15.12.2016/5324

Besvär som gäller delgeneralplan (stadsstyrelsen i Pargas) om beslutet finns också ett årsboksbeslut

Ärende Besvär som gäller delgeneralplan

Ändringssökande Stadsstyrelsen i Pargas

Beslut som överklagas

Åbo förvaltningsdomstol 3.11.2015 nr 15/0248/1

Ärendets tidigare handläggning

Stadsfullmäktige i Pargas har genom sitt beslut 9.12.2014 (§ 105) antagit en delgeneralplan för Ålö.

A och B, C, D, E och F, G och H, I och J, K och L samt M och N har överklagat stadsfullmäktiges beslut hos Åbo förvaltningsdomstol.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Åbo förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut med anledning av de besvär som anförts hos förvaltningsdomstolen upphävt stadsfullmäktiges beslut. Förvaltningsdomstolen har anfört följande skäl för att upphäva stadsfullmäktiges beslut:

Tillämpade lagrum

Enligt 9 § i den markanvändnings- och bygglag som är i kraft vid tidpunkten för beslutet ska planen grunda sig på tillräckliga undersökningar och utredningar. När en plan utarbetas ska miljökonsekvenserna av planen och av undersökta alternativ utredas i behövlig omfattning.

Enligt 1 § i markanvändnings- och byggförordningen ska utredningarna innehålla tillräckliga uppgifter för att det skall vara möjligt att bedöma vilka betydande direkta och indirekta konsekvenser som genomförandet av planen har för bland annat människornas levnadsförhållanden och livsmiljö, jord- och berggrunden samt vattnet, naturens mångfald och naturresurser, region- och samhällsstrukturen, trafiken samt landskapet och den byggda miljön.

Enligt 39 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska utredningar göras och beaktas i den omfattning som styrmålet för generalplanen och generalplanens noggrannhet förutsätter. I planbeskrivningen ska ingå bland annat planens konsekvenser för samhällsstrukturen, naturen, landskapet, arrangemangen för trafik och teknisk service, ekonomin, hälsan, de sociala förhållandena och kulturen samt andra betydande konsekvenser av planen.

Enligt 35 § i nämnda lag är syftet med generalplanen att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. I generalplanen anges principerna för den eftersträvade utvecklingen och anvisas nödvändiga områden till grund för den detaljerade planläggningen och annan planering samt byggande och annan markanvändning.

Enligt 32 § 1 mom. i samma lag ska landskapsplanen tjäna till ledning när generalplaner utarbetas.

Enligt 39 § i samma lag ska landskapsplanen beaktas på det sätt som bestäms ovan när en generalplan utarbetas.

När en generalplan utarbetas ska bland annat beaktas att samhällsstrukturen fungerar, är ekonomisk och ekologiskt hållbar, att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas, att behov i anslutning till boendet och tillgången till service beaktas, att trafiken, i synnerhet kollektivtrafiken och gång-, cykel- och mopedtrafiken, samt energiförsörjningen, vatten och avlopp samt avfallshanteringen kan ordnas på ett ändamålsenligt och med tanke på miljön, naturtillgångarna och ekonomin hållbart sätt, att det ges möjligheter till en trygg, sund och för olika befolkningsgrupper balanserad livsmiljö, att den byggda miljön, landskapet och naturvärdena värnas samt att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation.

Enligt 44 § i samma lag kan bygglov för uppförande av ett bostadshus med högst två bostäder utan hinder av 137 § 1 mom. beviljas, om det i en generalplan med rättsverkningar särskilt bestäms att planen eller en del av den får användas som grund för beviljande av bygglov. En sådan bestämmelse kan gälla endast ett byområde där det inte finns ett stort behov av byggande. En ytterligare förutsättning är att generalplanen styr byggandet och annan markanvändning på området tillräckligt. En bestämmelse i en generalplan om att planen kan användas som grund för beviljande av bygglov är i kraft högst 10 år åt gången.

Om användning av generalplan som grund för bygglov på strandområden stadgas i 72 § i markanvändnings- och bygglagen.

Enligt 72 § 1 mom. får byggnader inte uppföras i en strandzon som hör till ett strandområde vid hav eller annat vatten utan en detaljplan eller en sådan generalplan med rättsverkningar där det särskilt bestäms att generalplanen eller en del av den kan användas som grund för beviljande av bygglov.

Enligt 72 § 2 mom. gäller det som bestäms i 1 mom. också ett strandområde där det på grund av det byggande som kan väntas på området är nödvändigt att planera byggande och annan användning för att reglera i huvudsak strandbaserad fritidsbebyggelse.

Enligt 73 § 1 mom. i samma lag ska, när en generalplan eller detaljplan (stranddetaljplan) utarbetas för att i huvudsak reglera fritidsbebyggelse på ett strandområde, utöver vad som i övrigt bestäms om general- eller detaljplaner ses till att

1) det planerade byggandet och annan markanvändning lämpar sig för strandlandskapet och omgivningen i övrigt;

2) naturvård, landskapsvärden, rekreationsbehov, vattenvård och vatten och avlopp samt vattnens, terrängens och naturens särdrag beaktas även i övrigt, samt att

3) det kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område på strandområdena.

Förarbetet till 44 § i markanvändnings- och bygglagen

Enligt de detaljerade motiveringarna till 44 § i markanvändnings- och bygglagen i regeringens proposition (RP 102/2008 rd) kan en generalplan som gjorts upp för ett strandområde enligt den gällande lagen användas direkt som en plan som styr byggandet, om detta bestäms särskilt i generalplanen. Då behövs inte någon detaljplan (i första hand stranddetaljplan) eller något undantagsbeslut. I propositionen föreslås att användningen av generalplanen som en plan som styr byggandet utvidgas så att det på byområden på landsbygden ska vara möjligt att bevilja bygglov direkt på grund av generalplanen utan detaljplan eller avgörande om planeringsbehov.

Enligt 137 § 3 mom. i den gällande lagen är det möjligt att på ett byområde eller något annat landsbygdsområde bevilja bygglov på grund av en generalplan med rättsverkningar utan något avgörande om planeringsbehov i fråga om ett bostadshus med högst två bostäder som kompletterar den existerande bebyggelsen eller en byggnad som är nödvändig för bedrivandet av jordbruk. En ytterligare förutsättning är att det inte finns ett stort behov av byggande på området.

De särskilda förutsättningarna för bygglov har då ansetts vara utredda i generalplanen. Särskilt förutsättningen som säger att inte ska finnas ett stort behov av byggande begränsar användningen av generalplanen även på sådana byområden där en detaljplan inte kan anses aktuell eller nödvändig men där det ändå förekommer mer än ringa byggande.

Genom denna ändring utvidgas möjligheterna att använda generalplanen så att frågan om huruvida de särskilda förutsättningarna för bygglov föreligger kan utredas i generalplanen och så att det utfärdas en särskild bestämmelse om detta i generalplanen. Bestämmelsen gäller de områden som nämns där och den undanröjer prövningen i enskilda fall av behovet av ett avgörande om planeringsbehov. När det bestäms om saken i planen får också kommunen visshet om beträffande vilket byggande generalplanen direkt kan styra till bygglovsförfarande. Bestämmelsen kan dock gälla endast bostadshus med högst två bostäder.

Genom att utvidga det förenklade förfarandet strävar man efter att underlätta småskaligt bostadsbyggande i anslutning till byar och stärka bybebyggelsen på landsbygden. Samtidigt försöker man minska behovet av ickestyrt byggande på glesbygdsområden samt minska splittringen av samhällena. Med by avser här en byliknande tätort på landsbygden som består av flera byggnader. Byarna ser olika ut på olika håll i Finland, och därför avgörs också byområdets omfattning särskilt i samband med respektive generalplan och då anvisas också de områden i planen som berörs av bestämmelsen.

I motiveringarna konstateras vidare att generalplanen med beaktande av förhållandena på området samt det planerade byggandets omfattning och effektivitet ska vara tillräcklig för att styra byggandet och den övriga markanvändningen. Det byggande beträffande vilket generalplanen tillåter direkt bygglovsförfarande ska vara av typen bybebyggelse vad gäller såväl omfattningen som arten och skalan. Bestämmelsen kan tas in i en sådan generalplan där byggplatsernas ungefärliga läge och deras antal har angetts för varje fastighet.

En sådan generalplan lämpar sig för områden där behovet av att bygga bostäder inte är så stort att organiseringen av det skulle förutsätta särskilda åtgärder. Däremot kan generalplanen inte användas som en plan som direkt medför rätt till bygglov t.ex. i tätorters eller växande stadsregioners randområden, där byggandets omfattning och effektivitet förutsätter att en detaljplan görs upp.

Planens tidigare skeden

Delgeneralplanen för Ålön, som godkändes år 2006 och som hävdes genom Åbo förvaltningsdomstols beslut 22.3.2007 nr 07/0082/1, utgör bakgrunden till utarbetandet av delgeneralplanen. I sammanfattningen av förvaltningsdomstolens beslut konstaterades att stadsfullmäktiges beslut hade tagits i fel ordningsföljd (egentligen: felaktig ordning) vad gäller växelverkan och att planen inte grundat sig på tillräckliga utredningar till den del den gällde områden som anvisats för fast boende och strandbyggande. I motiveringarna till beslutet hänvisades särskilt till bristerna i utredningarna om anordnandet av vattenförsörjningen och till ett jämlikt bemötande av markägarna vid allokeringen och placeringen av byggrätter.

Förhållandena i planområdet och planens mål enligt planbeskrivningen

Delgeneralplaneområdet omfattar Ålön, som ligger mellan centrum av Pargas stad och havsområdet Erstan. Området avgränsas i norr av Vapparn och i söder av Norrsundet. Planområdets markareal är ca 5 200 hektar och området har 930 invånare. Strandlinjen längs havet är ca 44 kilometer lång, kring öarna ca 30 kilometer och på stranden av sötvattenbassängen och dammarna ca 30 kilometer.

Enligt planbeskrivningen har målet varit att skapa möjligheter för en livskraftig utveckling av landsbygdsområdet på Ålön. Befolkningen har ökat redan under en längre tid, vilket visar på Ålöns attraktionskraft. Bebyggelsen är glesare än i stadscentrum, men centrum är ändå relativt nära. Enligt planbeskrivningen har målet varit att utarbeta en delgeneralplan med rättsverkningar enligt kutym i Pargas och att bygglov kunde ges direkt utgående från planen.

Enligt planbeskrivningen är flera strandavsnitt på ön relativt tätt bebyggda sedan tidigare. På norra stranden och på stränderna av sötvattenbassängen finns det områden där landskapsplanens dimensioneringstal för fritidsboende överskrids. På övriga områden är strandbebyggelsen mindre i antal, men bebyggelsen har dock spridits så brett att enhetliga, helt obebyggda strandavsnitt är tämligen sällsynta. Byggnadsbeståndet har traditionellt bestått av bostäder för såväl fast boende som fritidsboende. Genom planen har man strävat efter att skapa förutsättningar för fritidsboende och åretruntboende så att dessa boendeformer uppträder parallellt. De nuvarande fritidsfastigheter som kunde konstateras lämpa sig även för fast boende ges i planen möjlighet att ändra användningsändamålet eller att fortsätta och förbli i den gamla användningen också i fråga om förnyat bebyggande. Övrig befintlig fritidsbebyggelse har fortsättningsvis anvisats oförändrad med nuvarande användningsändamål.

Landskapsplanens innehåll och utredningar om planen till de delar som nu är aktuella

I området gäller en landskapsplan som fastställdes år 2013. Hela Ålö delgeneralplaneområde har i landskapsplanen anvisats som jord- och skogsbruks-/frilufts-/rekreationsområde (MRV). Enligt planbestämmelsen handlar det om ett jord- och skogsbruksdominerat område som har ett speciellt utvecklingsbehov beträffande rekreation och turism. Utöver jord- och skogsbruk kan områden anvisas för fritidsboende och för turismverksamhet. Områden kan även utnyttjas både som frilufts- och strövområden enligt allemansrätten och efter övervägande för fast bosättning av glesbygdskaraktär. Enligt planeringsbestämmelsen för området kan man som komplettering och utvidgning till de existerande områdena i den mer detaljerade planeringen anvisa, utan att orimligt skada huvudsakligt användningssyfte, funktioner som tjänar fritidsboende, turism och rekreationsbruk samt med landskaps- och miljöaspekter i beaktande bl.a. ny permanent bosättning och, enligt speciallagstiftning, även andra aktiviteter. Sunnanbergs by har anvisats i mellersta delen av området (at803). Enligt planeringsbestämmelsen för detta område ska basservicen tryggas genom planering av markanvändning och verksamheter. Nya bostadsområden och kompletterande byggande i byarna ska planeras så att de stöder sig på den existerande strukturen. Ålö hör i huvudsak till dimensioneringsklassen för fritidsboende (1): 7 - 10 fbe/km, fri strand 40 %. Omgivningen kring sötvattenbassängen hör till dimensioneringsklass (3): 3 - 5 fbe/km, fri strand 50 %.

För planen har inga separata utredningar gjorts om regleringen av trafiken eller om ett tillbörligt anordnande av energi-, vatten- och avfallshanteringen. I planbeskrivningen konstateras att områdets vattenförsörjning i första rum bygger på fastighetsvisa lösningar. Byggandet har anvisats i grupper för att även gruppvisa lösningar ska vara möjliga. Landsbygdsmiljön lämpar sig väl även för torrtoaletter. Även reningen av avloppsvattnet kan skötas antingen fastighetsvis eller för flera fastigheter i grupp. Enligt bilagekarta 23 till planbeskrivningen har enskilda korta avloppsledningar planerats till planområdets östra kant, men i de övriga delarna finns inget kommunalt avlopp. Enligt bilagekarta 6 till planbeskrivningen går huvudvägar och en busslinje genom områdets mellersta del. Vägarna på strandområdena är förbindelsevägar och stickvägar till byggplatserna på stränderna. Enligt planbeskrivningen bör vissa enskilda vägar förbättras allteftersom det planerade ombyggandet eller nybyggandet genomförs längs dem. På det sättet fördelas vägunderhållet mellan flera väganvändare. Beträffande avfallshanteringen konstateras att förutsättningarna för att minimera mängden avfall som måste deponeras är ypperliga på Ålöområdet. Kompostering och bränning av brännbart avfall är enkelt att förverkliga. Det är dock sannolikt att de invånare i området som har goda förutsättningar att kompostera och producera flis producerar förhållandevis litet deponiavfall. Även den egentliga soptippen är belägen strax invid planområdets östra gräns. Beträffande energiförsörjningen har konstaterats att även den grundar sig på enskilda fastighetsägares lösningar.

Lösningarna i planen

I planen har sex byområden anvisats. I dessa är det möjligt att bygga utan detaljplan med stöd av 44 § i markanvändnings- och bygglagen (s.k. byplan). För alla stränder vid havet, sötvattenbassängen och dammarna har strandområdesgränser anvisats, inom vilka generalplanen har utarbetats som en strandgeneralplan i enlighet med 72 § i markanvändnings- och bygglagen. Dessutom har det i planen anvisats områden som inte berörs av ovan nämnda paragrafer samt särskilt anvisade områden i behov av planering som förutsätter uppgörande av en mer detaljerad markanvändningsplan.

Enligt planbeskrivningen har 1 403 byggplatser anvisats i planen, av vilka 429 är obebyggda. I planen har 384 obebyggda bostadstomter anvisats (områden som börjar med A). Av dessa är 68 belägna på strandområden och 316 på inlandsområden. Sammanlagt 44 nya byggplatser har anvisats för fritidsboende (RA och RM). Av de befintliga 279 fritidsbostäderna på strandzonen kan 150 med stöd av planen ändras så att de lämpar sig för fast boende.

Enligt planbeskrivningen grundar sig dimensioneringen av antalet byggplatser på arealen. Vid bestämmande av byggplatsantal per markägoenhet har man använt zonindelning. Beroende på zon har antingen 1 byggplats/4 ha eller 1 byggplats/6 ha anvisats. Dimensioneringsgrunden för antalet byggplatser för en markägoenhet har byggt på areal också då strandområden ingått i planområdet. Liknande metod har också förut använts i Pargas delgeneralplaner. Enligt planbeskrivningen har alla befintliga fastigheter som är ägarens enda fastighet upptagits i planen oberoende av fastigheternas läge.

Förvaltningsdomstolens slutsatser

Delgeneralplaneområdet i fråga är beläget nära den centrala, detaljplanerade tätorten Pargas och inom dess influensområde. Befolkningsutvecklingen har under en lång tid varit ständigt ökande och denna trend förväntas fortsätta åtminstone i samma takt. Enligt en kartgranskning och enligt bilagorna till planbeskrivningen finns det rikligt med byggnation i planområdets inre del som har uppkommit utan detaljerad planering av markanvändningen. Byggandet är spritt över hela Ålön. I planen har dock sex byområden anvisats separat, på vilka byggandet har tänkts vara möjligt med stöd av 44 § i markanvändnings- och bygglagen, utan en mer detaljerad planering av markanvändningen. Nämnda byområdesavgränsningar, vilka i huvudsak ligger i bakgrundsterrängen till de i planen anvisade strandzonerna, är så vidsträckta att de ställvis tangerar varandra.

På stränderna till alla vattendrag i planen har en områdesavgränsning anvisats, inom vilken planen är tänkt att träda i kraft som en strandgeneralplan i enlighet med 73 § i markanvändnings- och bygglagen och där byggandet således är möjligt utan mer detaljerad planering. Bestämningen av de byggplatser som anvisats i planområdet har enligt planbeskrivningen grundat sig på en granskning av moderfastigheterna, där arealen utgjort grund för bestämningen av byggrätten, på samma sätt som i flera andra gällande planer i Pargas. Enligt planbeskrivningen har det på strandområdena redan utan planering av markanvändningen ställvis uppkommit så tät fritidsbebyggelse att dimensioneringen av fritidsbebyggelsen enligt landskapsplanen redan har överskridits och sammanhängande, helt obebyggda strandavsnitt är tämligen sällsynta. Trots detta har betydligt mer ny byggnation anvisats till strandområdena i planen.

Största delen av byggplatserna på strandområdena har anvisats för fast boende så att en bandlik kedja av bostadshus som ställvis placerats i flera rader har anvisats på stränderna. Fast bosättning ställer större behov av planering av gemensamma arrangemang för kommuntekniken än gles fritidsbebyggelse. Även om byggande som genomförs direkt med stöd av en strandgeneralplan också kan vara annat än sedvanligt fritidsboende, bör man vid planeringen av markanvändningen beakta de krav på innehållet i en generalplan och en strandgeneralplan som ställs i markanvändnings- och bygglagen.

I den nyligen fastställda landskapsplanen har Ålöområdet i huvudsak reserverats som ett jord- och skogsbruksdominerat område, men områden kan också anvisas för fritidsboende och efter övervägande även för fast bosättning av glesbygdskaraktär. Utöver Sunnanberg har inga byområden tagits i beaktande i landskapsplanen. Att anvisa tät bebyggelse i huvudsak för fast boende är inte förenligt med landskapsplanen, som ska styra generalplaneringen.

Såsom ovan har konstaterats är delgeneralplaneområdet beläget inom en detaljplanerad tätorts influensområde och befolkningsutvecklingen är stigande. I de inre delarna av Ålön finns det redan rikligt med byggnation som uppförts utan en mer detaljerad planering av markanvändningen. När man beaktar de i planen anvisade byområdesavgränsningarnas omfattning och läge samt antalet nya byggplatser, handlar det inte längre om sådant småskaligt bostadsbyggande i anslutning till byar som avses i 44 § i markanvändnings- och bygglagen samt i förarbetet till paragrafen. När man dessutom beaktar den betydande omfattningen av fast bosättning som anvisats i planen både för byområdena och för strandområdena samt de i planen föreslagna lösningarna för områdets vattenförsörjning, avloppshantering och energiförsörjning samt trafikreglering i huvudsak fastighetsvis eller gruppvis för flera fastigheter, anser förvaltningsdomstolen att generalplanen inte är ett tillräckligt planeringsinstrument när byggandet är så här betydande beträffande konsekvenserna. Det är inte möjligt att anvisa att ett område som inkluderar fast byggande i denna stora omfattning ska genomföras utifrån bygglov som beviljas direkt med stöd av planen, utan utredningar och bestämmelser på detaljplanenivå. Byggandets omfattning och effektivitet förutsätter att en detaljplan utarbetas.

Förvaltningsdomstolen konstaterar vidare att staden i sig har rätt att själv bestämma på vilket sätt kravet på jämlik behandling av markägarna säkerställs vid planläggningen. Därmed strider planen inte mot lag enbart av den grunden att antalet byggplatser har grundat sig på moderfastigheternas areal, ett sätt som tillämpats även på andra håll i Pargas, och inte den allmänt använda så kallade dimensionerade strandlinjen. Oberoende av vilket beräkningssätt som tillämpas är moderfastighetsgranskning bara ett hjälpmedel för planläggningen och vid planläggningen kan RA-byggplatser anvisas på området endast i det fall att planen uppfyller kraven på innehåll i en strandgeneralplan. Det tidigare tillåtna täta byggandet minskar omfattningen av det byggande som kan anvisas och av kravet på jämlik behandling följer inte att man i området skulle kunna anvisa mer byggande om detta strider mot markanvändnings- och bygglagen. Tilläggsbyggandet som i delgeneralplanen anvisats på strandområdena uppfyller inte kraven på innehållet i en strandgeneralplan.

Planen är beträffande byområdena och strandområdena lagstridig. Eftersom de områden som faller utanför dessa enligt förvaltningsdomstolens åsikt inte längre bildar någon ändamålsenlig helhet, ska beslutet upphävas till alla delar.

Då utfallet är detta är det inte nödvändigt att behandla ärendet beträffande de besvärsgrunder om enskilda fastigheter som framgår av besvärsskrifterna.

Rättsregler som förvaltningsdomstolen tillämpat

9 § (8.4.2005/202), 32 § 1 mom., 35 §, 39 §, 44 § 1 och 2 mom., 62 §, 63 §, 65 §, 72 § 1 och 2 mom., 73 § 1 mom. och 188 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen

32 § 3 mom. i språklagen

1 § och 30 § 1 mom. i markanvändnings- och byggförordningen

90 § kommunallagen

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Tuire Nurmio, Kari Hartzell och Veronica Storträsk, som även har föredragit ärendet.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

Stadsstyrelsen i Pargas har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas, så att stadsfullmäktiges beslut förblir i kraft. Till stöd för sina yrkanden har stadsstyrelsen anfört bland annat följande:

Markområdena i delgeneralplanen för Ålön har en sammanlagt areal på 52 kvadratkilometer och den totala strandlinjen är över 100 km lång. Med andra ord är det fråga om ett synnerligen omfattande generalplaneområde. Planen har utarbetats för ett område där det inte finns ett stort behov av byggande. Ålön är inte heller ett sådant randområde till tätort där byggandets nuvarande eller planerade omfattning eller effektivitet skulle förutsätta att en detaljplan görs upp. Det nybyggande som anvisats i i generalplanen är moderat och beträffande sin karaktär sådant som kompletterar glesbygdsområden och det har styrts så att det stöder den befintliga samhällsstrukturen. Det byggande som generalplanen tillåter är av typen bybebyggelse vad gäller såväl omfattningen som arten och skalan.

Generalplanen för Ålön har för strändernas del utarbetats som en strandgeneralplan enligt markanvändnings- och bygglagen. Planen överensstämmer med de bestämmelser som gäller dimensioneringen för byggande på stränder i landskapsplanen. Antalet nya byggplatser på stränder kan med hänsyn till helheten anses vara moderat och indelningen av byggandet i fast boende och fritidsboende lämplig för Ålöns karaktär, eftersom det sedan tidigare finns rikligt med fast bebyggelse på området.

Befolkningsutvecklingen i Pargas har som helhet sett uppvisat en något uppåtgående trend, trots att man rent allmänt kan konstatera att antalet invånare i skärgårdsdelarna uppvisar en nedåtgående trend. På Ålön har antalet invånare ökat moderat på 2000-talet, delvis tack vare det aktuella generalplanearbetet. Däremot kan man inte säga att det finns något egentligt stort behov av byggande på Ålön, eftersom det årligen bara handlar om några enstaka bostadshus. Ålön är belägen väster om den centrala, detaljplanerade tätorten Pargas, men det finns en tydlig zon mellan det detaljplanelagda området och generalplaneområdet, som omfattas av delgeneralplanen för centrumområdet.

Pargas har utövat en framgångsrik markpolitik genom att konsekvent detaljplanera endast sådana områden som staden själv äger i stadens centrum och i områden som gränsar till centrum. Staden har i sin ägo sådan markreserv i centrumområdet som lämpar sig för bostadsproduktion av centrum- och tätortskaraktär, och Ålöns glesbygdsområde av landsbygdskaraktär är varken beträffande sitt läge, sina markägoförhållanden eller som ett resultat av det tilläggsbyggande som nu anvisas i generalplanen ett sådant område som staden borde göra upp en detaljplan för.

Omfattningen av det byggande som anvisas i generalplanen för Ålön grundar sig på bland annat en granskning av stamfastigheterna och den därav härledda arealbaserade prövningen samt på de styrande bestämmelserna i landskapsplanen. Dimensioneringsnormerna är normala dimensioneringsnormer i en landsbygdsmiljö. De lösningar för energiförsörjning, vatten och avlopp samt avfallshantering som anvisas i planen är normala för ett glesbygdsområde och då byggandets omfattning hålls på den nivå som anvisas i generalplanen är lösningarna sådana att de inte innebär någon betydande belastning för miljön.

I generalplanen för Ålön finns inritat 1403 byggplatser och av dem är 429, dvs. knappt en tredjedel, nya. Generalplanen möjliggör bebyggande av 384 nya byggplatser för fast boende i ett markområde på totalt 52 kvadratkilometer. Det har inte satts något egentligt målår för generalplanen, men en generalplan av den här typen kan antas gälla i ca 40 år. Skulle planen realiseras fullt ut under denna tid, skulle det betyda att ungefär 10 nya hem skulle byggas årligen. Det handlar alltså inte om byggande i någon betydande skala. I generalplanen är det fråga om tilläggsbyggande av glesbygdskaraktär och generalplanen leder inte till att det bildas tätt eller betydande byggande eller byggande med betydande konsekvenser.

I generalplanen för Ålön finns de områden anvisade där planen har utarbetats som en strandgeneralplan enligt markanvändnings- och bygglagen. Det finns totalt 543 befintliga byggplatser inom detta område. Antalet byggplatser fördelar sig nästan jämnt mellan fast boende och fritidsboende. I planen anvisas 106 nya byggplatser som är strandbaserade. Med hänsyn till helheten måste antalet anses vara moderat. Planen uppfyller de krav på en strandgeneralplans innehåll som ställs i markanvändnings- och bygglagen.

Det finns flera byar på Ålön och byggandet har genom hela byggandets historia placerats på naturliga ställen med gynnsamma förhållanden i skärgårdsmiljön. Byarna på Ålön är inte tydliga band- eller gruppbyar och ska inte heller ändras till sådana i strid mot traditionen i området eller skärgårdslandskapets karaktär. På Ålön är det på basis av landskapsstrukturen och kulturmiljön möjligt att anvisa sex tydligt avgränsade områden där planen har utarbetats som en byplan enligt 44 § i markanvändnings- och bygglagen. Bland byarna har Sunnanberg lyfts fram som en by av regionalt intresse i landskapsplanen; byn har fortfarande kvar en egen lågstadieskola. De övriga byarna är lokala och viktiga med tanke på lokalidentiteten.

Alla centrala konsekvenser av planen har bedömts och planlösningen är sådan att den uppfyller kraven i markanvändnings- och bygglagen och inte till exempel belastar miljön oskäligt. Infrastrukturen i området är av hög standard, det finns ett väl utbyggt vägnät på ön och centraliserade lösningar för teknisk service är möjliga i området. Allt nybyggande har kunnat anvisas utmed befintliga vägförbindelser. Planen bidrar till utvecklingen av kollektivtrafiken samt gång-, cykel- och mopedtrafiken.

Landskapsplanens bestämmelser om byggande på stränder har iakttagits i detalj. Av landskapsplanens dimensioneringszoner gäller dimensioneringszonerna 1 och 3 Ålöns planområde. Av generalplaneområdet hör ca 77 km strand till landskapsplanens dimensioneringszon 7 - 10 fbe/km, fri strand 40 %, och ca 39 km strand till dimensioneringszon 3 - 5 fbe/km, fri strand 50 %. Detta innebär att det kalkylerade antalet strandbaserade byggplatser enligt landskapsplanen rör sig mellan 656 och 965 i Ålöns planområde, beroende på hur väl stränderna lämpar sig för byggande. I generalplanen för Ålön anvisas totalt 649 strandbaserade byggplatser. Antalet överensstämmer med bestämmelserna i landskapsplanen och innefattar såväl bebyggda som obyggda byggplatser för både fast boende och fritidsboende. Även landskapsplanens bestämmelse om andelen fri strand uppfylls, då andelen fri strand i zon 1 (havsstränder, öar och holmar) är 40 km, dvs. 52 %, och i zon 3 (Ålöviken och träsk) 24 km, dvs. 60 %. I kalkylerna har beaktats endast sådana fria strandpartier som är längre än 40 m.

I planbeskrivningen konstateras att den dimensionering som fastställs i landskapsplanen sedan tidigare överskrids i synnerhet i byområden, men generalplanelösningen som helhet följer den dimensionering som finns i landskapsplanen. Landskapsplanen har alltså tjänat till ledning när generalplanen utarbetats.

Sunnanbergs by anvisas i landskapsplanen som ett regionalt betydande byområde, vilket utöver bebyggelse har kommunal och enskild grundservice (at 803). I delgeneralplanen för Ålön anvisas kompletterande byggande i behövlig omfattning för att den kommunala basservicen, skolan, ska kunna bevaras i denna regionalt betydande by. Generalplanen omsätter således även till denna del landskapsplanen och bidrar till att de regionala målen kan uppnås.

Ålön anvisas i landskapsplanen som ett jord- och skogsbruksdominerat område (MRV), en beteckning som i hela skärgårdsområdet (inkl. innerskärgården i sin helhet) används som en allmän beteckning i områden utanför områden för tätortsfunktioner i kommuncentrum. Områdesbeteckningen MRV medger att områden med urskiljning används även för fast bosättning eller fritidsbosättning av glesbebyggelsekaraktär. I generalplanen för Ålön har man gjort så som det förutsätts i denna landskapsplanebestämmelse; i generalplanen har det anvisats bosättning av glesbebyggelsekaraktär som komplettering och utvidgning av byarna, med beaktande av områdets landskaps-, kulturmiljö- och andra särdrag samt miljöaspekterna.

C, E och F, G och H, I och J samt M och N har gett förklaring.

A och B, D samt K och L har beretts tillfälle att ge förklaring.

Stadsstyrelsen i Pargas har gett genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Ärendet slutar på det sätt som framgår av Åbo förvaltningsdomstols beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Delgeneralplaneområdet omfattar Ålön i Pargas stad och har en mark­areal om cirka 5 200 hektar. Ålön ligger omedelbart väster om ett detaljplanlagt område i Pargas. Landvägen är det från Ålön cirka 15 kilometer till St Karins och 24 kilometer till Åbo.

I olika delar av Ålön har det uppstått såväl fast bosättning som fritidsbosättning. Enligt planbeskrivningen (2:a delen, s. 7) har Ålölandet i sin helhet karaktären av område i behov av planering. I planbeskrivningen (2:a delen, s. 10) konstateras också att orsaker som ligger bakom den redan skedda utvecklingen på Ålön är områdets läge; nära, dels alldeles intill stadscentra med dess utbud, närheten till landskapscentrumet Åbo, de goda och mångsidiga trafikförbindelserna, skola, föreningshus och lokala fritidsaktiviteter, en redan förut socialt aktiv och företagsam befolkning, varierande natur och terräng, frodig jordmån och förmånligt mikroklimat, vattendrag som överallt ligger nära och därtill mycket strand.

I området gäller en landskapsplan, som fastställdes år 2013. I landskapsplanen har Ålön anvisats som jord- och skogsbruks-/frilufts-/rekreationsområde (MRV) med ett speciellt utvecklingsbehov beträffande rekreation och turism. Utöver jord- och skogsbruk kan områden anvisas för fritidsboende och för turismverksamhet. Områden kan även utnyttjas både för frilufts- och strövområden enligt allemansrätten samt med urskiljning för fast bosättning av glesbygdskaraktär. Enligt planeringsbestämmelsen för området kan man som komplettering till och utvidgning av de existerande områdena i den mera detaljerade planeringen utan att orimligt skada huvudsakligt användningssyfte anvisa funktioner som tjänar fritidsboende, turism och rekreationsbruk samt med beaktande av landskaps- och miljöaspekter bl.a. ny permanent bosättning och, enligt speciallagstiftning, även andra aktiviteter. Ålön hör i huvudsak till dimensioneringsklassen för fritidsboende (1): 7 - 10 fbe/km, fri strand 40 %. Omgivningen kring sötvattenbassängen hör till dimensioneringsklass (3): 3 - 5 fbe/km, fri strand 50 %.

I delgeneralplanen har på Ålön anvisats sex vidsträckta byområden, som försetts med beteckningen at och anvisats som byområden där enligt 44 § i markanvändnings- och bygglagen generalplanen används som grund för beviljande av bygglov. För strandområdena på Ålön har i sin tur i delgeneralplanen bestämts strandområdesgränser, inom vilka strandområdena anvisats som strandområden där enligt 72 § i markanvändnings- och bygglagen generalplanen används som grund för beviljande av bygglov.

På Ålön har enligt delgeneralplanekartan anvisats sammanlagt 1 403 byggplatser, av vilka 429 är obebyggda. Av dessa obebyggda byggplatser är 384 belägna på områden som i delgeneralplanen anvisats för bostadsområden och de övriga på områden som anvisats för fritidsbostäder.

Vattentjänsterna, reningen av avloppsvattnet och avfallshanteringen på området bygger enligt planbeskrivningen på individuella arrangemang för fastigheterna.

Juridisk bedömning

I sina besvär har stadsstyrelsen i Pargas anfört att det inte finns ett stort behov av byggande på Ålön. Vidare har stadsstyrelsen i besvären ansett bland annat att delgeneralplanen motsvarar landskapsplanens bestämmelser om dimensioneringen av byggandet på stränderna.

Enligt 44 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan en generalplanebestämmelse enligt vilken generalplanen får användas som grund för beviljande av bygglov gälla endast ett byområde där det inte finns ett stort behov av byggande. Enligt regeringens proposition (RP 102/2008 rd) kan en delgeneralplan för ett byområde inte användas för planläggning t.ex. i tätorters eller växande stadsregioners randområden, där byggandets omfattning och effektivitet förutsätter att en detaljplan görs upp. Med hänsyn till att Ålön ligger nära flera stadscentra samt den utredning som finns om nuläget när det gäller byggandet i området, måste Ålön betraktas som ett sådant randområde till en tätort där det finns ett stort behov av byggande. Enligt delgeneralplanen är det på de byområden (at) som anvisas i planen möjligt att bygga nytt i en omfattning och med en exploateringsgrad som förutsätter att en detaljplan görs. Byområdesbeteckningarna i delgeneralplanen var inte ett för detta ändamål lämpligt byggplaneringsinstrument i det ifrågavarande området.

Den gällande landskapsplanens dimensionering av byggandet på stränderna i det ifrågavarande området avser fritidsbebyggelse. I delgeneralplanen har det i strandzonen anvisats landsbygdsaktiga bostadsområden (A-4/1) på platser där det finns en existerande fritidsbostad. Av utredningen framgår att det finns 150 sådana fritidsbostäder. Delgeneralplanen gör det således möjligt att öka den fasta bosättningen på strandområdet genom byggande som inte kan anses ske i sådant kompletterande syfte som avses i landskapsplanen. Delgeneralplanen säkerställer inte heller att i strandområdena kvarstår ett tillräckligt stort sammanhängande obebyggt område, såsom det förutsätts i 73 § i markanvändnings- och bygglagen.

Kompletterande beslutsskäl och slutsats

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstols beslut.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski och Elina Lampi-Fagerholm. Föredragande Tuula Pääkkönen.

HFD 2016:201

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.