30.3.2020

Frågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde om kommunalfullmäktige hade kunnat återkalla kommunstyrelsens uppdrag med hänvisning till en betydande organisationsförändring. Kommunalfullmäktige hade samtidigt beslutat att genom en ändring av förvaltningsstadgan övergå till borgmästarmodellen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att 79 § i kommunallagen ger uttryck för principen om att de förtroendevalda är oavsättliga under sin mandattid. Ett undantag för principen ingår i bestämmelsen i 34 § i kommunallagen enligt vilken fullmäktige på grund av bristande förtroende kan återkalla uppdragen för förtroendevalda i kommunens organ, ordförande och vice ordförande i sådana organ samt borgmästaren och biträdande borgmästaren. En enskild förtroendevald kan på grund av brottsligt förfarande avstängas enligt bestämmelserna i 86 § i kommunallagen. Med stöd av 78 § 1 mom. i kommunallagen konstaterar det organ som utsett en förtroendevald att förtroendeuppdraget har upphört om den förtroendevalda förlorar sin valbarhet.

Vid sidan av ovan nämnda lagstadgade grunder har i rättspraxis gällande den tidigare kommunallagen (953/1976) ansetts att prövningsrätten inte till någon del får missbrukas i samband med organisationsförändringar (t.ex. HFD 1979 II 36 och HFD A 57). Av det här följer enligt rättslitteraturen att man i kommunen kan genomföra organisationsförändringar där uppdragen för de förtroendevalda i ett organ upphör så länge organisationsförändringen är äkta och man inte genom förändringen kränker de förtroendevaldas oavsättlighet (se Harjula - Prättälä, Kuntalaki - tausta ja tulkinnat, 10. upplagan, 2019 s. 525).

Fullmäktige kan med stöd av 38 § 3 mom. i kommunallagen besluta att kommunen i stället för en kommundirektör leds av en borgmästare. Tidpunkten för att övergå till borgmästarmodellen har inte avgränsats i kommunallagen. En övergång är därför möjlig att genomföra också under fullmäktiges och kommunstyrelsens mandattid. Det finns inga bestämmelser om detta i kommunallagen.

Enligt den utredning som inkommit i ärendet hade man i kommunen beslutat att gå in för borgmästarmodellen mitt under fullmäktiges och kommunstyrelsen mandattid i en situation där kommundirektören meddelat om sin avgång från kommunens tjänst. Övergången hade genomförts med fullmäktiges beslut om en ändring av förvaltningsstadgan. Efter detta hade fullmäktige gjort övriga behövliga ändringar som övergången till borgmästarmodellen förutsatte.

Val av borgmästare ska enligt 44 § 4 mom. i kommunallagen förrättas innan kommunstyrelsen väljs. Syftet med förfarandet är att verkningarna av borgmästarvalet ska kunna beaktas och det ska finnas möjlighet för diskussioner mellan de politiska grupperna innan kommunstyrelsen väljs. I den aktuella situationen innebar regleringen även att kommunstyrelsens medlemmars och suppleanters mandattid skulle ta slut innan den nya kommunstyrelsen valdes.

Juridiskt var det fråga om att den tidigare kommunstyrelsens mandattid skulle upphöra för att möjliggöra det val som avses i 44 § 4 mom. i kommunallagen. Ett dylikt beslut som följer av att kommunallagen iakttas kunde inte under dessa omständigheter anses strida emot principen om en förtroendevalds oavsättlighet. I detta sammanhang saknade det betydelse att det i fullmäktiges beslut efter slutförda omröstningar inte formellt var fråga om att återkalla kommunstyrelsens uppdrag utan att avskeda kommunstyrelsen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det var fråga om en verklig organisationsförändring inom sagda kommuns förvaltning. Dess syfte var inte att avskeda kommunstyrelsen. Denna slutledning fick stöd av det faktum att kommunstyrelsens sammansättning bibehölls oförändrad efter det nya valet. Fullmäktige hade under dessa omständigheter inte missbrukat sin ställning eller på annat sätt förfarit lagstridigt i beslutsfattandet. Förvaltningsdomstolens beslut att upphäva fullmäktiges beslut upphävdes och kommunmedlem A:s besvär till förvaltningsdomstolen avslogs.

Kommunallagen 34 §, 38 § 3 mom., 44 § 1 - 4 mom., 78 § 1 mom., 79 § 1 mom., 86 § 2 mom.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Toomas Kotkas och Antti Pekkala. Föredragande Jukka Vanto.