20.8.2019/3712 HFD:2019:98

Konkurrensärende - Kartell - Förenhetligat förfarande - Marknadsuppdelning - Muntlig förhandling - Skriftlig vittnesberättelse - Advokatens tystnadsplikt - Konkurrensöverträdelse genom syfte - Berättigandegrunder - Delaktighet - Lösgörelse från konkurrensöverträdelse - Åläggande av påföljdsavgift - Lika behandling - Förbudet mot dubbel bestraffning (ne bis in idem)

1. Sammanfattning

Marknadsdomstolen hade avvikit från Konkurrens- och konsumentverkets framställning och ålagt Matkahuolto, sju bussföretag eller företagsgrupper dessa bildat, samt Bussförbundet en påföljdsavgift om 100 000 euro var för konkurrensöverträdelse på grund av marknadsuppdelning.

De i konkurrensöverträdelsen delaktiga hade utestängt turer med trafiktillstånd från Matkahuoltos tidtabells-, biljettförsäljnings- och pakettransporttjänster och på så sätt i strid med artikel 101 i Fördraget om Euroepiska unionens Funktionssätt och 5 § i konkurrenslagen begränsat konkurrensen på den marknad för busstrafik som genom EU:s förordning om serviceavtal och kollektivtrafiklagen hade öppnats för konkurrens.

Högsta förvaltningsdomstolen hade att på besvär av Matkahuolto, bussföretagen och Bussförbundet samt Konkurrens- och konsumentverket bedöma om förutsättningarna för åläggande av påföljdsavgift förelåg, och ifall förutsättningarna uppfylldes, påföljdsavgiftens belopp.

2. Muntlig förhandling

Matkahuolto, en del av bussföretagen och Bussförbundet yrkade på muntlig förhandling i högsta förvaltningsdomstolen. Marknadsdomstolen hade hållit muntlig förhandling då den behandlade konkurrensärendet som första instans. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det inte ur artikel 6.1 i Europeiska människorättskonventionen på det sätt som Europeiska människorättsdomstolen hade tolkat nämnda bestämmelse i sin rättspraxis framgick någon skyldighet att i högsta förvaltningsdomstolen hålla muntlig förhandling för att på nytt bedöma den bevisning som redan framförts i marknadsdomstolen.

Matkahuolto hade inlämnat till högsta förvaltningsdomstolen två skriftliga vittnesberättelser av privat natur. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det inte framkommit några grunder för att betvivla vittnesberättelsernas trovärdighet. Konkurrens- och konsumentverket som motpart i ärendet ansåg att det inte var nödvändigt att få höra vittnena om det som yttrats i vittnesberättelserna. Högsta förvaltningsdomstolen beaktade vittnesberättelserna i bedömningen av ärendet.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att verkställande av muntlig förhandling med stöd av 37 § i förvaltningsprocesslagen för att utreda ärendet inte var nödvändigt.

3. Advokatens tystnadsplikt

Konkurrens- och konsumentverkets framställning om påföljdsavgiften hade som bilaga en epostkorrespondens. Korrespondensen innehöll en hänvisning till en juridisk rekommendation som Matkahuolto fått av sin advokatbyrå och ett konstaterande av en representant för företaget i samband med denna. Företagets direktör för affärsverksamhet hade delat eposten vidare först inom företaget och sedan till en utomstående part som var i konkurrensöverträdelsen delaktig.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att den juridiska rekommendation som advokatbyrån gett, tydligt anknöt till föremålet för den aktuella konkurrensöverträdelsen och den kunde anses gälla juridisk rådgivning som företaget skaffat för att använda sin rätt att försvara sig. Det saknade i sammanhanget betydelse att rekommendationen hade getts innan Konkurrens- och konsumentverket hade inlett konkurrensöverträdelseförfarandet. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att man i en oklar situation måste ge de i kartellen delaktigas rätt att försvara sig en vid omfattning. Därför skulle det, att eposten följande dag hade skickats till en utomstående part som var i konkurrensöverträdelsen delaktig, inte ges betydelse.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg, i motsats till marknadsdomstolen, att det ifrågavarande avsnittet i epostkedjan som innehöll den juridiska rekommendationen var sådan konfidentiell juridisk rådgivning mellan en advokat och huvudmannen som åtnjuter skydd. Företaget hade därför inte varit tvunget att ge ifrågavarande avsnitt ur epostkedjan till Konkurrens- och konsumentverkets förfogande och verket hade inte fått grunda sitt påföljdsavgiftsförfarande på eposten och marknadsdomstolen hade inte fått beakta den i sin bedömning av ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen lämnade i sin rättsliga bedömning nämnda avsnitt ur eposten utan beaktande. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg, att trots att epostavsnittet lagstridigt hade varit en del av framställningen om påföljdsavgift och rättegången i marknadsdomstolen, hade företagets möjligheter att försvara sig i ärendet inte på ett väsentligt sätt försämrats och, att oskyldighetspresumtionen avseende företaget inte hade brutits.

4. Konkurrensöverträdelse genom syfte

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att Matkahuolto, bussföretagen och Bussförbundet i månadsskiftet augusti - september hade uppnått en enighet vars syfte var att utestänga de turer med trafiktillstånd som beviljats efter 23.6.2010 från Matkahuoltos tidtabells- och biljettförsäljningstjänster samt pakettjänster. Syftet med det förenhetligade förfaringssättet var att bibehålla marknaden hos de bussföretag som huvudsakligen trafikerade med stöd av övergångstidsavtal genom att förhindra eller försvåra nya turer inom linjetrafiken att komma in på marknaden. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det var fråga om en i unionens domstols stadgade rättspraxis avsedd konkurrensbegränsning genom syfte som eftersträvade marknadsuppdelning. Således har Konkurrens- och konsumentverket inte behövt visa att de konkurrensbegränsande verkningarna existerar eller utreda konkurrensbegränsningarnas menliga inverkan eller definiera den betydande marknaden.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att öppnandet av marknaden delvis hade förhindrats och försenats genom konkurrensöverträdelsen, som också hade haft menlig inverkan på att uppnå målsättningen att öppna konkurrensen på unionsnivå .

Konkurrensöverträdelsen upphörde i juni 2012 att gälla Matkahuoltos tidtabellstjänster, biljettförsäljningstjänsterna i september 2012 och pakettjänsterna i månadsskiftet november-december 2015.

5. Berättigandegrunder

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det inte ur kollektivtrafiklagen eller EU:s förordning om serviceavtal hade uppstått någon i unionens rättspraxis avsedd skyldighet för Matkahuolto, bussföretagen eller Bussförbundet att utestänga turer med trafiktillstånd från Matkahuoltos tidtabells- och biljettjänster. Genom lagstiftning eller myndighetsanvisningar hade inga sådana i rättspraxis avsedda rättsliga ramar eller förutsättningar skapats som skulle ha eliminerat möjligheten att erbjuda Matkahuoltos tidtabells- och biljettförsäljningstjänster åt turer som trafikerades med trafiktillstånd. Utestängningen av turerna med trafiktillstånd från Matkahuoltos rese- och pakettjänster hade berott på Matkahuoltos, bussföretagens och Bussförbundets självständiga handlande och inte på statliga åtgärder.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg vidare att utestängandet av turerna med trafiktillstånd från Matkahuoltos biljettförsäljnings- och tidtabellstjänster hade gått längre än vad som kan anses ha varit nödvändigt med tanke på de problem som åsamkades Matkahuolto av de biljetter som stöddes med offentliga medel . Turerna med trafiktillstånd hade med parternas samtycke kunnat tas med i Matkahuoltos tidtabells- och biljettförsäljningstjänster till exempel så att kunderna samtidigt hade informerats om att med offentliga medel understödda biljettprodukter inte dög som betalningsmedel på sådana turer.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det inte hade funnits ett samband mellan Matkahuoltos tidtabells- och biljettförsäljningstjänster samt pakettjänster och de problem som berodde på godkännandet av med offentliga medel understödda biljetter. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg vidare att utestängandet av turerna med trafiktillstånd från Matkahuoltos pakettjänster inte hade kunnat motiveras med berättigandegrunder som hänförde sig till understödda biljetter eller behovet av att tekniskt utveckla Matkahuoltos system för resetjänster.

Enligt högsta förvaltningsdomstolen kunde utestängandet av turerna med trafiktillstånd från Matkahuoltos tidtabells- och biljettförsäljningstjänster inte heller anses berättigat på grund av plikten att efterfölja artikel 107.1 i FEUF gällande statligt stöd .

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att de motiveringar som Matkahuolto, bussföretagen och Bussförbundet hade framfört gällande effektivitet och som gällde utestängandet av turerna med trafiktillstånd från Matkahuoltos pakettjänster, gällde i huvudsak den nytta som de i konkurrensöverträdelsen delaktiga drog av utestängandet. Det hade inte i ärendet blivit utrett hur effektiviteten skulle ha gagnats av utestängandet för de konkurrerande turerna med trafiktillstånd som var föremål för utestängandet, eller de konsumenter som i sista hand var kunder hos pakettjänsterna.

6. Påföljdsavgiften

Enligt högsta förvaltningsdomstolen stred det enligt unionens domstols rättspraxis mot principen om lika behandling av de i konkurrensöverträdelsen delaktiga att ålägga ekonomiska helheter av olika storlek lika stora påföljdsavgifter utan att motivera detta. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att marknadsdomstolens beslut gällande påföljdsavgifterna redan på denna grund måste ändras. Högsta förvaltningsdomstolen ålade på det sätt som framkommer ur beslutet de flesta av de i konkurrensöverträdelsen delaktiga en större påföljdsavgift än vad marknadsdomstolen hade gjort.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg vidare att konkurrenslagen inte hindrade att en påföljdsavgift ålades både Bussförbundet i egenskap av en sammanslutning för näringsidkare och de enskilda bussföretag som var delaktiga i konkurrensöverträdelsen. De delaktiga var alla enskilda juridiska personer med skilda budgetar och resultatmål och var och en av dem svarade för sin egen verksamhet och försvarade sina egna intressen.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg vidare att Bussförbundet var en från de i konkurrensöverträdelsen delaktiga bussföretagen skild juridisk person trots att de bussföretag som var Bussförbundets medlemmar bidrog till att finansiera Bussförbundets verksamhet genom att erlägga medlemsavgift och trots att en del av ansvarspersonerna i dessa bussföretag var medlemmar i Bussförbundets styrelse. På dessa grunder ansåg högsta förvaltningsdomstolen att förutsättningen enligt unionens domstols rättspraxis för att tillämpa ne bis in idem - principen (förbudet mot dubbel bestraffning) inte uppfylldes. Enligt förutsättningen borde de som bröt mot konkurrensreglerna ha varit samma (juridiska)person.

Konkurrenslagen 3 §, 5 §, 6 §, 12 §, 13 §, 38 § 3 mom.

Förvaltningsprocesslagen 37 § och 39 §

Förvaltningslagen 31 § 1 mom., 34 § 1 mom., 44 § mom. 3 punkten, 45 § 1 mom.

Kollektivtrafiklagen (869/2009) 2 § 2 och 4 punkten, 22 §, 27 §, 62 §

Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt (FEUF) art. 101.1, art. 107.1

Europeiska människorättskonventionen art. 6.1

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna art. 47.1, art. 48.1 och art. 51.1

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 art. 1.1.2, art. 3.1, art. 5, art. 8.2

Europeiska människorättsdomstolens centrala domar

6.11.2018 Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal (stor sammansättning)

3.4.2014 Grande Stevens m.fl. v. Italien

14.2.2019 SA Capital Oy v. Finland

15.11.2016 A ja B v. Norge (stor sammansättning)

19.2.1998 Jacobsson v. Sverige

Unionens domstols centrala domar

15.5.2019, Achema, C-706/17 (EU:C:2019:407, stycke 53)

14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals v. kommissionen, C-550/07 P (EU:C:2010:512, stycke 40, 41),

18.5.1982, AM & Europe Limited v. kommissionen, C-155/79, (EU:C:1982:157, stycke 23),

17.9.2009, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals v. kommissionen, de sammanslagna ärendena T-125/03 och T-253/03 (EU:T:2007:287, stycke 117)

26.9.2018, Infineon Technologies v. kommissionen, C-99/17 P (EU:C:2018:773, stycke 138, 139, 195, 196, 197)

20.1.2016, Toshiba Corporation v. kommissionen, C-373/14 P (EU:C:2016:26, stycke 25, 26, 28, 29, 94, 97)

7.2.2013, Slovenská sporiteľňa, C-68/12 (EU:C:2013:71, stycke 17)

23.1.2018, Hoffmann-La Roche m.fl., C-179/16 (EU:C:2018:25, stycke 78)

14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl., C-32/11 (EU:C:2013:160, stycke 35)

27.4.2017, FSL Holdings, C-469/15 P (EU:C:2017:308, stycke 107)

5.12.2013, Solvay Solexis, C-449/11 P (EU:C:2013:802, stycke 82)

4.9.2014, YKK m.fl. v. kommissionen, C-408/12 P (EU:C:2014:2153, stycke 26, 84, 85)

11.9.2014, CB v. kommissionen, C-67/13 P (EU:C:2014:2204, stycke 49.9)

14.10.2010, Deutsche Telekom v. kommissionen, C-280/08 P (EU:C:2010:603, stycke 80)

4.9.2014, API, C-184/13, EU:C:2014:2147, stycke 55)

23.3.2006, Enirisorse, C-237/04 (EU:C:2006:197, stycke, 38, 39)

21.9.2006, JCB Service v. kommissionen (EU:C:2006:594, 187)

26.1.2017, Laufen Austria v. kommissionen, C-637/13 P (EU:C:2017:51, stycke 61, 69, 70)

27.1.2017, Zucchetti Rubinetteria, C-618/13 P (EU:C:2017:48, stycke 38)

25.6.2010, Imperial Chemical Industries v. kommissionen, T-66/01 (EU:T:2010:255, stycke 443)

3.4.2019, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C-617/17 (EU:C:2019:283, stycke 28, 29)

18.12.2008, Coop de France bétail et viande v. kommissionen, C-101/07 P (EU:C:2008:741, stycke 120, 130)

Ärendet har avgjorts av justitieråden Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä och Anne Nenonen. Föredragande Saija Laitinen.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.