24.1.2011/138 HFD:2011:7

Marktäktsärende - Rättslig prövning - Tillstånd - Kommunalbesvär - Behörighet att bevilja tillstånd - Tillståndsmyndighet - Kommunfullmäktige - Upphävande på tjänstens vägnar av ett tillståndsbeslut och en förvaltningsdomstols beslut

Enligt 7 § (463/1997) 1 mom. i marktäktslagen (555/1981) beviljas tillstånd till täktverksamhet av den myndighet som kommunen bestämmer, det vill säga tillståndsmyndigheten. I fråga om delegering av beslutanderätt gäller i tillämpliga delar kommunallagen (365/1995). I marktäktslagen föreskrevs tidigare att kommunstyrelsen var tillståndsmyndighet.

Stadsfullmäktige hade avgjort ett ärende som gällde marktäktstillstånd. Då fullmäktige hade fattat beslutet utan att det enligt 7 § (463/1997) 1 mom. i marktäktslagen hade bestämts att fullmäktige skulle vara tillståndsmyndighet, hade fullmäktige överskridit sin behörighet. När det inte heller hade bestämts att något annat kommunalt organ skulle vara tillståndsmyndighet, hade kommunstyrelsen fortfarande varit den myndighet som var behörig att bevilja tillståndet. Fullmäktige hade inte heller i egenskap av högsta beslutande myndighet i staden kunnat ta upp ett tillståndsärende som detta, som skulle avgöras genom rättslig prövning. Vid bedömningen av behörigheten att bevilja tillstånd gällde det dessutom att observera att jävsgrunderna för fullmäktigeledamöter, om vilka bestäms i 52 § 1 mom. i kommunallagen, skiljer sig från de strängare jävsgrunder om vilka bestäms i förvaltningslagen (434/2003) och som annars tillämpas när tillståndsärenden avgörs. Ett ärende som gäller marktäktstillstånd ansågs inte heller annars jämställbart med de ärenden som enligt 13 § i kommunallagen eller någon annan bestämmelse hör till fullmäktiges behörighet.

Med beaktande av tillståndsärendets juridiska karaktär kunde fullföljdsdomstolen med anledning av besvär som hade anförts hos nämnda domstol på tjänstens vägnar upphäva och undanröja beslutet, som hade fattats av en myndighet som saknade behörighet att bevilja marktäktstillståndet. HFD upphävde och undanröjde förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut och överförde ärendet till den nya tillståndsmyndighet som blivit behörig genom kommunsammanslagning, nämligen miljö- och byggnadsnämnden i R stad, för att avgöras av nämnden.

Marktäktslagen (555/1981) 7 § 1 mom. (463/1997) och 20 § 1 och 3 mom.
Kommunallagen (365/1995) 13 §, 16 § 1 mom., 51 § (578/2006) 1 mom. och 5 mom. 1 punkten, 52 § (1034/2003) 1 och 2 mom., 90 § 1 mom. (435/1999), 2 mom. och 3 mom. (844/1996)

Lyhennelmä suomeksi

Beslut som överklagas

Helsingfors förvaltningsdomstols beslut 21.8.2009 n:r 09/0567/5

Ärendets tidigare handläggning

S Oy har efter det förfarande som framgår närmare av handlingarna i sin 23.11.2007 till Ekenäs miljövårdsbyrå inkomna ansökan ansökt om marktäktstillstånd för fem år för tagande av stenmaterial (sten, grus och sand) på lägenheten Rekuby 1:14 i Rekuby by i Ekenäs stad. Enligt ansökan var avsikten att ta 80 000 m3 stenmaterial och det uppskattade årliga uttaget skulle komma att vara cirka 16 000 m3. Täktområdets areal var 1,3 hektar. Den gamla marktäkten utgjorde en liten del av planeringsområdet.

Stadsfullmäktige i Ekenäs har med sitt beslut 9.6.2008 (§ 4), som efter anslag givits 24.6.2008, beviljat S Oy tillstånd för täktverksamhet enligt den inlämnade täktplanen.

Av beslutet framgår bland annat följande:

A beviljades 27.6.1994 av stadsstyrelsen i Ekenäs täkttillstånd för fem år på lägenheten Rekuby RN:r 1:14. Tillståndet förlängdes 23.8.1999 med fem år. Stadsstyrelsen i Ekenäs hade med sitt beslut 11.9.2006 beviljat S Oy tillstånd för täktverksamhet på det ifrågavarande området, men detta beslut upphävdes med beslutet 5.10.2007 av Helsingfors förvaltningsdomstol, eftersom en i 5 § i marktäktslagen avsedd täktplan inte fogats till tillståndsansökan. Sedermera hade högsta förvaltningsdomstolen med sitt beslut 19.9.2008 liggarnummer 2302 avvisat stadsstyrelsens i Ekenäs besvär utan prövning.

Den närmaste fasta bosättningen finns på cirka på 100 meters avstånd från täktområdets gräns i nordväst. Avståndet från havets strand till det nordvästra hörnet av planområdet är cirka 250 meter. Den planerade bottennivån är +6,0 meter. Grundvattennivån i medeltal är 3,7 meter. Täktområdet är inte klassificerat som grundvattenområde, men omedelbart väster om planeområdet finns ett grundvattenområde av klass II (grundvattenområdet 0183528 B Östanberg). Grundvattenområdets gräns är dragen 120 meter väster om den nu planerade täktens västra kant. Cirka en kilometer nordost om planeområdet finns ett grundvattenområde av klass I (0183517 Bromarv).

I sitt beslut har stadsfullmäktige meddelat tillståndsbestämmelserna n:r 1 - 11.

S Oy har ansökt om att få inleda verksamheten innan tillståndsbeslutet har vunnit laga kraft. Tagande av marksubstans får påbörjas enligt tillståndsbeslutet trots att ändring söks, efter att en garanti enligt tillståndsvillkor 11 godkänts.

Enligt motiveringarna till beslutet har en sakenlig täktplan framlagts. Marktäktverksamhet har tidigare idkats på lägenheten och det nu aktuella täktområdet är en direkt fortsättning på den tidigare marktäkten, som ännu inte har planterats. Marktäkten befinner sig inte på klassificerat grundvattenområde och inte heller i strandzonen. På området finns inte speciella naturvärden eller objekt av kulturhistorisk betydelse. Nylands miljöcentral har konstaterat att marktäktstillstånd kan beviljas och att ansökan handlar om en utvidgning av ett gammalt täktområde, bortåt från bosättningen. Verksamhetens inverkan på fjärrlandskapet är litet. Marktäktsverksamheten står inte i strid med begränsningarna i 3 § i marktäktslagen.

Besvären i Helsingfors förvaltningsdomstol och deras handläggning

1) B och C har i sina besvär yrkat att stadsfullmäktiges beslut ska upphävas och S Oy:s tillståndsansökan ska förkastas i sin helhet. Beslutets verkställighet bör förbjudas.

Till stöd för sina yrkanden har de anfört bland annat följande:

Enligt miljöministeriets broschyr om strandbyggande är strandzonen i ett öppet åkerlandskap bredare än i skogsterräng. I detta fall är det fråga om ett öppet landskap, som av denna orsak behöver ett bredare skydd. En grustäkt passar inte i den känsliga miljön, eftersom täktområdet placerar sig i strandzonen och landskapsbilden kommer att försämras från sjösidan.

Det har också visat sig att den fridlysta backsvalan häckar i sandgropskanten. Trots att kanten under tidigare år medvetet har raserats, har fåglarna år 2008 återvänt. Kross- och siktverksamheten kommer också att förorsaka damm och skador på de maskiner B förvarar i sin maskinhall på lägenheten 1:47. Stadsfullmäktiges beslut strider således mot 3 § i marktäktslagen, mot miljövårdslagen, mot hälsoskyddslagen och mot lagen om grannelagsförhållanden.

2) D och hans 23 medparter har i sina besvär yrkat att stadsfullmäktiges beslut ska upphävas och S Oy:s tillståndsansökan ska förkastas in sin helhet. Ekenäs stad eller S Oy ska förpliktas att ersätta ändringssökandenas rättegångskostnader i ärendet med 2 498,56 euro.

Till stöd för sina yrkanden har de anfört bland annat följande:

Vare sig de närmaste grannarna i byn eller de närmaste direkta rågrannarna har kallats till syn på platsen. Till denna del har tillståndsärendet inte behandlats lagenligt.

Ekenäs stadsstyrelse hade 11.9.2006 beviljat S Oy marktäktstillstånd för samma område. Helsingfors förvaltningsdomstol har i sitt beslut 5.10.2007 konstaterat att den plan som lagts fram i ansökningshandlingarna inte fyller de krav som ställs på en täktplan i marktäktslagen. I ärendet har det inte ännu lagts fram en täktplan som stadgas i 5 § marktäktslagen. Närmare konsekvensanalys eller andra miljöbedömningar, som till exempel statsrådets förordning om marktäkter, kräver i 2 § 4 punkten, saknas, trots områdets känsliga läge. Marktäktsplanen och beslutet är fortfarande bristfälliga på samma grunder som tidigare.

Backsvalorna har enligt handlingarna en längre tid häckat i ifrågavarande sandgrop, men detta har inte tagits i beaktande i ärendet.

Enligt miljöministeriets broschyr om strandbyggande är strandzonen i ett öppet åkerlandskap bredare än i skogsterräng. I detta fall är det fråga om ett öppet landskap, som av denna orsak behöver ett bredare skydd. Täktområdet är beläget i strandzonen. Detsamma kommer fram i Ekenäs stads byggnadsordning.

Om stadsfullmäktiges beslut står fast, ändras också landskapsbilden rakt från havet sett, då den högsta punkten i området tillåts schaktas ned. Denna skogsrand, som ses från havet, skulle enligt beslutet försvinna. Det krävs dock endast en liten justering av planerna för att bevara också denna punkt.

Enligt den såkallade POSKI-rapporten är hela Bromarv betecknat som icke lämpligt för sandtäktsverksamhet och inget område i Bromarv är betecknat som lämpligt för sandtäkt. Hela området består av känslig natur. Den större miljön bredvid sandgropen, bara 650 meter från dess gränser, utgör dessutom Natura-området Bölsviken-Stormossen.

Alla grannar i byn kommer att påverkas av verksamheten. Den närmaste rågrannen D lever främst av grönsaks- och bärodling, förädling av skogsprodukter samt stuguthyrning. Han har ett hönshus nära gränsen. Den skyddande zonen mellan sandgropen och D odling och bostad är bara några tiotals meter. Täktverksamheten skulle minska D fastighets värde till närmast noll.

Den gamla sandgropen har på intet sätt utjämnats eller beskogats annat än till en liten del. Detta inger farhågor hos grannarna inför det nya lovets övervakning och fullföljande när det gäller buller- och andra begränsningar samt eftervården.

Den planerade grustäkten ligger i omedelbar närhet till två grundvattenområden. Avstånden är också här ytterst knappa, områdena är så nära som några tiotals meter. Om den högsta åsen schaktas ned, kommer också grundvattnets strömning att påverkas negativt.

Skyddszonen för krossverksamhet skall vara mellan 300 - 600 meter. Detta krav uppfylls överhuvudtaget inte inom det nu godkända marktäktsområdet. Både krossverksamheten och sållningen kommer att förorsaka damm och skador på B:s lägenhet 1:47 och maskiner i hans maskinhall. Det finns inte ett tillräckligt skyddsområde mellan krossverksamheten och D hus, som ligger cirka 270 meter från täktplanen.

I täkttillståndet från år 2006 stipulerades också maximigränser för bullernivån från krossen. Denna bestämmelse saknas för det nu i fråga varande tillståndet.

Enligt fastighetsregistret finns mitt i den gamla sandgropen en fastighet med registernumret 1:28. Det är oklart vem som äger denna fastighet och huruvida hans eller hennes synpunkter beaktats.

Förvaltningsdomstolen har 8.7.2008 med sitt beslut nummer 08/0679/5 förbjudit verkställigheten av stadsfullmäktiges beslut.

Stadsstyrelsen i Ekenäs har gett ett utlåtande om D:s och C:s besvär.

Stadsstyrelsen i Raseborg har gett ett utlåtande om D:s och hans 23 medparters besvär.

S Oy har inkommit med två förklaringar.

Ändringssökandena inkommit med genmälen. D och hans medparter har yrkat att Raseborgs stad ska ersätta deras rättegångskostnader med ytterligare 500 euro.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Helsingfors förvaltningsdomstol har förkastat B:s och C samt D:s jämte hans 23 medparters besvär över Ekenäs stadsfullmäktiges beslut. Förvaltningsdomstolen har också förkastat D:s och hans medparters yrkande på ersättning för rättegångskostnader.

Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut konstaterat att stadsfullmäktiges beslut om tillstånd för marktäkt är i kraft. S Oy kan på de villkor som fastställts i tillståndet ta substanser innan tillståndsbeslutet vunnit laga kraft, om inte högsta förvaltningsdomstolen som besvärsmyndighet bestämmer något annat.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

Invändningar om fel i förfarande

Enligt 13 § 1 mom. i marktäktslagen skall kungörelsen av en ansökan som gäller marktäktstillstånd vara anslagen på kommunens anslagstavla i 30 dagar. Dessutom skall kommunen bereda dem som äger eller besitter de fastigheter och andra områden som gränsar till den fastighet på vilken täktområdet är beläget tillfälle att bli hörda, utom när detta är uppenbart onödigt. Om det projekt som ansökan avser kan ha betydande verkningar inom ett vidsträckt område eller på ett flertal personers omständigheter, skall om ansökan dessutom annonseras i åtminstone en tidning med allmän spridning inom det område som påverkas av projektet. Kostnaderna för hörandet och annonseringen skall betalas av den som ansöker om tillstånd.

Enligt stadsstyrelsens utlåtande har S Oy ansökan om marktäktstillstånd kungjorts på stadens anslagstavla under tiden 17.12.2007 - 22.1.2008 och i stadens annonstidningar Västra Nyland, Etelä-Uusimaa och Arbetarbladet. Närboende grannar har hörts per brev och därmed getts tillfälle att lämna eventuella anmärkningar. En anmärkning har inlämnats av 20 personer tillsammans, med D som första undertecknare. Förvaltningsdomstolen anser att D och hans medparter har hörts i ärendet såsom det stadgas i 13 § i marktäktslagen.

Marktäktstillståndet har beviljats av stadsfullmäktige utgående från stadsstyrelsens förslag i ärendet. Före detta hade miljövårdsnämnden berett det i frågavarande täktärendet och gett det 24.4.2008 daterade utlåtandet till stadsstyrelsen. Miljövårdsnämnden hade därtill 3.4.2008 besökt täktområdet. Förvaltningsdomstolen anser att detta slags besök, under vilket nämnden har orienterat sig och blivit närmare bekant med täktområdets förhållanden, inte kan anses som en sådan syn eller inspektion om vilken man skall underrätta ägare eller innehavare av grannfastigheten. Till denna del har i ärendet inte skett ett fel i förfarande.

Tillstånd till täktversamhet

Enligt 3 § 1 mom. marktäktslagen får i samma lag avsedda substanser inte tas så att 1) en vacker landskapsbild därigenom fördärvas, 2) betydande skönhetsvärden hos naturen eller speciella naturförekomster förstörs, 3) naturförhållandena genomgår betydande eller omfattande skadliga förändringar, eller 4) kvaliteten på vattnet eller vattenavgivningskapaciteten i ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvattenområde äventyras, om ett tillstånd enligt vattenlagen inte föreligger. Enligt 3 mom. får marksubstanser inte utan särskilda skäl tas i en strandzon vid hav eller annat vatten, om området inte i en detaljplan eller en generalplan med rättsverkningar har anvisats för detta ändamål. Enligt 4 mom. skall täkt förläggas och täktverksamhet ordnas så att dess skadliga inverkan på naturen och landskapsbilden blir så ringa som möjligt, marksubstansförekomsten utnyttjas på ett skonsamt och ekonomiskt sätt och verksamheten inte för bosättningen eller miljön medför fara eller sådan olägenhet som till skäliga kostnader kan undvikas.

Enligt 6 § 1 mom. i samma lag skall tillstånd till täktverksamhet beviljas, om en sakenlig täktplan har framlagts och täktverksamheten eller regleringen av den inte står i strid med de i 3 § stadgade begränsningarna. Då frågan prövas skall även verkningarna av tillståndsbestämmelserna beaktas.

Det ifrågavarande området befinner sig tre kilometer sydväst om Bromarvs centrum. Den närmaste fasta bosättningen finns på cirka 90 meters avstånd från planeringsområdets nordvästra hörn och cirka 100 meter från täktområdets gräns. Täkten ligger på över 200 meters avstånd från Byggarviken. Mellan täktområdet och havet löper en landsväg. Täktplanen gäller utvidgandet av en redan befintlig täkt. Den justerade avgränsningen innebär ett totalt uttag under fem år på maximalt 80 000 m3. Stadsfullmäktige har också med stöd av 11 § i marktäktslagen givit 11 tillståndsbestämmelser.

Förvaltningsdomstolen har tidigare 5.10.2007 upphävt stadsstyrelsens i Ekenäs beslut för tillstånd för täktverksamhet på samma plats, eftersom en i 5 § marktäktslagen avsedd täktplan inte hade fogats till tillståndsansökan. S Oy har nu bifogat sin ansökan en 19.11.2007 daterad marktäktsplan och en 28.3.2008 daterad komplettering av planen. Förvaltningsdomstolen anser att en i lagen avsedd täktplan nu har framlagts.

Mellan täktområdet och havet, som befinner sig på över 200 meters avstånd från området, finns en landsväg. Förvaltningsdomstolen anser att täktområdet inte är beläget i strandzon vid hav.

S Oy har i sin förklaring anfört att det inte finns några bevis på att den fridlysta backsvalan skulle ha häckat i sandgropen på flera år. Enligt stadsstyrelsens utlåtande ingår täktområdet inte i åsskyddsprogrammet eller i något annat jämförbart skyddsprogram. Innan stadsfullmäktige gav sitt beslut har miljövårdsnämnden i Ekenäs besökt platsen 3.4.2008. Nylands miljöcentral har givit ett utlåtande 25.3.2008. Enligt miljöcentralens utlåtande är verksamhetens inverkan på fjärrlandskapet liten på grund av täktområdets ringa storlek, områdets topografi och trädbestånd. Enligt marktäktplanen befinner markytan sig vid täktområdets norra gräns på nivån +20 - +25 meter och kommer därför att helt skymma täktområdets blivande södra slänt. Detsamma kommer likaså att gälla täktområdets blivande östra slänt, som kommer att förflyttas cirka 100 meter mot öster. Skogsbeståndet som lämnas kvar mellan åkerområdet och det nya täktområdet kommer till en stor del att skydda insynen till de östligaste delarna av det nya täktområdet. Förvaltningsdomstolen anser att täktverksamheten under dessa omständigheter inte kan anses fördärva landskapsbilden eller förstöra betydande skönhetsvärden hos naturen, och att substanser kommer att tas så att naturförhållandena inte genomgår betydande eller omfattande skadliga förändringar.

Enligt besvären kommer både krossverksamheten och sållningen att förorsaka damm och skador på B:s fastighet RNr 1:47 och hans maskiner. Enligt tillståndshandlingarna placeras sikt- och krossanläggningen i planeringsområdets sydöstra hörn, så att avståndet till den närmaste bosättningen och till B:s maskinhall är cirka 300 meter. Enligt marktäktstillståndets bestämmelser får krossningen ske kl. 7.00 - 22.00 under två veckor i mars-april och under tre veckor i september-oktober under vardagar. Bullermätning bör utföras av en konsult under första krossningstillfället och resultaten bör genast skickas till stadens miljövårdsbyrå. Krossningsanläggningen bör placeras så att bullret från anläggningen dämpas så effektivt som möjligt (punkt 6). Material bör lastas så att damm inte sprids i miljön. Vid behov bör dammandet vid krossning, sållning och transport av material minskas genom bevattning. Vindriktning och -styrka skall också tas i beaktande vid verksamheten (punkt 7).

Marktäktsverksamhet har tidigare idkats på lägenheten, och det nu aktuella täktområdet är en direkt fortsättning på den tidigare marktäkten, som ännu inte har planterats. Vidare riktas utvidgningen bortåt från bosättningen. Förvaltningsdomstolen anser med stöd av de ovannämnda omständigheterna att den planerade täktverksamheten inte medför fara eller sådan olägenhet som till skäliga kostnader kan undvikas för bosättningen eller miljön.

Det har inte utretts i ärendet att den planerade täktverksamheten skulle medföra några i 3 § i marktäktslagen förbjudna verkningar. Stadsfullmäktiges beslut är inte lagstridigt.

Rättegångskostnader

Då förvaltningsdomstolen har förkastat D:s och hans medparters besvär är det inte oskäligt att de får bära sina rättegångskostnader.

Tillämpade lagrum

De i motiveringen nämnda samt
Kommunallagen 90 §
Statsrådets förordning om marktäkt 3 §
Förvaltningsprocesslagen 32 § 2 mom. och 74 §

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

1) B och C har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols och stadsfullmäktiges i Ekenäs beslut ska upphävas och att S Oy:s tillståndsansökan för grustäkt och krossverksamhet ska förkastas i sin helhet. Vidare har de anhållit om verkställighetsförbud med omedelbar verkan. Inga åtgärder får vidtas innan hela processen är slutförd, för att undvika den oreparerbara skadan på miljön, på fågellivet, på landskapsbilden och på grannarnas odlingar. Skadan kan inte ersättas med en deponerad penningsumma.

2) D och hans medparter, bland dem även B och C, har i sina besvär yrkat att Helsingfors förvaltningsdomstols jämte stadsfullmäktiges i Ekenäs beslut ska upphävas samt S Oy:s tillståndsansökan ska förkastas i sin helhet. Ekenäs stad eller S Oy ska förpliktigas att ersätta ändringssökandenas rättegångskostnader både i förvaltningsdomstolen och i högsta förvaltningsdomstolen.

D och hans medparter har med förnyande av vad de framfört i förvaltningsdomstolen till stöd för sina besvär anfört huvudsakligen samma grunder som i förvaltningsdomstolen.

Stadsstyrelsen i Raseborg har i sin förklaring yrkat att besvären och yrkandet på verkställighetsförbud ska avslås som grundlösa.

S Oy har i sin förklaring ansett att besvären ska förkastas, hänvisat till förklaringen av stadsstyrelsen i Raseborg och upprepat vad bolaget tidigare anfört i förvaltningsdomstolen.

D och hans medparter har i sitt genmäle upprepat vad de tidigare har framfört och bland annat påpekat i hur ringa mån marktäktsplanen förändrats från ärendets första behandling, då marktäktsplanen ansågs bristfällig, jämförd med den nu inlämnade marktäktsplanen.

Antecknas, att Ekenäs stad, Karis stad samt Pojo kommun från och med 1.1.2009 gått samman i Raseborgs stad.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Helsingfors förvaltningsdomstols och Ekenäs stadsfullmäktiges beslut upphävs och undanröjs. Ärendet överförs till Raseborgs stads miljö- och byggnadsnämnd för avgörande.

2. I övrigt avskrivs besvären och yrkandena om verkställighetsförbud.

3. D:s och hans medparters yrkande om ersättning för rättegångskostnader avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1.

Rättsfrågorna

Den primära rättsfråga som högsta förvaltningsdomstolen har att ta ställning till är huruvida Ekenäs stadsfullmäktige har varit den myndighet som har haft behörighet att bevilja marktäktstillstånd. Innan högsta förvaltningsdomstolen kan ta ställning till denna fråga gäller det dock att avgöra om högsta förvaltningsdomstolen som fullföljdsdomstol kan befatta sig med behörighetsfrågan trots att något yrkande om att fullmäktiges beslut ska upphävas på den grunden av att fullmäktige inte har haft behörighet att bevilja tillståndet inte har framförts vare sig i de besvär som anförts hos Helsingfors förvaltningsdomstol över stadsfullmäktiges beslut eller i de besvär som anförts hos högsta förvaltningsdomstolen över Helsingfors förvaltningsdomstols beslut.

Rättsnormerna och övriga tillämpliga bestämmelser

Enligt det 1 mom. i 7 § (463/1997) i marktäktslagen (555/1981) som trädde i kraft 1.6.1997 beviljas tillstånd till täktverksamhet av den myndighet som kommunen bestämmer, det vill säga tillståndsmyndigheten. I fråga om delegering av beslutanderätt gäller i tillämpliga delar kommunallagen (365/1995). Tidigare var kommunstyrelsen tillståndsmyndighet, enligt den lydelse som 7 § 1 mom. i marktäktslagen hade i lag 555/81.

Om kommunfullmäktiges uppgifter bestäms i 13 § i kommunallagen. Enligt 2 mom. 11 punkten i nämnda paragraf beslutar kommunfullmäktige inte bara om det som nämns i sagda moment, utan även om annat som fullmäktige enligt stadganden och bestämmelser skall besluta om.

Enligt 16 § 1 mom. i kommunallagen fattar kommunen beslut om hur dess förvaltning skall organiseras så som stadgas i nämnda lag. För organiseringen av förvaltningen godkänner fullmäktige behövliga instruktioner där det bestäms om kommunens olika myndigheter och deras verksamhet, hur befogenheterna skall fördelas mellan kommunens olika myndigheter och om deras uppgifter.

Enligt 51 § 1 mom. (578/2006) i kommunallagen kan kommunstyrelsen, kommunstyrelsens ordförande, kommundirektören eller en genom instruktion tillförordnad kommunal tjänsteinnehavare till behandling i kommunstyrelsen ta upp ett ärende som med stöd av kommunallagen har delegerats till en underlydande myndighet eller en sektion i kommunstyrelsen och i vilket den behöriga myndigheten har fattat ett beslut. Enligt 5 mom. 1 punkten i nämnda 51 § får till behandling i ett högre organ dock inte tas ärenden som gäller tillstånds-, anmälnings-, tillsyns- och förrättningsförfaranden enligt lag eller förordning.

Enligt 52 § 1 mom. (1034/2003) är en fullmäktigeledamot i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne enligt 28 § 2 och 3 mom. i förvaltningslagen (434/2003). Enligt 2 mom. i nämnda 52 § gäller angående jäv för andra förtroendevalda, revisorerna samt kommunens tjänsteinnehavare och arbetstagare 27 - 30 § i förvaltningslagen.

Enligt 20 § (463/1997) 1 mom. i marktäktslagen söks ändring i tillståndsmyndighetens beslut som meddelats med stöd av marktäktslagen och som gäller tillstånd för täktverksamhet genom besvär hos förvaltningsdomstolen. I fråga om besvärsrätt och ändringssökande iakttas kommunallagen. Enligt paragrafens 3 mom. kan besvärsmyndigheten göra mindre ändringar i tillståndsbeslutet utan att ärendet återförvisas.

Enligt 90 § 1 mom. (435/1999) i kommunallagen söks ändring i beslut som fattats av fullmäktige eller samkommunens organ som avses i 81 § 1 mom. samt i beslut som kommunstyrelsen eller en nämnd meddelat med anledning av ett rättelseyrkande hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär.

Enligt 90 § 2 mom. får besvär anföras på den grunden att
1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning,
2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller
3) beslutet annars strider mot lag.

Enligt 90 § 3 mom. (844/1996) ska ändringssökanden framföra i 2 mom. avsedda besvärsgrunder innan besvärstiden löper ut.

Enligt 1 § i den instruktion för miljöskyddsnämnden som stadsfullmäktige i Ekenäs hade antagit 25.3.2002 har miljöskyddsnämnden fungerat som den kommunala tillsynsmyndighet i marktäktsfrågor som avses i 14 § (463/1997) 1 mom. i marktäktslagen.

Fakta i målet

Stadsfullmäktige i Ekenäs har med sitt beslut 9.6.2008, som efter anslag givits 24.6.2008, beviljat S Oy tillstånd enligt marktäktslagen. Vare sig i de besvär över tillståndsbeslutet som har anförts hos Helsingfors förvaltningsdomstol eller de som har anförts hos högsta förvaltningsdomstolen över Helsingfors förvaltningsdomstols beslut att avslå besvären har det framförts något yrkande om att beslutet ska upphävas på den grunden att stadsfullmäktige inte har varit behörig tillståndsmyndighet.

Ekenäs och Karis städer samt Pojo kommun har 1.1.2009 gått samman till Raseborgs stad. Enligt 11 § i den instruktion för nämnderna inom Raseborg stad, deras sektioner och direktioner som Raseborgs stadsfullmäktige har antagit 10.11.2008 verkar miljö- och byggnadsnämnden som den stadens tillstånds- och övervakningsmyndighet som avses i marktäktslagen.

Juridisk bedömning

Av handlingarna i målet framgår att när stadsfullmäktige fattade sitt beslut hade Ekenäs stadsfullmäktige inte i enlighet med 7 § (463/1997) 1 mom. i marktäktslagen bestämt vilken kommunal myndighet som skulle vara behörig att bevilja marktäktstillstånd. En sådan bestämmelse kom till först genom 11 § i den instruktion för nämnderna inom Raseborg stad, deras sektioner och direktioner som skulle iakttas från 1.1.2009. I nämnda 11 § föreskrivs det att miljö- och byggnadsnämnden är stadens tillståndsmyndighet när det gäller marktäktstillstånd.

Eftersom stadsfullmäktige beviljade marktäktstillståndet utan att det med stöd av 7 § 1 mom. i marktäktslagen hade bestämts att fullmäktige skulle vara den tillståndsmyndighet som avses i nämnda lagrum, har fullmäktige genom att ta tillståndsärendet till avgörande i fullmäktige överskridit sina befogenheter så som avses i 90 § 2 mom. 2 punkten i kommunallagen. Med beaktande i tillämpliga delar även av den rättsprincip som framgår av 51 § 1 mom. och 5 mom. 1 punkten i kommunallagen och som innebär att tillståndsärenden som grundar sig på bestämmelser i speciallagstiftning inte kan tas till behandling i något annat än ett behörigt kommunalt organ, har fullmäktige inte i egenskap av högsta beslutande myndighet i staden kunnat ta upp ett tillståndsärende som grundar sig på marktäktslagen och som den i nämnda lag avsedda tillståndsmyndigheten är behörig att avgöra.

Vid bedömningen av behörigheten att bevilja tillstånd gäller det även att observera att marktäktstillståndet till sin karaktär är ett tillstånd där avgörandet ska fattas genom rättslig prövning. De jävsbestämmelser i förvaltningslagen som enligt 52 § 2 mom. i kommunallagen regelmässigt ska tillämpas bland annat när ärenden som gäller marktäktstillstånd eller motsvarande tillstånd avgörs är strängare än bestämmelserna i 52 § 1 mom. i kommunallagen om jävsgrunder för fullmäktigeledamöter. Ett ärende som gäller marktäktstillstånd är också ett förvaltningsärende som baserar sig på en enskild ansökan och kan i egenskap av ett sådant inte heller annars jämställas med de ärenden som enligt 13 § i kommunallagen eller någon annan bestämmelse hör till fullmäktiges behörighet.

Med beaktande av denna juridiska karaktär hos ett ärende som gäller marktäktstillstånd utgör bestämmelserna i 20 § 1 och 3 mom. i marktäktslagen samt 90 § i kommunallagen inte något hinder för fullföljdsdomstolen att på tjänstens vägnar upphäva ett tillståndsbeslut som har fattats av en myndighet som har saknat behörighet att bevilja tillståndet, även om denna avsaknad av behörighet inte har åberopats i besvären.

Av ovan nämnda skäl ska förvaltningsdomstolens och Ekenäs stadsfullmäktiges beslut upphävas och undanröjas och ärendet överföras till att avgöras av den tillståndsmyndighet som från 1.1.2009 är behörig i ärendet, nämligen miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg.

2. Då Helsingfors förvaltningsdomstols och stadsfullmäktiges beslut har upphävts och undanröjts samt ärendet har överförts till att avgöras av den behöriga tillståndsmyndigheten, är det inte möjligt för högsta förvaltningsdomstolen att ta ställning till de besvärsgrunder som har framförts i besvären.

Högsta förvaltningsdomstolen kan inte heller ta ställning till ändringssökandenas i besvären framförda yrkanden om att domstolen ska förbjuda att tillståndsbeslutet verkställs, eftersom det sedan högsta förvaltningsdomstolen har upphävt och undanröjt Helsingfors förvaltningsdomstols och stadsfullmäktiges beslut inte längre finns något sådant beslut vars verkställighet kunde förbjudas.

3. Med hänsyn till sakens natur och med beaktande av 74 § i förvaltningsprocesslagen får D och hans medparter själva bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Pekka Vihervuori, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta och Eija Siitari-Vanne. Ärendets föredragande Ilpo Havumäki.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.