27.11.2006/3169 HFD:2006:91

Markanvändning och byggande - Strandzon - Planeringsbehov - Vattendrag

I ett byggprojekt var det fråga om att uppföra ett egnahemshus och en ekonomibyggnad på en byggplats som gränsade till en vattenbädd. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att man i lagstiftningen hade utgått från att begreppet vatten i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen och begreppet vattendrag i 1 kap. 1 § 2 mom. i vattenlagen motsvarade varandra. Med hänsyn till den utredning som mottagits om vattenbäddens avrinningsyta var vattenbädden uppenbarligen en sådan bäck som avses i 1 kap. 5 § i vattenlagen och följaktligen ett sådant vattendrag som avses i 1 kap. 1 § 2 mom. i vattenlagen. Enligt den utredning som mottagits i ärendet hade vattenbädden dock åtminstone inte på byggplatsen några sådana egenskaper som skulle ha gjort att den i tillämpningen av 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen hade bort betraktas som ett vattendrag. Den byggverksamhet som planerades skulle följaktligen inte äga rum i en sådan strandzon vid vatten som avsågs i sistnämnda lagrum. Omröstning 4-1.

Markanvändnings- och bygglagen 72 § 1 mom.

Lyhennelmä suomeksi

Ärendets tidigare handläggning

Byggnads- och miljönämnden i Pernå har med sitt beslut, som givits efter anslag 9.8.2004, beviljat A och B bygglov för uppförande av ett egnahemshus (168 m2) samt en ekonomibyggnad (48 m2) på lägenheten Sportplan Rnr 5:28 i Gammelby by i Pernå kommun.

Nylands miljöcentral har överklagat byggnads- och miljönämndens beslut till förvaltningsdomstolen. Miljöcentralen har yrkat att beslutet upphävs. Byggplatsen ligger inom ett område som i den anhängiga delgeneralplanen är avsett att bevaras öppet. Byggplatsen är vidare belägen vid en bäck. Enligt vattenlagen är en bäck ett vattendrag. Enligt stadgandena i 171 § i markanvändnings- och bygglagen får kommunen inte bevilja undantag när det är fråga om uppförande av en ny byggnad på ett strandområde där en plan enligt 72 § 1 mom. inte är i kraft. I detta fall kan undantag beviljas av den regionala miljöcentralen.

Helsingfors förvaltningsdomstol har med det överklagade beslutet 11.4.2005 upphävt byggnads- och miljönämndens beslut. Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut på följande sätt:

På de nedan nämnda grunderna har förvaltningsdomstolen ansett att bygglovet inte har kunnat beviljas utan ett undantagslov. Därför har Nylands miljöcentral med beaktande av stadgandena i 192 § 1 mom. och 193 § 7 punkten i markanvändnings- och bygglagen besvärsrätt i detta bygglovsärende.

Enligt 171 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan kommunen av särskilda skäl bevilja undantag från bestämmelser, förbud och andra begränsningar som gäller byggande eller andra åtgärder och som har utfärdats i markanvändnings- och bygglagen eller med stöd av den. Enligt 171 § 2 mom. 1 punkten i samma lag får kommunen inte bevilja undantag när det är fråga om uppförande av en ny byggnad på ett strandområde där en plan enligt 72 § 1 mom. inte är i kraft. Enligt 3 mom. i samma paragraf kan undantag i de fall som avses i 2 mom. beviljas av den regionala miljöcentralen.

Enligt 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen får i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten byggnader inte uppföras utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov.

Byggplatsen ligger på ett område, där en plan enligt 72 § 1 mom. inte är i kraft. Byggplatsen är vidare belägen vid en bäck. Enligt den utredning som ur handlingarna framgår om vattnets rinning i bäcken och dess avrinningsområde vid byggplatsen, kan bäcken anses vara ett vattendrag, som avses i 1 § och 2 § i vattenlagen, egentligen i 1 kap. 1 § och 2 § i vattenlagen. Förvaltningsdomstolen anser, att det är fråga om byggande på en i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen avsedd strandzon.

Således har byggnads- och miljönämnden inte haft rätt att bevilja bygglov utan ett undantagsbeslut som beviljas av den regionala miljöcentralen. Byggnads- och miljönämndens beslut är lagstridigt.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

C rf har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut upphävs. Till stöd för yrkandet har föreningen anfört bland annat följande:

Byggplatsen är inte belägen på ett sådant strandområde vid hav eller annat vatten som avses i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Den bäck, som byggplatsen angränsar till, är liten och grund. Bäcken kan inte anses utgöra ett sådant vattendrag som skulle bidra till byggande.

Bäcken i fråga kan inte heller anses vara ett sådant vattendrag som avses i 1 kap. 1 § och 2 § i vattenlagen. Det rinner inte ens under tiden för högsta vattenstånd så mycket vatten i bäcken att den skulle vara farbar med båt. Någon fisk lär det nog inte finnas i bäcken.

Föreningen har 28.7.2004 ingått köpeavtal med A och B om att sälja fastigheten Sportplan Rnr 5:28 i Gammelby by i Pernå kommun. I köpebrevet fanns insatt som villkor att ifall bygglov inte beviljas återgår köpet. På grund av förvaltningsdomstolens beslut har köpeavtalet med A och B återgått 8.4.2005. Fastigheten har således återgått i föreningens ägo.

Byggnads- och miljönämnden i Pernå har givit en förklaring.

Nylands miljöcentral har givit ett utlåtande.

C rf har givit ett genmäle.

Nylands miljöcentral har också givit tilläggsutredning, av vilken framgår att bäckens tillrinningsområde är 14 kvadratkilometer.

C rf har svarat på Nylands miljöcentrals tilläggsutredning.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver Helsingfors förvaltningsdomstols beslut och sätter i kraft Pernå byggnads- och miljönämnds beslut.

Motiveringar

Gällande bestämmelser samt bestämmelsernas bakgrund och tolkning

Markanvändnings- och bygglagen (132/1999) trädde i kraft 1.1.2000. Genom den upphävdes byggnadslagen (370/1958) jämte ändringar.

Enligt 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen får i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten byggnader inte uppföras utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov.

Bestämmelsen i markanvändnings- och bygglagens 72 § 1 mom. är inte helt likalydande på finska och svenska. På finska används ordet "vattendrag", på svenska ordet "vatten". I lagrummet föreskrivs inte uttryckligen att med begreppet "vatten" respektive "vattendrag" avses detsamma som i vattenlagen avses med nämnda begrepp. Även utan uttryckliga hänvisningar har man dock i lagstiftningen utgått från att man med begreppen i bägge lagarna avser samma sak.

Enligt 6 a § 1 mom. (1097/1996) i byggnadslagen fick i en strandzon vid hav eller vattendrag inte uppföras nybyggnader eller tas marksubstanser utan en sådan fastställd generalplan som avsågs i lagens 123 b § eller en stadsplan, byggnadsplan eller strandplan.

Bestämmelsen i 6 a § i byggnadslagen kom till vid revideringen av naturvårdslagstiftningen (RP 79/1996 rd). Om begreppet strandzon sägs i motiveringen till nämnda 6 a § att "begreppet strandzon skall tolkas med utgångspunkt i stadgandets syfte. Syftet är att säkerställa att förändringar i markanvändningen sker planmässigt i den zon nära stranden där naturförhållandena påverkas av havet eller vattnet som landskapsmässigt upplevs höra till stranden eller som är aktuell för olika markanvändningsbehov. Det viktigaste behovet är i praktiken uppförandet av fritidsbostäder. Strandzonens bredd varierar beroende på terrängen, växtligheten och andra omständigheter."

Enligt regeringens proposition med förslag till reform av byggnadslagstiftningen (RP 101/1998 rd) har avsikten med bestämmelserna i 72 § i markanvändnings- och bygglagen varit att bibehålla principerna för planering och byggande av stränder i den form de togs in i byggnadslagen i samband med reformen av naturvårdslagen. Principerna skulle anpassas till planeringssystemet enligt den nya lagen. Avsikten var att i paragrafen samla de grundläggande bestämmelserna om behovet av planering på strandområden. Bestämmelsen i lagrummets 1 mom. motsvarar bestämmelsen i 6 a § i byggnadslagen om byggande i strandzon.

Juridisk bedömning

Avsikten med byggprojektet är att ett egnahemshus och en ekonomibyggnad skall uppföras på byggplatsen, som är belägen mellan en väg och en vattenbädd. Byggplatsen gränsar till en väg som i väster ansluter sig till Borgåvägen (170) och i öster till Gammelbyvägen (1580). Byggplatsen ligger på ett område som till största delen består av ängsmark bevuxen med videbuskar. Vattenmängden i den bädd som tangerar byggplatsen är liten och vid byggplatsen löper den i en djup fåra. Enligt den utredning som högsta förvaltningsdomstolen har mottagit i ärendet förekommer på byggplatsen inga sådana särskilda natur- och landskapsvärden eller rekreationsbehov som vore förknippade med bädden och dess närmaste omgivning.

Även om bädden med hänsyn till vad som har utretts om dess avrinningsyta uppenbarligen är en sådan bäck som avses i 1 kap. 5 § i vattenlagen och följaktligen ett sådant vattendrag som avses 1 kap. 1 § 2 mom. i vattenlagen, har den enligt den utredning som högsta förvaltningsdomstolen har mottagit i ärendet åtminstone inte på byggplatsen några sådana egenskaper som gör att den i tillämpningen av 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen borde betraktas som ett vattendrag. Den byggverksamhet som planeras kommer följaktligen inte att äga rum i en sådan strandzon vid vatten som avses i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen.

Slutresultat

Med hänsyn till ovan nämnda omständigheter har byggprojektet inte krävt undantag från behovet av planering på strandområden, om vilket bestäms i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Helsingfors förvaltningsdomstol har haft en annan uppfattning om saken. Av denna anledning och med hänsyn till att miljöcentralen i sina besvär inte har anfört någon annan grund på vilken byggnads- och miljönämndens beslut skall anses lagstridigt, skall förvaltningsdomstolens beslut upphävas och byggnads- och miljönämndens beslut sättas i kraft.

I ärendets avgörande har deltagit förvaltningsråden Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi och Tuula Pynnä. Ärendets föredragande Riitta Mutikainen.

Förvaltningsrådet Pekka Vihervuoris, som var av avvikande mening, röstningsanförande:

"I 72 § i markanvändnings- och bygglagen finns ingen uttrycklig bestämmelse om att man i lagrummet med vattendrag avser detsamma som i vattenlagen avses med vattendrag. Även utan uttryckliga hänvisningar har man dock i lagstiftningen utgått från att man med begreppet vattendrag i bägge lagarna avser samma sak. I detaljmotiveringen till 72 § i markanvändnings- och bygglagen (RP 101/1998 rd med förslag till reform av byggnadslagstiftningen) sägs: "Avsikten är att bibehålla principerna för planering och byggande av stränder i den form de togs in i byggnadslagen i samband med reformen av naturvårdslagen. Principerna anpassas till planeringssystemet enligt den nya lagen. Avsikten är att i paragrafen samla de grundläggande bestämmelserna om behovet av planering på strandområden. Bestämmelserna motsvarar 6 a § byggnadslagen och byggnadslagens bestämmelser om behovet av strandplan. I 1 mom. föreslås en bestämmelse som motsvarar 6 a § byggnadslagen. Enligt bestämmelsen skall byggande i en strandzon förutsätta en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov. "I regeringens proposition med förslag till revidering av naturvårdslagstiftningen (RP 79/1996 rd) sägs i sin tur i detaljmotiveringen till byggnadslagens 6 a § (1097/1996) att med vattendrag avses sådana insjöområden som avses i 1 kap. 1 § 2 mom. i vattenlagen.

Jag anser att Gammelbybäcken, som det nu är fråga om, med hänsyn till utredningen om dess avrinningsyta (14 kvadratkilometer) och den fortgående vattenföringen i den och med beaktande av vad som bestäms i 1 kap. 2 § i vattenlagen är en bäck som avses i samma kapitels 5 § och följaktligen ett sådant vattendrag som avses i 1 kap. 1 § 2 mom i vattenlagen. En betydande del av bäddarna i denna storleksordning har betydelse med tanke på sin natur, sin landskapsbild eller sina fisk- eller kräftpopulationer. Följaktligen kan även stränderna längs dem locka till bosättning. I synnerhet i södra Finland har bäddar i naturtillstånd blivit avsevärt sällsyntare och lagstiftningsåtgärder planeras för att skydda de återstående naturliga bäddarna mot åtgärder som kan förändra dem.

Med hänsyn till de praktiska behoven kan frågan om tillämpning av markanvändnings- och bygglagens 72 § 1 mom. inte bli beroende av en in casu -bedömning av vattendragets egenskaper och de värden som är förknippade med det. Någon sådan utredning om Gammelbybäcken står i detta fall inte heller till förfogande.

På det avsnitt av Gammelbybäckens strand där även byggplatsen är belägen finns en strandzon som avses i 72 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Med hänsyn till bäddens ringa bredd är strandzonen dock mycket smal, högst några meter bred. Med beaktande av utredningen om var byggnaderna enligt ansökan är avsedda att placeras och om det område som skulle höra till gårdsplanen, samt utredningen om lägenheten Sportplan Rnr 5:28, kommer byggandet inte att ske i strandzonen. På denna grund stannar jag för samma slutresultat som majoriteten."

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.