20.3.2018/1255

Besvär angående detaljplan (Jomala; se även Ålands förvaltningsdomstol 26.4.2017 nr 20/2017, Finlex)

Ärende Besvär som gäller detaljplan

Ändringssökande Kommunstyrelsen i Jomala

Beslut som överklagas

Ålands förvaltningsdomstol 26.4.2017 nr 20/2017Ärendets tidigare handläggning

Kommunfullmäktige i Jomala har genom sitt beslut 1.3.2016 (§ 23) antagit en detaljplan för fastigheten Borgs I Rnr 2:71 i Gölby, enligt förslag daterat 21.12.2015, jämte planbeskrivning. Genom detaljplanen bildas kvarteren 41012 - 41014 samt väg-, park- och skyddsområden. Vidare har fullmäktige beslutat godkänna markanvändningsavtal och föravtal med markägaren samt befullmäktigat kommundirektören att underteckna avtalen för kommunens räkning. Detaljplanen är utarbetad av markägaren med stöd av 33 § i plan- och bygglagen för landskapet Åland.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Ålands förvaltningsdomstol har genom sitt överklagade beslut på besvären av A, B och C upphävt kommunfullmäktiges beslut.

Förvaltningsdomstolen har, till den del det är frågan om i högsta förvaltningsdomstolen, motiverat sitt beslut enligt följande:

Bestämmelser om detaljplanläggning

I enlighet med 4 § i plan- och bygglagen för landskapet Åland (plan- och bygglagen) är det en kommunal angelägenhet att besluta om planläggning av användningen av mark och vatten. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom general- och detaljplaner. Generalplanen anger huvuddragen för markanvändningen i hela kommunen eller en del av den. Detaljplanen anger närmare hur ett begränsat markområde i kommunen ska användas och bebyggas.

Enligt 24 § 1 mom. i plan- och bygglagen upprättas en detaljplan för den detaljerade regleringen av markanvändningen, byggandet och utvecklandet av områden. Detaljplanens syfte är att anvisa områden för olika ändamål och styra byggande och annan markanvändning på det sätt som de lokala förhållandena, stads- och landskapsbilden, den befintliga bebyggelsen, naturmiljön och principen om en hållbar utveckling samt andra mål för planen förutsätter.

Enligt 33 § 1 mom. i plan- och bygglagen har en markägare rätt att utarbeta ett förslag till detaljplan för sin egen mark. Innan planeringen påbörjas ska kommunen kontaktas. Kommunen ska fastställa målsättningar för planen, godkänna planläggaren och se till att planområdet utgör en tillräckligt stor och ändamålsenlig helhet. Enligt paragrafens 2 mom. handläggs ett planförslag som utarbetas på markägarens försorg efter vederbörlig beredning i kommunen på samma sätt som en av kommunen utarbetad plan.

I 26 § i plan- och bygglagen föreskrivs om detaljplanens innehåll. Enligt paragrafens 2 mom. ska kommunen bl.a. se till att

1) marken utnyttjas på ett ekonomiskt och ekologiskt hållbart sätt,

2) trafiken, energiförsörjningen, vatten och avlopp, avfallshanteringen samt brand- och räddningsväsendet kan ordnas på ett säkert och ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturresurserna och ekonomin hållbart sätt,

3) det skapas en trivsam, trygg och sund livsmiljö som även är tillgänglig för personer med funktionshinder,

4) särskilt den bebyggda miljön och landskapet värnas och används på ett ändamålsenligt sätt,

7) skälig hänsyn tas till befintlig bebyggelse, bestående äganderättsförhållanden, fastighetsgränser, servitut, hävd och andra omständigheter som kan inverka på genomförandet av planen.

Enligt 5 § i plan- och bygglagen föreskrivs att när en plan utarbetas ska, om inte en miljökonsekvensbedömning ska upprättas enligt landskapslagen om miljökonsekvensbedömning, planens påverkan på miljön och landskapsbilden, inklusive dess samhällsekonomiska, sociala och kulturella aspekter, redovisas som en del av planen.

Enligt 27 § 3 mom. i plan- och bygglagen fogas till detaljplanen en planbeskrivning där den information som behövs för att bedöma planens mål, motiven till lösningarna samt dess verkningar presenteras på ett sätt som närmare bestäms genom landskapsförordning.

I 5 § 1 mom. i plan- och byggförordningen för landskapet Åland (plan- och byggförordningen) föreskrivs att en planbeskrivning ska innehålla uppgifter om bl.a. det centrala innehållet i och grunderna för den planlösning som valts samt hur resultaten av konsekvensutredningarna och olika framförda utlåtanden och anmärkningar har beaktats. Enligt paragrafens 2 mom. ska planbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad stå i relation till planens betydelse, omfattning eller de miljö- och andra konsekvenser som planen kan ha. Enligt 4 mom. kan, om en generalplan har antagits för det område som detaljplaneras, planbeskrivningens omfattning och innehåll vara enklare än det som anges i 1 mom.

I 30 § i plan- och bygglagen föreskrivs om hörande i beredningsskedet av planläggningsförfarandet. När en plan utarbetas ska enligt paragrafens 1 mom. andra kommuner, myndigheter, juridiska personer och enskilda som berörs av förslaget ges tillfälle till samråd och att yttra sig antingen skriftligen eller muntligen när det är ändamålsenligt med tanke på planens syfte och betydelse. Enligt 2 mom. är syftet med hörandet att förbättra beslutsunderlaget och ge möjligheter till insyn och påverkan. Resultatet av hörandet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts ska redovisas då planförslaget ställs ut.

Enligt 31 § 1 mom. i plan- och bygglagen ska kommunen, innan en plan antas, ställa ut förslaget under minst 30 dagar. Kommunmedlemmar och de som anges i 30 § 1 mom. har rätt att under utställningstiden skriftligen framföra synpunkter på planförslaget.

Det aktuella planområdet

Det aktuella planområdet utgör en del av fastigheten Borgs I Rnr 2:71 i Gölby. Området, som har en areal om ca 4,7 ha, ligger strax öster om Nya Godbyvägen (landsväg nr 420) vid korsningen till Björsby.

Planområdet är kalavverkat i mellersta och östra delen. Den östra delen är skogbevuxen och utdikad. Det finns ingen bebyggelse eller vägar inom området.

I planbeskrivningen konstateras att planområdet i norr gränsar till skogbevuxna områden, i öster och söder till åkerområden och i väster till Nya Godbyvägen.

Den antagna detaljplanen

I den av fullmäktige antagna detaljplanen anvisas två kvartersområden för industri- och lagerbyggnader (F) och ett kvartersområde för verkstäder och lagerbyggnader (FV), samtliga med ett exploateringstal om e=0,3, vilket innebär en sammanlagt byggnadsrätt om 6 984 m2.

Genom planområdet anvisas en gata i nord-sydlig riktning, med anslutning i norr till landsväg 420 och anslutning i söder till gränsen mellan grannfastigheterna Rnr 2:38 och 1:49. Längs planområdets västra gräns anvisas ett skyddsområde (EP) mot landsvägen och längs dess östra gränser såsom en remsa med varierande bredd ett parkområde som ska bevaras i naturligt tillstånd (PN), så att dessa även omfattar gränserna mot norr och söder, med undantag av gatuanslutningarna. Därtill anvisas ett mindre kvartersområde för byggnader och anläggningar för samhällsteknisk försörjning (ES).

Planen föreskriver både områdesspecifika och allmänna planbestämmelser. Enligt bestämmelserna för PN-områdena ska dessa planteras och vårdas så att de bildar en tät skyddszon. I de allmänna bestämmelserna ingår bl.a. att ljudnivån från verksamheten ej får överstiga tillämpliga bestämmelser.

F- och FV-områdena upptar enligt planbeskrivningen sammantaget 49,7 % av planområdet.

I beskrivningen konstateras att infart till området sker norrifrån. Enligt landskapsregeringens kommande vägplan kan området i framtiden betjänas söderifrån, vilket också detaljplanen i samråd med trafikavdelningen möjliggör genom en infart i söder. Vidare konstateras att den nya byggnationen till en början kommer att öka trafiken vid norra korsningen Godbyvägen - Nya Godbyvägen. Ökningen blir inte märkvärdig i jämförelse med mängden fastigheter denna korsning redan nu betjänar. Eventuell störning till befintlig bebyggelse kan orsakas under byggtiden. Påverkan gentemot grannarna kommer att minska markant om infart söderifrån förverkligas i samband med landskapsregeringens vägplan. Eventuella olägenheter till omgivningen orsakade av verksamheten begränsas enligt planbeskrivningen av direktiv från miljö- och hälsovårdsmyndigheterna. Dessa inkluderar direktiv som gäller utsläpp, ljudnivå samt lagring av miljöfarliga ämnen. Avfallshanteringen kan ordnas genom en gemensam sopsorteringsstation.

Landskapsregeringens beslut

Ålands landskapsregering har 20.3.2015, i egenskap av väghållare, beslutat att med stöd av 52 § 2 mom. i landskapslagen om allmänna vägar i landskapet Åland bifalla X:s ansökan om anslutning till landsväg nr 420 enligt nedan angivna villkor. Beslutet är fattat av ställföreträdande byråchef Björn Ekblom på trafikbyrån vid infrastrukturavdelningen, på föredragning av vägingenjör Elin Lindfors.

Anslutningen gäller till fastighet Rnr 2:71 från landsväg nr 420. Anslutningen ska placeras intill rån mot fastighet Rnr 2:45.

Om landskapsregeringen förverkligar sina planer på att genomföra den nya anslutningen av landsväg nr 40 till landsväg nr 2 ska anslutningen till den aktuella fastigheten flyttas till de koordinater som anges i en bilaga till beslutet. Om den nya anslutningen av landsväg nr 40 till landsväg nr 2 inte blir exakt vid de koordinater som anges i bilagan ska fastighetens anslutning justeras till att ansluta till flyttad anslutning för landsväg nr 2 och landsväg nr 40.

Bifogade standardbestämmelser för byggande av väganslutningar till allmän väg ska följas.

(---)

Bedömning av detaljplanens innehåll

I besvären har framförts att området i fråga inte är lämpligt för det i planen avsedda ändamålet, att planen inte i tillräcklig utsträckning förebygger olägenheter som förorsakas av den anvisade markanvändningen och att den otillbörligt begränsar framtida utnyttjande av angränsade mark.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att området i detta fall inte är föremål för generalplanläggning där man skulle ha fastställt övergripande ramar för dess användning eller i övrigt t.ex. bestämt om lokalisering av industriell verksamhet eller andra områdesreservationer på ett vidare plan. Oavsett utgångspunkten i planläggning på två nivåer, ställer plan- och bygglagen emellertid inte generalplanläggning som en förutsättning för antagandet av en detaljplan. Avsaknaden av områdesreglering på nivån av generalplan innebär dock förhöjda krav på utredning för att möjliggöra bedömning av motiven till planlösningen och dess konsekvenser i enlighet med vad som föreskrivs i ovan sagda bestämmelser i plan- och bygglagen samt -förordningen (jfr även t.ex. HFD 2012:80 avseende rikets markanvändnings- och bygglag).

Den aktuella detaljplanen gäller inte anvisande av sådan sedvanlig byggnadsrätt som markägare generellt kan anses ha en grundad förväntning att utnyttja på sin mark, utan det är fråga om klart kraftigare exploatering. Plan- och bygglagen föreskriver i och för sig inte några direkta begränsningar av de ändamål för vilka markägare har rätt att utarbeta och föreslå en detaljplan för sin egen mark. Dock måste ovan sagda utredningsskyldighet i avsaknad av generalplanläggning anses vara av särskild betydelse i samband med en av markägaren utarbetad detaljplan för att säkerställa att planen inte på ett ojämlikt sätt binder framtida reglering av användningen av andras markområden.

De konsekvensbedömningar som ingår i planbeskrivningen är överlag snäva och begränsar sig närmast till bedömning av direkta olägenheter för grannfastigheterna. Däremot framgår inte någon egentlig motivering för etableringen av industriell verksamhet på platsen i fråga, någon bedömning av planens innebörd för samhällsstrukturen, för alternativen att utveckla densamma eller på möjligheterna att utveckla omgivande markområden. Samtidigt framgår av planbeskrivningen och den övriga utredningen att planområdet ingår i ett område där avsikten i samband med den sedermera nedlagda generalplanläggningen varit att möjliggöra tätbebyggelse för bostadsändamål. Även om den icke slutförda generalplanläggningen eller kommunstyrelsens tidigare avsiktsförklaringar saknar rättsverkan vid antagandet av en detaljplan, påvisar denna utredning att de motstridiga förväntningarna avseende områdets markanvändning har förankring i den faktiska utvecklingen av samhällsstrukturen.

Härtill kommer att industri- och lagerverksamheten i detaljplanen dimensionerats så att de parkremsor som anvisas som buffert blir förhållandevis smala, utan att planbestämmelserna heller begränsar den verksamhet som tillåts i kvarteren. Även i detta avseende kan således verkningarna av planen då den förverkligas i praktiken utsträcka sig till att begränsa alternativen för utveckling av grannfastigheterna.

Då huvuddragen för markanvändningen på området inte avgjorts genom generalplanläggning, kan utredningen som legat till grund för detaljplanen med hänsyn till dess innehåll inte anses vara tillräcklig för att bedöma förutsättningarna för att utveckla området i enlighet med de krav plan- och bygglagen ställer så att också övriga markägare har möjlighet att utnyttja sin mark på likvärdiga villkor. Det går inte att konstatera att planen med uppfyllande av de lagstadgade innehållskraven styr markanvändningen på det sätt som de lokala förhållandena kräver.

Beslutet att anta detaljplanen ska av ovan sagda anledning upphävas såsom lagstridigt. Det finns därför inte orsak att vidare ta ställning till de besvärsgrunder som avser frågan om huruvida gatu- och trafiknätet utformats ändamålsenligt och behövliga genomfarts- och förbindelseleder reserverats i enlighet med kraven i plan- och bygglagen samt -förordningen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris, som även har föredragit ärendet, samt Kristina Fagerlund och Irina Wikström.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Kommunstyrelsen i Jomala har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas och kommunfullmäktigesbeslut förbli i kraft.

Som motivering för sina yrkanden har kommunstyrelsen anfört bland annat följande:

I Jomala kommun används främst exploateringstalen 0,3, 0,35 eller 0,4 för F-områden samt FV-områden och som princip tillämpas att kvartersområden, om möjligt, högst får uppta 50 % av det totala planeområdet. Som exempel på detta kan ges detaljplanen för fastigheten 6:39 samt del av 6:31 i Gölby by (410) och detaljplanen för fastigheterna 10:24 och 10:21 i Önningeby by (435). Att i detta sammanhang hävda, liksom framhålls i Ålands förvaltningsdomstols beslut, att den tillåtna exploateringen i detaljplanen för fastigheten Borgs I RNr 2:71 i Gölby skulle vara kraftig och gå utöver det markägare har grundad förväntning att erhålla blir missvisande, då exploateringstalet de facto är lägre än i de flesta andra detaljplanerna som omfattar industri- och lagerverksamhet i Jomala kommun. Med hänvisning till dessa exempel, där det även saknas generalplan, är inte heller andelen 49,7 % kvartersområden i form av F-områden samt FV-områden särskilt hög i detaljplanen för fastigheten Borgs I RNr 2:71 i Gölby.

Av målsättningarna och utformningen av detaljplanen gällande fastigheten Borgs I RNr 2:71 i Gölby framgår tydligt att syftet med detaljplanen endast är att tillåta småindustriverksamhet. Det finns inte någon särskild planebeteckning för småindustriverksamhet i av Ålands landskapsregering utfärdade planbeteckningar som kan tillämpas av kommuner vid upprättande av planer. I och med att det däremot inte är praktiskt möjligt att verkställa mer omfattande industri- och lagerverksamhet, som märkbart kunde störa grannar och begränsa deras möjlighet att utveckla sina fastigheter, på tomter vars arealer varierar mellan 2 500-3 600 m2 och med begränsade byggrätter mellan 750-1 258 m2 hanteras syftet att endast tillåta småindustriverksamhet i stället genom själva utformningen av planen och tomternas storlek.

Den närmaste rågrannen i norr är samma markägare som utarbetat planeförslaget. På övriga sidor om detaljplaneområdet finns mot öster en av Ålands mest trafikerade landskapsvägar, mot söder mindre åkerfastigheter och mot väster åkerfastigheter. Närmaste enskilda bostadshus ligger cirka 160 meter från industri- och lagerverksamheten i detaljplaneområdet. Med tanke på dessa förhållanden och den goda tillgången till trafikförbindelser är detaljplaneområdet lämpligt för småindustriverksamhet.

Ålands förvaltningsdomstol har i sitt beslut felaktigt utgått ifrån att avsikten med planeområdet vid den nu avslutade generalplaneringen av Gölby by och Buskböle by skulle ha varit möjliggörande av tätbebyggelse för bostadsändamål. Det framgår tydligt av förslaget till delgeneralplan för Gölby by och del av Buskböle by samt samfällda området för Buskböle, Gölby och Ringsböle byar jämte beskrivning av 22.11.2013, som omfattades av kommunstyrelsen i Jomala genom beslut 13.02.2014 (§ 33), att fastigheten Borgs I RNr 2:71 i Gölby anvisats som område för industri- och lagerbyggnader (F/1). Vid framtagandet av delgeneralplanförslaget för Gölby by och del av Buskböle by gjordes också miljö-, kultur-, fornminnes-, landskaps- och exploateringsutredningar m.m. för hela det aktuella området. Allt detta material, som är mycket mer omfattande än vanliga utredningar och konsekvensbedömningar vid detaljplaneprocesser, beaktades sedan vid framtagandet av detaljplanen för del av fastigheten Borgs I RNr 2:71 i Gölby.

X har gett förklaring.

B har gett förklaring och yrkat att Jomala kommun ska ålaggas att ersätta hans rättegångskostnader.

A har gett förklaring och yrkat att Jomala kommun ska åläggas att ersätta hennes kostnader i samband med ärendet.

C har gett förklaring och yrkat att Jomala kommun ska åläggas att ersätta hans rättegångskostnader.

Kommunstyrelsen i Jomala har gett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Förvaltningsdomstolens beslut ändras inte.

2. Yrkandena om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Med beaktande av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl att ändra förvaltningsdomstolens beslut.

2. Med hänsyn till målets utgång och art samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får parterna själva bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Vesa Manninen.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.