28.12.2012/3720 HFD:2012:128

Kommunalärende - Samkommun - Sjukvårdsdistrikt - Nedläggning av avdelning - Förlossningsverksamhet - Besvärsrätt - Jäv - Rättelseyrkande - Formfel - Styrelsens behörighet - Samarbete med kommunerna på sjukvårdsområdet - Beredning - Ekonomiska kalkyler - Beaktande av säkerhetsrisker - Utredning - Bedömning av språkliga konsekvenser - Tryggande av språkliga rättigheter - Språklig likabehandling

Styrelsen för ett sjukvårdsdistrikt hade beslutat att lägga ner förlossningsverksamheten vid ett sjukhus som erbjudit heltäckande service också på svenska. Föderskorna kunde istället vända sig till sjukvårdsdistriktets övriga förlossningsenheter. Eftersom det var uppenbart, att beslutet inverkade på befolkningens språkliga rättigheter, var styrelsen skyldig att vid beredningen av ärendet utreda och bedöma beslutets språkliga konsekvenser. I ärendet framkom inte att den service som de övriga förlossningsenheterna inom sjukvårdsdistriktet erbjuder skulle ha stridit mot bestämmelserna om språkliga rättigheter. Beslutet var inte heller diskriminerande.

Finlands grundlag 6 §, 17 §, 19 §, 22 §, 122 §
Kommunallagen 4 §, 13 §, 14 §, 16 §, 52 §, 78 §, 81 §, 86 §, 88 §, 89 §, 90 §, 92 §, 100 §
Förvaltningslagen 27 §, 28 §, 31 §
Lagen om specialiserad sjukvård 18 §, 33 a § (432/2003), 35 § (1061/1989, 241/1999)
Lagen om patientens ställning och rättigheter 3 § (429/2003)
Språklagen 2 §, 23 §, 35 §
Lagen om likabehandling 4 §
Statsrådets förordning om förverkligande av rätten att få vård och om regionalt samarbete 7 § (1019/2004)

Lyhennelmä suomeksi

Beslut som överklagas

Helsingfors förvaltningsdomstol 25.5.2010 nr 10/0457/2

ÄRENDETS TIDIGARE HANDLÄGGNING

Styrelsen för samkommunen Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt (HNS) har 12.10.2009 (§ 177) beslutat att förlossningsverksamheten på Västra Nylands sjukhus (VNS) upphör 1.6.2010.

Styrelsen för HNS har 7.12.2009 (§ 245) på grund av rättelseyrkanden beslutat konstatera att nämnden för den språkliga minoriteten inte har besvärsrätt enligt 92 § och 4 § i kommunallagen. Styrelsen har dock prövat rättelseyrkandet såsom ett rättelseyrkande gjort av nämndens medlemmar.

Styrelsen har upphävt sitt beslut 12.10.2009 (§ 177) på grund av att beslutet hade tillkommit i felaktig ordning (felaktigt omröstningsförfarande).

Styrelsen har konstaterat att vidare behandling av rättelseyrkandena inte är nödvändig och tagit upp ärendet till ny behandling. Styrelsen har beslutat att förlossningsverksamheten på VNS upphör 1.6.2010. Från och med nämnda datum får föderskorna från Västnyland service vid de övriga sjukhusen inom HNS.

Besvär över beslutet har i Helsingfors förvaltningsdomstol anförts av bland andra nämnden för den språkliga minoriteten, A, C, F, B, E och D, G, H, Tehys fackavdelning nr 901/K och J, I, Hangö stad, Ingå kommun och Raseborgs stad, N samt L och M.

Styrelsen för HNS har gett ett utlåtande med anledning av besvären.

De ändringssökande har beretts tillfälle att ge sina genmälen. Genmälen har inlämnats av bland andra nämnden för den språkliga minoriteten, A, G, I, Hangö stad, Ingå kommun och Raseborgs stad, N samt L och M.

FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE

Förvaltningsdomstolen har till den del det nu är fråga om förkastat processinvändningen som L och M framfört beträffande samkommunens utlåtande, lämnat de besvär som anförts av Tehys fackavdelning nr 901 utan prövning men prövat dessa besvär såsom besvär anförda av undertecknaren K, och till övriga delar förkastat besvären.

Förvaltningsdomstolen har till dessa delar motiverat sitt beslut som följer:

1. Processinvändning i genmälet

L och M har i sitt genmäle framfört att tf verkställande direktör Raimo Kekkonen, som hösten 2009 fortfarande har varit direktör för Lojo sjukvårdsområde, och har då varit med om att ge ett utlåtande på Lojo sjukvårdsområdes vägnar, har deltagit i beredningen av det utlåtande som getts till Helsingfors förvaltningsdomstol. L och M har ansett att Kekkonens opartiskhet i givandet av utlåtande till Helsingfors förvaltningsdomstol har äventyrats. Utlåtandet i fråga är till sin natur samkommunens utlåtande om besvären. Utlåtandet har inte sådan betydelse vid avgörandet av ärendet vid förvaltningsdomstolen att det skulle finnas skäl för förvaltningsdomstolen att skaffa ett nytt utlåtande från samkommunen före ärendets avgörande på grund av den framförda invändningen om jäv.

2. Besvär som lämnats utan prövning

Enligt 92 § 1 mom. i kommunallagen får rättelseyrkande framställas och kommunalbesvär anföras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet, samt av kommunmedlemmarna. Enligt paragrafens 2 mom. får rättelse yrkas i och kommunalbesvär anföras över beslut av en samkommuns myndighet även av samkommunens medlemskommuner och deras kommunmedlemmar samt i fråga om beslut av kommunernas gemensamma organ av kommuner som är parter i avtalet och deras kommunmedlemmar. Enligt paragrafens 3 mom. får ändring i ett beslut med anledning av ett rättelseyrkande sökas genom kommunalbesvär endast av den som har framställt rättelseyrkandet. Om beslutet har ändrats med anledning av rättelseyrkandet, får ändring i beslutet sökas genom kommunalbesvär också av den som med stöd av 1 eller 2 mom. har rätt att anföra kommunalbesvär.

(---)

Beträffande de besvär som anförts av Tehys fackavdelning nr 901 konstaterar förvaltningsdomstolen att avdelningen inte är en enskild juridisk person och att den inte har någon formell partsställning i detta ärende. Avdelningen har således inte rätt att anföra kommunalbesvär. Det som framförts i besvären prövas dock som besvär som anförts av dess undertecknare K.

(---)

3. Yrkandet på muntlig förhandling

(---)

4. Besvär som förkastats

4.1 Nämndens för den språkliga minoriteten besvär

Enligt 18 § 3 mom. i lagen om specialiserad sjukvård skall det i ett sjukvårdsdistrikt som omfattar kommuner med olika språk och tvåspråkiga kommuner finnas en nämnd med uppgift att utveckla och koordinera den specialiserade sjukvården för den språkliga minoriteten i distriktet och den utbildning av hälsovårdspersonal som ges på minoritetens språk. Enligt 11 § 1 mom. i grundavtalet för samkommunen i Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt är i sjukvårdsdistriktet nämnden för den språkliga minoriteten den nämnd som avses ovan. Det är fråga om samkommunens organ som är verksamt i utvecklings- och samordningsfrågor. Detta organ har ingen besvärsrätt som skulle grunda sig på partsställning. Beslutet påverkar inte direkt nämndens rätt, skyldighet eller fördel. Nämnden för den språkliga minoriteten har inte heller någon besvärsrätt såsom samkommunens myndighet på grund av behovet av att bevaka det allmänna intresset. Samkommunens styrelse har förfarit riktigt då den har lämnat nämndens för den språkliga minoriteten rättelseyrkande utan prövning. Förvaltningsdomstolen förkastar nämndens för den språkliga minoriteten besvär i vilka yrkats att nämndens rättelseyrkande hade bort prövas. Förvaltningsdomstolen prövar dock det som framförts i besvären som av undertecknaren A framfört komplement till de besvär som han skilt har anfört.

4.2 Behandling av rättelseyrkandena

Enligt 88 § i kommunallagen tillämpas stadgandena i 11 kap. i kommunallagen (89 - 100 §) på framställande av rättelseyrkande och sökande av ändring i beslut av kommunens och samkommunens myndigheter, om inte något annat stadgas särskilt i lag. Enligt 89 § 1 mom. i kommunallagen kan den som är missnöjd med ett beslut av kommunstyrelsen framställa ett skriftligt rättelseyrkande. Ändring i beslutet får inte sökas genom besvär. Enligt 90 § 1 mom. i kommunallagen söks ändring i beslut som kommunstyrelsen meddelat med anledning av ett rättelseyrkande hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär. Enligt 92 § 3 mom. i kommunallagen får ändring i ett beslut med anledning av ett rättelseyrkande sökas genom kommunalbesvär endast av den som framställt rättelseyrkandet. Om beslutet har ändrats med anledning av rättelseyrkandet, får ändring i beslutet sökas genom kommunalbesvär också av den som med stöd av 1 eller 2 mom. har rätt att anföra kommunalbesvär.

Samkommunens styrelse har den 7 december 2009 behandlat alla rättelseyrkanden tillsammans. Med anledning av det påstådda förfaringsfel som framförts i några rättelseyrkanden har styrelsen upphävt sitt tidigare beslut. Då beslutet redan har blivit upphävt på grund av det påstådda förfaringsfelet, har det inte funnits behov att behandla de andra påståenden som har framförts i rättelseyrkandena. Förvaltningsdomstolen anser att behandlingen av rättelseyrkandena inte har varit felaktig eller lagstridig på de grunder som framförts i besvären.

Enligt 90 § 1 mom. och 92 § 3 mom. i kommunallagen söks ändring i beslut som fattats med anledning av rättelseyrkanden hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär. Högsta förvaltningsdomstolen har med sitt beslut från den 22 maj 2003, liggare 1231, med hänvisning till de ovan nämnda lagrummen konstaterat att det inte finns något stadgande i kommunallagen enligt vilket man ytterligare kunde framställa ett rättelseyrkande gällande ett beslut som en nämnd fattat med anledning av ett rättelseyrkande. Med beaktande av de nämnda lagrummen och den rättspraxis som rör deras tillämpning anser förvaltningsdomstolen att de framförda yrkandena inte heller bör återförvisas för behandling som rättelseyrkanden.

4.3 Samkommunens styrelses befogenhet

Enligt 78 § 1 mom. i kommunallagen bildas en samkommun genom ett avtal mellan kommunerna, vilket godkänns av fullmäktige (grundavtal). Enligt 81 § 1 mom. i samma lag utövas samkommunens beslutanderätt av medlemskommunerna vid en samkommunstämma eller också utövas beslutanderätten av det organ som väljs av medlemskommunerna och om vilket bestäms i grundavtalet. Enligt paragrafens 2 mom. kan en samkommun också ha andra organ enligt vad som bestäms i grundavtalet. I 86 § i kommunallagen anges de bestämmelser i kommunallagen som gäller i tillämpliga delar för en samkommun.

Om fullmäktiges uppgifter har stadgats i 13 § i kommunallagen. Till dessa hör bland annat att fatta beslut om de centrala målen för verksamheten och ekonomin. Fullmäktige kan i en instruktion delegera beslutanderätt till kommunens övriga organ enligt 14 § i kommunallagen. För organiseringen av förvaltningen godkänner fullmäktige enligt 16 § i kommunallagen behövliga instruktioner där det bestäms om kommunens olika myndigheter och deras verksamhet, hur befogenheterna skall fördelas mellan kommunens olika myndigheter och om deras uppgifter. Enligt 9 § i grundavtalet för Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt regleras befogenheterna för samkommunens styrelse i instruktionen. Samkommunens förvaltningsstadga, vilket är den instruktion som avses i 9 § i grundavtalet, innehåller bestämmelser om uppgifterna och befogenheterna för fullmäktige, styrelsen och andra organ. 5 § i förvaltningsstadgan reglerar fullmäktiges uppgifter. Till fullmäktiges befogenheter hör bland annat att besluta om koncernens strategi och planen för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster som avses i 4 § i förvaltningsstadgan. 6 § i förvaltningsstadgan reglerar befogenheterna för samkommunens styrelse. Styrelsen ska bland annat koncentrera sig på att strategiska verksamhetsmål genomförs och ekonomin hålls i balans, verksamhet effektiviseras och för detta behövliga strukturomorganiseringar genomförs och att verksamhet samordnas. Utöver det ovan nämnda innehåller 6 § i förvaltningsstadgan även 16 olika punkter om styrelsens befogenheter vartill i punkt 17 ytterligare har angivits de övriga frågor som anses höra till styrelsens befogenheter.

Med beaktande av ovan nämnda stadganden i kommunallagen och bestämmelser i samkommunens grundavtal och förvaltningsstadga har beslutsfattandet om nedläggningen av en enskild sjukhusavdelning hört till styrelsens befogenheter. Förvaltningsdomstolen anser att styrelsen inte har överskridit sin befogenhet. I ärendet bör även tas i beaktande att fullmäktiges budgetbeslut från den 15 december 2009 inkluderar ett ställningsstagande om nedläggningen av förlossningsavdelningen, och därför kan fullmäktige även anses ha godkänt styrelsens nedläggningsbeslut som ett avgörande som överensstämmer med samkommunens strategi och de principer som avses i 6 § i förvaltningsstadgan.

4.4 Motivering angående jäv

Enligt 52 § 2 mom. i kommunallagen gäller angående jäv för andra förtroendevalda utom för fullmäktigeledamöter, revisorerna samt kommunens tjänsteinnehavare och arbetstagare 27 - 30 § i förvaltningslagen. Enligt 52 § 3 mom. i kommunallagen gör dock ett sådant anställningsförhållande till kommunen som avses i 28 § 1 mom. 4 punkten i förvaltningslagen inte en förtroendevald eller tjänsteinnehavare eller arbetstagare jävig i ett ärende där kommunen är part. Om en förtroendevald på grundval av sitt anställningsförhållande har föredragit eller annars på motsvarande sätt handlagt ärendet, är han eller hon dock jävig.

Enligt 27 § 1 mom. i förvaltningslagen får en tjänsteman inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande vid behandlingen, om tjänstemannen är jävig. Enligt 28 § 1 mom. 3 punkten i förvaltningslagen är en tjänsteman jävig, om avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för tjänstemannen eller för en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne. Enligt 1 mom. 5 punkten är en tjänsteman jävig, om tjänstemannen eller en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne är medlem av styrelsen, förvaltningsrådet eller något därmed jämförbart organ eller är verkställande direktör eller innehar motsvarande ställning i en sådan sammanslutning eller stiftelse eller sådant statligt affärsverk eller sådan statlig inrättning som är part eller för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada. Enligt 1 mom. 7 punkten är en tjänsteman jävig, om tilltron till tjänstemannens opartiskhet av något annat särskilt skäl än de som nämnts i punkterna 1 - 6 äventyras.

Enligt handlingarna har Jaakko Karvonen och Mikko Salaspuro, som i besvären uppgivits vara jäviga, i egenskap av medlemmar av samkommunens styrelse deltagit i fattandet av det överklagade beslutet. Förvaltningsdomstolen konstaterar att en tjänsteinnehavare i och för sig inte är jävig på grund av sin tjänsteställning att behandla ett ärende i egenskap av förtroendevald.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att av stadgandena i 23 § 3 punkten i förvaltningsprocesslagen och 90 § 2 mom. i kommunallagen framgår de principer att den som anför kommunalbesvär bör framföra grunderna till besvären och att grunderna bör framföras före utgången av besvärstiden. I ärendet har det inte påvisats eller annars kommit fram att Karvonen eller Salaspuro skulle ha föredragit eller på motsvarande sätt behandlat ärendet på det sätt som avses i 28 § 1 mom. 4 punkten i förvaltningslagen. Karvonen och Salaspuro kan inte heller på andra grunder som framgår av besvären anses ha varit jäviga att delta i behandlingen av ärendet. I ärendet har det inte kommit fram några omständigheter på grund av vilka tilltron till deras opartiskhet borde anses ha äventyrats på det sätt som avses i 28 § 1 mom. 3, 5 eller 7 punkten i förvaltningslagen.

4.5 Beredningen av ärendet och samarbetet med kommuner och andra kretsar

Förvaltningsdomstolen konstaterar att det inte finns närmare bestämmelser om beredning av ett ärende i kommunallagen eller samkommunens förvaltningsstadga. Enligt praxis sker beredningen för ett förtroendeorgan som tjänstemannaarbete. Det framgår av styrelsens överklagade beslut och dess bilagor samt de utlåtanden som givits till förvaltningsdomstolen att nedläggningen av förlossningsavdelningen på Västra Nylands sjukhus har beretts sedan våren 2009.

Ärendet har beretts i två arbetsgrupper som har tillsatts den 11 maj 2009 och i vilka HUCS, Västra Nylands sjukvårdsområde, Lojo sjukvårdsområde och personalen har varit representerade. En av arbetsgrupperna har utrett organiseringen av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 och den andra har utrett effektivering och koordinering av samarbetet mellan Lojo och Ekenäs sjukhus gällande elektiv kirurgi och jourkirurgi. Vidare har direktören för gynekologiska och barnmedicinska resultatenheten vid HUCS Jari Petäjä gjort en redogörelse om organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2015. Dessa handlingar har föredragits på styrelsemötet den 21 september 2009, då styrelsen har beslutat att begära utlåtanden om dessa från nämnderna i Västra Nylands, Lojo och HUCS sjukvårdsområden, nämnden för den språkliga minoriteten, kommunerna inom Västra Nylands sjukvårdsområde och personalkommittén. Det framgår av det överklagade beslutet att utlåtanden har erhållits och att de också har varit fullt tillgängliga för styrelsemedlemmarna. Vidare har styrelsen den 7 december 2009 beslutat att hösten 2009 tillsammans med kommunerna i Västra Nylands sjukvårds-område inleda en utredning, vars mål är att utarbeta ett förslag gällande den optimala användningen av resurserna inom hälsovården i området. Förlossningsavdelningens nedläggningsärende har i samkommunen beretts på ovan nämnt sätt i samarbete med kommunerna i Västra Nylands sjukvårdsområde, sjukvårdsområdenas nämnder och personalen.

Beslutet att lägga ned förlossningsavdelningen har grundat sig på en beräkning om förbättrad patientsäkerhet och ökning av kostnadseffektivitet. I arbetsgruppens rapport om organiseringen av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 har vid jämförelse av tre olika handlingsmodeller framförts grunder för och emot en nedläggning av förlossningsavdelningen. Det framgår av beslutet att man även i beslutet har beaktat de ställningstaganden mot nedläggningen som framgår av de begärda utlåtandena. Å andra sidan har man i beslutet framfört grunderna för nedläggningen. Styrelsemedlemmarna har haft möjlighet att bekanta sig med det material som beslutet grundar sig på. I beslutsfattandet har man speciellt bedömt barnets trygghet, HNS kostnadseffektivitet, det tillräckliga antalet läkare främst i jourverksamheten och de svenskspråkiga patienternas ställning.

I beslutet har konstaterats att Västra Nylands sjukhus orsakar kostnader på ca 1,9 miljoner euro för HNS, och det framgår av handlingarna att inkomsterna från vården av utländska föderskor inte har någon betydelse för HNS-samkommunens förlossningsverksamhet som helhet. Styrelsemedlemmarna har haft arbetsgruppens rapport om organiseringen av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 till sitt förfogande. Det framgår av rapporten att nedläggningen inte ger en omedelbar besparing på 1,9 miljoner euro. I rapporten har bland annat konstaterats att besparingar som erhålls av flytt eller nedläggning av verksamheter inte förverkligas rakt av. Styrelsen har konstaterat i det gemensamma utlåtandet till besvären att man har varit tvungen att förbereda HNS budget för 2010 med ett produktivitetsmål på två procent, och även efter detta uppvisar budgeten ett underskott. Enligt styrelsen tvingar den snabbt försämrade ekonomin för medlemskommunerna i samkommunen att snabbt ta fram sådana strukturella förändringar i vårdsystemen, genom vilka man utan att äventyra patientsäkerheten kan uppnå kostnadsbesparingar och samtidigt fokusera på kärnuppgiften. Vidare har styrelsen tagit reda på att det är möjligt att sköta de förlossningar som skötts av Västra Nylands sjukhus vid andra förlossningssjukhus inom HNS utan direkta kostnadsökningar. I utlåtandet har det ansetts obestridligt att centraliseringen av förlossningarna skapar verklig besparingspotential. Med beaktande av vad som sagts ovan anser förvaltningsdomstolen att beredningen inte kan betraktas som felaktig enbart för att man inte i beslutet har utvärderat kostnadsbesparingar som orsakas av nedläggningen mer detaljerat än ovan.

För beslutsfattandet har man utrett den perinatala mortaliteten och jourberedskapen. Opinionen hos de tjänstemän som ansvarar för HNS förlossnings- och medicinska verksamhet har varit att säkerhetsnivån ska förbättras inom förlossningsverksamheten. I beslutet har det framförts grunder för nedläggning av förlossningsavdelningen med tanke på barnets säkerhet och det tillräckliga antalet läkare för jourberedskapen. I beslutet har man även utvärderat de svenskspråkiga patienternas ställning och dess säkerställande i framtiden. Vad gäller utvärderingen av språkfrågan kan man inte betrakta beredningen som bristfällig endast för att man inte har presenterat en mera omfattande helhetsbedömning än den som presenteras i beslutet.

Beslutet har motiverats utförligt och styrelsemedlemmarna har haft tillgång till de handlingar som beslutet grundar sig på. Rättelseyrkandena har varit bifogade till föredragningslistan. Således har det inte varit nödvändigt att inkludera alla åsikter i ärendet i själva beslutet. Förvaltningsdomstolen konstaterar att de utredningar och beslutsgrunder om kostnadsbesparingar, förbättrad patientsäkerhet och ett tillräckligt antal läkare som legat till grund för beslutet inte kan vid det kommunala beslutsfattandet betraktas som felaktiga endast för att det är möjligt att presentera olika bedömningar och andra åsikter om ärendet. Samkommunens styrelse har kunnat använda sin prövningsrätt i bedömningen av utredningarnas tillräcklighet och betydelse.

Förvaltningsdomstolen anser att beredningen av ärendet inte kan betraktas som bristfällig, felaktig eller vilseledande och den kan inte heller anses strida mot förvaltningslagen eller god förvaltningssed på de grunder som framförts i besvären.

4.6 Yrkanden angående annan lagstridighet hos beslutet

I besvärsskrifterna har man ansett att det överklagade beslutet försämrar den svenskspråkiga befolkningens ställning i Västra Nylands sjukvårdsområde. I besvären har beslutet till denna del ansetts strida mot Finlands grundlag, språklagen, lagen om patientens ställning och rättigheter, lagen om likabehandling samt mot de internationella bestämmelserna om språkliga minoriteter.

Enligt 17 § 2 mom. i Finlands grundlag skall vars och ens rätt att hos domstol och andra myndigheter i egen sak använda sitt eget språk, antingen finska eller svenska, samt att få expeditioner på detta språk tryggas genom lag. Det allmänna skall tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. Enligt 22 § i grundlagen skall det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Enligt 122 § i grundlagen skall, när förvaltningen organiseras, en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder.

Enligt 3 § 3 mom. i lagen om patientens ställning och rättigheter skall patientens modersmål och individuella behov samt den kultur som han företräder i mån av möjlighet beaktas i vården och bemötandet. Enligt 4 mom. finns bestämmelser om kommunernas och samkommunernas skyldighet att tillhandahålla hälso- och sjukvårdstjänster på finska och svenska i folkhälsolagen och i lagen om specialiserad sjukvård (6.6.2003/429).

Enligt 35 § 2 mom. i språklagen skall, när förvaltningen organiseras, en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder.

Enligt 33 a § 2 mom. i lagen om specialiserad sjukvård skall sjukvård i samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt som omfattar kommuner med olika språk och tvåspråkiga kommuner tillhandahållas på samkommunens båda språk så att patienten blir betjänad på det språk han eller hon väljer, antingen finska eller svenska.

Enligt 4 § 1 mom. i lagen om likabehandling skall myndigheterna i all sin verksamhet målmedvetet och systematiskt främja likabehandling samt etablera sådan förvaltningssed och sådana verksamhetssätt som säkerställer att likabehandling främjas när ärenden bereds och beslut fattas. Myndigheterna skall särskilt ändra de omständigheter som förhindrar uppnående av likabehandling.

Ovan nämnda stadganden om språk förpliktar samkommunen som en myndighet. Vid bedömning av ärendet ska man beakta att det är fråga om ett beslut som är taget av samkommunen och genom vilket en enskild avdelning på Västra Nylands sjukhus har lagts ned. Efter nedläggningen har de svenskspråkiga patienterna möjlighet att använda förlossningstjänsterna på Lojo sjukhus eller söka sig fritt till någon annan förlossningsenhet i samkommunen. Det framgår av styrelsens gemensamma utlåtande att de föderskor som söker sig till Borgå sjukhus får fullständig service på sitt eget modersmål. De föderskor som söker sig till HUCS sjukhus får likvärdig service på svenska som merparten av alla svenskspråkiga föderskor inom HNS område. Vidare har nämnden för Lojo sjukvårdsområde konstaterat i sitt utlåtande att nämnden satsar på utbildning i svenska och fäster i utvecklingen av sin verksamhet speciell uppmärksamhet vid att specialsjukvård erbjuds på de båda officiella språken. Styrelsen har vidare beslutat den 7 december 2009 att stärka förverkligande av de språkliga rättigheterna i Västnyland och hela HNS område i enlighet med målen i samkommunens språkprogram.

I beslutsfattandet som gäller nedläggningen av förlossningsavdelningen har man, på det sätt som nämnts ovan, beaktat bestämmelserna i lagen om likabehandling. Beslutet strider inte mot Finlands grundlag, lagen om patientens ställning och rättigheter, språklagen, lagen om specialiserad sjukvård eller mot de internationella bestämmelserna om språkliga minoriteter.

4.7 Sammandrag

På ovannämnda grunder anser förvaltningsdomstolen att samkommunens styrelse inte har överskridit sina befogenheter, att beslutet inte har tillkommit i felaktig ordning och att det inte heller annars är lagstridigt. Kommunalbesvär kan inte anföras på ändamålsenlighetsgrund.

(---)

Rättsnormer som förvaltningsdomstolen tillämpat

De i motiveringen nämnda samt

Kommunallagen 86 §, 90 §, 92 § och 100 §
Förvaltningsprocesslagen 51 § 2 mom. (---)

HANDLÄGGNING I HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN

A. Besvär i högsta förvaltningsdomstolen

1) HNS nämnden för den språkliga minoriteten har i sina besvär överklagat förvaltningsdomstolens beslut och yrkat att styrelsens vid HNS beslut 7.12.2009 (§ 245) upphävs.

Till stöd för sin besvärsrätt har nämnden anfört att beslut som avsevärt försämrar den svenskspråkiga befolkningens inom HNS tillgång till vård på svenska direkt påverkar nämndens rätt, skyldighet och fördel. Besvären har i övrigt motiverats på samma sätt som A:s och hans medparters besvär nedan.

2) A och hans medparter har i sina besvär överklagat förvaltningsdomstolens beslut och yrkat att styrelsens vid HNS beslut 7.12.2009 (§ 245) upphävs.

I beredningen som låg till grund för styrelsens beslut 7.12.2009 påstås att de viktigaste motiven för en nedläggning av förlossningsverksamheten vid VNS är ekonomiska och säkerhetsmässiga. Beredningen är till denna del fullständigt missvisande.

Kostnaderna vid VNS, som slagits fast av HNS fullmäktige, är avsevärt lägre än för Kvinnokliniken, Barnmorskeinstitutet och Jorv (HUCS). År 2008 kostade en normal förlossning vid VNS 1 420 euro jämfört med HUCS:s 1 990 euro. Ett jourkejsarsnitt vid VNS kostar 3 690 euro jämfört med HUCS 4 929 euro.

Vidare påstås i beredningen att jourverksamheten vid VNS och förlossningsavdelningen inte uppfyller Tillstånds- och tillsynsverkets för social- och hälsovården (Valvira) krav samt strider mot arbetstidslagen. Detta dementeras av såväl Valvira som VNS.

Vad gäller säkerheten har VNS den lägsta perinatalmortaliteten (PNM), 2,9, av samtliga små sjukhus inom HNS och hör till de bästa även nationellt. I beredningen talas om en överföring av VNS förlossningsverksamhet till Lojo sjukhus. Lojo sjukhus saknar barnavdelning samt barnläkarjour och har ett PNM på 3,3. Borgå sjukhus har ett PNM på 5,4. De som önskar att garanterat få föda på svenska hänvisas av styrelsen till Borgå sjukhus som är det mest avlägsna sjukhuset från Västnyland.

Det ovan nämnda ställer de svenskspråkiga föderskorna i en avsevärt sämre ställning än de finskspråkiga.

I fråga om yrkandet på en fullständig språkkonsekvensbedömning konstateras i beredningen att "Också beslutets språkliga konsekvenser har bedömts innan beslutet fattades och en fullständig språkkonsekvensbedömning behövs inte". Ett flertal ledande tjänstemän inom HNS har upprepade gånger, även i media, konstaterat att förlossningar på svenska inte kan garanteras om förlossningsverksamheten vid VNS läggs ned. Till dessa hör även nuvarande direktören för Lojo sjukhus, Ralf Backman, som bland annat uttalat sig i tidningen Västra Nyland och radio Vega 13.10.2009. Även republikens president Tarja Halonen har uttryckt sin oro för hur det i framtiden blir med den svenska servicen vid förlossningssjukhusen i Nyland.

Alternativa indragningar som skulle förbättra den språkliga servicen, säkerheten och ekonomin fördes inte fram i beredningen. Detta trots att det i rapporten om organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 konstateras följande: "Även Västra Nylands sjukhus skulle tillsammans med Jorv kunna sköta Lojo sjukhus nuvarande förlossningsverksamhet med dagens resurser, varvid behovet av att utöka den pediatriska verksamheten vid Lojo sjukhus skulle minska." Om man överhuvudtaget går in för indragningar av förlossningsverksamhet skulle en flyttning av föderskorna från Lojo till Ekenäs och Jorv, som redan har den kapacitet som behövs, förbättra såväl förverkligandet av de språkliga rättigheterna som säkerheten och ekonomin. Detta alternativ lyfts inte fram i beredningen trots att man där hänvisar till rapporten om organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011.

Styrelsens beslut strider mot grundlagens 17 § 2 mom. och 122 § 1 mom. samt därtill särskilt mot det allmännas skyldighet enligt grundlagens 22 § att förverkliga de grundläggande rättigheterna, däribland de språkliga rättigheterna. Beslutet saknar en ordentlig språkkonsekvensbedömning med stöd av vilken det beslutsfattande organet kunde välja det alternativ som bäst tryggar de språkliga rättigheterna. Beslutet försämrar situationen jämfört med det nu rådande läget, varmed ett alternativ som bättre tryggar de språkliga rättigheterna är att förlossningsverksamheten vid VNS fortsätter.

I fråga om grundlagen och förverkligandet av de språkliga rättigheterna har ändringssökandena hänvisat till grundlagens förarbeten samt justitiekansler Jaakko Jonkkas avgörande 30.10.2009 dnr OKV/1370/1/2009.

3) G och hennes medparter har i sina besvär överklagat förvaltningsdomstolens beslut och yrkat att styrelsens vid HNS beslut 7.12.2009 (§ 245) upphävs.

Ändringssökandena har hänvisat till sina tidigare skrivelser i ärendet och konstaterat, att de reagerat starkt emot hur HNS styrelse och förvaltningsdomstolen har förhållit sig till fakta.

Föredragningen inför HNS styrelse var behäftad med allvarliga fel. HNS organisations vilja att få ett beslut om stängning av förlossningsverksamheten var tydligen så stark att man ansåg sig böra underlätta beslutsfattandet i styrelsen genom att anföra även sådana fakta som inte var objektivt riktiga. Ändringssökandena har särskilt pekat på att det i beslutsunderlaget hävdades att nedläggning av Ekenäs förlossningsverksamhet medför en inbesparing om 1,9 miljoner euro trots att det redan när detta påstående framfördes var klart att den direkta inbesparingen skulle vara bara gynekologernas jourersättningar på cirka 225 000 euro.

Det var också klart och har senare blivit ännu klarare, att nedläggningen i Ekenäs krävde investeringar i Lojo. Kostnaderna har i rapporten "Pediatrian toimeenpanotyöryhmä Tammisaari-Lohja" beräknats till 1,4 miljoner euro. Det har också sagts att det finns behov av ökade förlossningsutrymmen även vid Jorvs sjukhus. Därtill kommer obudgeterade kostnader för de befattningar som från VNS överfördes till Jorv och Lojo sjukhus. För Lojos del var det fråga om en sjukhusläkare, en biträdande avdelningsskötare, två barnmorskor och tre sjukskötare och för Jorvs del en biträdande överläkare och tre barnmorskor.

Jorvs sjukhus, som angivits som ett av de sjukhus som ska ta emot västnyländska föderskor, har under januari - maj 2010 redan haft avdelningen stängd åtta gånger på grund av överbeläggning. Då har föderskorna uppmanats att söka sig till andra sjukhus för att föda. Dylika situationer kommer att bli ännu vanligare de kommande åren, då Kvinnokliniken ska renoveras och vara stängd och det är meningen att förlossningarna ska ske på Barnmorskeinstitutet och Jorv. Att avsluta förlossningsverksamheten i Ekenäs i detta skede kommer att ytterligare förvärra de problem som med stor sannolikhet uppstår.

Motiveringen för nedläggning av förlossningsverksamheten i Ekenäs att mortaliteten bland där födda varit hög har man stött med siffror för Lojo, Hyvinge och Borgå, vilka varit sämre än för Ekenäs. Dessa åter har inte legat långt över siffrorna för Barnmorskeinstitutet och Jorv som torde ha de lägsta siffrorna i landet. Ekenäs siffror har varit klart under riksmedeltalet.

HNS administration är en sakkunnigorganisation som måste anses kunna ha tillgång till och hålla reda på korrekta fakta. Då man trots detta har för sin egen styrelse framlagt klart oriktiga fakta, har detta alltså inte skett av misstag utan med en klar tendens att framställa förlossningsverksamheten i Ekenäs i så negativ dager som möjligt för att försäkra sig om att nedläggningsförslaget blir godkänt, såsom också skedde med minsta möjliga majoritet.

Ändringssökandena pekade på dessa och andra fel i sina rättelseyrkanden, men styrelsen undvek 7.12.2009 helt att ta ställning till dem och fattade med upprepande av alla oriktigheter ett i sak oförändrat beslut. Högsta förvaltningsdomstolen bör ta ställning till om det var juridiskt godtagbart att HNS styrelse undvek att ta ställning till argumenten i rättelseyrkandet. Om detta vore lagligt, kunde det kommunala organet (styrelsen) alltid hitta någon obetydlig detalj, med åberopande av vilken man skulle fatta ett nytt beslut och undgå att ta ställning till de i rättelseyrkandena åberopade egentliga problemen.

Förvaltningsdomstolen har knappast ens noterat ändringssökandenas argument utan i sitt beslut mer eller mindre upprepat allt vad HNS tjänstemän anfört. Den juridiska fråga som måste avgöras i detta ärende är hur mycket oriktiga fakta och påståenden som i en kommunal organisation medvetet får framföras i beredningen och föredragningen utan att detta leder till att beslutet upphävs. Ändringssökandena anser att beredningen av HNS styrelses beslut var så snedvriden att detta direkt påverkade beslutets innehåll. Läget hade varit annorlunda om beredningen till exempel hade anfört att nedläggningen visserligen inte torde medföra sänkta kostnader men att det är lättare att administrera verksamheten med en enhet mindre, att Ekenäs mortalitetssiffror visserligen är klart bättre än riksmedeltalet, men det alltid finns möjlighet att förbättra siffrorna som gäller för Barnmorskeinstitutet, att det måste anses vara helt ofarligt för föderskan och den nyfödda att göra en lång taxi- eller ambulansresa samt att taxichaufförerna idag nog i nödfall kan hantera förlossningar samt att det självfallet är till fördel för HNS om kostnader i stället kan påföras Folkpensionsanstalten (FPA), som via sjukförsäkringen står för transportkostnaderna.

Det är förvånande att HNS i sitt bemötande till förvaltningsdomstolen påstått, att ärendet avgjorts i och med att samkommunens fullmäktige 15.12.2009 godkänt budgeten för 2010 och detta beslut vunnit laga kraft. Om besvären godkänns måste medel för verksamheten självfallet tas fram genom en tilläggsbudget.

Beslutet att stänga förlossningsverksamheten i Ekenäs leder också till att den svenskspråkiga befolkningen inte kan garanteras service på modersmålet eller i alla fall att denna service klart försämras. Språkliga problem finns visserligen i alla fall, men det finns hur många exempel som helst på att svenskspråkiga patienter med dåliga kunskaper i finska, vilka inte är ovanliga i Västnyland, har blivit helt strandsatta på sjukhus när ingen kunnat eller velat tala svenska med dem. Det som stadgas i lagen om språkliga förpliktelser har inte alltid effekt i levande livet, och därför har Ekenäs BB för många svenska föderskor varit det ställe där man säkert har blivit bemött på svenska. Att svenska föderskor av förvaltningsdomstolen hänvisas att söka sig till Borgå för att få vård på svenska känns som ett hån, då man vet att en resa från till exempel Hangö eller Bromarv till Borgå kan ta två och en halv timme, för att inte tala om kostnaderna.

Tyvärr måste nedläggningsbeslutet ses som ett led i den kedja av myndighetsbeslut som under de senaste åren alla har syftat till eller åtminstone lett till en försämring av den svenskspråkiga befolkningens ställning i strid med vad grundlagen förutsätter. Riksdagens grundlagsutskott och justitiekanslern har tagit ställning till dessa frågor i samband med ärendet rörande Karleby stad. De uttalanden som dessa myndigheter gjort kan vara till någon ledning även i detta fall.

HNS styrelse beslöt 7.12.2009 stärka förverkligandet av de språkliga rättigheterna i Västnyland bland annat genom förflyttning av barnmorskor från Ekenäs till andra sjukhus inom HNS. Av de barnmorskor som haft ordinarie tjänst i Ekenäs flyttar dock bara tre till andra sjukhus inom HNS, medan de övriga söker sig till andra distrikt, utomlands eller tar arbete som sjukskötare vid VNS.

Den målmedvetenhet med vilken HNS organisations och styrelses helsingforsdominerade majoritet gick in för att lägga ner verksamheten i Ekenäs visas även av att det var ytterst viktigt att beslutet skulle verkställas redan 1.6.2010 oberoende av om det vunnit laga kraft. Redan när beslutet fattades 12.10.2009 eller 7.12.2009 måste det ha varit klart att nedläggningsåtgärderna måste inledas omedelbart för att vara klara till 1.6.2010 och att man inte kunde räkna med att få ett laga kraft vunnet beslut inom denna tid.

Förvaltningsdomstolen har med sitt beslut 1.4.2010 tagit ställning till verkställighetsfrågan men förkastat yrkandet på verkställighetsförbud med den totalt intetsägande motiveringen att det inte framkommit skäl att förbjuda beslutets verkställighet. Förvaltningsdomstolen vågade inte ta ställning till att upphörandet med verksamheten från 1.6.2010 är en definitiv åtgärd som inte mera kan tas tillbaka och att alltså verkställigheten i strid med kommunallagens 98 § har gjort ändringssökande meningslöst. Det var en stor besvikelse att högsta förvaltningsdomstolen i sitt beslut HFD 12.5.2010 liggarnummer 1124 inte gav någon annan motivering än en hänvisning till "de grunder som anförs i förvaltningsdomstolens beslut". Frågan om verkställighetsförbud har alltså passerat genom hela instansordningen utan att någon i klartext tagit ställning till den fråga som saken egentligen gäller.

4) Hangö stad, Ingå kommun och Raseborgs stad har i sina besvär yrkat att högsta förvaltningsdomstolen upphäver förvaltningsdomstolens beslut.

Styrelsen för HNS har överskridit sina befogenheter och dess beslut har tillkommit i felaktig ordning samt är av dessa orsaker också annars lagstridigt.

Enligt 89 § 2 mom. i kommunallagen ska ett rättelseyrkande behandlas utan dröjsmål. HNS styrelses agerande 7.12.2009 var lagstridigt då man inte behandlade rättelseyrkandena. Den nya behandlingen av ärendet gällde de facto endast felaktigheterna i samband med omröstningen. Alla de övriga felaktigheterna och lagstridigheterna som togs upp i de över 50 rättelseyrkandena lämnades obeaktade och obehandlade.

HNS styrelses beslut 7.12.2009 har fattats i strid med 7 § i statsrådets förordning om förverkligande av rätten att få vård och om regionalt samarbete, 3 § i HNS grundavtal och 4 § i HNS förvaltningsstadga. Detta innebär även att styrelsen har överskridit sina befogenheter då den fattat beslutet.

Enligt 7 § i ovan nämnda förordning ska samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt och kommunerna inom dess område tillsammans göra upp en plan för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster. Samkommunen svarar för att en plan görs upp varje fullmäktigeperiod. I planen ska man åtminstone komma överens om det regionala samarbetet och hur sjukvårdsdistriktets sjukhus, hälsovårdscentraler och vid behov andra verksamhetsenheter för hälso- och sjukvården ska samordna de tjänster som de tillhandahåller. Hur genomförandet av planen har lyckats bedöms årligen i samarbete med kommunerna i området och vid behov görs ändringar i planen.

Skyldigheten för samkommunen att tillsammans med kommunerna inom dess område uppgöra den i förordningen avsedda planen och bedöma hur genomförandet lyckats ingår även i grundavtalets 3 §. Den framgår också av 4 § i förvaltningsstadgan i vilken det även stadgas om strategin som fullmäktige godkänner för respektive fullmäktiges mandattid och som styr den årsvisa utvecklingen av verksamheten.

Enligt HNS strategi grundar sig utvecklandet av verksamheten och strukturerna på de hälso- och sjukvårdsplaner som görs i samarbete med kommunerna. Ett annat strategiskt mål är kommunsamarbete som grundar sig på förtroende och en förutsägbar och balanserad ekonomi så att HUS och kommunerna på basis av befolkningens servicebehov i samarbete gör upp en helhetsplan för de regionala hälsovårdstjänsterna och utvecklandet av dem.

En ny fullmäktigeperiod började 1.1.2009. Samkommunen borde i enlighet med statsrådets förordning, grundavtalet och förvaltningsstadgan tillsammans med kommunerna ha uppgjort en plan för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster i regionen och i samband med det kommit överens om samarbetet och samordnandet av tjänsterna.

Enligt Helsingfors förvaltningsdomstols beslut har styrelsen för HNS haft befogenhet att fatta beslut om nedläggning av en enskild sjukhusavdelning med hänvisning till bland annat 6 § i HNS förvaltningsstadga i vilken stadgas att styrelsen koncentrerar sig särskilt på att sjukvårdsdistriktets strategiska verksamhetsmål genomförs och ekonomin hålls i balans. Detta är en felaktig bedömning av styrelsens befogenhet. Även om beslutet i sig innebär "enbart" nedläggning av en enskild avdelning, har beslutet omfattande följder för hela VNS och hela regionen och är därmed ett mycket omfattande och vägande beslut. I ett ärende av den arten är det inte endast fråga om förverkligande av strategiska verksamhetsmål utan om ett beslut som borde behandlas och avgöras i samband med uppgörande av planen. HNS styrelse har alltså agerat i strid med 7 § i statsrådets förordning om förverkligande av rätten att få vård och om regionalt samarbete. Förvaltningsdomstolen har inte tagit ställning till detta faktum.

Ärendets beredning bygger på uppgifter från rapporter från två arbetsgrupper tillsatta av chefsöverläkare Juha Tuominen: arbetsgruppsrapporten 21.8.2009 (Synnytystoiminnan järjestäminen HUS:ssa 2009 - 2011) och arbetsgruppsrapporten 28.8.2009 (Lohjan ja Länsi-Uudenmaan sairaaloiden elektiivisen kirurgian ja päivystyskirurgian yhteistyön tiivistäminen ja koordinointi), samt på uppgifter från en redogörelse av ledande överläkare Jari Petäjä 8.9.2009 (Synnytystoiminnan järjestäminen HUS:ssa 2009 - 2015).

Både ärendets beredningstext och beslutsförslag är ensidiga och missvisande. I föredragningen framförs påståenden och siffror som stöder föredragandes förslag men utelämnas fakta som talar emot det. Beslutet baserar sig alltså på dessa missvisande uppgifter och har såtillvida tillkommit i felaktig ordning.

Enligt föredragningen är de väsentligaste bakgrundsfaktorerna för beslutsförslaget a) ekonomiska och b) anknutna till tryggheten för de nyfödda.

Rörande ekonomin konstateras att de åldersrelaterade kostnaderna för kvinnosjukdomar och förlossningar år 2007 var inom Västra Nylands område 59 procent högre än landets medeltal och de högsta i landet. Ändringssökandena har inte sett något underlag för detta och kan alltså inte kontrollera uppgiften, som det dock ur materialet är svårt att få belägg för. Till exempel för Kyrkslätt, som har föderskor både på Jorv och i VNS, var kostnaden närapå densamma (1 807 respektive 1 831 euro) per födelse.

I sammandraget sägs att förlossningsverksamheten vid VNS förorsakar HNS cirka 1,9 miljoner euro i årlig kostnad för personal och utrymmen. Denna siffra är grovt ensidig. Om förlossningsverksamheten läggs ned vid VNS, drabbar detta även mödra- och gynekologiska poliklinikverksamheten i Västra Nyland. Hur ska den skötas och till vilka kostnader? Inte ett ord finns om detta i föredragningen, men denna fråga måste skötas och utan kostnader kan den inte ordnas. Vidare är det klart att fastighetskostnaderna (255 000 euro) kvarstår fastän förlossningsverksamheten skulle läggas ned. När det i föredragningen sägs att förlossningarna som nu sker vid VNS kan ske vid andra HNS-enheter utan investeringar i fastigheter och personal, är detta inte helt riktigt, då det till exempel i Lojo inte finns en barnavdelning och inte barnläkardejour, vilka skulle medföra tilläggskostnader.

Det nämns inte heller i beredningstexten att till exempel ryska föderskor årligen tillför sjukhuset 200 000 - 250 000 euro i inkomst. Detta tillskott av föderskor utifrån betraktas i alla HNS-rapporter som något negativt, medan det tvärtom borde ses som positivt och som belägg för verksamhetens kvalitet.

Frågan om personalkostnaderna har också behandlats synnerligen ytligt. Enligt återkommande utsago från ledningen inom HNS, sägs personal inom HNS inte upp. Den nuvarande personalen vid VNS förlossningsenhet kan kanske delvis flyttas till andra uppgifter vid samma sjukhus, men alla kan inte överflyttas och alltså inte heller sägas upp. Lojo sjukhus har enligt uppgift inte behov och är inte berett att ta emot den personal som blir utan arbete vid VNS och det är inte troligt att alla ens skulle vilja ta emot arbete i Lojo. Helt orealistiskt är att tro att vid VNS friställd personal, varav de flesta barnmorskor, skulle söka eller ta emot treskiftsarbete i Helsingfors/Esbo. Samtidigt konstaterar ledande överläkare Jari Petäjä i sin redogörelse att det råder en uppenbar personalbrist inom HUCS, vilket har lett och leder till situationer då föderskor inte kan tas emot.

Om 400 - 500 föderskor årligen ska transporteras till Lojo eller Jorv, medför även detta kostnader som i beredningen lämnats obeaktade. Visserligen faller dessa kostnader inte på HNS utan på FPA och de västnyländska kommunerna, för vilka saken alltså är viktig. Det är klart att dessa merkostnader måste beaktas vid en adekvat helhetsbedömning av det ekonomiska utfallet om förlossningsverksamheten vid VNS läggs ned. För många föderskor blir det fråga om mer än en taxi- eller ambulansresa. Räknar man med 1 000 resor och 400 euro per resa har man redan där en obeaktad kostnad om 400 000 euro. De långa resorna medför också en stor risk för att föderskan inte hinner fram i tid vilket torde vara en verklig riskfaktor både för föderskan och för den nyfödda.

Då ekonomiska skäl åberopas som den ena huvudgrunden, i själva verket som den viktigaste grunden för beslutsförslaget, är det ansvarslöst och missvisande att som beslutsunderlag ge de beslutsfattande förtroendevalda uppgiften att nedläggningen skulle spara in 1,9 miljoner euro, trots att detta inte alls är sant då alla kostnader beaktas. Så felaktig får en föredragning inte vara och därför bör beslutet som fattats på grundval av den upphävas. En korrekt föredragning hade krävt åtminstone många tilläggsupplysningar och uppskattningar av de viktigaste merkostnaderna som i stället uppstår, liksom också ett erkännande av att nedläggningen också skulle medföra bortfall av inkomster. Ansvaret för en föredragande är stor särskilt i ärenden som detta, som gäller viktiga element av samhällsservicen för en hel landsdel. Man kan inte förutsätta att de beslutsfattande förtroendevalda har möjligheter att ur digra möteshandlingar ta reda på vilka på sak verkande omständigheter som föredraganden har utelämnat. Föredragningen uppfyller i detta fall inte rimliga minimikrav.

I beredningen konstateras att även personalens representanter ingått i de arbetsgrupper som förberett ändringarna i förlossningsverksamheten. Av VNS representanter i arbetsgruppen inlämnade avvikande meningen till arbetsgruppsrapporten 21.8.2009 togs dock inte in i rapporten och torde inte heller ha delgivits beslutsfattarna. Inte heller har beslutsfattarna delgivits den promemoria som läkare vid VNS har skrivit som genmäle till Petäjäs redogörelse. Sådant selektivt undanhållande av relevant material gör föredragningen missvisande och utgör en grund för att upphäva det överklagade beslutet.

Den andra huvudgrunden för föredragningen är de nyföddas säkerhet. Här är läkarkompetens självfallet central för frågans bedömning. Men även en icke-läkare kan se när argumenten skjuter klart över målen eller när felaktiga fakta eller statistik framförs. Också på detta sätt kan ett missvisande beslutsunderlag skapas. I bilaga 5 till rapporten 21.8.2009 finns en statistik över perinatal dödlighet 2003 - 2007 vid alla HNS-enheter. Siffran för VNS är 2,9 (för 14 år bakåt 2,8), medan siffran för Jorv är 2,0 och för Barnmorskeinstitutet 2,4. Det är alltså klart missvisande när i föredragningen ges siffran 61 procent högre än vid Jorv och Barnmorskeinstitutet. De rätta siffrorna för VNS är 45 procent högre respektive 21 procent högre än vid Jorv respektive Barnmorskeinstitutet.

I en föredragning som gäller enbart VNS får man inte ge felaktiga uppgifter som bygger på sämre värden i de andra mindre förlossningsavdelningarna utanför huvudstadsregionen. I föredragningen nämns överhuvudtaget inte det faktum att perinatalmortaliteten vid VNS var lägst (2,9) jämfört med de andra små sjukhusen inom HNS-område (Lojo 3,3, Hyvinge 3,8 och Borgå 4,1). Med de nyföddas säkerhet som en motivering föreslår man överföring av förlossningar till sjukhus med högre perinatal mortalitet.

Vidare hänvisas i föredragningen oriktigt till Valviras påstådda skärpta ståndpunkt ifråga om läkardejourering. Valvira har sedermera bestridit att man skulle ha framfört sådana krav vilka inte skulle ha iakttagits vid VNS. Faktum är att Valviras ståndpunkt gäller enbart situationen på centralsjukhus. Jourverksamheten vid VNS uppfyller gällande krav, särskilt om man beaktar att det på en liten ort är fullt möjligt att en hemmadejour kan vara på plats inom 5 - 15 minuter och att man vid VNS dessutom har en sådan praxis att operationsteamet tillkallas i förtid, så snart indikationer framkommit om att det kan behövas.

Beredningen och föredragningen i dessa frågor bygger på Petäjäs redogörelse. Petäjä påpekar att under år 2008 har 7 nyfödda från VNS förts till intensivvård i Helsingfors. Några upplysningar för de övriga förlossningssjukhusen ges inte, utom totalantalet, men procenten fall från VNS tycks vara något större än från de andra sjukhusen utanför huvudstadsregionen. Utan analys av de enskilda fallen är det dock oriktigt att dra slutsatser av denna siffra för ett enda år.

Ändringssökandenas bedömning är att föredragningen till denna del och särskilt med beaktande av Petäjäs till beslutsfattarna utdelade redogörelse klart överdriver vissa påstådda brister vid VNS. Föredragningen har inte i säkerhetsfrågan överhuvud påvisat sådana brister och reella riskfaktorer som skulle tala för det fattade beslutet.

Det är både förkastligt och lagstridigt att basera beredningen till ett kommunalt organ på ensidiga, felaktiga och missvisande uppgifter.

Utöver de lagstridigheter som kommer fram i det ovanstående har HNS styrelses beslut även fattats i strid med grundlagen, språklagen, lagen om specialiserad sjukvård samt lagen om patientens ställning och rättigheter, vad gäller rätten och möjligheten för patienten att bli betjänad på det språk som han eller hon väljer, antingen finska eller svenska.

Minoritetsnämnden vid HNS har med gott skäl krävt att en språklig konsekvensbedömning av effekterna skulle göras före beslutets fattande. Veterligen har ingen språklig konsekvensbedömning gjorts trots att man i beredningen dels hänvisar till en sådan men dels konstaterar att "en fullständig språkkonsekvensbedömning inte behövs". Problemet är att det trots lagstadganden om rätt till språklig service på det språk patienten väljer, vilken är speciellt viktig inom hälsovården, ofta inte existerar dylik service. Det är därför alltid ett stort steg bakåt när en enhet, där god service givits både på svenska och finska, hotas av nedläggning. Ingen kan på hållbara grunder utgå från annat än att detta medför sämre språklig service. Därför är den språkliga aspekten en av de omständigheter som borde beaktas till förmån för bevarande av förlossningsverksamheten vid VNS.

5) L och M har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och styrelsens vid HNS beslut att förlossningsverksamheten vid VNS upphör upphävs samt att HNS åläggs att ersätta deras rättegångskostnader i ärendet till fullt belopp jämte laga dröjsmålsränta.

L och M har upprepat alla yrkanden jämte motiveringar de anfört i förvaltningsdomstolen och i sitt rättelseyrkande samt dessutom anfört följande:

Förvaltningsdomstolen har förbigått många besvärsmotiveringar utan att ta någon ställning till dem. På grund av ärendets natur av prejudikat bör högsta förvaltningsdomstolen också beakta rättssamfundets behov i stort. Beslutet kommer att ha betydande inverkan på bland annat tolkningen av lagstiftningen om nationalspråken och hur språkkonsekvensbedömningar utförs.

Förvaltningsdomstolen har inte bestridit att beredningen av ärendet varit bristfällig och vilseledande, oriktig, tendentiös och att den strider mot god förvaltningssed. Förvaltningsdomstolen har inte tagit ställning till de direkta felen i beredningen utan nöjt sig med att upprepa motiveringarna i HNS utlåtande. Också förvaltningsdomstolen förbigår bland annat att de avvikande åsikter som ledamöter i arbetsgruppen som övervägde hur HNS förlossningsverksamhet skulle ordnas 2009 - 2011 anfört lämnats utan avseende.

Förvaltningsdomstolen har inte heller tagit ställning till att det ena av de vid beslutsfattandet centrala dokumenten, Jari Petäjäs redogörelse för ordnandet av förlossningsverksamheten inom HUS 2009 - 2015, på grund av sin ensidighet och ändamålsbundenhet gör att beredningen strider mot god förvaltningssed. Förvaltningsdomstolen har inte i sitt beslut tagit ställning till att redogörelsen är starkt färgad av personliga subjektiva åsikter. Förvaltningsdomstolen har inte heller tagit ställning till att både arbetsgruppens rapport och Petäjäs utredning utgår från att förlossningsverksamheten vid VNS upphör. Det har i ingetdera fallet varit fråga om ens beträffande förutsättningarna neutrala, objektiva dokument.

Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut gett sitt godkännande till att HNS tjänstemän vid beredningen av beslutet upprepade gånger har plockat ur de dokument som ligger till grund för beredningen enskilda meningar som är vilseledande lösryckta ur sitt sammanhang, trots att denna olägenhet togs upp i rättelseyrkandena. Tolkningen att detta förfarande skulle överensstämma med god förvaltningssed kan inte godkännas.

Förvaltningsdomstolen har inte tagit ställning till misstanken, att föredragandena vid HNS styrelse med vilseledande och bristfälliga formuleringar i föredragningslistorna strävat efter att styra HNS styrelses omröstningsbeslut. Styrelsen bör kunna lita på, att ledningen bereder och presenterar de ärenden som läggs fram i styrelsen opartiskt och grundligt. Så har inte skett i detta fall, utan ur utlåtandena och rapporterna har företrädesvis plockats argument som motsvarar föredragandenas egna åsikter, ställvis på ett mycket vilseledande sätt.

HNS ledning har veterligen inte delgett styrelsemedlemmarna de rättelseyrkanden som framställts i ärendet. Rättelseyrkandena har funnits till påseende hos föredraganden. Styrelsemedlemmarna har fått föredragningslistan hem torsdagen 3.12.2009 och då mötet hållits måndag morgon 7.12.2009 kl. 8.00 har deras möjlighet att få läsa rättelseyrkandena begränsat sig till torsdagseftermiddagen och fredagen. God förvaltningssed skulle ha förutsatt att rättelseyrkandena skulle ha sänts till styrelsemedlemmarna som bilagor till föredragningslistan. I föredragningslistan konstaterades emellertid, att någon vidare handläggning av rättelseyrkandena inte behövs, vilket lät förstå att styrelsen inte ens behövde bekanta sig med innehållet i rättelseyrkandena. Det är att anta, att majoriteten av styrelsemedlemmarna inte bekantade sig med rättelseyrkandena före beslutsfattandet.

Förvaltningsdomstolen har inte tagit ställning till att justerandet av protokollet för HNS styrelsemöte 12.10.2009 dröjde. Vid ifrågavarande möte beslöts första gången att förlossningsverksamheten vid VNS upphör 1.6.2010. Protokollet justerades först 6.11.2009. Dröjsmålet var särskilt skadligt därför att det fördröjde besvärstidens början i fråga om ett beslut, för vars verkställande redan från början hade ställts upp en anmärkningsvärt snäv tidtabell.

Förvaltningsdomstolen har inte heller tagit ställning till den orediga handläggningen av nedläggningsbeslutet. Ärendet fanns på föredragningslistan för mötet som hölls 10.11.2009 men drogs bort från föredragningslistan i början av mötet med hänvisning till diffusa orsaker. Föredraganden motiverade tillbakadragandet av ärendet med att besvärstiden då ännu löpte. Detta stämmer, men hade varit känt redan då föredragningslistan gjordes upp och kan inte ha kommit som någon överraskning för föredraganden samma morgon som mötet hölls. Förfarandet väcker misstankar i fråga om motiven för tillbakadragandet. Ärendet har handlagts för tredje gången vid mötet 7.12.2009, varvid beslutet att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS som fattats av mötet 12.10.2009 upphävdes och ett beslut med exakt samma innehåll fattades på nytt.

HNS styrelse lämnade likväl de rättelseyrkanden som förts till ifrågavarande möte med undantag för felet i förfarandet utan prövning med motiveringen att beslutet fattat av mötet 12.10.2009 upphävdes. Det kan inte godkännas att den första möjligheten att överklaga ett beslut på detta sätt omintetgörs. Det gavs ingen möjlighet att göra rättelseyrkanden mot nedläggningsbeslutet som fattades 7.12.2009 och sålunda satte sig styrelsemedlemmarna inte i något skede av beslutsprocessen grundligare in i de argument som anförts i de rättelseyrkanden som lämnats in. Detta överensstämmer inte med god förvaltningssed.

Trots att HNS styrelse efter omröstning med knapp majoritet har beslutat att förlossningsverksamheten vid VNS upphör och därmed gett sitt godkännande åt beredningen av ärendet, torde man inte på den grunden kunna konstatera, att beslutet har beretts och fattats i enlighet med god förvaltningssed. Förvaltningsdomstolens tolkning att bara HNS ledning och styrelsens majoritet kan slå fast om beredningen av ärendet och de dokument som ligger till grund för denna är objektivt uppgjorda kan inte godkännas.

HNS utlåtande till förvaltningsdomstolen och beslutsförslaget vid styrelsemötet 8.3.2010 har beretts av HNS tf verkställande direktör Raimo Kekkonen. Raimo Kekkonen verkade ännu på hösten som direktör för Lojo sjukvårdsområde och deltog i denna egenskap också i uppgörandet av Lojo sjukvårdsområdes utlåtande beträffande indragningen av förlossningsavdelningen vid Västra Nylands sjukhus. Detta överensstämmer inte med god förvaltningssed. Förtroendet för Raimo Kekkonens opartiskhet äventyras och han måste anses som jävig på det sätt som avses i 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen. Det att Lojo sjukvårdsdistrikt i sitt utlåtande nämnt att förlossningsavdelningen vid Lojo sjukhus kan sköta 220 - 230 förlossningar till per år har utgjort en central grund för nedläggandet av förlossningsavdelningen vid VNS.

Tf verkställande direktör Kekkonen har haft möjlighet att påverka innehållet i HNS utlåtande i två olika roller. Det är möjligt att Kekkonens tidigare åsikt i frågan har inverkat på att HNS i sitt utlåtande gjort framställning om att besvären förkastas. Detta är förutom jäv också mot god förvaltningssed. Situationen motsvarar den som justitiekansler tagit ställning till i sitt beslut 16.6.2010.

Förvaltningsdomstolen har ansett att samkommunens utlåtande i jävsfrågan inte har betydelse med avseende på förvaltningsdomstolens beslut. HNS utlåtande har likväl haft stor betydelse för förvaltningsdomstolens beslut i fråga om samkommunens styrelses behörighet. HNS har i sitt utlåtande anfört, och förvaltningsdomstolen har anfört som motivering, att "fullmäktiges budgetbeslut från den 15 december 2009 inkluderar ett ställningstagande om nedläggningen av förlossningsavdelningen, och därför kan fullmäktige även anses ha godkänt styrelsens nedläggningsbeslut som ett avgörande som överensstämmer med samkommunens strategi och de principer som avses i 6 § i förvaltningsstadgan". Det finns också annanstans i förvaltningsdomstolens beslut hänvisningar till och direkta citat ur HNS styrelses utlåtande.

HNS utlåtande har således haft inverkan på förvaltningsdomstolens avgörande. Det är också av stor betydelse om Kekkonen har varit jävig och om HNS utlåtande har getts med iakttagande av god förvaltningssed.

Förvaltningsdomstolen har med åberopande av förvaltningslagen ombetts utreda Jaakko Karvonens eventuella jäv. Förvaltningsdomstolen har ansett att Jaakko Karvonen inte har varit jävig att delta i beslutsfattandet, men den har inte tagit ställning till högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis i frågan (HFD 14.5.2008 liggarnummer 1145). Misstankarna om och bevisen på jäv har framlagts inom besvärstiden.

Karvonen har i egenskap av förtroendevald deltagit i beslutsfattandet i en sak, till vilken han åtminstone två gånger tidigare tagit ställning till i egenskap av tjänsteman. Trots att det inte är fråga om samma process som den där Karvonen tidigare gjort framställning om indragning av förlossningsavdelningen vid VNS, har det i förslagen om indragning åren 2004 och 2005 ändå varit fråga om precis samma sakinnehåll. Detta innebär, att Karvonens opartiskhet äventyrats på det sätt som avses i 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen. I detta sammanhang har också hänvisats till justitiekanslerns beslut OKV/6/50/2010.

HNS beslut överensstämmer inte med andan i grundlagen eller språklagen. Förvaltningsdomstolen motiverar inte i sitt beslut på vilket sätt beslutet överensstämmer med internationella rättsakter eller på vilket sätt HNS beslut att de svenskspråkiga är tvungna att söka sig till Borgå för att få fullständig service på modersmålet kan anses stå i överensstämmelse med grundlagen eller språklagen. HNS avgörande leder till att finsk- och svenskspråkiga medborgare inte de facto har en likvärdig ställning. Hur kan man annars tolka som likvärdigt, att de finskspråkiga förutom att de har service närmare till hands, också betjänas av sex förlossningsenheter, som ger fullständig service på modersmålet, då de svenskspråkiga erbjuds en förlossningsenhet, avlägset belägen i Östra Nyland, som kan erbjuda fullständig service på modersmålet på båda inhemska språken?

Förvaltningsdomstolen har ansett att HNS avgörande, enligt vilket de föderskor som söker sig till HUCS sjukhus får likvärdig service på svenska som merparten av alla svenskspråkiga föderskor inom HNS område, överensstämmer med grundlagen och språklagen. Detta utlåtande av HNS säger inte något om, huruvida den service de svenskspråkiga får på sitt modersmål håller samma klass som den finskspråkiga servicen. Förvaltningsdomstolen förbigår härvid 122 § i grundlagen.

Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut inte tagit hänsyn till justitiekanslers beslut OKV/1370/1/2009 beträffande förverkligandet av de språkliga rättigheterna i samband med revideringen av regionalförvaltningen.

Den bristfälliga utvärderingen av de språkliga konsekvenserna av HNS beslut lämnar det totalt öppet, huruvida de språkliga rättigheterna de facto tillgodoses eller inte. Förvaltningsdomstolens tolkning härvidlag är besynnerlig med beaktande av grundlagsutskottets utlåtande GrUU 21/2009 rd och justitiekanslers beslut OKV/1370/1/2009. Eftersom de språkliga rättigheterna betraktas som grundrättigheter hade det varit av yttersta vikt att göra en bedömning i den omfattning som anges i justitieministeriets anvisningar. Sålunda hade man kunnat bedöma om rättigheterna enligt grundlagen och språklagen tillgodoses i verkligheten. Den bristfälliga bedömningen ger en felaktig bild av huruvida de språkliga rättigheterna tillgodoses och detta är således en mycket central fråga för bestämmandet av om beredningen av ärendet har varit bristfällig eller inte. Bedömningen har varit så bristfällig, att HNS styrelse bland annat av den orsaken har fattat ett beslut som strider mot Finlands grundlag och språklagen.

Vid språkkonsekvensbedömningen koncentrerar sig HNS närmast på en teoretisk granskning utan att reda ut var och på vilket sätt de språkliga rättigheterna kan tillgodoses. Till exempel genom att utreda personalens språkkunskaper på respektive sjukhus hade man lätt fått jämförbart material och sålunda kunnat se, var förutsättningarna för att tillgodose de språkliga rättigheterna är bäst. Någon sådan konkret utredning har HNS inte gjort. Skälet till att underlåta att göra en utredning är sannolikt det, att en objektiv utredning skulle ha utvisat, att de språkliga rättigheterna tillgodoses bättre vid VNS än vid något annat av HNS sjukhus. Detta skulle i sin tur ha gett vid handen att beredningen från första början varit vilseledande i fråga om de språkliga rättigheterna. Denna tendentiösa hållning vid beredningen har, oberoende av om HNS styrelses förtroendevalda godkänt beredningen eller inte, inte överensstämt med god förvaltningssed.

Förvaltningsdomstolen motiverar inte varför den inte beaktar riksdagens grundlagsutskotts utlåtande GrUU 21/2009 rd, eller justitiekanslers beslut OKV/1370/1/2009, trots att justitiekanslern vid sidan av riksdagens justitieombudsman är den högsta laglighetsövervakaren i Finland. Förvaltningsdomstolen har också ansett, att HNS inte behöver iaktta justitieministeriets anvisningar i fråga om bedömning av språkliga konsekvenser. Det är obegripligt och oacceptabelt, att förvaltningsdomstolen negligerar riksdagens grundlagsutskotts och justitiekanslers tolkningar av grundlagen och språklagen samt justitieministeriets anvisningar.

6) N har i sina besvär överklagat förvaltningsdomstolens beslut och yrkat att beslutet om att nedlägga förlossningsverksamheten vid VNS upphävs. HNS styrelse har förfarit lagstridigt då beslutet fattades och den bör återupprätta enheten Ekenäs BB på ett sådant sätt att det lagstridiga beslutets effekter undanröjs.

B. Styrelsen för HNS förklaringar

Styrelsen för HNS har i sina förklaringar med anledning av besvären anfört att besvären är ogrundade och ska förkastas i sin helhet jämte alla yrkanden.

Nämndens för den språkliga minoriteten besvärsrätt

Med hänvisning till förvaltningsdomstolens beslut har HNS konstaterat att nämnden för den språkliga minoriteten inte har besvärsrätt i detta ärende. Nämnda besvär kan dock prövas som besvär av dess undertecknare A eller som en komplettering av besvären som han lämnat in tillsammans med fem andra personer.

Fullmäktiges lagakraftvunna budgetbeslut om flyttning av förlossningsverksamheten

Samkommunen HNS fullmäktige godkände 15.12.2009 budgeten för 2010 för samkommunen HNS. I budgetens driftsekonomidel finns det under punkten som gäller Västra Nylands sjukvårdsområde ett omnämnande "Flyttning av förlossningsverksamheten till HUCS och Lojo sjukhus 1.6.2010". På motsvarande sätt nämns under punkterna som gäller HUCS sjukvårdsområde och Lojo sjukvårdsområde att "Förlossningsverksamheten byggs ut från och med 1.6.2010".

Fullmäktiges godkända budgetbeslut av 15.12.2009 överklagades inte inom besvärstiden. Beslutet är alltså lagakraftvunnet. Med ett lagakraftvunnet beslut har således på ett bindande sätt avgjorts att förlossningsverksamheten vid VNS lades ner från och med 1.6.2010, eftersom förlossningsverksamheten flyttades annanstans.

Också i samband med detta bör det betonas att en nedläggning av förlossningsverksamheten vid VNS inte innebär en stängning av VNS, utan det är en enskild verksamhet vid sjukhuset som läggs ned.

Behandling av rättelseyrkanden

Antagandena att rättelseyrkandena i ärendet inte skulle ha getts till styrelseledamöterna är ogrundade. Kallelsen till mötet 7.12.2009, vid vilket rättelseyrkandena behandlades, postades till styrelseledamöterna som expressförsändelse 2.12.2009. Rättelseyrkandena bifogades möteskallelsen. Av protokollsutdraget med samkommunen HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) framgår, att rättelseyrkandena har bifogats föredragningslistan som bilaga 1.

I många av de rättelseyrkanden som inlämnades med anledning av det beslut styrelsen för samkommunen HNS fattade 12.10.2009 (§ 177) ingick ett centralt krav på att styrelsen upphäver det nämnda beslutet antingen helt eller delvis. Styrelsen för samkommunen HNS beslutade därför 7.12.2009 att upphäva sitt beslut 12.10.2009 (§ 177) och ta upp ärendet till ny behandling. Eftersom ärendet behandlades på nytt var det processrättsligt onödigt att behandla rättelseyrkandena ytterligare och mer ingående än vad styrelsen gjorde 7.12.2009.

Som det framgår av protokollsutdraget över det beslut som styrelsen för samkommunen HNS fattade 7.12.2010 (§ 245) behandlade styrelsen de yrkanden, omständigheter och grunder som framfördes i rättelseyrkandena (bland annat barnets säkerhet, HNS kostnadseffektivitet, tillräckligt antal läkare, svenska språkets ställning och språkkonsekvensbedömning) i motiveringen till sitt beslut. Ingen omständighet i rättelseyrkandena med relevans eller betydelse för ärendet lämnades utan adekvat, noggrann och grundlig behandling i fråga om § 245 då styrelsen sammanträdde 7.12.2009.

Det förfarande som tillämpades vid behandlingen av rättelseyrkandena 7.12.2009 var helt lagligt på samma sätt som innehållet i beslutet är.

Beredningens saklighet och felfrihet

Chefsöverläkare Juha Tuominen tillsatte 11.5.2009 två arbetsgrupper med uppgift att bereda organiseringen av förlossningsverksamheten. Den ena arbetsgruppen utredde organiseringen av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 och den andra en intensifiering och koordinering av samarbetet mellan den elektiva kirurgin och akutkirurgin vid Lojo sjukhus och Ekenäs sjukhus. Båda arbetsgrupperna hade representanter för HUCS, Västra Nylands sjukvårdsområde samt Lojo sjukvårdsområde och för personalen.

Dessutom gav Jari Petäjä, direktör vid HUCS gynekologiska och barnmedicinska resultatenhet, en redogörelse om organiseringen av förlossningsverksamheten 2009 - 2015. Redogörelsen är korrekt och objektivt uppgjord.

Vid styrelsens för samkommunen HNS sammanträde 21.9.2009 förelades rapporterna om organiseringen av förlossningsverksamheten, speciellt i fråga om en nedläggning av förlossningsverksamheten i Ekenäs. Styrelsen beslutade vid sitt sammanträde 21.9.2009 att anteckna för kännedom rapporterna och redogörelsen enligt bilagorna som förelagts vid sammanträdet samt att begära utlåtanden om de ovan nämnda dokumenten av nämnderna för Västra Nylands, Lojo och HUCS sjukvårdsområden, nämnden för den språkliga minoriteten, kommunerna som ingår i Västra Nylands sjukvårdsområde samt personalkommittén.

De begärda utlåtandena erhölls och de har i sin helhet varit tillgängliga för styrelsens ledamöter. Ärendet har dessutom behandlats av samarbetskommittén vid Västra Nylands sjukvårdsområde.

Noteras bör också att styrelsen för samkommunen HNS 7.12.2009 (§ 245) beslutade att hösten 2009 i samarbete med kommunerna inom Västra Nylands sjukvårdsområde inleda ett utredningsarbete med målet att få fram ett förslag om optimal användning av resurserna inom hälsovården på området.

Det är grundlöst att anta att det skulle komma fram nya omständigheter som skulle inverka positivt på effektivitets- eller säkerhetsstatistiken inom de operativa verksamheterna om man gjorde en så kallad helhetsbedömning av social- och primärvården i Västra Nyland, vilket föreslås i beredningsmaterialet till beslutet.

Beslutsfattandet om organiseringen av förlossningsverksamheten och projektet har sålunda grundat sig på ett omfattande och objektivt utredningsarbete som utförts av sakkunniga. Medlemskommunerna i samkommunen HNS har också erbjudits talrika möjligheter att framföra sina synpunkter i ärendet. Organiseringen av förlossningsverksamheten har även behandlats vid flera presskonferenser och informationsmöten.

Under beredningen, behandlingen och beslutsfattandet av ärendet som gäller nedläggningen av förlossningsverksamheten på VNS har förfarits på ett korrekt, omsorgsfullt och objektivt sätt. Projektet har förberetts i samarbete med kommunerna. Också föredragningen av nämnda ärende har varit laglig och korrekt.

Styrelsens för samkommunen HNS beslutandekompetens

Med beaktande av de bestämmelser och föreskrifter som nämns i förvaltningsdomstolens beslut samt speciellt i 6 § i förvaltningsstadgan för samkommunen HNS är det klart att styrelsen har haft befogenhet att fatta beslutet om nedläggningen av förlossningsverksamheten vid VNS.

Noteras bör också att fullmäktige för samkommunen HNS i samband med att fullmäktige godkände budgeten 15.12.2009 uttryckligen, klart och entydigt nämnde att förlossningsverksamheten vid VNS flyttas annanstans. Styrelsens beslutsfattande har alltså också till denna del haft stöd i det organ som har den högsta beslutanderätten i samkommunen.

Styrelsen för samkommunen HNS överskred inte sina befogenheter då beslutet fattades 7.12.2009 (§ 245).

Föderskornas och barnens säkerhet

Styrelsen för samkommunen HNS har redogjort för frågan om perinataldödlighet i motiveringen till sitt beslut 7.12.2009 (§ 245). Perinataldödligheten (död som inträffar under en vecka före och efter födseln) vid HNS små sjukhus i medeltal under åren 2003 - 2007 var 61 procent högre än vid Jorvs eller Barnmorskeinstitutets sjukhus. Dödligheten är den enda tillgängliga mätaren. Det finns inga mätare som berättar om åtföljande handikapp hos svårt sjuka nyfödda samt om komplikationer vid intensivvården. Det förekommer emellertid handikapp och komplikationer inom den helhet som den inledande vården och transporten av nyfödda utgör.

Å andra sidan förutsätter Valviras strängare ställningstaganden sjukhusjour för att beredskapen för akuta kejsarsnitt ska vara tillräcklig. I den så kallade Gängse vårdrekommendationen för nyfödda, som godkändes 2008, ges normer för en dygnet runtberedskap för akuta kejsarsnitt på sjukhusen. I styrelsens material 21.9.2009 kom också de tjänstemäns som ansvarar för HNS förlossningsverksamhet och medicinska verksamhet synpunkter fram om att man på grund av föregående faktorer måste höja säkerhetsnivån inom förlossningsverksamheten.

De eventuella riskfaktorer och negativa faktorer som uppkommer i anslutning till transporter av föderskor och övriga omständigheter som gäller säkerheten bör betraktas med beaktande av den allmänna bakgrunden till och huvudmålen för initiativet till att förnya förlossningsverksamheten. Föderskornas och barnens säkerhet har en central ställning i detta.

Ändringssökanden har inte anfört skäl till att granska säkerhetsfrågorna på något annat sätt än vad som gjorts i motiveringen till styrelsens för samkommunen HNS beslut av 7.12.2009 (§ 245).

Ekonomiska skäl och uppgifter om ekonomin

Det finns skäl att bedöma de påståenden om ekonomin som ändringssökandena framfört mot bakgrund av hur man redogjort för ärendet i motiveringen till styrelsens för samkommunen HNS beslut 7.12.2009 (§ 245). I de uppgifter om kostnaderna och ekonomin som ändringssökandena presenterar, torde man åtminstone inte till fullt belopp ha beaktat de konsekvenser som till exempel omläggningen av joursystemet förorsakar.

Man har blivit tvungen att bereda HNS budget för 2010 så att ett produktivitetsmål på två procent ingår och också efter det visar budgeten ett underskott. Det snabbt försvårade ekonomiska läget i samkommunen HNS medlemskommuner tvingar HNS att söka sådana strukturella ändringar i vårdsystemet med vilka man utan att ge avkall på patientsäkerheten kan koncentrera sig på kärnuppgiften och få fram kostnadsbesparingar. På basis av den utveckling som syftar till en centralisering av sjukhusen och som redan skett i Finland kan konstateras att en koncentrering av förlossningsverksamheten till större enheter fyller de utvecklingskrav som ställs på specialistvården; effektivitet i kombination med säkerhet.

Arbetsgruppen för utredning av förlossningsverksamheten i Ekenäs som också hade en bred representation från Västra Nylands sjukvårdsområde konstaterade i sin rapport bland annat att förlossningsverksamheten vid VNS förorsakar samkommunen HNS kostnader på cirka 1,9 miljoner euro för personal, läkarjour och lokaler.

Utredningarna visar att VNS operativa verksamhet inklusive obstetrik och gynekologi är väsentligt dyrare än på andra ställen och att sjukhuset har en överkapacitet som inte kan fyllas genom att flytta verksamheter dit från andra ställen. Utredningarna visar att omorganiseringen av verksamheten ökar den nyföddas säkerhet.

De förlossningar som VNS tar hand om kan skötas av HNS övriga förlossningssjukhus utan investeringar i lokaler eller extra personal. Till exempel kan Lojo sjukhus, jämfört med nuläget, ta emot ytterligare 220 - 300 föderskor per år utan investeringar i lokaler eller personal. På alla HNS förlossningssjukhus beräknas finnas möjlighet att öka antalet förlossningsplatser med totalt 1 900 utan byggnadsinvesteringar.

När man bedömer problematiken som gäller utländska föderskor bör det påpekas att försäljning och marknadsföring av specialistvårdens tjänster till utlänningar är en helhet som innehåller många etiska och ekonomiska samt till hälsovårdens organisering relaterade praktiska och juridiska frågor.

För de utländska föderskorna innebär verksamheten också risker. Vid svåra komplikationer eller behov av neonatal intensivvård stöder sig VNS på HUCS sjukhus och de uppkomna kostnaderna kan lätt överskrida patientens betalningsförmåga.

Med tanke på förlossningsverksamheten inom samkommunen HNS som helhet har de inkomster utländska föderskor genererar inte någon betydelse. Med beaktande av antalet utländska föderskor kunde de för kapacitetens del om så önskas tas om hand vid samkommunen HNS övriga förlossningsenheter.

Sammanfattningsvis bör det konstateras att en centralisering av förlossningsverksamheten medför konkret besparingspotential.

Ändringssökandena har inte påvisat att styrelsens beslutsfattande 7.12.2009 (§ 245) baserar sig på felaktiga eller bristfälliga uppgifter ens när det gäller de ekonomiska uppgifterna. Med hänvisning till förvaltningsdomstolens beslut bör också nämnas att beredningen av ärendet inte kan anses vara felaktig enbart på grund av att man inte i motiveringen till samkommunen HNS beslut ännu mera detaljerat har bedömt de kostnadsbesparingar som en nedläggning av VNS innebär.

De utredningar och kalkyler som använts som grund för beslutsfattandet är det inte heller motiverat att se som felaktiga för att man utgående från vissa utgångspunkter kanske kan presentera till innehållet alternativa bedömningar, uppfattningar och synpunkter om dessa saker.

Språkliga rättigheter samt språkkonsekvenser och bedömningen av dessa

Samkommunen HNS har hänvisat till grundlagens 2 § 3 mom. samt 17, 22 och 122 §, språklagens 23 och 35 §, 33 a § 2 mom. i lagen om specialiserad sjukvård samt 3 § 3 - 4 mom. och 5 § 2 mom. i lagen om patientens ställning och rättigheter.

En nedläggning av förlossningsverksamheten vid VNS innebär inte en stängning av VNS, utan det är en enskild verksamhet vid sjukhuset som läggs ned. Den centrala motiveringen för en indragning av förlossningarna är att man vill förbättra verksamhetssäkerheten inom hela HNS förlossningsstruktur genom centraliserad akutverksamhet. I samband med att förlossningsverksamheten vid VNS upphör övergår det regionala ansvaret för förlossningsverksamheten vid VNS till Lojo sjukhus. Kunderna inom specialistvården har inom samkommunen HNS område emellertid i regel rätt att själva välja de sjukhus där de önskar få sin vård. Denna rätt gäller särskilt i sådana situationer som avses i 35 § 2 mom. i lagen om specialiserad sjukvård. Någon konflikt mellan den praxis som iakttagits inom samkommunen HNS och nämnda paragraf föreligger alltså inte.

Beredningen av beslutet att nedlägga förlossningsverksamheten vid VNS och beslutets innehåll överensstämmer också med 6 § i grundlagen och bestämmelserna i lagen om likabehandling.

Bestämmelserna i språklagen och respektive bestämmelser i annan lagstiftning gäller hela samkommunen HNS, inte ett enskilt område inom ett sjukvårdsdistrikt. Enligt 2 § i förvaltningsstadgan för samkommunen HNS bildar sjukhusen inom HNS en sådan verksamhetsenhet för sjukvård som avses i 12 § i lagen om specialiserad sjukvård. Med nationella mått mätt är Västra Nylands sjukvårdsområde litet, och är inte heller stort inom samkommunen HNS (2,9 procent av befolkningen inom HNS). Avståndet från Hangö till Borgå är 189 kilometer. I en nationell skala är alla avstånd inom HNS korta. Av den svenskspråkiga befolkningen inom HNS bor 80 procent utanför Västra Nylands sjukvårdsområde.

VNS har årligen haft sammanlagt cirka 400 föderskor från Hangö, Ingå eller Raseborg, av vilka 57 procent är svenskspråkiga (cirka 230 mammor) och 39 procent är finskspråkiga (cirka 155 mammor). För jämförelsens skull bör det nämnas att ca 4,5 procent av befolkningen i upptagningsområdet för Lojo sjukhus är svenskspråkig och att cirka 30 svenskspråkiga mammor årligen föder på Lojo sjukhus. På HUCS sjukhus föder årligen jämfört med Västra Nyland nästan ett fyrdubbelt antal kvinnor med svenska som modersmål, 950 mammor.

År 2008 fördelade sig de svenskspråkiga inom HNS-distriktet (alla åldersklasser) på följande sätt:
• HUCS sjukvårdsområde 71 400;
• Borgå sjukvårdsområde 29 530;
• Västra Nylands sjukvårdsområde 26 433;
• Lojo sjukvårdsområde 4 069; och
• Hyvinge sjukvårdsområde 1 938.

Enligt befolkningsprognosen ökar befolkningen mellan 15 och 44 år på Lojo sjukvårdsområde med 2,3 procent och befolkningen i samma ålder inom Västra Nyland minskar med 5,6 procent fram till år 2020. Andelen svenskspråkiga kvinnor i fertil ålder (15 - 49 år) av områdets alla kvinnor har långsamt sjunkit från 58,6 procent år 1990 till 57,0 procent år 2008. På grund av att befolkningen blir äldre och antalet föderskor minskar ser det ut som om den svenskspråkiga andelen åtminstone inte ökar, utan minskar, och förutom den relativa andelen minskar också det absoluta antalet.

Att flytta förlossningsverksamheten vid VNS till Lojo sjukhus i kombination med att föderskorna fritt kan söka sig till vilken förlossningsenhet som helst inom HNS inverkar på den svenskspråkiga servicen i enlighet med vart föderskorna söker sig. De föderskor som söker sig till Borgå sjukhus får en heltäckande service på modersmålet. De som söker sig till HUCS-sjukhusen får svenskspråkig service i samma grad som en klar majoritet av alla svenskspråkiga föderskor i HNS-distriktet för närvarande får.

Nämnden för Lojo sjukvårdsområde har i sitt utlåtande av 1.10.2009 fäst särskild vikt vid den svenskspråkiga servicen och konstaterat att Lojo sjukhus kontinuerligt satsar på utbildning i svenska för personalen. Nämnden konstaterar att en betydande del av läkarna och vårdpersonalen är tvåspråkig. Nämnden påpekar att man vid utvecklingen av verksamheten fäster särskild vikt vid att ge god specialistvård på Finlands båda officiella språk.

Den lagstadgade skyldigheten att erbjuda svenskspråkig service gäller alltså på lika grunder alla sjukhus inom HNS, alla specialiteter och verksamheter. Sålunda bör man granska vilka praktiska följder en nedläggning av VNS förlossningsverksamhet har för antalet svenskspråkiga anställda vid andra enheter. Det mest effektiva sättet är att personalen vid förlossningsenheten har uppmuntrats och uppmuntras att tillsammans med verksamheten flytta till andra sjukhus inom samkommunen HNS.

Som en följd av styrelsens beslut 7.12.2009 (§ 245) har fördelningen av resurserna setts över. Samkommunen HNS verkställande direktör fattade 31.3.2010 (§ 59) ett beslut som gäller omorganiseringen av de verksamheter och personal som föranleds av nedläggningen av förlossningsverksamheten vid VNS. I motiveringen till beslutet räknar man upp följande:
• Fem tjänster/befattningar blir kvar inom den gynekologiska verksamheten vid Västra Nylands sjukvårdsområde;
• Tre tjänster/befattningar blir kvar inom den barnmedicinska verksamheten vid Västra Nylands sjukvårdsområde;
• Sju tjänster/befattningar överförs från Västra Nylands sjukvårdsområde till Lojo sjukvårdsområde;
• Fyra tjänster/befattningar överförs från Västra Nylands sjukvårdsområde till HUCS sjukvårdsområde
• Tre tjänster/befattningar överförs till andra ansvarsenheter inom Västra Nylands sjukvårdsområde;
• Två tjänster/befattningar överförs från Lojo sjukvårdsområde till HUCS sjukvårdsområde.

I beslutet fastslogs dessutom att Lojo sjukvårdsområde ska inrikta sina egna tjänster/befattningar så att personalarrangemangen vid den barnmedicinska jouren och övervakningsavdelningen kan genomföras samt att se till att 50 procent av arbetsinsatsen för den sjukhusläkartjänst som överförs tillfaller VNS verksamhet.

I verkställande direktörens beslut nämns också att de anställdas önskemål som flyttar från VNS ska beaktas samt om ekonomiskt stöd för den personal som flyttar till Lojo sjukvårdsområde och HUCS sjukvårdsområde.

Utgående från språkkonsekvensbedömningen försämrar en nedläggning av VNS förlossningsverksamhet på befolkningsnivå sammantaget inte den svenskspråkiga servicen. Tvärtom ökar antalet personer som betjänas på svenska klart då den förlossningsverksamhet som upphör ersätts med någon annan service inom specialistvården för den lokala befolkningen inom VNS. Då det nu handlar om en service för 230 svenskspråkiga kunder eller familjer årligen, ökar vilken poliklinisk verksamhet som helst detta antal till tusentals svenskspråkiga vårdkontakter.

Oberoende av organiseringen av förlossningsverksamheten utvecklas den svenskspråkiga servicen vid HUCS och Lojo sjukvårdsområden. På basis av utredningarna kan de svenskspråkiga föderskorna betjänas på sitt modersmål när det gäller organiseringen av förlossningsverksamheten i enlighet med bland annat grundlagen, språklagen, lagen om specialiserad sjukvård och lagen om patientens ställning och rättigheter.

Såsom det framgår av styrelsens för samkommunen HNS motivering och beredningsmaterial till beslutet av 7.12.2009 (§ 245) har bedömningen av beslutets språkkonsekvenser varit adekvat, noggrann och tillräckligt utförlig.

Det är också av vikt att styrelsen för samkommunen HNS beslutade 7.12.2009 (§ 245) att förverkligandet av de språkliga rättigheterna i Västra Nyland och hela HNS-området förstärks i enlighet med målen i HNS språkprogram.

Ändringssökandena har hänvisat till justitieministeriets anvisningar om bedömningen av språkkonsekvenser enligt justitieministeriets publikation 2007:6, som gäller lagberedning. I det här överklagade fallet handlar det inte om lagberedning, utan om ett förvaltningsbeslut och ett domstolsbeslut som gäller detta beslut. Den källa som ändringssökanden avser är å andra sidan en anvisning, inte en bindande normuppsättning.

Förfarandet

Vid beredningen av beslutet om nedläggningen av förlossningsverksamheten vid VNS och vid beslutsfattandet har man iakttagit gällande bestämmelser, samkommunen HNS interna normer och principerna för god förvaltning.

Sålunda är också antagandet beträffande Jaakko Karvonens jäv grundlöst. Det har inte visats att Jaakko Karvonen skulle ha föredragit eller på motsvarande sätt behandlat ärendet som gällde nedläggningen av förlossningsverksamheten vid VNS eller något annat ärende, som HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) gäller.

Ändringssökandena har inte heller företett bevis för att Raimo Kekkonen, Mikko Salaspuro eller någon annan skulle ha varit jävig i ärendet och trots jäv deltagit i ärendets behandling eller varit närvarande vid behandlingen. Förtroendet för Karvonens, Kekkonens eller Salaspuros opartiskhet har inte äventyrats.

Vad gäller hörandet av samkommunen HNS personal är det av stor betydelse till exempel att samkommunen HNS styrelse 7.12.2009 beslutade, att ärendets vidare beredning sker i samarbete med personalen med iakttagande av lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare och HNS samarbetsanvisningar.

Yrkandet på ersättning för rättegångskostnader

I ärendet har inte framkommit skäl att anse att det skulle vara oskäligt att ändringssökandena får bära sina rättegångsskostnader själva.

Ytterligare motiveringar

Ytterligare motivering som kompletterar denna förklaring av samkommunen HNS yrkanden framgår av bland annat följande handlingar som har tillställts Helsingfors förvaltningsdomstol i samband med samkommunen HNS utlåtanden och som hör till materialet i detta ärende:
• Petäjä, Jari: Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2015. Redogörelse över helhetsläget av direktören för HUCS Gynekologiska och barnmedicinska resultatenhet (8.9.2009).
• Arbetsgruppsrapport: Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011.
• Arbetsgruppsrapport: Intensifiering av samarbetet och koordinering av den elektiva kirurgin och jourkirurgin mellan Lojo sjukhus och Västra Nylands sjukhus.
• Styrelsens för samkommunen HNS beslut 8.3.2009, § 44, inklusive motivering.
• Styrelsens för samkommunen HNS beslut 7.12.2009, § 245, inklusive motivering.
• Styrelsens för samkommunen HNS beslut 12.10.2009, § 177, inklusive motivering.

Vid bedömning av styrelsens för samkommunen HNS beslutsfattande 7.12.2009 (§ 245) bör man även beakta den kommunala självstyrelsen som avses i 121 § i grundlagen och som genom 2 §, 8 § och 86 § i kommunallagen även gäller samkommuner. Samkommunerna har med stöd av självstyrelsen rätt att inom ramen för rättsordningen använda självständig prövningsrätt.

Sammanfattning

Beslutet som fattades av styrelsen för samkommunen HNS 7.12.2009 (§ 245) har tillkommit i laga ordning. Styrelsen överskred inte heller sin befogenhet då beslutet fattades. Styrelsens beslut har fattats genom att noggrant följa både substansbestämmelser gällande ärendet och handläggningsbestämmelser. Beslutet är inte lagstridigt till någon del.

C. Ändringssökandenas genmälen

1 - 2) HNS nämnden för den språkliga minoriteten och A och hans medparter har i sina genmälen vidhållit yrkandena i sina besvär. Att hänvisa till hela sjukvårdsdistriktets befolkningsunderlag när man talar om de svenskspråkigas rättigheter är missvisande. Hela 60 procent av befolkningsunderlaget i Västra Nyland utgörs av svenskspråkiga. Av hela HNS svenskspråkiga befolkningsunderlag bor närmare 20 procent i Västra Nyland.

Ett beslut som berör en ansenlig del av den svenskspråkiga befolkningen i Västnyland och inom HNS ska alltid utsättas för en fullständig språkkonsekvensbedömning. Det beslut HNS nu fattat innebär att det alternativ som verkställs är det som sämst tillgodoser bland annat de grundläggande fri- och rättigheterna.

3) G och hennes medparter har i sitt genmäle anfört att HNS i sina utlåtanden ganska långt begränsar sig till abstrakta synpunkter och inte är villig att besvara ändringssökandenas konkreta påpekanden bland annat om fel i det beslutsunderlag som lades fram för styrelsen.

Det att HNS inte budgeterat för förlossningsverksamheten i Ekenäs från 1.6.2010 saknar betydelse då det gäller att avgöra om beslutet att upphöra med verksamheten var lagligt. Om ett kommunalt eller statligt beslut har fattats oriktigt eller olagligt, kan detta inte rättfärdigas genom att man inte budgeterar för verksamheten. Inte heller kan ett offentligt samfund undgå att fullgöra en ekonomisk förpliktelse genom att förklara att pengar inte finns budgeterade.

Allt som HNS anfört i fråga om beredningens och föredragningens saklighet och felfrihet har sagts tidigare. HNS borde ens i detta skede, när fakta är helt klara, medge att man inte förde fram korrekta fakta för sin egen styrelse.

Inte ens i utlåtandet har man medgivit, att man angett felaktiga uppgifter för Ekenäs del genom att blanda ihop perinataldödligheten på alla fyra mindre förlossningssjukhus utanför Helsingfors, trots att siffrorna för Ekenäs är bättre än alla andras. De nu anförda argumenten om handikapp för svårt sjuka nyfödda och komplikationer vid intensivvården kan man inte ta ställning till, då några konkreta fall från Ekenäs inte framförts. I utlåtandet har man inte alls velat beakta vad ändringssökandena anfört om risker vid transport av föderskor.

Det är klart att HNS måste ta hänsyn till kostnaderna för varje verksamhet och verksamhetspunkt. Ingen har bestridit att förlossningsverksamheten i Ekenäs medförde årskostnader om 1,9 miljoner euro. Däremot reagerar ändringssökandena starkt mot att man låtit HNS-styrelsen och besvärsmyndigheterna förstå att man kan spara in hela eller nästan hela detta belopp genom nedläggning i Ekenäs. Att detta inte kunnat vara sant är så pass uppenbart, att det måste anses som ett medvetet beredningsfel i syfte att i styrelsen få det önskade beslutet till stånd. Det enda som sparats är de facto gynekologernas jourersättningar. Av förlossningsavdelningens befattningar har elva flyttats till andra sjukhus och alla utrymmen i Ekenäs finns kvar och belastar nu andra enheters totalkostnader. Ingen har velat utreda merkostnaderna för ambulanstransporter och reseersättningar för alla gravida som nu skickas för kontroller till Helsingfors. Samhället bär dock dessa kostnader, men de drabbar nu inte HNS utan Folkpensionsanstalten.

Det är inte sant att Lojo kan ta emot 220 - 300 fler föderskor per år utan investeringar i lokaler eller personal, eftersom sju befattningar har flyttats från Ekenäs till Lojo. Trots detta har Lojo sämre beredskap för komplicerade fall än Ekenäs hade, ty vid VNS fanns både gynekolog och barnläkare på plats och sjukhuset hade en barnavdelning, medan barnläkaren bör infinna sig inom en timme i Lojo och någon barnavdelning inte finns (närmaste är Jorv).

Ändringssökandena bestrider självfallet inte de abstrakta hänvisningar beträffande språkliga rättigheter till grundlag och lag som framförs i utlåtandet. Men möjligheten att få konkret vård på svenska i Lojo och på Jorv är ofta mycket begränsad och teoretisk. Det är chockerande att HNS hänvisar till möjligheten för en Hangöbo att söka vård i Borgå (189 km).

HNS styrelse hävdar att nedläggningen av VNS förlossningsverksamhet sammantaget inte försämrar den svenskspråkiga servicen. Detta stämmer illa överens med det faktum att också barnavdelningens verksamhet i Ekenäs klart försämrats. Efter att förlossningsavdelningen stängde beslöt Jari Petäjä att sjukhuset inte mera får anställa utomstående jourer, vilket i förlängningen lett till att avdelningen från och med 11.10.2010 inte mera kan hållas öppen under veckosluten. Till den för svensk service olyckliga bilden hör också att man håller på att köra ner den psykiatriska vårdens volym i Ekenäs. Det är att förmoda att allt detta inte är en tillfällighet utan har ett klart syfte, som åtminstone inte är att förbättra sjukvårdsmöjligheterna i Västnyland. Vad har det för betydelse att HNS styrelse beslutar 7.12.2009 (§ 245) förstärka förverkligandet av de språkliga rättigheterna, då alla konkreta åtgärder går i motsatt riktning?

I utlåtandet hänvisas till en arbetsgruppsrapport rörande intensifiering av samarbetet inom elektiv och jourkirurgi mellan Lojo sjukhus och VNS. I rapporten ingick konkreta förslag, men inga åtgärder har vidtagits och ärendet har inte ens behandlats av HNS styrelse. Ändringssökandena börjar luta mot, att denna arbetsgrupp tillsattes mest för att tysta kritiken mot nedläggning av förlossningsverksamheten i Ekenäs och för att man skulle kunna hänvisa till rapporten som en motvikt.

Inom centrala förvaltningsmyndigheter såsom HNS får man helt enkelt inte på hög nivå handskas så nonchalant med sanningen som man har gjort i detta ärende. Styrelsen har rätt att få korrekta uppgifter som underlag för sina beslut. Om man i ett ekonomiskt dåligt läge berättar för styrelsen att nedläggning medför en inbesparing om 1,9 miljoner euro, men detta inte har något med sanningen att göra, lägger denna falska uppgift säkert en god grund för att få det önskade beslutet. Men ett sådant förfarande strider mot lag och därför har beslutet tillkommit i lagstridig ordning.

4) Hangö stad, Ingå kommun och Raseborgs stad har i sitt genmäle vidhållit yrkandena i besvären och på de grunder som där anförts fortsättningsvis ansett att HNS styrelse då beslutet om nedläggning av förlossningsverksamheten vid Västra Nylands sjukhus fattades överskred sina befogenheter och att beslutet kom till i felaktig ordning samt att beslutet av dessa orsaker och också annars var lagstridigt.

Förvaltningsdomstolens bedömning av styrelsens befogenhet är felaktig. Utöver kommunallagens bestämmelser borde även 7 § i statsrådets förordning om förverkligande av rätten att få vård och om regionalt samarbete ha beaktats.

För kommunernas del har stängningen av förlossningsavdelningen inte inneburit några inbesparingar.

Beredningen av ärendet för HNS styrelse var missvisande och de utredningar som låg som grund för beslutsfattandet innehöll avgörande fel. I motsats till förvaltningsdomstolens uppfattning är det inte fråga om olika åsikter och bedömningar utan betydande felaktigheter i faktauppgifterna i beredningen.

5) L och M har i sitt genmäle upprepat sina yrkanden och anfört att HNS styrelse i sin förklaring har upprepat samma argument som redan tidigare visats vara vilseledande och oriktiga.

Substansfrågor avgörs inte i budgeten - åtminstone inte på ett bindande sätt. I förklaringen tas ingen ställning till detta eller motiveras, på vilka grunder substansfrågor skulle kunna avgöras på basis av budgetbeslutet. Ändringar i budgeten kan göras och görs i allmänhet också under året, och det är vilseledande att påstå, att budgeten inte skulle kunna ändras vad gäller att fortsätta förlossningsverksamheten vid VNS.

Kommunallagen tillåter verkställighet av ett beslut, om inte verkställigheten gör ändringssökande meningslöst eller besvärsmyndigheten förbjuder verkställigheten. HNS fullmäktiges budgetbeslut kan anses utgöra verkställighet av det överklagade beslutet, men beslutet i sig kan inte frånta kommunmedlemmarna deras besvärsrätt i fråga om indragningsbeslutet.

Behandlingen av rättelseyrkandena har oavsett vad som anförts i förklaringen varit otillräcklig. Argumenten och innehållet i rättelseyrkandena har till övervägande del lämnats utan behandling i HNS styrelse. Frånsett felet i förfarandet har ingen ställning tagits till grunderna för rättelseyrkandena eller de specificerade felen i beredningen. Det juridiskt korrekta sättet att svara på rättelseyrkanden är att svara på anförda motiveringar samt uppge varför de godkänns eller förkastas.

I sin redogörelse fördömde Petäjä den diskussion som förts kring frågan i offentligheten. Enligt Petäjä uppvisade diskussionen drag som främjar fanatism och som kan orsaka farliga situationer. Då den beredande tjänstemannen tar så här klar ställning i ett för beslutsfattandet centralt dokument kan redogörelsen inte längre anses vara objektiv. På grund av Petäjäs språkbruk kan redogörelsen inte heller anses vara korrekt. Dessutom innehåller redogörelsen oriktigt refererade statistikuppgifter samt klara fel, som HNS inte har korrigerat i andra dokument heller. HNS har inte förmått svara på eller motivera hur det kan vara förenligt med god förvaltningssed att basera beredningen och beslutsfattandet på en redogörelse, som är starkt färgad av tjänstemannens egna personliga åsikter.

De förkvävda avvikande åsikter representanterna för Västnyland i arbetsgrupperna som tillsattes av Juha Tuominen framfört visar inte att beredning skulle ha varit korrekt och opartisk. Om ärendet hade beretts i tillräckligt samarbete med kommunerna hade kommunerna knappast anfört besvär i ärendet hos förvaltningsdomstolen. Märkas bör dessutom det faktum, att utgångspunkten för den av Juha Tuominen tillsatta andra arbetsgruppen var antagandet att förlossningsverksamheten vid VNS läggs ner. Sålunda kan beredningen inte anses vara opartisk såsom HNS påstår.

I föredragningslistan har man genom att plocka med lösryckta meningar ur kommunernas, nämndernas och personalkommissionens utlåtanden gett en mycket annorlunda uppfattning om kommunernas vilja än den som framgår av utlåtandena. HNS förbigår i föredragningsmaterialet det faktum, att fem av sju utlåtanden förordade att förlossningarna fortsätter vid VNS. De beredande tjänstemännen hade tagit med i beredningstexten bara de motiveringarna som stödde nedläggningen. Detta kan inte anses vara objektiv beredning, oberoende av om utlåtandena har stått till styrelsemedlemmarnas förfogande.

I fråga om beredningen av ärendet har HNS inte följt sin egen förvaltningsstadga. Nämnden för VNS har inte deltagit i beredningen av nedläggningen av förlossningsverksamheten ens under styrelsens ledning.

HNS buntar i förklaringen än en gång ihop perinataldödlighetssiffrorna för alla HNS små sjukhus, fastän det tal som då fås inte säger något om hur tryggt VNS är. Nedläggningen av förlossningsverksamheten på VNS kan inte motiveras med att denna är farlig, om man vid jämförelsen använder medeltalet för alla små sjukhus perinataldödlighetssiffror. HNS besvarar dessutom inte heller nu argumenten beträffande varför en koncentration av förlossningarna till stora enheter skulle öka säkerheten för alla föderskor och nyfödda. Detta påstående torde grunda sig på HNS egna slutsatser.

HNS lämnar osagt att den text i arbetsgruppsrapporten som citeras i förklaringen fortsätter med konstaterandet, att de inbesparingar som kan nås genom nedläggningen i praktiken består bara av dejoureringskostnader, eftersom personal inte kan sägas upp eller utrymmen hyras ut. Inbesparingarna är enligt arbetsgruppsrapporten osäkra och uppgår i varje fall bara till en bråkdel av de 1,9 miljoner euro som nämns i föredragningslistan. Det är motstridigt att HNS motiverar sin egen uppfattning med de potentiella inbesparingar en koncentration av förlossningarna erbjuder men samtidigt medger, att man kan presentera varierande bedömningar, uppfattningar och synpunkter om dessa saker.

Enligt HNS är det nog, att de svenskspråkiga sinsemellan är i en likvärdig situation, men HNS har inget dokument beträffande förverkligandet av likställdheten mellan språkgrupperna att visa upp som grund för beslutsfattandet. Det är fråga om klar diskriminering och beslutet kan inte anses godtagbart för att uppnå språklig jämlikhet.

I det överklagade beslutet föreslår HNS styrelse att de svenskspråkiga måste ta sig till Borgå för att få "heltäckande tjänster på modersmålet", men härom har inte avtalats med kommunerna i Västra Nyland.

Språklagen och bestämmelserna i annan lagstiftning gäller HNS som helhet, men HNS tar trots detta ingen ställning i sitt beslut till på vilket sätt den språkliga likställdheten förverkligas inom HNS. De enda utredningar som gjorts visar att tillgången till svenskspråkiga tjänster är bäst inom VNS och Borgå sjukvårdsområde. Av arbetsgruppsrapporten "Organiseringen av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011" framgår, att HNS inte klarar av att erbjuda service på svenska tillräckligt bra någon annanstans än i Ekenäs och Borgå. Detta har HNS styrelse känt till 7.12.2009.

Omnämnandet att Lojo sjukvårdsdistrikt fäster särskild uppmärksamhet vid service på svenska och vid utvecklandet av verksamheten speciellt uppmärksammar att god specialsjukvård ges på Finlands båda officiella språk, saknar betydelse. Vid beslutsfattandet har HNS styrelse inte haft bevis för att de språkliga rättigheterna förverkligas i praktiken utan bara detta utlåtande som säger att servicen utvecklas.

HNS egen nämnd för den språkliga minoriteten har under remissbehandlingen av det överklagade beslutet hösten 2009 konstaterat, att beslutet märkbart försämrar svenskspråkiga föderskors möjlighet att få service på sitt eget modersmål. Detta bevisas också av den intervju Jari Petäjä gav YLE, där han säger att nedläggningen av förlossningsverksamheten i Ekenäs och överflyttningen av föderskorna till huvudstadsregionen eller Lojo skulle innebära en klar språklig försämring för de svenskspråkiga på Västra Nylands sjukvårdsområde (Radio Vega Västnyland 15.9.2009). I ljuset av allt detta har HNS styrelse tvivelsutan vetat 7.12.2009, att svenskspråkiga föderskors möjligheter till service på det egna modersmålet försämras betydligt. Således kan HNS styrelses beslut inte anses ha kommit till "i god tro" i fråga om förverkligandet av de språkliga rättigheterna.

Med beaktande av HNS förvaltningsstadga och lagen om specialiserad sjukvård är det märkligt att HNS styrelse kan förbigå utlåtandet givet av nämnden för den språkliga minoriteten, trots att lagen och instruktionen ger nämnden en viss uppgift. HNS beslut strider vidare också mot 6 § i grundlagen. HNS har entydigt påstått att beslutet överensstämmer med grundlagen och lagen om likabehandling men inte motiverat påståendet eller svarat på de invändningar som gjorts.

Grundlagen känner inte till begreppet "på befolkningsnivå", utan situationen måste granskas ur individens synvinkel. För individen är det väsentliga huruvida han eller hon får vård på sitt eget språk eller inte. Den motivering som angetts för nedläggningen som gäller de svenskspråkigas antal i Västnyland är inte den uppgift som är väsentligast vid bedömningen av språkkonsekvenser. I språkkonsekvensbedömningen koncentrerar sig HNS på att räkna upp de svenskspråkigas antal områdesvis utan att ändå fästa uppmärksamhet vid att 20 procent av de svenskspråkiga i Nyland bor i en kommun, där beslutet om indragningen har störst inverkan. HNS nedläggningsbeslut inverkar alltså på en betydande del av de svenskspråkiga. HNS jämför inte de olika sjukhusens tvåspråkiga/svenskspråkiga personal sinsemellan. Bara genom att bedöma sjukhuspersonalens språkkunskaper kan man med säkerhet utreda på vilka sjukhus de språkliga rättigheterna kan förverkligas i praktiken.

Grundrättigheterna måste tryggas oberoende av befolkningsantalet. Det att den svenskspråkiga befolkningen eventuellt minskar berättigar alltså inte till att underlåta att trygga grundrättigheterna.

I HNS bedömning tas ingen ställning till och bedömningen ger inte heller annars svar på frågorna som nämns bland annat i justitieministeriets anvisningar 6:2007: Har finsk- och svenskspråkiga medborgare enligt förslaget de facto en likvärdig ställning? Inverkar förslaget på de språkliga rättigheterna enligt grundlagen eller språklagen? Försvåras tillgången till service för företrädare av den ena eller den andra språkgruppen? Koncentreras till exempel tjänster som erbjuds på ett språk till ett sådant område som ligger avlägset i förhållande till var de som använder tjänsterna bor?

HNS har inte på eget initiativ skött om att enskilda personers språkliga rättigheter förverkligas i praktiken. Nedläggningsbeslutet strider således mot 23 § i språklagen. Ändringssökandena har också hänvisat till grundlagsutskottets betänkande GrUB 25/1994 rd, enligt vilket domstolarna av de tolkningsalternativ som kan motiveras bör välja ett sådant, som på bästa möjliga sätt främjar tryggandet av avsikten med grundlagen och som eliminerar de alternativ som måste anses stå i strid med grundlagen.

Beträffande både Jaakko Karvonens och Raimo Kekkonens jäv har fortfarande hänvisats till 28 § 1 mom. 7 punkten i förvaltningslagen och justitiekanslerns beslut 16.6.2010 Dnr OKV/6/50/2010. Raimo Kekkonen har tidigare i egenskap av representant för en lägre myndighet (Lojo sjukvårdsområde) gett ett utlåtande i samband med remissbehandlingen av det överklagade beslutet. Det att Lojo sjukhus enligt Lojo sjukvårdsområdes utlåtande har möjlighet att sköta 220 - 300 förlossningar till per år har angetts som en central motivering till nedläggningen av förlossningsavdelningen vid VNS. Således kan Raimo Kekkonen anses ha varit jävig att senare delta i behandlingen av frågor som gäller nedläggningen av förlossningsavdelningen vid VNS, såsom att bereda HNS utlåtande med anledning av kommunalbesvären. HNS utlåtande har haft en central betydelse med tanke på förvaltningsdomstolens beslut, och Raimo Kekkonen har varit klart jävig att bereda HNS utlåtande med anledning av kommunalbesvären.

Förvaltningsdomstolen har allmänt taget utan självständig juridisk bedömning baserat sitt beslut på motiveringarna i HNS utlåtande. Förvaltningsdomstolens beslut innehåller på flera punkter till och med direkta citat ur HNS utlåtande.

Med beaktande av att beredningen och behandlingen av ärendet på talrika punkter strider mot god förvaltningssed samt att HNS på inget sätt försökt besvara argumenten i besvären, är det oskäligt att ändringssökandena får bära sina rättegångskostnader själva.

6) N har beretts tillfälle att ge ett genmäle.

Verkställighet

Antecknas, att besvären som gällde förbjudande av verkställigheten av samkommunen HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) har avgjorts med högsta förvaltningsdomstolens beslut HFD 12.5.2010 liggarnummer 1124.

HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE

1. Förvaltningsdomstolens beslut upphävs till den del besvären som anförts av Tehys fackavdelning nr 901 lämnats utan prövning och prövats bara som besvär anförda av undertecknaren K. Högsta förvaltningsdomstolen prövar besvären utan att återförvisa ärendet också för Tehy fackavdelning vid Västra Nylands sjukhus rf:s del.

2. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären.

2.1 Förvaltningsdomstolens beslut ändras inte till den del det gäller nämndens för den språkliga minoriteten besvärsrätt och beaktandet av samkommunen HNS utlåtande till förvaltningsdomstolen.

2.2 Till övriga delar slutar ärendet på det sätt som framgår av Helsingfors förvaltningsdomstols beslut.

3. L:s och M:s yrkande på ersättning för rättegångskostnader avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Tehys fackavdelning nr 901:s besvärsrätt

Enligt 92 § i kommunallagen får rättelseyrkande framställas och kommunalbesvär anföras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) samt av kommunmedlemmarna.

Rättelse får yrkas i och kommunalbesvär anföras över beslut av en samkommuns myndighet även av samkommunens medlemskommuner och deras kommunmedlemmar samt i fråga om beslut av kommunernas gemensamma organ av kommuner som är parter i avtalet och deras kommunmedlemmar.

Ändring i ett beslut med anledning av ett rättelseyrkande får sökas genom kommunalbesvär endast av den som framställt rättelseyrkandet.

Medlemmar av en kommun är enligt 4 § i kommunallagen bland andra samfund, institutioner och stiftelser som har hemort i kommunen.

Förvaltningsdomstolen har ansett att Tehys fackavdelning nr 901 inte har rätt att anföra kommunalbesvär i ärendet och därför prövat fackavdelningens besvär såsom anförda av undertecknaren K.

Tehys fackavdelning nr 901 är enligt det registerutdrag som bifogats till besvären till högsta förvaltningsdomstolen en registrerad förening under namnet Tehy fackavdelning vid Västra Nylands sjukhus rf och med hemort Ekenäs, numera Raseborg. Enligt handlingarna har K också framställt sitt rättelseyrkande i ärendet på fackavdelningens vägnar.

Eftersom det alltså är fråga om ett samfund med hemort i en kommun som tillhör samkommunen HNS, som enligt 4 och 92 § i kommunallagen har rätt att anföra besvär i ärendet, hade besvären inte bort lämnas utan prövning för föreningens del i förvaltningsdomstolen på den grunden, att den inte skulle vara en juridisk person. Då förvaltningsdomstolen likväl prövat besvären såsom anförda av K finns det inte skäl att återförvisa ärendet till förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen prövar besvären också för Tehy fackavdelning vid Västra Nylands sjukhus rf:s del.

2.1 Nämndens besvärsrätt och HNS utlåtande till förvaltningsdomstolen

Med beaktande av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl att ändra förvaltningsdomstolens beslut till den del det gäller nämndens för den språkliga minoriteten besvärsrätt. Förvaltningsdomstolen har gjort rätt i att avvisa besvären.

Ändringssökandena har ansett att Raimo Kekkonen har varit jävig att såsom samkommunens verkställande direktör delta i beredningen av utlåtandet till förvaltningsdomstolen, då han tidigare i egenskap av direktör för Lojo sjukvårdsområde deltagit i att utarbeta Lojo sjukvårdsområdes utlåtande i ärendet.

Bestämmelser om jäv för kommunala tjänsteinnehavare ingår i 52 § 2 - 4 mom. i kommunallagen och 28 § 1 mom. i förvaltningslagen. I ärendet har inte framkommit grunder för att anse att Kekkonen skulle ha varit jävig att delta i beredningen av det utlåtande som gavs till förvaltningsdomstolen. Besvären ska således avslås till den del de gäller beaktandet av samkommunen HNS utlåtande i förvaltningsdomstolen.

2.2 Övriga besvärsgrunder

2.2.1 Ramarna för prövning av kommunalbesvär

Ändring i beslut som fattats av fullmäktige eller samkommunens organ som avses i 81 § 1 mom. samt i beslut som kommunstyrelsen, en nämnd eller en direktion meddelat med anledning av ett rättelseyrkande söks enligt 90 § 1 mom. i kommunallagen hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär.

Besvär får enligt paragrafens 2 mom. anföras på den grunden att beslutet har tillkommit i felaktig ordning, den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet annars strider mot lag.

De begränsade besvärsgrunderna enligt 90 § 2 mom. i kommunallagen ovan innebär, att prövningen av kommunalbesvär bara kan gälla beslutets laglighet. Eftersom besvärsmyndigheter som prövar kommunalbesvär inte kan besluta om frågor som hör till området för den kommunala självstyrelsen är det inte möjligt att med anledning av kommunalbesvär ta ställning till det överklagade beslutets ändamålsenlighet.

2.2.2 Besvärsgrunderna

Ändring i samkommunen HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) har sökts på samtliga grunder som nämns i 90 § 1 mom. i kommunallagen. Högsta förvaltningsdomstolen har med anledning av besvären att ta ställning till huruvida beslutet tillkommit i felaktig ordning på grund av brister och vilseledande uppgifter i beredningen och beslutsunderlaget eller på grund av jäv samt för att rättelseyrkandena som riktats mot samkommunen HNS styrelses tidigare beslut 12.10.2009 (§ 177) behandlades bara till den del de ledde till att beslutet upphävdes. Vidare har högsta förvaltningsdomstolen att ta ställning till styrelsens kompetens att fatta beslutet 7.12.2009 (§ 245) med beaktande av de besvärsgrunder som förvaltningsdomstolen inte tagit ställning till och slutligen att bedöma huruvida beslutet annars strider mot lag på den av ändringssökandena anförda grunden att det försvagar svenskspråkiga västnyländska föderskors språkliga rättigheter eller deras rätt till språklig likabehandling.

2.2.3 Besvärsgrunder som gäller procedurfel

2.2.3.1 Karvonens och Salaspuros påstådda jäv

Högsta förvaltningsdomstolen anser på de grunder som anförts i förvaltningsdomstolens beslut (punkt 4.4), att samkommunen HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) inte har tillkommit i felaktig ordning på grund av att Jaakko Karvonen och Mikko Salaspuro deltagit i beslutsfattandet.

2.2.3.2 Handläggningen av rättelseyrkandena

Samkommunen HNS styrelse har med sitt beslut 7.12.2009 (§ 245) med anledning av rättelseyrkanden som riktats mot dess tidigare beslut att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS 12.10.2009 (§ 177) upphävt detta beslut på den i flera rättelseyrkanden anförda grunden, att röstningsförfarandet varit felaktigt. Ändringssökandena har uttryckt sitt missnöje över att HNS styrelse ansåg att vidare behandling av rättelseyrkandena inte var nödvändig, och att de yrkanden och argument som anförts i rättelseyrkandena inte påverkade slutresultatet i det nya nedläggningsbeslutet.

Enligt 89 § 1 mom. i kommunallagen kan den som är missnöjd med ett beslut av kommunstyrelsen eller en nämnd, deras sektioner eller en myndighet som lyder under dem, framställa ett skriftligt rättelseyrkande. Yrkande på rättelse i ett beslut av ett organ som nämns i 1 mom. framställs enligt paragrafens 2 mom. till organet i fråga.

Dessa bestämmelser tillämpas enligt 88 § i kommunallagen också på framställande av rättelseyrkande och sökande av ändring i beslut av en samkommuns myndigheter.

Förfarandet i en situation som den det nu är fråga om, det vill säga när det är frågan om huruvida rättelseyrkanden ska behandlas i sak trots att det beslut de riktats mot upphävs på grund av procedurfel, är inte reglerat. HNS styrelse har efter att den upphävt sitt beslut 12.10.2009 (§ 177) tagit ärendet till ny behandling. Beslutsfattarna har vid denna nya handläggning haft tillgång till alla rättelseyrkanden som anförts i ärendet jämte de yrkanden och motiveringar som anförts i dem. I motiveringarna till HNS styrelses nya beslut 7.12.2009 (§ 245) behandlas delvis också frågor som tagits upp i rättelseyrkandena. Det nya beslutet som fattats efter rättelseyrkandena kan inte anses ha varit bristfälligt berett eller tillkommet i felaktig ordning på den grunden, att man inte tagit särskild ställning till alla påståenden och yrkanden som anförts i rättelseyrkandena.

Enligt stadgad rättspraxis är det inte möjligt att på nytt yrka rättelse i ett beslut som fattats på grund av rättelseyrkanden, utan ändring i beslutet kan sökas hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär. Förvaltningsdomstolen har i egenskap av lagskipningsmyndighet också till den del ändringssökandena upprepat de omständigheter de anfört i sina rättelseyrkanden besvarat deras yrkanden med ett motiverat beslut.

2.2.3.3 Beredningen och beslutsunderlaget

Ändringssökandena har ansett att det beredningsmaterial som presenterats för samkommunen HNS styrelse har varit bristfälligt, ensidigt och tendentiöst, och att särskilt docent Jari Petäjäs redogörelse (Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2015) inte har varit objektiv. Vidare har de påtalat att nämnden för VNS inte deltagit i beredningen och att denna inte skett i samråd med berörda kommuner.

Vad gäller beredningsmaterialet konstaterar högsta förvaltningsdomstolen utöver det som nämns i motiveringarna i förvaltningsdomstolens beslut (punkt 4.5) att arbetsgruppsrapporterna Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 och Intensifiering av samarbetet och koordinering av den elektiva kirurgin och jourkirurgin mellan Lojo sjukhus och Västra Nylands sjukhus samt Petäjäs ovan nämnda redogörelse presenterats för samkommunen HNS styrelse redan inför sammanträdet 21.9.2009 (§ 168). De utlåtanden av berörda nämnder och kommuner som styrelsen då beslöt att skaffa har presenterats för styrelsen inför mötet 12.10.2009 (§ 177). Vid sammanträdet 7.12.2009 då det beslut det nu är fråga om (§ 245) fattades hade styrelsen dessutom tillgång till de rättelseyrkanden som riktats mot beslutet som fattats 12.10.2009 (§ 177).

Det är riktigt, att Petäjä i sin redogörelse har tagit tydlig ställning för att förlossningsverksamheten vid VNS ska läggas ner och att föredragningstexterna följer samma linje. Det är dock att beakta, att ett av redogörelsens öppet uttalade syften varit att svara på frågan, huruvida förlossningsverksamheten vid VNS borde läggas ner. Beredningsmaterialet som helhet omfattar jämförelser och argument för och emot flera alternativa lösningar och också kritik mot nedläggningsförslaget. Beredningsmaterialet kan således inte som helhet anses vara varken bristfälligt eller vilseledande på ett sådant sätt att beslutet skulle ha tillkommit i felaktig ordning på grund av beredningsfel.

Nämnden för ett sjukvårdsområde ska enligt 10 § 5 mom. i grundavtalet för samkommunen HNS under styrelsens ledning bland annat bereda sådana ärenden som rör sjukvårdsområdet och som ska behandlas av styrelsen och fullmäktige.

Nämnden för VNS har gett ett utlåtande med anledning av förslaget att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS, men det framgår inte att nämnden i övrigt skulle ha varit inkopplad på beredningen av nedläggningen. Eftersom bedömningen av förutsättningarna för nedläggningen dock inte har baserats bara på förhållandena inom VNS utan också omfattat Lojo sjukvårdsområde och HUCS kan beslutet 7.12.2009 (§ 245) inte anses ha tillkommit i felaktig ordning heller på den grunden att nämnden för VNS inte i högre grad deltog i beredningen.

2.2.3.4 Utredningen av potentiella inbesparingar

Ändringssökandena har anfört att beslutet 7.12.2009 (§ 245) har baserats på felaktiga uppgifter om hur stora inbesparingar nedläggningen av förlossningsverksamheten vid VNS kan antas medföra.

Utöver vad som anförts i motiveringarna i förvaltningsdomstolens beslut (punkt 4.5) konstaterar högsta förvaltningsdomstolen att beredningen av beslutet inte har byggt på något påstående om att inbesparingen skulle motsvara de årliga kostnaderna för upprätthållandet av förlossningsverksamheten vid VNS, vilka beräknats till 1,9 miljoner euro. Beslutsfattarna har på basis av beredningsmaterialet i sin helhet utan tvivel varit medvetna om, att en så stor inbesparing inte har varit att vänta, och att den verkliga inbesparingspotentialen inte ens kunnat uppskattas i en situation, då bland annat användningen av lokaliteterna och personalens benägenhet att flytta med verksamheten varit outredd.

Eftersom beslutsfattarna således måste anses ha varit medvetna om att uppgifterna om eventuella inbesparingar lämnat rum för tolkning kan beslutet 7.12.2009 (§ 245) inte anses ha tillkommit i oriktig ordning på den besvärsgrund som gäller utredningen av inbesparingarna.

2.2.3.5 Utredningen av trygghetsaspekterna

Ändringssökandena har ansett att beslutet 7.12.2009 (§ 245) baserats på vilseledande uppgifter i fråga om hur trygg förlossningsverksamheten vid VNS varit för föderskorna och de nyfödda i jämförelse med övriga sjukhus inom samkommunen HNS. De har också ifrågasatt att jourverksamheten skulle ha varit otillräcklig och påpekat, att de risker längre resor till förlossningssjukhuset medför inte har beaktats.

Av arbetsgruppsrapporten Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 framgår, att patientsäkerheten är god vid alla förlossningssjukhus inom samkommunen HNS. Trots att den perinatala mortaliteten vid de små förlossningssjukhusen i flera sammanhang jämförts med siffrorna för Barnmorskeinstitutet och Jorvs sjukhus utan att specificera, att VNS uppvisat bättre siffror än de andra små enheterna, framgår det klart av beredningsmaterialet som helhet, att patienttryggheten vid förlossningsavdelningen på VNS i nationell jämförelse varit god. Beredningen bygger inte heller på att tillräcklig jourkapacitet skulle ha varit svårare att ordna på VNS än på samkommunens andra förlossningsenheter, ifall man hade gått in för att fortsätta med förlossningsverksamheten på VNS.

Petäjä har i sin redogörelse, som alltså ingått i beslutsunderlaget, vägt de risker det innebär att transportera nyfödda i behov av intensivvård till ett annat sjukhus mot de olägenheter som följer av att de västnyländska föderskorna får längre väg till ett förlossningssjukhus.

Sammantaget kan beslutet 7.12.2009 (§ 245) inte anses ha baserats på en oriktig uppfattning om patientsäkerheten på förlossningsavdelningen på VNS eller om vilka krav som ställs på jourkapaciteten vid förlossningsverksamhet. Något beredningsfel har inte skett heller i detta hänseende och beslutet har således inte tillkommit i oriktig ordning.

2.2.3.6 Utredningen av beslutets språkliga konsekvenser

Ändringssökandena har ansett att utredningen av beslutets 7.12.2009 (§ 245) språkliga konsekvenser för den svenskspråkiga befolkningen i Västra Nyland har varit otillräcklig. Till stöd för detta har man bland annat hänvisat till grundlagsutskottets utlåtande GrUU 21/2009 rd, justitiekanslerns avgörande OKV/1370/2009 och justitieministeriets anvisningar 6:2007.

Både grundlagsutskottets utlåtande GrUU 21/2009 rd och justitiekanslerns avgörande OKV/1370/2009 har getts med anledning av regeringens proposition med förslag till lagstiftning om revidering av regionförvaltningen RP 59/2009 rd. Justitieministeriets anvisningar 6:2007 om bedömning av språkliga konsekvenser är också avsedda att tillämpas vid författningsberedning. Samma krav kan inte ställas på den utredning som läggs till grund för ett förvaltningsbeslut, som gäller nedläggningen av en enskild avdelning vid ett av samkommunen HNS sjukhus.

De ovan nämnda ställningstagandena grundar sig likväl på grundlagens och språklagens bestämmelser, som förutsätter att både den finsk- och den svenskspråkiga befolkningens språkliga rättigheter tryggas. På samma grunder och med beaktande av 31 § i förvaltningslagen är det också vid beredningen av ett kommunalt beslut som kan antas ha, eller som liksom i det här fallet uppenbart kommer att ha inverkan på de språkliga rättigheterna, viktigt att bedöma, hur beslutet eller olika beslutsalternativ kan antas utfalla för respektive språkgrupp. Samkommunen HNS styrelse har således varit skyldig att vid beredningen av ärendet bedöma de språkliga konsekvenserna av beslutet att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS.

I ärendet har bland annat utretts, att servicen på svenska fungerar väl på Borgå sjukhus. I beslutet har konstaterats att huvudstadsregionens förlossningsenheter erbjuder västnyländska föderskor samma service på svenska som åt den svenskspråkiga befolkningen som bor på HUCS område. För Lojo sjukhus och i viss mån också för huvudstadsregionens sjukhus del har man räknat med att personal som flyttar från VNS förbättrar tillgängligheten till service på svenska. Ytterligare har i beslutet konstaterats, att 80 procent av den svenskspråkiga befolkningen inom samkommunen HNS område bor annanstans än på VNS område och att antalet föderskor inom VNS minskar.

Däremot har man inte i beredningsskedet på en konkret nivå utrett i hur hög grad personalen på VNS förlossningsavdelning de facto är beredd att flytta med verksamheten och hur de som vill flytta kan placeras på andra enheter. Nedläggningens återverkningar på den övriga verksamheten och framför allt på barnavdelningen på VNS kan inte heller anses ha varit utredd. Med undantag för Borgå sjukhus har beredningen inte heller gett svar på frågan, i hur stor utsträckning en svenskspråkig föderska kan garanteras service och vård på sitt modersmål på de andra förlossningsenheterna inom samkommunen HNS.

Utöver den kundnöjdhetsundersökning som nämns i arbetsgruppsrapporten Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011 har nedläggningsbeslutets språkliga konsekvenser inte bedömts på en konkret nivå. Beredningen kan likväl inte heller på denna punkt anses ha varit bristfällig eller missriktad i sådan grad, att beslutet 7.12.2009 (§ 245) på denna grund skulle ha tillkommit i felaktig ordning.

2.2.4 Samkommunen HNS styrelses beslutsbefogenhet

Förvaltningsdomstolen har med hänvisning till de normer som refererats i det överklagade beslutet (punkt 4.3) ansett att samkommunen HNS styrelse har haft befogenhet att besluta om att lägga ner en enskild sjukhusavdelning och att styrelsen således inte har överskridit sina befogenheter när den beslutat att förlossningsverksamheten vid VNS upphör. Förvaltningsdomstolen har också hänvisat till HNS fullmäktiges budgetbeslut 15.12.2009 (§ 54).

Ändringssökandena har ansett att förvaltningsdomstolen vid sin bedömning har förbigått frågan om styrelsens befogenhet till den del de anfört att nedläggningen hade bort beredas i samarbete med de berörda kommunerna inom ramen för en plan för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster, och begärt att högsta förvaltningsdomstolen tar ställning till denna fråga. Dessutom har ändringssökandena ifrågasatt budgetbeslutets betydelse i sammanhanget.

2.2.4.1 Tillämpliga normer

Enligt 7 § i statsrådets förordning om förverkligande av rätten att få vård och om regionalt samarbete (1019/2004) ska samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt och kommunerna inom dess område tillsammans göra upp en plan för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster.

Samkommunen svarar för att en plan görs upp varje fullmäktigeperiod. I planen för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster ska man åtminstone komma överens om det regionala samarbetet och hur sjukvårdsdistriktets sjukhus, hälsovårdscentraler och vid behov andra verksamhetsenheter för hälso- och sjukvården ska samordna de tjänster som de tillhandahåller.

För samordning av hälso- och sjukvårdstjänsterna ska samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt och kommunerna inom dess område särskilt bedöma den funktionella helheten av regionens laboratorietjänster och diagnostiska avbildningsservice, medicinsk rehabilitering samt jour- och akutvårdstjänster.

Också i 3 § 2 mom. i grundavtalet för samkommunen HNS bestäms att samkommunen och kommunerna inom dess område tillsammans ska göra upp en plan för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster. Samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt svarar för att en plan görs upp varje fullmäktigeperiod.

Enligt 4 § 3 mom. i förvaltningsstadgan för samkommunen HNS ansvarar samkommunen för utarbetandet av planen för ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster för respektive fullmäktiges mandattid. Med denna plan strävar man efter att sköta det regionala hälsovårdssamarbetet mellan den specialiserade sjukvården, primärvården och socialväsendet samt vården av utvecklingsstörda.

2.2.4.2 Rättslig bedömning

Samkommunen HNS har på basis av de ovan citerade bestämmelserna varit skyldig att utarbeta en plan för ordnandet av hälso- och sjukvårdstjänster. I ärendet framkommer inte, huruvida någon sådan plan hade gjorts upp för den fullmäktigeperiod som pågick då styrelsen beslöt att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS. Samkommunen HNS har i beredningsskedet hört de berörda kommunerna, men planeringen av nedläggningen har av allt att döma inte skett i samråd med dessa.

Skyldigheten att utarbeta en plan för ordnandet av hälso- och sjukvårdstjänster syftar bland annat till att samordna tjänsterna inom ett sjukvårdsdistrikt så, att samarbetet mellan bashälsovården och den specialiserade sjukvården löper smidigt. Däremot kan planeringsskyldigheten inte anses innefatta någon sådan rätt för kommunerna att bestämma om hur sjukvårdsdistriktets enheter organiseras, att samkommunen HNS eventuella underlåtenhet att utarbeta en plan skulle ha haft någon inverkan på styrelsens befogenhet att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS och flytta den till Lojo sjukhus.

Samkommunen HNS fullmäktiges budgetbeslut 15.12.2009 (§ 54) har inte någon självständig betydelse när det gäller prövningen av lagligheten i beslutet att lägga ner förlossningsverksamheten vid VNS 7.12.2009 (§ 245).

Samkommunen HNS styrelse kan inte anses ha överskridit sina befogenheter på den grunden att samkommunen eventuellt underlåtit att utarbeta en plan för ordnandet av hälso- och sjukvårdstjänster.

2.2.5 Beslutets laglighet med avseende på språkliga rättigheter

Ändringssökandena har hävdat att beslutet att lägga ner förlossningsverksamheten strider mot Västnylands svenskspråkiga befolknings grundläggande rätt till likabehandling och service på sitt modersmål.

2.2.5.1 Tillämpliga normer

Enligt grundlagens 6 § får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av bland annat språk. Enligt 17 § 2 mom. i grundlagen tryggas vars och ens rätt att hos myndigheter i egen sak använda sitt eget språk, antingen finska eller svenska, genom lag. Det allmänna ska tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. Det allmänna ska enligt grundlagens 19 § 3 mom., enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. När förvaltningen organiseras, ska en indelning i sinsemellan förenliga områden enligt 122 § i grundlagen eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder.

Enligt 4 § 1 mom. i lagen om likabehandling ska myndigheterna i all sin verksamhet målmedvetet och systematiskt främja likabehandling samt etablera sådan förvaltningssed och sådana verksamhetssätt som säkerställer att likabehandling främjas när ärenden bereds och beslut fattas. Myndigheterna ska särskilt ändra de omständigheter som förhindrar uppnående av likabehandling.

Enligt 2 § 2 mom. i språklagen är målet att vars och ens rätt till rättvis rättegång och god förvaltning garanteras oberoende av språket samt att individens språkliga rättigheter förverkligas utan att han eller hon särskilt behöver begära det. Myndigheterna ska enligt 23 § 1 mom. i språklagen i sin verksamhet självmant se till att individens språkliga rättigheter förverkligas i praktiken.

Enligt 3 § 3 mom. i lagen om patientens ställning och rättigheter ska bland annat patientens modersmål i mån av möjlighet beaktas i vården och bemötandet. Enligt 4 mom. (429/2003) finns bestämmelser om kommunernas och samkommunernas skyldighet att tillhandahålla hälso- och sjukvårdstjänster på finska och svenska i folkhälsolagen och i lagen om specialiserad sjukvård.

Enligt 33 a § 2 mom. (432/2003) i lagen om specialiserad sjukvård ska sjukvård i samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt som omfattar kommuner med olika språk och tvåspråkiga kommuner tillhandahållas på samkommunens båda språk så att patienten blir betjänad på det språk han eller hon väljer, antingen finska eller svenska. Enligt lagens 35 § 1 mom. (1062/1989) ska sjukvård ges på det sjukhus eller i den verksamhetsenhet inom sjukvårdsdistriktet där detta är mest ändamålsenligt med beaktande av arten av patientens sjukdom samt behovet av undersökning, vård och medicinsk rehabilitering. Dessutom ska beaktas avståndet mellan sjukhuset och patientens hem samt såvitt möjligt patientens eller hans anhörigas önskemål beträffande vårdplatsen. Särskild uppmärksamhet ska även fästas vid att patienten bereds vård på sitt modersmål. Om patienten inte får service på sitt modersmål på det sjukhus eller i den verksamhetsenhet som bestäms enligt boningsorten, har han enligt paragrafens 2 mom. (241/1999) rätt att få vård på ett sådant sjukhus eller i en sådan verksamhetsenhet inom sjukvårdsdistriktet som kan ge vård på hans modersmål, finska eller svenska. Sjukvårdsdistriktet och patientens hemkommun skall komma överens om vilka verksamhetsenheter patienten kan anlita för att få service på sitt modersmål.

2.2.5.2 Rättslig bedömning

I arbetsgruppsrapporten Organisering av förlossningsverksamheten inom HNS 2009 - 2011, som har ingått i beslutsunderlaget för beslutet om nedläggning av förlossningsverksamheten vid VNS, hänvisas till en kundnöjdhetsundersökning från år 2008, enligt vilken de svenskspråkiga tjänsterna då har ansetts skötas bra endast inom VNS och Borgå sjukvårdsomsråde. Detta speglar en allmänt konstaterad trend, att den språkliga servicen på minoritetsspråket fungerar bättre ju större minoriteten på orten är.

När man förutom de argument ändringssökandena anfört i ärendet beaktar det faktum, att en så stor svenskspråkig andel av befolkningen som i Ekenäs, numera Raseborg, inte finns någon annanstans inom samkommunen HNS område, är det uppenbart, att det inte finns förutsättningar för en lika heltäckande och väl fungerande service på svenska på någon annan av samkommunens förlossningsenheter. Nedläggningen av förlossningsverksamheten vid VNS försämrar således tillgången till service i samband med barnafödande framför allt för de svenskspråkiga föderskorna i Västra Nyland.

Vid bedömningen av nedläggningsbeslutets lagenlighet när det gäller svenskspråkiga föderskors språkliga rättigheter måste utgångspunkten likväl vara den, att samkommunen HNS som helhet är skyldig att uppfylla de ovan refererade normerna beträffande språklig service. I nedläggningsbeslutet hänvisas bland annat till HNS språkprogram, som också betonar att de patienter som hör till den språkliga minoriteten ska få sina tjänster på sitt modersmål. I ärendet har inte framkommit, att den språkliga service som HNS övriga förlossningsenheter erbjuder på en allmän nivå skulle ha stridit mot grundlagens eller övriga bestämmelser om språkliga rättigheter eller att de svenskspråkiga föderskor som anlitat dem skulle ha blivit utsatta för språklig diskriminering.

Alla föderskorna på samkommunens område kan med undantag för situationer då det föreligger överbeläggning eller medicinska hinder fritt välja vilken förlossningsenhet de vänder sig till. Nedläggningen av förlossningsverksamheten på VNS kan således inte anses vara diskriminerande. Avståndet från orterna i Västra Nyland till Borgå sjukhus, där servicen på svenska är mest heltäckande, kan inte heller anses vara så stort, att det skulle kunna anses ha en diskriminerande effekt.

Ändringssökandena har poängterat att de grundläggande rättigheterna ska garanteras på individnivå. Som ovan konstaterats är risken för att svenskspråkiga föderskor och svensk service inte möts större på andra förlossningsenheter än vad den varit på förlossningsavdelningen på VNS. Med beaktande av det ovan sagda kan risken ändå inte bedömas vara så stor, att samkommunen HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) att organisera om förlossningskapaciteten på samkommunens område och lägga ner verksamheten vid VNS i sig skulle kunna anses vara lagstridigt på den grunden.

2.2.6 Slutsats

Sammanfattningsvis kan konstateras, att samkommunen HNS styrelses beslut 7.12.2009 (§ 245) baserats på en avvägning, vid vilken man har haft att beakta bland annat ekonomiska hänsyn och medicinska säkerhetsaspekter samt bedöma hur förlossningsenheterna bör organiseras inom sjukvårdsdistriktet så att både tillgänglighet och språklig service kan tillgodoses optimalt. Av utredningen i ärendet kan dras den slutsatsen att säkerhetsaspekterna prioriterats högst. Materialet ger inte belägg för att beslutet varken skulle ha tillkommit i felaktig ordning, att styrelsen skulle ha överskridit sina befogenheter eller att beslutet annars skulle strida mot lag.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av Helsingfors förvaltningsdomstols beslut.

3. Rättegångskostnader

Med beaktande av hur ärendet har slutat samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får L och M själva bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta och Lauri Jääskeläinen. Ärendets föredragande var Kristina Björkvall.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.