltu. On johdonmukaista, että työsuhteeseen liittyvät työoikeudelliset, saatavien perusteisiin ja määriin liittyvät erimielisyydet ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa kuten tällaiset riidat työnantajan ja työntekijän kesken muutoinkin. Hallinto-oikeudellisen lainkäytön muutoksenhakutie taas on paikallaan palkkaturvalain soveltamisedellytysten ja -rajoitusten ratkaisemiseksi.

Hallinnon ja lainkäytön rakenteiden selkiyttäminen kuitenkin edellyttää muutoksenhakuasioiden siirtämistä pois työministeriöstä. Valtioneuvoston periaatepäätös toimenpiteistä keskushallinnon ja aluehallinnon uudistamiseksi (17.6.1993 VM 163/00/93) asettaa myös tavoitteeksi ministeriöiden tehtävärakenteen selkiyttämisen siten, että tapauskohtaiset hallintopäätökset poistetaan ministeriöiden tehtävistä. Työministeriössä palkkaturvavalitukset ovat selkeästi tähän ryhmään kuuluvia hallintopäätöksiä.

Esityksessä ehdotetaan, että palkkaturva-asioita koskevat valitukset siirrettäisiin käsiteltäviksi työttömyysturvalaissa (602/84) tarkoitetussa työttömyysturvalautakunnassa. Työttömyysturvalautakunta ratkaisee nykyisin työttömyysturvaa koskevien valitusten ohella työllisyyskoulutuseduista ja erorahasta tehtyjä valituksia. Palkkaturvaa koskevat valitusasiat ovat paljolti samantyyppisiä kuin työttömyysturvalautakunnan nyt ratkaisemat asiat, mikä on tärkein peruste ehdotukselle. Työttömyysturvalautakunnan olemassa oleva organisaatio esittelijöineen ja valmistelijoineen mahdollistaa myös sen, että järjestelystä ei aiheudu merkittäviä lisäkustannuksia. Kun valitusratkaisut tehdään koko maan osalta yhdessä valitusviranomaisessa, voidaan oikeuskäytännöllä yhtenäistää työvoimapiirien ratkaisukäytäntöä. Lisäksi työttömyysturvalautakunnan valintaa palkkaturva-asioiden muutoksenhakuelimeksi puoltaa lautakunnan jäsenten työelämän ja työoikeuden tuntemus.

Työttömyysturvalautakunnan ongelmana ovat nykyisin suuret valitusmäärät. Lautakuntaan tulee vuosittain yli 10 000 valitusta. Palkkaturvavalitusten määrä on vuosittain kuitenkin vain 200―300, joten mitään ratkaisevaa merkitystä työttömyysturvalautakunnan käsittelyaikoihin sillä ei olisi.

Esityksessä ehdotetaan muutoksenhakujärjestelmää koskevan muutoksen lisäksi palkkaturvaviranomaisten toimivaltajaon tekemistä nykyistä joustavammaksi. Palkkaturvalain 1 §:n 3 momentin mukaan päätöksen palkkaturva-asiassa tekee sen työvoimapiirin toimisto, jonka alueella työnantajalla, jota hakemus koskee, on kotipaikka. Säännös on osoittautunut käytännössä liian jäykäksi, varsinkin sen jälkeen, kun konkurssisäännön 1 a §:ssä (1027/93) mahdollistettiin konkurssiasian käsittely muussakin kuin yrityksen kotipaikan tuomioistuimessa. Ehdotuksen mukaan työnantajan ollessa konkurssissa päätöksenteko palkkaturva-asiassa kuuluisi konkurssiasian käsittelypaikkakunnan työvoimapiirille. Erityistilanteita varten ehdotetaan myös mahdollisuutta poiketa työvoimapiirien toimivaltajaosta työministeriön päätöksellä.

Samalla ehdotetaan vielä ajanmukaistettavaksi palkkaturvalain 9 §:n 1 momentti työnantajan palkkaturva-asiassa nostaman takaisinsaantikanteen määräajan laskemisesta. Oikeudenkäymiskaaren 5 luvun 1 §:n (1052/91) mukaan riita-asia tulee vireille, kun haastehakemus saapuu käräjäoikeuden kansliaan. Takaisinsaantikanteen nykyisen, haasteen tiedoksiannosta riippuvaisen määräajan laskeminen ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan tätä uutta riita-asioiden oikeudenkäyntimenettelyn vireilletuloaikaa.

2. Esityksen vaikutukset

Ehdotetulla uudistuksella ei ole valtion menoja lisääviä vaikutuksia. Toteutuessaan esitys merkitsee työttömyysturvalautakunnan valitusmäärän vähäistä lisäystä.

3. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä työministeriössä yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen kanssa.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotuksen perustelut

1 §. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi ja pykälään lisättäväksi uusi 4 momentti. Lainkohdassa on kysymys työvoimapiirien toimivaltarajojen määrittämisestä. Päätöksen palkkaturva-asiassa tekee sen työvoimapiirin toimisto, jonka alueella työnantajalla, jota hakemus koskee, on kotipaikka. Säännös on käytännössä osoittautunut epätarkoituksenmukaiseksi silloin, kun toiminta on muualla kuin yrityksen kotipaikkakunnalla tai kun toimintaa on ollut useiden työvoimapiirien alueella. Kun myöskin konkurssisäännön oikeuspaikkasäännöksiä on 1 päivänä joulukuuta 1993 muutettu siten, että yhtiön tai yhteisön kaupparekisteriin merkityn kotipaikan sijasta konkurssia koskeva asia on käsiteltävä siinä tuomioistuimessa, jossa yhteisön tai säätiön hallintoa pääasiallisesti hoidetaan, on paikallaan tehdä toimivaltajako joustavammaksi.

Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan lisäystä, jonka mukaan työnantajan ollessa konkurssissa päätöksen palkkaturva-asiassa tekee se työvoimapiirin toimisto, jonka alueen tuomioistuimessa työnantajan konkurssiasia konkurssisäännön 1 a §:n perusteella käsitellään. Palkkasaatavien viivytyksetön selvittäminen ja maksaminen edellyttävät tiivistä yhteistyötä konkurssipesän hoitajalta ja palkkaturvaviranomaiselta. Sen vuoksi on tarkoituksenmukaista, että palkkaturva-asia hoidetaan sen alueen työvoimapiirin toimesta, missä konkurssimenettelyäkin käsitellään.

Pykälän uudessa 4 momentissa ehdotetaan, että työministeriö voisi yksittäistapauksessa siirtää palkkaturvapäätöksen tekemisen työnantajan kotipaikan tai työnantajan konkurssituomioistuimen paikkakunnan perusteella toimivaltaiselta työvoimapiirin toimistolta toiselle työvoimapiirin toimistolle. Tällä tavoin palkkaturva-asioiden hoitoa voitaisiin tehdä joustavammaksi ja tehostaa. Toimivallan siirtäminen voi olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi silloin, kun samaa työnantajaa koskevia asioita on käsitelty jossakin työvoimapiirin toimistossa ja työnantajan kotipaikka on muuttunut uusien hakemusten tullessa käsiteltäväksi. Myöskin työn suorituspaikasta voi aiheutua peruste palkkaturva-asian siirtämiseksi toiselle työvoimapiirin toimistolle.

8 §. Pykälässä säädetään menettelystä, jolla työntekijä voi hakea muutosta työvoimapiirin toimiston kielteiseen palkkaturvapäätökseen. Voimassa olevan lain mukaan muutoksenhaun keinot riippuvat palkkaturvahakemuksen hylkäämisen perusteesta. Jos hakemuksen hylkääminen johtuu siitä, että saatavan määrä ja peruste tai saatavalle vaadittu työpalkkasaatavan etuoikeus on tullut riidanalaiseksi, on työntekijän palkkaturvalain 7 §:n mukaisesti näytettävä saatavansa tai sen etuoikeus toteen tuomioistuimessa joko työnantajan konkurssimenettelyn yhteydessä tai kanteella, joka on nostettava työnantajaa ja valtiota tai pelkästään valtiota vastaan. Jos palkkaturvahakemus hylätään muulla perusteella työntekijä saa valittaa työvoimapiirin toimiston päätöksestä työministeriöön siinä järjestyksessä kuin muutoksenhausta hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Tällaisia perusteita ovat palkkaturvalain muodollisten edellytysten puuttuminen ja työvoimapiirin käyttämä harkintavalta.

Palkkaturvan kahteen osaan jaettu muutoksenhakujärjestelmä on sinänsä tarkoituksenmukainen. On perusteltua, että työsuhteeseen liittyvät työoikeudelliset, saatavien perusteisiin ja määriin liittyvät erimielisyydet ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa kuten tällaiset riidat työnantajan ja työntekijän kesken muutoinkin. Hallinto-oikeudellisen lainkäytön muutoksenhakutie taas on paikallaan palkkaturvalain soveltamisedellytysten ja -rajoitusten ratkaisemiseksi.

Työsuhteesta johtuvien saatavien etuoikeuden poistuminen 1 päivästä tammikuuta 1995 merkitsee palkkaturvan muutoksenhaun kannalta kuitenkin sitä, että kysymystä saatavan perustumisesta työsuhteeseen ja siitä johtuvaa etuoikeusasemaa ei enää lainkaan ratkaista tuomioistuimessa konkurssimenettelyn yhteydessä. Palkkaturvalakiin on velkojien maksunsaantijärjestyksestä annetun lain (1578/92) säätämisen yhteydessä jo tehty etuoikeuden menetyksen vaatimat korjaukset, vaikka siirtymäaikana ennen tammikuun 1 päivää 1995 alkaneissa konkursseissa vielä sovelletaan etuoikeuden osalta aikaisempaa menettelyä. Kun etuoikeus vuoden 1995 alusta ei enää ole palkkaturvan maksamisen edellytyksenä eikä palkkaturvalain 7 §:n perusteella tuomioistuimen ratkaistavaksi osoitettava asia, kysymys saatavien perustumisesta työsuhteeseen on palkkaturvalain soveltamisedellytys, joka tulee ratkaistavaksi hallinnollisessa muutoksenhakujärjestyksessä.

Pykälässä ehdotetaan, että työvoimapiirin toimiston päätökseen haetaan muutosta työttömyysturvalautakunnalta kirjallisella valituksella viimeistään 30 päivänä sen jälkeen, kun valittaja sai tiedon päätöksestä. Jollei valituksen yhteydessä muuta näytetä, katsotaan valittajan saaneen päätöksestä tiedon seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun päätös on postitettu valittajan ilmoittamalla osoitteella. Ensimmäiseksi muutoksenhakuasteeksi ehdotetaan sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimivaa työttömyysturvalautakuntaa, joka nykyisin ratkaisee työttömyysturvaa, työllisyyskoulutusetuja ja erorahaa koskevia valitusasioita. Palkkaturvaa koskevat muutoksenhakuasiat ovat paljolti samantyyppisiä kuin lautakunnan nyt ratkaisemat asiat ja vaativat samanlaista työelämän ja työoikeuden taustatuntemusta.

Muutoksenhaun määräajan laskeminen ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan muiden lautakunnassa käsiteltävien valitusasioiden määräaikoja.

Pykälän 2 momentissa säädetään valituskirjan toimittamisesta. Valitus ehdotetaan toimitettavaksi työvoimapiirin toimistolle, joka ratkaisun tehneenä toimittaisi valituskirjelmän ja asiassa kertyneet asiakirjat lausuntoineen työttömyysturvalautakunnalle. Menettely vastaa työttömyysturvalautakunnan muissa valitusasioissa noudattamaa käytäntöä.

8 a §. Uudessa pykälässä ehdotetaan, että työttömyysturvalautakunnan päätöksestä palkkaturva-asiassa voitaisiin edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Voimassa olevan lain mukaan työministeriön valitusasioissa antamista ratkaisuista on voinut valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen paitsi, jos ne ovat perustuneet työvoimapiirin toimiston 2 §:n 4 momentin, 4 §:n 3 momentin, 6 §:n 3 momentin ja 12 §:n nojalla tekemiin harkintavaltaa sisältäviin ratkaisuihin. Palkkaturvalain 6 §:n 3 momentin ratkaisut ovat koskeneet työnantajan valituksia maksuvapautusta tai maksulykkäystä koskevissa asioissa. Näiden osalta valitusoikeutta ei pidetä tarkoituksenmukaisena huomioon ottaen, ettei työvoimapiirin päätöksistä muissakaan työnantajille myönnettäviä etuja koskevissa ratkaisuissa saa hakea muutosta valittamalla. Työntekijän valitusoikeutta 2 §:n 4 momentin, 4 §:n 3 momentin ja 12 §:n nojalla tehtyihin ratkaisuihin ei ehdoteta enää rajoitettavaksi. Muutoksenhaun rajoitus on johtunut valtioneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltajaosta. Kun ensimmäisenä muutoksenhakuasteena on työministeriön sijasta hallintotuomioistuimeen rinnastettava elin, ei muutoksenhakuoikeutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen tarvitse rajoittaa.

9 §. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi työnantajan takaisinsaantikanteen määräajan laskemisen osalta. Työnantaja, joka on velvoitettu maksamaan palkkaturvasuoritus takaisin valtiolle, saa hakea takaisinsaantia valtiota vastaan siinä tuomioistuimessa, jossa hänen on vastattava työpalkkasaatavaa koskevassa asiassa. Voimassa olevan säännöksen mukaan takaisinsaantia koskeva haaste on annettava valtiolle tiedoksi 60 päivän kuluessa palkkaturvapäätöksen tiedoksisaannista. Oikeudenkäymiskaaren 5 luvun 1 §:n mukaan riita-asia tulee vireille, kun haastehakemus saapuu käräjäoikeuden kansliaan. Kun haasteen tiedoksiannolla ei riita-asioiden oikeudenkäyntimenettelyssä enää ole merkitystä asian vireille tulon kannalta, ehdotetaan pykälää ajanmukaistettavaksi siten, että palkkaturvalain takaisinsaantikanne on pantava vireille 60 päivän kuluessa palkkaturvapäätöksen tiedoksisaannista.

2. Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1995.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Laki palkkaturvalain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 10 päivänä elokuuta 1973 annetun palkkaturvalain (649/73) 1 §:n 3 momentti, 8 § ja 9 §:n 1 momentti,

sellaisina kuin niistä ovat 1 §:n 3 momentti ja 8 § 10 päivänä joulukuuta 1990 annetussa laissa (1071/90), ja

lisätään 1 §:ään, sellaisena kuin se on osittain muutettuna mainitulta 10 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla, uusi 4 momentti ja lakiin uusi 8 a § seuraavasti:

1 §

Palkkaturvasta huolehtivat työministeriö ja työvoimapiirin toimisto. Päätöksen palkkaturva-asiassa tekee sen työvoimapiirin toimisto, jonka alueella työnantajalla, jota hakemus koskee, on kotipaikka. Jos kotipaikasta ei ole selvyyttä, käsittelee asian sen työvoimapiirin toimisto, jonka alueella hakemuksessa tarkoitettu työ on pääasiallisesti tehty. Työnantajan ollessa konkurssissa päätöksen tekee sen työvoimapiirin toimisto, jonka alueen tuomioistuimessa työnantajan konkurssiasia konkurssisäännön 1 a §:n perusteella käsitellään.

Työministeriö voi yksittäistapauksessa siirtää palkkaturvapäätöksen tekemisen 3 momentissa mainituilla perusteilla toimivaltaiselta työvoimapiirin toimistolta toiselle työvoimapiirin toimistolle.

8 §

Työvoimapiirin toimiston päätökseen, jolla hakemus on hylätty muulla kuin 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla perusteella, työntekijä saa hakea muutosta työttömyysturvalautakunnalta kirjallisella valituksella viimeistään 30 päivänä sen jälkeen, kun valittaja sai tiedon päätöksestä. Muutoin työvoimapiirin toimiston päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Jollei valituksen yhteydessä muuta näytetä, katsotaan valittajan saaneen päätöksestä tiedon seitsemäntenä päivänä sen jälkeen, kun päätös on postitettu valittajan ilmoittamalla osoitteella.

Valitus on toimitettava työvoimapiirin toimistolle, jonka on viipymättä lähetettävä valituskirjelmä ja asian käsittelyssä kertyneet asiakirjat lausuntoineen työttömyysturvalautakunnalle.

8 a §

Työttömyysturvalautakunnan päätökseen tyytymätön saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta 8 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla ja siinä säädetyssä ajassa työttömyysturvalautakunnan päätöksestä tiedon saatuaan.

9 §

Työnantaja saa hakea takaisinsaantia siinä tuomioistuimessa, jossa hänen on vastattava työpalkkasaatavaa koskevassa asiassa. Takaisinsaantia koskeva asia on pantava vireille 60 päivän kuluessa palkkaturvapäätöksen tiedoksisaannista.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .


Helsingissä 21 päivänä marraskuuta 1994

Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI

Ministeri
Iiro Viinanen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.