11.8.2005/1956 HFD:2005:52

Miljöskyddslagen - Förvaltningstvång mot ny innehavare - Åtgärder vid överträdelser och försummelser - Hot om tvångsutförande - Förbud mot förorening av mark - Preventionsprincipen och principen om minimering av olägenheter - Försiktighets- och aktsamhetsprincipen - Principen om förorenarens ansvar - Verksamhetsutövare - Avfallsinnehavarens ansvar - Spilloljecisterner

A Ab hade med en 6.6.2002 daterad överlåtelsehandling av B Ab:s konkursbo förvärvat en konkursboet tillhörig arrenderätt till en industritomt som ägdes av K stad. På tomten fanns spilloljecisterner, som härrörde från en tidigare arrendetagares, C Kb:s, verksamhet. Enligt överlåtelsehandlingen hade förvärvaren gjort sig förtrogen med överlåtelseobjektet och godkänt det i sådant skick som det var vid tidpunkten för överlåtelsen. I överlåtelsepriset hade också beaktats att förvärvaren genom undertecknandet av överlåtelsehandlingen hade förbundit sig att ensam på sin bekostnad sörja för saneringen eller uppsnyggningen av tomten samt för att olika slags problemavfall, oljecisterner, skrot och annat avfall som fanns på tomten på behörigt sätt forslades bort eller förstördes.

Vid en inspektion 22.8.2002 observerades att cisternerna innehöll cirka 100 kubikmeter spillolja. Cisternerna, som ursprungligen hade varit underjordiska, var mycket rostiga och dåligt stöttade. De kunde spricka vid köld eller välta på grund av tjäle, vilket innebar att läckande spillolja kunde förorena marken och kostnaderna för sanering av området kunde stiga. Spilloljan var inte ren och dess kvalitet var dålig. Vid inspektionen hade bolaget fått rådet att tömma cisternerna så fort som möjligt. Vid en granskning 11.4.2003 hade iakttagits att cisternerna hade läckt.

Med hänsyn till bestämmelserna i 7 § och 84 § 1 mom. i miljöskyddslagen samt utredning om skicket hos de fem cisternerna som hade varit fullt synliga ovan jord samt spilloljans beskaffenhet i dessa cisterner, kunde K stads byggnads- och miljönämnd under nämnda förhållanden ålägga det bolag som med ovan nämnda överlåtelsehandling hade förvärvat arrenderätten till tomten att föra spilloljan samt övrigt avfall i vätskeform från tomten till en anläggning med vederbörligt tillstånd.

Miljöskyddslagen 1 § 1 och 3 punkten, 3 § 1 mom. 5 punkten, 4 § 1 mom. 1 och 2 punkten, 4 § 2 mom., 7 § och 84 § 1 mom. samt 88 §

Viteslagen 7 § 1 mom., 10 § 1 mom., 13 § och 14 § 1 och 3 mom. samt 15 § 1 mom.

Lyhennelmä suomeksi

Ärendenas tidigare handläggning

1) K stads byggnads- och miljönämnd har, efter att ha förrättat inspektion på platsen 22.8.2002, med sitt beslut 16.10.2002 (284 §) enligt 85 § i miljöskyddslagen ålagt A Ab att senast 30.10.2002 föra spilloljor samt övrigt avfall i vätskeform från tomt 2 i kvarter 9 i 151:a stadsdelen av K stad till en anläggning som har vederbörligt tillstånd. Om föreskriften inte iakttas, kommer den försummade åtgärden enligt 88 § i miljöskyddslagen att vidtas på den försumliges bekostnad (hot om tvångsutförande).

Nämnden har också med stöd av 101 § i miljöskyddslagen beslutat att nämnda beslut skall iakttas trots eventuellt sökande av ändring, eftersom oljecisternerna på fastigheten utgör en stor miljörisk på området och de borde avlägsnas så snabbt som möjligt. Oljecisternerna är i dåligt skick och de kan spricka på grund av köld eller välta på grund av tjäle. Eventuella besvär över beslutet skulle fördröja de föreskrivna åtgärderna, vilket skulle öka risken för att marken och grundvattnet förorenas.

2) K stads byggnads- och miljönämnd har med sitt beslut 5.2.2003 (44 §) förordnat att hotet om tvångsutförande skall verkställas, eftersom den föreskrift som meddelats i nämndens beslut 16.10.2002 (284 §) inte hade fullföljts inom utsatt tid. De försummade åtgärderna kommer att utföras med tvång och kostnaderna för utförandet kommer att drivas in hos A Ab.

Ärendenas handläggning i Vasa förvaltningsdomstol

1) A Ab har i sina besvär yrkat att byggnads- och miljönämndens beslut 16.10.2002 (284 §) skall upphävas och att ärendet återförvisas till nämnden för ny handläggning. Bolaget har också yrkat att byggnads- och miljönämnden skall förpliktas att ersätta bolagets rättegångskostnader i ärendet till fullt belopp jämte lagenlig ränta.

A Ab har anfört att bolaget är ett stort företag i transport- och speditionsbranschen. Enligt ett 6.6.2002 daterat köpebrev har B Ab:s konkursbo åt A Ab sålt arrenderätten till tomt 2 med en areal på cirka 2 200 m2 i kvarter 9 i 151:a stadsdelen av K stad. På tomten finns också en presenningshall. Tomten ägs av K stad. Tomten är granntomt till ett större område, där A Ab har sitt verksamhetsställe. Bolaget har förvärvat arrenderätten till tomten i det syftet att extra områden alltid behövs då verksamheten ökar.

Nästan omedelbart efter att bolaget hade köpt arrenderätten började K stad undersöka tomten. K stads miljöbyrå gjorde 22.8.2002 ett inspektionsbesök på tomten. Då framkom det att på tomten fanns olagligt upplagrad mycket smutsig vattenblandad brännolja. Den mängd spillolja som fanns i fem cisterner uppgick sammanlagt till cirka 100 m3. I beslutet är det fråga enbart om denna spillolja. Stadens representanter lät bolaget förstå att spilloljan skulle höra till bolagets ansvarsområde och att åtgärder mot A Ab var att vänta.

Uppgiften att det fanns ett spilloljeparti om cirka 100 m3 på tomten kom som en total chock för A Ab. Bolaget hade inte fått några uppgifter om att det finns spillolja i cisternerna. B Ab:s konkursbo hade inte vid köpet informerat A Ab om att det fanns en betydande mängd spillolja på tomten. Det hör till säljarens lagstadgade skyldigheter att informera om eventuellt problemavfall på fastigheten.

Vid köpet hade konkursboet och A Ab kommit överens om att bolaget skall skaffa undan allt blandat skrot och skräp, tunnor och kanistrar samt övrigt avfall på tomten, det vill säga städa tomten. Problemavfall har inte följt med köpet. Köpeskillingen var 3 363,76 euro. Arrenderättens värde var inte stort. Utgångspriset var 9 250,34 euro, som minskades med obetald dubbel stämpelskatt på 3 363,76 euro, som köparen betalade, samt 2 522,82 euro för städande av tomten.

K stad meddelade att kostnaderna för att tömma cisternerna på spilloljan, transportera den till Riihimäki till Ekokems problemavfallsanstalt samt behandlingsavgifterna hos Ekokem sammanlagt skulle uppgå till åtminstone 25 000 euro. Var och en förstår att bolagets avsikt inte har varit att genom anskaffandet av granntomten för 20 000 mark inlösa en räkning på åtminstone 150 000 mark.

A Ab har hänvisat till 22, 25 och 83 § i miljöskyddslagen och framfört att det i fallet är fråga om K stads mark på ett industriområde. Kommunen har lagstadgade skyldigheter att följa med miljöns tillstånd. K stad har underlåtit sin bevakningsskyldighet. Olagligheter och förseelser mot miljölagstiftningen har pågått på tomten i åratal.

A Ab har också hänvisat till 3 § i miljöskyddslagen och konstaterat att bolaget inte är verksamhetsutövare på det sätt som avses i nämnda lag. A Ab har inte bedrivit någon som helst verksamhet på tomten utan bara nyligen köpt arrenderätten till tomten. Verksamhetsutövaren har varit B Ab. A Ab har ytterligare hänvisat till 85 § i miljöskyddslagen och konstaterat att byggnads- och miljönämndens beslut enligt beslutstexten har baserats på stadgandet i fråga. Enligt nämnda stadgande kan i paragrafen avsedd föreskrift bara ges åt den som bedriver eller har bedrivit verksamhet, det vill säga verksamhetsutövaren. I stadgandet talas det enbart om verksamhet. Då bolaget inte har bedrivit någon verksamhet på tomten, kan föreskriften i fråga inte vara skälig under några som helst omständigheter.

A Ab har vidare hänvisat till 91 § 2 momentet i miljöskyddslagen och påpekat att byggnads- och miljönämnden inte ens har hört B Ab:s konkursbo.

Bolaget har ytterligare hänvisat till 5 § 2 momentet i miljöskyddslagen och 3 § 1 momentet 6 punkten och 15 § i avfallslagen och anfört att bolaget inte tillhör någon sådan grupp till vilken man enligt lag kan överlämna avfall, speciellt inte problemavfall. Inget lagligt överlämnande av problemavfall har skett från konkursboet till A Ab.

K stads byggnads- och miljönämnd har fattat ett lagstridigt beslut. På grund av myndighetens fel skulle det vara orimligt att A Ab skulle få stå för sina egna rättegångskostnader som har förorsakats enbart av det felaktiga myndighetsförfarandet. Därför skall myndigheten svara för bolagets rättegångskostnader.

2) A Ab har i sina besvär yrkat att byggnads- och miljönämndens beslut 5.2.2003 (44 §) upphävs. Bolaget har också yrkat att byggnads- och miljönämnden förpliktas att ersätta bolagets rättegångskostnader i ärendet till fullt belopp jämte lagenlig ränta.

K stads byggnads- och miljönämnd har avgivit förklaringar med anledning av besvären. Nämnden har yrkat att besvären förkastas. Bolagets krav på ersättning för sina rättegångskostnader saknar även grund.

Nämnden har anfört bland annat att eftersom på fastigheten inte hade utövats verksamhet som skulle ha krävt miljötillstånd, har kommunens miljövårdsmyndighet inte utfört kontinuerlig övervakning av fastigheten. I detta fall vidtog nämnden dock åtgärder genast när oljecisternerna kom till nämndens kännedom. A Ab hade köpt avfallsproducentens fastighet med servitut. Som innehavare av området hade bolaget ansetts förpliktat att uppfylla de föreskrifter som utfärdats i det beslut av nämnden som besvären gäller. Avfallet hade inte flyttats eller överlåtits. Avfallet hade endast fått en ny innehavare, som är skyldig att sköta om dess vederbörliga förstörande.

A Ab har yrkat att verkställigheten av byggnads- och miljönämndens bägge beslut skall förbjudas.

A Ab har inkommit med genmälen med anledning av byggnads- och miljönämndens förklaringar.

Vasa förvaltningsdomstols beslut angående verkställighetsförbud

Förvaltningsdomstolen har på ansökan av A Ab med sitt beslut 8.4.2003 nummer 03/0089/4 förbjudit verkställigheten av byggnads- och miljönämndens beslut 5.2.2003 (44 §). Verkställighetsförbudet har förordnats att vara i kraft, såvida inte annorlunda förordnas, till dess A Ab:s besvär över byggnads- och miljönämndens beslut av 5.2.2003 har avgjorts genom laga kraft vunnet beslut.

Vasa förvaltningsdomstols beslut som besvären gäller

1) Förvaltningsdomstolen har upphävt K stads byggnads- och miljönämnds beslut 16.10.2002 (284 §) i dess helhet. Förvaltningsdomstolen har även konstaterat att vid denna utgång av ärendet förfaller utlåtandet om verkställighetsförbud. Förvaltningsdomstolen har förkastat A Ab:s yrkande på ersättning för sina rättegångskostnader.

Förvaltningsdomstolen, som i ärendet har tillämpat 3 § 1 mom 5 punkten, 4 § 2 mom, 7 §, 85 §, 88 §, 91 §, 101 § och 104 § i miljöskyddslagen, 2 § 3 mom i avfallslagen samt 7 § 1 mom och 14 § 3 mom i viteslagen, har motiverat sitt beslut i huvudsaken enligt följande:

Enligt 3 § 1 momentet 5 punkten i miljöskyddslagen avses med verksamhetsutövare en fysisk eller juridisk person som bedriver verksamhet som medför risk för förorening av miljön eller faktiskt beslutar om sådan verksamhet.

Enligt 4 § 2 momentet i miljöskyddslagen svarar den som bedriver verksamhet som medför risk för förorening av miljön för att förebyggande åtgärder vidtas samt för att den olägenhet för miljön som verksamheten orsakar undanröjs eller begränsas så långt som möjligt (principen om förorenarens ansvar).

Enligt 85 § i miljöskyddslagen kan den kommunala miljövårdsmyndigheten, i syfte att hindra förorening, med stöd av en inspektion meddela en enskild föreskrift som avser annan än tillståndspliktig verksamhet. Föreskriften skall vara skälig med hänsyn till verksamhetens natur och föroreningens betydelse.

Enligt 104 § i miljöskyddslagen skall den som överlåter eller arrenderar ut ett markområde ge den nya ägaren eller innehavaren tillgänglig information om den verksamhet som har bedrivits på området samt om avfall eller ämnen som kan ge upphov till förorening av marken eller grundvattnet.

Genom ett 6.6.2002 daterat avtal har A Ab köpt arrenderätten samt byggnaderna på tomten i fråga av B Ab:s konkursbo. Enligt köpebrevet har köpeskillingen varit 3 363,76 euro. Enligt besvärsskriften var arrenderättens värde 9 250,34 euro, från vilket avdrogs den obetalda stämpelskatten 3 363,76 euro samt 2 522,82 euro för städande av tomten. Av handlingarna framgår att på tomten, vars areal är 2 200 m2, finns en presenningshall.

I augusti år 2002 observerades att på tomten fanns stora bränslecisterner som tagits ur bruk. Vid en 22.8.2002 gjord inspektion konstaterades att cisternerna innehöll cirka 100 m3 spillolja och att de var i dåligt skick.

Den kommunala miljövårdsmyndigheten ansåg att cisternerna utgjorde en stor miljörisk på området. Myndigheten har med stöd av 85 § i miljöskyddslagen, utan att beakta principen i 4 § 2 momentet i miljöskyddslagen, ålagt A Ab att föra bort spilloljor samt övrigt avfall i vätskeform från tomten 2.

Enligt handlingarna hade cisternerna i många år varit på fastigheten innan A Ab köpte arrenderätten till tomten som ägs av staden. A Ab har inte bedrivit verksamhet som medför risk för förorening av marken. Bolaget har inte producerat avfallet i fråga. Enligt ändringssökanden har säljaren inte informerat A Ab om att det fanns en betydande mängd spillolja på tomten.

I regeringens proposition till riksdagen med förslag till revidering av miljöskydds- och vattenlagstiftningen har 85 § i miljöskyddslagen motiverats med att konstatera, att frågan om tillåtande av förorening från en viss verksamhet i allmänhet skall avgöras genom ett miljötillstånd eller genom allmänna föreskrifter. För alla typer av verksamhet kan det emellertid inte krävas att tillstånd utverkats på förhand och inte heller kan föroreningen alltid förutses. Tillämpningen av paragrafen förutsätter inte någon allmän bestämmelse eller föreskrift som har överträtts genom orsakande av förorening. Med stöd av bestämmelsen kan tillsynsmyndigheten meddela föreskrifter om det förfarande som skall iakttas i samband med verksamheten för att en i övrigt oskälig situation skall kunna undvikas.

Under ovan nämnda omständigheter och speciellt med beaktande av att miljörisken inte förorsakats av det förpliktade företagets verksamhet på tomten i fråga anser förvaltningsdomstolen, då i köpebrevet inte kan avtalas om ansvaret för miljöns eventuella förorening, att den av byggnads- och miljönämnden meddelade föreskriften angående A Ab skyldighet att på egen bekostnad föra spilloljor samt övrigt avfall i vätskeform från tomt 2 till en godkänd mottagare är lagstridig. Således kan staden inte med stöd av 88 § i miljöskyddslagen använda hot om tvångsutförande mot A Ab.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut angående yrkandet på ersättning för rättegångskostnader som följande:

Med beaktande av byggnads- och miljönämndens skyldigheter som tillsynsmyndighet och då frågan inte har varit entydig kan det inte anses att rättegången orsakats av ett fel hos myndigheterna på sådant sätt som avses i 74 § 2 momentet i förvaltningsprocesslagen. Under ovan relaterade förhållanden är det inte oskäligt att A Ab själv får bära sina rättegångskostnader.

2) Förvaltningsdomstolen har upphävt K stads byggnads- och miljönämnds beslut 5.2.2003 (44 §). Samtidigt har förvaltningsdomstolen förordnat att det i förvaltningsdomstolens beslut 8.4.2003 nummer 03/0089/4 utfärdade verkställighetsförbudet genast skall upphöra.

Förvaltningsdomstolen, som i ärendet har tillämpat 88 § i miljöskydds- lagen och 15 § i viteslagen, har motiverat sitt beslut enligt följande:

Förvaltningsdomstolen har med sitt beslut 03/0125/4 av 23.5.2003 upphävt byggnads- och miljönämndens beslut 16.10.2002 (284 §) om föreläggande av hot om tvångsutförande. Således finns det inga förutsättningar att fortsätta tvångsförfarandet i ärendet.

Förvaltningsdomstolen har med stöd av 74 § i förvaltningsprocesslagen förkastat A Ab yrkande på ersättning för sina rättegångs- kostnader med följande motivering:

Med beaktande av byggnads- och miljönämndens skyldigheter som tillsynsmyndighet och då frågan inte har varit entydig kan det inte anses att rättegången orsakats av ett fel hos myndigheterna på sådant sätt som avses i 74 § 2 momentet i förvaltningsprocesslagen. Under ovan relaterade förhållanden är det inte oskäligt att A Ab själv får bära sina rättegångskostnader.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

1a) K stads byggnads- och miljönämnd har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0125/4 upphävs och att byggnads- och miljönämndens beslut 16.10.2002 (284 §) bibehålls i kraft.

Nämnden har anfört att den har kunnat ge bolaget en föreskrift enligt 85 § i miljöskyddslagen för att hindra miljöns förorening, oberoende av om den som blivit utsatt för förvaltningstvång är verksamhetsutövare enligt 3 § 1 mom. 5 punkten i miljöskyddslagen eller inte. Under inspektionen på den i fråga varande tomten i augusti 2002 konstaterades det att innehållet i cisternerna medförde en stor risk för miljö- och markförorening. Vid en senare granskning 11.4.2003 blev det klart att faran för miljöns förorening, som byggnads- och miljönämnden hade beräknat, var befogad. Cisternerna läckte. I detta fall kan 85 § och 101 § i miljöskyddslagen tillämpas. I regeringens proposition med förslag till revidering av miljöskydds- och vattenlagstiftningen (RP 84/1999 rd) konstateras det i motiveringarna till 85 § i miljöskyddslagen att meddelandet av ålägganden förutsätter att föroreningen eller väsentlig risk för sådan har påvisats med vederbörliga utredningar. Stadgandet kan tillämpas även på andra verksamhetsutövare än de som avses i miljöskyddslagens 3 § 1 mom. 5 punkten.

Förvaltningsdomstolen har ansett att A Ab inte var tillräcklig medveten om fastigheten när den gjorde affären. I det 6.6.2002 daterade köpebrevet hade man dock synnerligen detaljerat kommit överens om saneringen av miljön och om undanröjande av avfallet, bland annat om stora mängder spillolja som fanns på fastigheten. Köpebrevet i fråga är mycket entydigt i fråga om miljön och dess sanering. I köpebrevet har man noggrant specificerat fastighetens avfall och även kommit överens om att köparen ansvarar för sanering av marken. I det 12.2.2003 daterade brev som Asianajotoimisto X Oy (boförvaltare i B Ab:s konkursbo) har sänt till Lakiasiaintoimisto Oy Y Ab (som sköter ärendet på A Ab:s vägnar) framgår det klart att man hade berättat om spilloljan före affären. A Ab har enligt köpebrevets villkor nr 3 granskat föremålet för affären och godkänner det i det skick som det är vid tidpunkten för affären. Det 12.2.2003 daterade brevet och köpebrevets innehåll upphäver på så sätt argumenteringen i förvaltningsdomstolens beslut att konkursboet skulle ha försummat sin skyldighet enligt 104 § i miljöskyddslagen att ge tillräcklig information om fastigheten. Skyldigheten som överlåtaren av markområde har att ge tillräcklig information utesluter ju inte heller den lagstadgade utredningsskyldigheten som förvärvaren av markområdet har.

Förvaltningsdomstolen har i sitt beslut syftat på att i köpebrevet inte skilt för sig har nämnts spillolja och att det i köpebrevet mellan A Ab och konkursboet för B Ab inte har överenskommits om ansvaret vid ett möjligt fall av förorening av miljön. I köpebrevet hade dock nämnts problemavfallet, till vilket även spillolja enligt avfallslagen och -förordningen hör. A Ab har således varit helt medveten om vad bolaget hade köpt. Köparen fick ju även prisgottgörelse för att köparen tog städandet och undanröjandet av avfallet på sitt ansvar. Det enda som A Ab inte hade tagit i beräkningen var kostnaderna för bortforslandet av spilloljan. Bolaget har redan städat bort en del av problemavfallet (små kärl och tunnor med innehåll) från fastigheten. Eftersom A Ab förnekar sitt ansvar gällande problemavfallet, kan man fråga, varför bolaget då ens hade tagit på sitt ansvar att avlägsna problemavfallet i de små kärlen och tunnorna. De stora cisternernas tömningskostnader har tydligen överskridit de beräkningar som bolaget gjort, men det utesluter inte själva ansvaret. Möjliga meningsskiljaktigheter angående köpesumman och affären mellan A Ab och B Ab:s konkursbo bör vid behov avgöras av tingsrätten.

Förvaltningsdomstolen har också grundat sitt beslut på att A Ab inte för spilloljans del är en sådan verksamhetsutövare som miljöskyddslagen avser och att byggnads- och miljönämnden på denna grund inte kan ge föreskrifter åt bolaget att avlägsna spilloljan. Nämnden anser att A Ab på fastigheten utövar sådan verksamhet som förorsakar fara för förorening av miljön. Termen "verksamhet som förorsakar fara för miljön" omfattar även användning av området på sådant sätt som kan förorsaka förorening av miljön. Även enligt villkoret nr 6 i det 6.6.2002 daterade köpebrevet är A Ab oljecisternernas egentliga innehavare. Bolaget använder området för lagring av spillolja i sina egna cisterner eller utövar lagring av spillolja, som uttryckligen förorsakar uppenbar fara för förorening av miljön. Risken har inte visat sig vara överdriven, eftersom man vid granskningen som K miljöbyrå gjorde efter vintern upptäckte att åtminstone en, möjligen två cisterner hade läckt och fortfarande läcker.

Ifall läckaget hade kommit till kännedom tidigare, hade byggnads- och miljönämnden även kunnat grunda sitt beslut på 7 § i miljöskyddslagen (förbud mot förorening av mark). I regeringens proposition konstateras det i motiveringarna till 7 § miljöskyddslagen bland annat följande: "Som förorenande verksamhet anses, förutom utsläpp som medför egentlig och konkret förorening, också utsläpp eller deponering av ämnen på eller i marken. Ämnet eller avfallet kan också finnas t.ex. i ett kärl, förutsatt att uppbevaringen medför en uppenbar risk för att ämnet eller avfallet hamnar på eller i marken. Det är fråga om att situationen i dess helhet kan anses medföra risk för förorening. Om risken är uppenbar, kan lagringen av ämnet eller avfallet förbjudas med stöd av bestämmelsen om förbud mot markförorening." A Ab:s verksamhet (lagring av spillolja) bryter även mot det allmänna förbudet att förorena marken.

Förvaltningsdomstolens avgörande främjar ej förverkligande av miljöskyddslagen. Förvaltningsdomstolens beslut bör således upphävas, så att spilloljorna, som även för tillfället fortsätter att förorsaka förorening av miljön och marken, kan avlägsnas så fort som möjligt. Byggnads- och miljönämnden såsom miljövårdsmyndighet i K anser det viktigt att få en prejudikat om vem som i fallet i fråga ansvarar för att avfallet undanröjs och förintas. Det är uppenbart att ifall man ej enligt 85 § i miljöskyddslagen kan ge föreskrifter med förpliktelse om utförande åt tomtens ägare/innehavare blir allt antagligen på kommunens ansvar. Detta slutresultat kan ej anses som skäligt eller sådant att det tjänar miljöskyddslagens syften.

1b) A Ab har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0125/4 upphävs till den del myndigheten inte har blivit förpliktad att ersätta bolagets rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol. K stads byggnads- och miljönämnd bör förpliktas att ersätta bolagets rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol. Bolaget har även yrkat att nämnden bör förpliktas att ersätta bolagets rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Bolaget har, med hänvisande till förvaltningsprocesslagens förarbeten och till rättslitteraturen bland annat anfört, att då man iakttar slutresultatet där alla bolagets yrkanden angående huvudsaken har godkänts och båda myndighetsbesluten (16.10.2002 § 284 och 5.2.2003 § 44) har upphävts i sin helhet, skall även rättegångskostnaderna utdömas i sin helhet. Det är oskäligt att bolaget själv skall få stå för sina rättegångskostnader, som direkt har förorsakats av myndigheten och dess ickesakkunniga och lagstridiga förfarande.

2a) K stads byggnads- och miljönämnd har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0126/4 upphävs och att byggnads- och miljönämndens beslut 5.2.2003 (44 §) bibehålls i kraft.

Nämnden har hänvisat till sina besvär över förvaltningsdomstolens beslut 23.5.2003 nummer 03/0125/4 och anfört att nämnden med sina åtgärder som behörig myndighet har strävat efter att förhindra verksamhet som förorsakar uppenbar fara för förorening av miljön (lagring av spillolja). Nämndens farhågor angående risken som de i dåligt skick varande cisternerna medför har varit motiverade, eftersom man vid granskningen som utfördes 11.4.2003 märkte att cisternerna läcker. För miljön är det mycket viktigt att nämnden får påbörja de nödvändiga åtgärder som nämnden har nämnt i sina beslut i ärendet. Kostnaderna för parternas del är mindre när oljan tas bort från cisternerna än när den tas upp från marken.

2b) A Ab har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0126/4 upphävs till den del som myndigheten inte har blivit förpliktad att ersätta bolagets rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol. K stads byggnads- och miljönämnd bör förpliktas att ersätta bolagets rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol. Bolaget har även yrkat att nämnden bör förpliktas att ersätta bolagets rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen. Som grund för sina besvär har bolaget upprepat det som anförts i besvären över Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0125/4 ovan.

K stads byggnads- och miljönämnd har avgivit en förklaring med anledning av A Ab:s besvär. Bolagets krav på ersättning för sina rättegångskostnader är ogrundade, eftersom byggnads- och miljönämnden har utövat sin behörighet som kommunal miljövårdsmyndighet i sin strävan att hindra förorening av miljön. Nämnden har också hänvisat till sina besvär över förvaltningsdomstolens bägge beslut.

A Ab har avgivit en förklaring med anledning av byggnads- och miljönämndens besvär samt ett genmäle med anledning av nämndens förklaring.

Bolaget har utan ändring förnyat alla de grunder som det har framfört i K stads byggnads- och miljönämnd samt i förvaltningsdomstolen och yrkat att nämndens besvär förkastas såsom ogrundade. Bolaget har hänvisat till yrkandena och grunderna i sina besvär i högsta förvaltnings- domstolen.

Det 6.6.2002 daterade köpebrevet som civilrättslig handling har ingen som helst betydelse i bedömningen av detta fall, där nämnden har riktat lagstadgade tvångsåtgärder mot A Ab på den grund att bolaget är "innehavaren av området". Det är fråga om ett rättsförhållande mellan myndigheten och A Ab. Ingen överföring angående besittningen av ifrågavarande spilloljeparti eller inget lagligt överförande av problemavfall till A Ab har skett i det 6.6.2002 daterade köpebrevet, som rörde arrenderätten till tomten mellan B Ab:s konkursbo och A Ab. Den omständighet om A Ab var medveten om spilloljan eller inte är inte ens relevant i detta ärende.

I alla fall har bolaget absolut inte vetat att på tomten fanns cirka 100 m3 olagligt upplagrad spillolja i fem cisterner. Uppgiften om ett spilloljeparti kom som en total chock för A Ab. Det är inte skäligt att bolaget, som inte hade haft någonting som helst att göra med den verksamhet som hade skapat problemavfallet och inte hade haft en aning om spilloljan på tomten, skall som totalt utomstående och totalt oskyldig till den uppstådda situationen bära allt ansvar. Dessutom skulle A Ab inte ens enligt 15 § i avfallslagen ha kunnat motta ett dylikt problemavfallsparti, fastän det i köpebrevet skulle stå t.ex. 100 m3 spillolja. Mottagaren skulle inte vara laglig mottagare till spilloljan. A Ab hade i samband med köpet lovat att städa tomten. Städandet av tomten är en annan sak än att mottaga 100 m3 olagligt upplagrad spillolja.

Byggnads- och miljönämnden har från första början riktat sina tvångsåtgärder till fel adressat. Bolaget, som har förfarit i god tro, anser sig ha blivit ordentligt lurat. Konkursboet och dess förvaltare har inte ens med ett ord nämnt att det finns spillolja i oljecisternerna. Byggnads- och miljönämnden skulle ha kunnat konstatera att spilloljan är i konkursboets besittning och ägo samt rikta sina krav mot konkursboet såsom avfallsinnehavare. A Ab är fel part i ärendet. Bolaget är inte ens verksamhetsutövare enligt 3 § i miljöskyddslagen, ty bolaget har inte bedrivit någon som helst verksamhet på den i fråga varande arrendetomten.

K stads byggnads- och miljönämnd har anmält att nämnden inte ger något genmäle med anledning av A Ab förklaring, eftersom bolagets förklaring inte innehåller sådana nya argument som skulle ändra eller kräva tillägg till de handlingar som nämnden tidigare inlämnat.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärenden.

1. Med anledning av K stads byggnads- och miljönämnds besvär upphävs Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0125/4 till den del som beslutet gäller huvudsaken. Byggnads- och miljönämndens beslut 16.10.2002 (284 §) angående åläggande av förpliktelsen bringas i kraft, dock så ändrat att huvudförpliktelsen bör fullgöras senast 30.9.2005.

Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0126/4, med vilket byggnads- och miljönämndens beslut 5.2.2003 (44 §) har upphävts, blir i kraft. Nämnden kan enligt 10 § 1 mom., 13 och 15 § i viteslagen besluta att hotet om tvångsutförande verkställs om A Ab utan giltig orsak underlåter att fullgöra huvudförpliktelsen inom ovan utsatt tid.

2. A Ab:s besvär om ersättande av bolagets rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol förkastas. Slutresultaten i förvaltningsdomstolens bägge beslut ändras inte till dessa delar.

3. A Ab:s yrkanden på ersättning för bolagets rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen förkastas.

Motiveringar

1. Huvudsaken

Tillämpliga bestämmelser och motiveringar till dem

Enligt 1 § i miljöskyddslagen är syftet med lagen bland annat att 1) förebygga och hindra förorening av miljön samt avhjälpa och minska skador orsakade av förorening och 3) förebygga uppkomst och skadeverkningar av avfall.

Enligt 3 § 1 mom. 5 punkten i miljöskyddslagen avses i sagda lag med verksamhetsutövare en fysisk eller juridisk person som bedriver verksamhet som medför risk för förorening av miljön eller faktiskt beslutar om sådan verksamhet.

I 4 § i miljöskyddslagen bestäms om allmänna principer. Enligt 4 § 1 mom. 1 punkten i miljöskyddslagen gäller inom verksamhet som medför risk för förorening, att negativ miljöpåverkan skall förebyggas eller, om det inte är möjligt att helt hindra den, minimeras (principen om prevention och minimering av olägenheter). Enligt 2 punkten i samma moment skall i övrigt iakttas av verksamhetens art påkallad försiktighet och aktsamhet för att hindra förorening av miljön samt beaktas sannolikheten för att verksamheten medför risk för förorening, olycksrisken samt vilka möjligheter det finns att förhindra olyckor och begränsa deras verkningar (försiktighets- och aktsamhetsprincipen). Enligt 4 § 2 mom. i miljöskyddslagen svarar den som bedriver verksamhet som medför risk för förorening av miljön för att förebyggande åtgärder vidtas samt för att den olägenhet för miljön som verksamheten orsakar undanröjs eller begränsas så långt som möjligt (principen om förorenarens ansvar).

Enligt 7 § i miljöskyddslagen får på eller i marken inte lämnas eller släppas ut avfall eller andra ämnen som försämrar markkvaliteten så att därav kan följa risk eller olägenhet för hälsan eller miljön, avsevärd minskning av trivseln eller annan därmed jämförbar kränkning av allmänt eller enskilt intresse (förbud mot förorening av mark).

Enligt detaljmotiveringen till paragrafen i regeringens proposition med förslag till revidering av miljöskydds- och vattenlagstiftningen (RP 84/1999 rd) "anses som förorenande verksamhet, förutom utsläpp som medför egentlig och konkret förorening, också utsläpp eller deponering av ämnen på eller i marken. Ämnet eller avfallet kan också finnas t.ex. i ett kärl, förutsatt att uppbevaringen medför en uppenbar risk för att ämnet eller avfallet hamnar på eller i marken. Det är fråga om att situationen i dess helhet kan anses medföra risk för förorening. Om risken är uppenbar, kan lagringen av ämnet eller avfallet förbjudas med stöd av bestämmelsen om förbud mot markförorening. I så fall skall paragrafen tolkas i förening med 4 §, enligt principen om prevention och minimering av olägenheterna."

Enligt 84 § 1 mom. i miljöskyddslagen (åtgärder vid överträdelser eller försummelser) kan tillståndsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten 1) förbjuda den som bryter mot miljöskyddslagen eller en med stöd av den utfärdad förordning eller föreskrift eller ett med stöd av den meddelat villkor eller åläggande att fortsätta eller upprepa överträdelsen, 2) ålägga den som bryter mot miljöskyddslagen eller en med stöd av den utfärdad förordning eller föreskrift eller ett med stöd av den meddelat villkor eller åläggande att fullgöra sin skyldighet på något annat sätt, 3) ålägga den som har förfarit så som avses i 1 eller 2 punkten att återställa miljön i ursprungligt skick eller undanröja olägenheter som miljön har åsamkats genom överträdelsen, 4) ålägga verksamhetsutövaren att i tillräcklig utsträckning utreda verksamhetens miljöpåverkan, om det finns grundad anledning att misstänka att den orsakar förorening i strid med denna lag.

Enligt 88 § 1 mom. i miljöskyddslagen skall myndigheten, om det inte är uppenbart onödigt, förena ett förbud, en föreskrift, ett villkor eller ett åläggande som har meddelats med stöd av nämnda lag med vite eller med hot om att den försummade åtgärden vidtas på den försumliges bekostnad eller om att verksamheten avbryts. Enligt 2 mom. i samma paragraf skall i ett ärende som gäller vite eller hot om tvångsutförande eller avbrytande i övrigt tillämpas viteslagen (1113/1990) om inte något annat följer av miljöskyddslagen.

Enligt 7 § 1 mom. i viteslagen får vite riktas endast mot en part som har rättslig och faktisk möjlighet att uppfylla huvudförpliktelsen.

Enligt 10 § 1 mom. i viteslagen får den myndighet som har förelagt ett vite döma ut det, om en part utan giltig orsak har underlåtit att uppfylla huvudförpliktelsen. För att vitet skall kunna dömas ut krävs att beslutet om vitesförläggande har vunnit laga kraft, om inte beslutet enligt vad som stadgas eller bestäms skall iakttas trots att ändring har sökts.

Enligt 13 § i viteslagen får ett vite inte dömas ut, om inte parten med anledning av att vitet skall dömas ut har getts tillfälle att lämna förklaring enligt 22 § inom två år från det vitesföreläggandet vann laga kraft och tiden för uppfyllande av huvudförpliktelsen löpte ut, eller då huvudförpliktelsen skall iakttas från en viss tidpunkt, inom två år från det parten bröt mot förpliktelsen.

Enligt 14 § 1 mom. i viteslagen föreläggs hot om tvångsutförande genom att parten åläggs att uppfylla huvudförpliktelsen vid äventyr att det som han har lämnat ogjort utförs på hans bekostnad. När hot om tvångsutförande föreläggs, skall enligt 3 mom. i samma paragraf i övrigt i tillämpliga delar iakttas vad som stadgas om vite i 6, 7 och 12 §.

Enligt 15 § 1 mom. i viteslagen fattas beslut om verkställighet av ett hot om tvångsutförande med iakttagande av vad som stadgas om vite i 10 § 1 mom. och 13 § av den myndighet som har förelagt hotet.

Fakta

Ur handlingarna framgår bland annat att C Kb hade 25.1.1991 sålt sin inspektionsverksamhet rörande oljecisterner jämte till verksamheten hörande materiel till D. E Kb och D såsom kommanditbolagets ansvariga bolagsman hade efter köpet upplagrat olja i de i fråga varande, då uppenbarligen underjordiska cisternerna, med stöd av arrenderätten till den i fråga varande tomten. E Kb och D hade försatts i konkurs 29.3.1996, men faktiskt hade D lagt ner sin verksamhet redan tidigare. D hade inte sörjt för oljecisternernas bortforsling från tomten, utan cisternerna hade efter konkursen fortfarande befunnit sig på tomten. B Ab hade köpt besittningsrätten till arrendetomten i fråga av F Kb 30.6.1993. B Ab:s konkurs hade börjat 2.4.2002.

Köpeavtalet mellan B Ab:s konkursbo och A Ab undertecknades 6.6.2002. Köpets objekt var till konkursboet hörande arrenderätt till industritomt nr 2 i kvarter 9 i 151:a stadsdelen på I industriområde i K stad samt en presenningshall som befinner sig på tomten. Det finskspråkiga köpebrevets villkor nr 3 lyder: "Ostaja on tutustunut kaupan kohteeseen ja hyväksyy sen sellaisessa kunnossa kuin se kaupantekohetkellä on." (Köparen har gjort sig förtrogen med köpeobjektet och godkänner det i sådant skick som det är vid tidpunkten för köpet).

I köpebrevets villkor nr 6 nämns följande: "Edelleen kauppahinnassa on otettu huomioon, että ostaja tämän kauppakirjan allekirjoittamisella sitoutuu yksin kustannuksellaan huolehtimaan myydyn tontin puhdistamisesta ja sillä olevien erilaisten ongelmajätteiden, öljysäiliöiden, romu- jen sekä muiden jätteiden asianmukaisesta poiskuljettamisesta/hävittämisestä." Detta villkor kan översättas så att vid bestämmandet av köpesumman har beaktats att köparen genom att underteckna köpebrevet förpliktar sig att ensam på sin bekostnad sörja för saneringen eller uppsnyggningen av den sålda tomten jämte för att olika slags problemavfall, oljecisterner, skräp och annat avfall som fanns på tomten på behörigt sätt forslades bort eller förstördes.

Vid inspektionen 22.8.2002 har man bland annat bedömt att cisternerna var i synnerligen dåligt skick och utgjorde en stor miljörisk. Cisternerna innehöll cirka 100 m3 spillolja. Bränslecisternerna, som ursprungligen hade varit underjordiska, var mycket rostiga och dåligt stöttade. De kunde spricka vid köld eller välta på grund av tjäle, vilket innebar att läckande spillolja kunde förorena marken och kostnaderna för sanering av området kunde stiga. Spilloljan var inte ren och dess kvalitet var dålig. Vid inspektionen hade bolaget fått rådet att tömma cisternerna så fort som möjligt.

Vid granskningen 11.4.2003 hade iakttagits att åtminstone en, möjligen två av cisternerna hade läckt.

Rättslig bedömning

Byggnads- och miljönämnden som kommunal miljövårdsmyndighet skulle enligt 3 § 1 mom. 2, 4 och 6 punkten, 6 § 1 punkten, 8, 12, 15, 27 och 57 § i avfallslagen eventuellt ha kunnat ålägga A Ab att i egenskap av avfallsinnehavare fullgöra sin skyldighet att sörja för lagenlig behandling av problemavfallet i fråga. Fastän detta i så fall hade varit den åtgärd som i första hand borde ha vidtagits, avgörs med detta beslut av högsta förvaltningsdomstolen inte A Ab:s ansvar enligt avfallslagen.

I de föreliggande ärendena bör på K stads byggnads- och miljönämnds besvär i högsta förvaltningsdomstolen avgöras om nämnden har kunnat utöva förvaltningstvång enligt miljöskyddslagen mot fastighetsinnehavaren, A Ab, för att förebygga i 7 § i miljöskyddslagen avsedd förorening av mark under ovan nämnda förhållanden.

Således är det nu inte fråga om det offentligrättsliga saneringsansvar som grundar sig på eventuell förorening av mark. Det är inte heller fråga om privaträttsliga förhållanden mellan A Ab och tidigare innehavare av arrenderätten till tomten, ej heller om det inbördes kostnadsansvaret för vederbörlig behandling av vätskan i de fråga varande oljecisternerna.

Med hänsyn till bestämmelserna i 7 § och 84 § 1 mom. i miljöskyddslagen samt utredning om skicket hos de fem cisternerna som hade varit fullt synliga ovan jord samt spilloljans beskaffenhet i dessa cisterner, kunde K stads byggnads- och miljönämnd under nämnda förhållanden ålägga det bolag som med ovan nämnda överlåtelsehandling hade förvärvat arrenderätten till tomten att föra spilloljan samt övrigt avfall i vätskeform från tomten till en anläggning med vederbörligt tillstånd.

På dessa grunder skall Vasa förvaltningsdomstols beslut 23.5.2003 nummer 03/0125/4 upphävas och K stads byggnads- och miljönämnds beslut 16.10.2002 (284 §) om åläggandet av förpliktelsen bringas i kraft. Tidsfristen för fullgörandet av förpliktelsen skall dock förlängas, då den av nämnden utsatta tiden har gått ut.

Tidsfristen för fullgörandet av huvudförpliktelsen har nu förlängts. Med hänsyn till 10 § 1 mom. och 15 § 1 mom. i viteslagen skall därför det beslut nummer 03/0126/4 stå fast med vilket Vasa förvaltningsdomstol 23.5.2003 har upphävt K stads byggnads- och miljönämnds beslut 5.2.2003 (44 §).

2. A Ab:s besvär angående ersättande av bolagets rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol

Med beaktande av det ovan anförda skall bolagets yrkande på ersättning för sina rättegångskostnader i Vasa förvaltningsdomstol förkastas vid denna utgång i målet och med beaktande av 74 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen. Till dessa delar finns det inte grund att ändra slutresultatet i förvaltningsdomstolens beslut.

3. A Ab:s yrkande angående ersättande av bolagets rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen

Vid denna utgång i målet och med beaktande av 74 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen har bolaget inte rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

I ärendets avgörande har deltagit förvaltningsråden Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi och Irma Telivuo samt miljösakkunnigråden Pentti Hannonen och Pertti Eloranta. Ärendets föredragande Ilpo Havumäki.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.