28.11.2014/3758

Kommunalbesvär som gäller uppsägning av tjänsteinnehavare

Ärende Kommunalbesvär som gäller uppsägning av tjänsteinnehavare

Ändringssökande 1) Stadsstyrelsen i X

2) A

3) B

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 5.4.2013 nr 13/0165/3

Ärendets tidigare handläggning

1. Ärendets bakgrund

1.1 Varningen

Den svenskspråkiga utbildningsnämnden har 10.8.2010 (§ 56) beslutat att det finns grund för att ge högstadierektor A en varning. Grunderna för varningen framgår av det som kommer fram i undersökningen av arbetsmiljön i högstadieskolan före sommaren 2010. I varningen uppmanas A att omedelbart skrida till åtgärder för att avsevärt förbättra sitt ledarskap och förbättra situationen i det svenskspråkiga högstadiet.

Stadsdirektör Y har 2.9.2010 till A sänt ett e-postmeddelande, som har berört utbildningsnämndens ovan nämnda beslut (ett så kallat förtydligande).

2. Uppsägningsbeslutet

Den svenskspråkiga utbildningsnämnden har 22.3.2011 (§ 36) beslutat att säga upp A:s anställningsförhållande som rektor för X:s högstadium med uppdraget att handha övergripande skolförvaltningsuppgifter.

Stadsstyrelsens ordförande har med sitt beslut 1.4.2011 beslutat att i stadsstyrelsen ta upp det ärende som utbildningsnämndens svenska avdelning avgjort på ovan nämnt sätt.

Stadsstyrelsen i X har med sitt beslut 18.4.2011 (§ 123) på föredragning av stadsdirektören beslutat säga upp A:s anställningsförhållande. Dessutom har stadsstyrelsen antecknat A:s rättelseyrkande (se nedan punkt 3).

3. Rättelseyrkandena

Stadsstyrelsen i X har med sitt beslut 18.4.2011 (§ 123) beslutat anteckna A:s rättelseyrkande, som hon framställt över det beslut som den svenskspråkiga utbildningsnämnden har fattat 22.3.2011 (§ 36).

Stadsstyrelsen har 20.6.2011 avslagit A:s rättelseyrkande över stadsstyrelsens ovan nämnda beslut av 18.4.2011.

Stadsstyrelsen har 30.5.2011 (§ 165) avslagit bland annat B:s rättelseyrkande över stadsstyrelsens ovan nämnda beslut av 18.4.2011. På förslag av stadsdirektören konstaterades att grunderna för uppsägningen framgår av stadsstyrelsens protokoll 18.4.2011 jämte bilagor.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut på besvär av A upphävt stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 (§ 123) och 20.6.2011 (§ 197).

Förvaltningsdomstolen har anfört bland annat följande skäl för sitt beslut:

Beslutet om varning

Enligt 35 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare får en tjänsteinnehavare som har åsidosatt eller brutit mot sina förpliktelser som följer av tjänsteförhållandet inte sägas upp förrän han eller hon varnats och därigenom beretts möjlighet att rätta till sitt förfarande.

Enligt detaljmotiveringen till 35 § 3 mom. i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om kommunala tjänsteinnehavare (RP 196/2002 rd) ligger betydelsen av att ge tjänsteinnehavaren en varning i att tjänsteinnehavaren får vetskap om hur allvarlig arbetsgivaren anser hans förseelse vara. Varningen är en påminnelse om på vilket sätt arbetsgivaren kommer att reagera om den förseelse eller försummelse som avses i varningen upprepas. Syftet med varningen är att ge tjänsteinnehavaren en möjlighet att rätta till sitt förfarande och sålunda visa att förutsättningarna för en fortsättning på tjänsteförhållandet finns. Vidare konstateras det i propositionen att utfärdandet av varning i praktiken väsentligt hör samman med upplösandet av ett tjänsteförhållande.

Enligt 1 § i förvaltningsstadgan för X är stadens förvaltning ordnad i enlighet med stadgan och i stadens förvaltning iakttas därtill stadgor och instruktioner, bland annat instruktionen för utbildnings- och fritidscentralen. Förvaltningsstadgan är subsidiär i förhållande till instruktionen ifråga.

Enligt 32 § i samma stadga fattar stadsstyrelsen beslut i ärenden som åligger staden som arbetsgivare, såvida annat inte följer av förvaltningsstadgan, instruktion eller annat stadgande.

Enligt 7 § i instruktionen för utbildnings- och fritidscentralen hör det till svenskspråkiga utbildningsnämnden att bland annat utse ordinarie innehavare av rektorstjänst.

Enligt 21 § i samma instruktion beslutar den som anställer tjänsteinnehavare om uppsägning, beviljar avsked, konstaterar att anställningsförhållandet upphört samt beslutar om rätt att kvarstå i tjänst efter avgångsåldern.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att det vid tidpunkten för utbildningsnämndens beslut 10.8.2010 § 56 om givande av varning inte fanns uttryckliga bestämmelser i förvaltningsstadga, instruktion eller annat stadgande om givande av varning åt ordinarie innehavare av rektorstjänst. Då givande av en varning väsentligt hör samman med upplösandet av ett tjänsteförhållande och då det enligt instruktionen för utbildnings- och fritidscentralen hör till svenskspråkiga utbildningsnämnden att besluta om uppsägning av ordinarie innehavare av rektorstjänst, får det anses ha hört till svenskspråkiga utbildningsnämndens befogenhet att besluta om varningen i föreliggande fall.

Svenskspråkiga utbildningsnämnden har 10.8.2010 (§ 56) beslutat att det finns grund för att ge rektor A en varning i syfte att understryka att hon bör rätta sitt förfarande. Enligt beslutet framgår grunderna för varningen av det som kommer fram i undersökningen av arbetsmiljön i högstadieskolan och i en helhetsbedömning är bristerna i A:s sätt att sköta ledarskapet så allvarliga att nämnden tydligt genom denna varning markerar arbetsgivarens missnöje och samtidigt för fram kravet på att hon måste agera aktivt och målmedvetet i syfte att åtgärda problemen. Enligt beslutet understryker nämnden att rektor A omedelbart bör skrida till åtgärder för att avsevärt förbättra sitt ledarskap och förbättra situationen i svenska högstadieskolan. Förvaltningsdomstolen konstaterar att A genom beslutet 10.8.2010 (§ 56), trots dess ordalydelse, tilldelats en varning.

Enligt utredningen i ärendet har stadsdirektören skriftligen i ett e-postmeddelande, som 2.9.2010 sänts åt A, som ytterligare förtydligande meddelat att i och med nämndens beslut 10.8.2010 (§ 56) har A fått en varning och att varningen getts med hot om uppsägning. Vidare har stadsdirektören 7.9.2010 vid ett möte där A var närvarande ännu en gång muntligen klargjort utbildningsnämndens beslut 10.8.2010 (§ 56) om givande av varning.

I och med beslutet 10.8.2010 (§ 56), och då stadsdirektören ytterligare klargjort utbildningsnämndens beslut 2.9.2010 och 7.9.2010, bör A ha insett att hon tilldelats en varning.

Då grunderna för varningen enligt beslutet är allvarliga brister i A:s sätt att sköta ledarskapet med hänvisning till det som kommit fram i undersökningen av arbetsmiljön i högstadieskolan, har det funnits tillräckliga grunder för att tilldela A en varning.

---

Hörandet

Enligt 43 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare skall innan arbetsgivaren säger upp eller häver ett tjänsteförhållande tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd om skälen jämte motivering till att tjänsteförhållandet upphävs. Vid hörandet har tjänsteinnehavaren rätt att anlita ett biträde. Tjänsteinnehavaren skall underrättas om rätten att anlita ett biträde.

I regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om kommunala tjänsteinnehavare (RP 196/2002 rd) konstateras i detaljmotiveringen till 43 § 1 mom. att bestämmelsen förutsätter en möjlighet att bli hörd, som avser tjänsteinnehavarens rätt att få uppgifter om grunderna och rätt att föra fram sin åsikt i saken. Bestämmelsen innehåller däremot inte förhandlingsskyldigheter för arbetsgivaren. Det räcker att arbetsgivaren bereder tjänsteinnehavaren en faktisk möjlighet att bli hörd. Bestämmelsen förutsätter inte heller att tjänsteinnehavaren i praktiken utnyttjar den möjlighet som beretts honom att bli hörd. Hörandet kan ske antingen skriftligen eller muntligen. Tjänsteinnehavaren har rätt att anlita ett biträde vid hörandet. Biträdet kan t.ex. vara en förtroendeman, jurist eller arbetskamrat. Tjänsteinnehavaren har i enlighet med de allmänna rättsprinciperna även rätt att befullmäktiga någon annan att utöva rättigheterna i hans ställe. Tjänsteinnehavaren skall även underrättas om denna möjlighet. Ingen exakt tidsfrist bestäms för hörandet. Tjänsteinnehavaren skall ha en skälig tid att förbereda sig före hörandet för att han skall ha möjlighet att föra fram sin grundade åsikt i saken och om han så vill anlita ett biträde eller ett ombud.

Enligt 34 § 1 mom. i förvaltningslagen skall innan ett ärende avgörs en part ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.

Enligt detaljmotiveringen till 34 § 1 mom. i regeringens proposition till riksdagen med förslag till förvaltningslag (RP 72/2002 rd) har rätten att bli hörd av hävd betraktats som en princip som främjar rättsskyddet. Utöver detta har hörande ansetts accentuera individens möjligheter till medinflytande, vilket väsentligen hör samman med partsställningen. Hörandet av en part främjar också utredningen av ett ärende. Därigenom främjar skyldigheten att höra parter också objektivitet i myndigheternas verksamhet och noggrannhet i behandlingen av ärenden. Enligt den huvudregel som framgår ur 1 mom. skall en part innan ett ärende avgörs beredas tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet. Ett ärende får inte avgöras utan att en part har beretts tillfälle att bli hörd med anledning av andras yrkanden och sådan utredning i ärendet som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.

Hörandet i svenskspråkiga utbildningsnämnden

Svenskspråkiga utbildningsnämnden har 27.1.2011 (§ 9) beslutat att nämnden inleder processen med att säga upp A med beaktande av 43 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, där det stadgas om förfarandet vid upphävande av tjänsteförhållande.

Enligt utredningen i ärendet har stadsdirektören 7.2.2011 sänt ett e-postmeddelande till A med innehållet "ber dig vänligen kontakta mig för att komma överens om en tidpunkt för en träff där det gäller givande av dokument "Uppsägningsgrunder" samt en tidpunkt för en detaljerad genomgång av nämnda grunderna".

Dokumentet "Uppsägningsgrunder för rektor A" jämte 17 bilagor överräcktes åt A vid mötet, som hölls 16.2.2011, och vid vilket A, stadsdirektören och svenskspråkiga utbildningsnämndens ordförande var närvarande. A gavs möjlighet att inkomma med ett bemötande senast 9.3.2011. Över mötet uppgjordes en promemoria.

Enligt utredningen i ärendet har en e-post inkommit till stadskansliet 9.3.2011 innehållande en skrivelse rubricerad "Bemötande av påstådda uppsägningsgrunder för rektor A", uppsatt av A:s ombud på A:s vägnar, samt som bilaga en av A själv uppsatt skrivelse rubricerad "Bemötande av påstådda uppsägningsgrunder", daterad 8.3.2011. Den av ombudet uppsatta skrivelsen var riktad till stadsstyrelsen i X och dess ordförande. Av innehållet framgår att avsikten med skrivelsen var att få ärendet överfört till stadsstyrelsen. A bemöter i sin skrivelse de uppsägningsgrunder som överräcktes åt henne vid tillfället 16.2.2011.

I beredningen till beslutet i svenskspråkiga utbildningsnämnden 22.3.2011 (§ 36) noteras att A via sitt ombud den 9.3.2011 inkommit med bemötande.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att det varken i stadsdirektörens e-post av den 7.2.2011 eller i promemorian av den 16.2.2011 uttryckligen nämns att saken gäller hörande i enlighet med 43 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Trots detta bör A på basen av sak­omständig­heterna ha insett att det var fråga om ett hörande i enlighet med 43 § 1 mom. ovan nämnda lag, där A ges tillfälle att bli hörd om skälen jämte motivering till att tjänsteförhållandet föreslås bli uppsagt.

Förvaltningsdomstolen konstaterar vidare att A varken i stadsdirektörens e-post av den 7.2.2011 eller enligt promemorian av den 16.2.2011 har underrättats om rätten att anlita ett biträde. Tjänsteinnehavaren skall underrättas om denna möjlighet. På grund av detta, och trots att A i ärendet i övrigt haft ett ombud anlitat, samt då man också beaktar att A själv uppsatt bemötandet av den 8.3.2011, har förfarandet i samband med hörandet av A inte till denna del skett på det sätt som stadgas i 43 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.

Hörandet i stadsstyrelsen

Stadsstyrelsens ordförande har genom beslut 1.4.2011 överfört svenskspråkiga utbildningsnämndens beslut 22.3.2011 (§ 36) att avgöras av stadsstyrelsen med hänvisning till 51 § 1 mom. i kommunallagen.

Det rättelseyrkande som A hade framställt till svenskspråkiga utbildningsnämnden över nämndens beslut 22.3.2011 (§ 36) har enligt stadsstyrelsens protokoll 18.4.2011 (§ 123) medtagits i behandlingen.

Av protokollet till stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 (§123) framgår att beredningen till beslutet vad gäller hörandet baserar sig på det hörande som skett innan svenskspråkiga utbildningsnämnden fattade beslut 22.3.2011 (§ 36).

Även stadsstyrelsen konstaterar i utlåtandet till förvaltningsdomstolen att handläggningen i stadsstyrelsen 18.4.2011 (§ 123) baserade sig på den beredning som hade gjorts i svenskspråkiga utbildningsnämnden. Enligt stadsstyrelsens utlåtande ägde hörandet i enlighet med 43 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare rum den 16.2.2011, varvid hörandet gick till så att A gavs tid fram till den 9.3.2011 att inkomma med ett bemötande.

I beredningen till stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 (§ 123) finns en handling rubricerad "Svenskspråkiga utbildningsnämndens ärende/§36, 22.3.2011, rättelseyrkande/22.3.2011 § 36" i vilken A:s rättelseyrkande över utbildningsnämndens beslut 22.3.2011 (§ 36) kommenteras. Enligt stadsstyrelsens utlåtande till förvaltningsdomstolen är denna skrivelse uppgjord av stadsdirektören.

Vidare finns i beredningen till beslutet en handling rubricerad "Bemötande till A:s skrivelse `Bemötande av påstådda uppsägningsgrunder för rektor A`". I denna handling kommenteras den skrivelse av den 9.3.2011, som uppsatts av A:s ombud på A:s vägnar, och som var riktad till stadsstyrelsen och dess ordförande.

I beredningen till beslutet finns ytterligare en handling daterad 15.3.2011, uppgjord av stadsdirektören och svenskspråkiga utbildningsnämndens ordförande, där A:s bemötande av uppsägningsgrunderna av den 8.3.2011 kommenteras.

Ovannämnda utredningar har tillkommit i beredningen inför stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 (§ 123). Förvaltningsdomstolen konstaterar att stadsstyrelsen 18.4.2011 (§ 123) fattat beslut om att säga upp A:s tjänsteförhållande, och samtidigt också avgjort A:s rättelseyrkande över svenskspråkiga utbildningsnämndens beslut 22.3.2011 (§ 36), utan att i enlighet med 34 § 1 mom. i förvaltningslagen ge A tillfälle att framföra sin åsikt och avge sin förklaring med anledning av utredningarna. Utredningarna har varit av den karaktären att de har kunnat inverka på hur ärendet avgjorts.

Slutsats

Beslutet att säga upp A:s tjänsteförhållande har tillkommit i felaktig ordning då A inte, innan beslutet om uppsägning fattades, har underrättats om rätten att anlita ett biträde i samband med hörandet och då A inte heller, innan beslutet om uppsägning fattades, har hörts med anledning av den utredning som tillkommit i stadsstyrelsens beredning av ärendet.

På dessa grunder bör stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 (§ 123) och 20.6.2011 (§ 197) upphävas.

Vid denna utgång i ärendet, då stadsstyrelsens beslut upphävs på grund av de fel i förfarandet som skett i samband med hörandet av A, förfaller vidare yttrande med anledning av övriga besvärsgrunder som B, C och A framfört i sina besvär.

Lagrum som förvaltningsdomstolen tillämpat

I motiveringen nämnda samt 90 § i kommunallagen

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

1. X stadsstyrelses besvär

Stadsstyrelsen i X har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols överklagade beslut ska upphävas och stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 och 20.6.2011 sättas i kraft.

Stadsstyrelsens beslut att säga upp A:s tjänsteförhållande har inte tillkommit i felaktig ordning. Vid behandlingen av ärendet i stadsstyrelsen har endast tillkommit ett nytt dokument. I detta dokument kommenterade stadsdirektören A:s 7.4.2011 daterade rättelseyrkande, som har gällt den svenskspråkiga utbildningsnämndens beslut 22.3.2011 (§ 36). De övriga handlingar som förvaltningsdomstolen hänvisar till på sidan 63 i sitt beslut har gällt beredningen av ärenden för den svenskspråkiga utbildningsnämndens sammanträde 22.3.2011 och det ärende som nämnden behandlat under § 36 av sitt protokoll. Dessa handlingar har inte gällt beredningen av stadsstyrelsens sammanträde 18.4.2011.

Det ärende som saken gäller har behandlats av den svenskspråkiga utbildningsnämnden vid nio sammanträden under perioden 10.3.2010 - 22.3.2011. Stadsdirektörens kommentar är närmast en sammanfattning och innehåller ingenting sådant i substans som inte A och/eller hennes ombud/biträde skulle ha haft möjlighet att bemöta tidigare, vilket även har skett. Stadsdirektörens kommentar är därför till sitt innehåll inte av sådan karaktär att den skulle ha kunnat inverka på hur ärendet avgjorts i stadsstyrelsen.

A har 16.2.2011 delgetts uppsägningsgrunderna och hennes ombud har 9.3.2011 inkommit med en skrivelse, "Bemötande av uppsägningsgrunder för rektor A", vars avsikt varit att få ärendet överfört till handläggning i stadsstyrelsen. Skrivelsen har samtidigt varit ett bemötande av uppsägningsgrunderna. Med samma e-postmeddelande har A:s ombud även sänt den synbarligen av A själv uppsatta skrivelsen "Bemötande av påstådda uppsägningsgrunder".

Trots att A inte underrättats om sin rätt att anlita biträde i enlighet med vad som föreskrivs i 43 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, framgår det av utredningen i ärendet att hon har anlitat ett biträde, både under den handläggning av ärendet som har föregått uppsägningen och när hon bemött uppsägningsgrunderna.

A har i sin förklaring med anledning av stadsstyrelsens i X besvär yrkat att X:s stads besvär ska avslås. Vidare har A yrkat att X stad ska åläggas att ersätta hennes rättegångskostnader för bemötandet av X stads besvär i högsta förvaltningsdomstolen med 3 050,40 euro jämte laga ränta.

Stadsstyrelsens påstående att endast ett nytt dokument skulle ha tillkommit i stadsstyrelsens beredning av ärendet är inte korrekt. Utöver de handlingar som nämns i förvaltningsdomstolens beslut har i ärendet ytterligare tillkommit en promemoria av den dåvarande stadsjuristen. Formuleringen "kan inverka" på avgörandet i ärendet innebär att definitionen av vad som ska anses vara "utredning" ska tolkas vidsträckt. Det är således sammanlagt fyra handlingar som har kunnat inverka på stadsstyrelsens beslut vilka A inte har haft möjligt att bemöta innan stadsstyrelsen avgjorde ärendet. I stadsstyrelsen har vid behandlingen av uppsägningsärendet framlagts ett bemötande av den skrivelse som A själv har lämnat till den svenskspråkiga utbildningsnämnden, ett bemötande till den skrivelse som hon genom ombud riktat till stadsstyrelsens ordförande, en promemoria gällande kostnader och ansvar som stadsjuristen författat samt den handling som uppsatts av stadsdirektören.

Den kommentar som stadsdirektören har satt upp har inte varit en sammanfattning som inte skulle ha innehållit något nytt i sak. Stadsdirektören har kommit med nya uppgifter och påståenden angående många olika detaljer.

Eftersom ovan nämnda fyra handlingar har varit en del av beredningen i stadsstyrelsen, anser A det vara självklart att hon borde ha getts möjlighet att bemöta dem.

A har inte informerats om sin rätt att anlita biträde. Den efterhandskonstruktion som stadsstyrelsen åberopar är inte relevant. Avsikten med bestämmelsen i 43 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare är givetvis att A i förväg ska vara informerad om sin rätt att anlita biträde. Detta har inte skett.

A har även yrkat att högsta förvaltningsdomstolen tar till prövning huruvida det förelegat grunder för uppsägningen. Ifall en varning lagligen har getts, bör man undersöka vad som har skett efter att varningen gavs och innan uppsägningen skedde.

B har i sin förklaring med anledning av stadsstyrelsens i X:s besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut ska förbli i kraft. Vidare har B yrkat att högsta förvaltningsdomstolen i samband med att den prövar stadsstyrelsens i X besvär även prövar om jäv förekommit i ärendet och om laglig grund till varning och uppsägning saknas.

X stad har i sitt genmäle med anledning av A:s och B:s förklaringar anfört att den promemoria som A hänvisat till i sin förklaring är generisk till sin karaktär och därför inte har påverkat stadsstyrelsens beslut specifikt i A:s fall. I övrigt framgår det av A:s förklaring att hon använt sig av sin rätt att bli hörd med anledning av den svenskspråkiga utbildningsnämndens beslut 22.3.2001 (§ 36) och att hon varit medveten om sin rätt att anlita ombud/biträde. De övriga två handlingar som A hänvisar till förefaller vara handlingar som funnits med redan i beredningen för svenskspråkiga utbildningsnämndens beslut 22.3.2001 (§ 36). Det framgår även att A under hela processen har varit medveten om sin rätt att anlita biträde eller ombud.

Stadsstyrelsens genmäle har sänts för kännedom till A och B.

2. A:s besvär

A har i sina besvär yrkat att slutresultatet i Vasa förvaltningsdomstols beslut ska förbli i kraft. A har uppgett att hon omfattar Vasa förvaltningsdomstols motivering till den del som förvaltningsdomstolen har ansett att beslutet tillkommit i felaktig ordning, men har yrkat att även de övriga grunderna i hennes kommunalbesvär ska prövas. Vidare har A yrkat att X stad ska åläggas att ersätta hennes rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen med 5 654,40 euro inklusive mervärdesskatt för besvären i högsta förvaltningsdomstolen. A har även yrkat dröjsmålsränta på beloppet.

Enligt instruktion och förvaltningsstadga har den svenskspråkiga utbildningsnämnden inte haft behörighet att utdela varning. A har således inte tilldelats någon varning genom utbildningsnämndens beslut 10.8.2010.

A har även upprepat vad hon anfört i sina kommunalbesvär och sitt genmäle i förvaltningsdomstolen. I förvaltningsdomstolen har A anfört att de av utbildningsnämnden angivna grunderna för den påstådda varningen har varit disciplinära. Sådana grunder kan inte leda till uppsägning. Det är inte lagstiftarens avsikt att man ska kunna bygga en uppsägning på en allmän varning. Arbetsgivaren bör ange specifika händelser eller underlåtenhet som i ett senare skede kan leda till uppsägning. Detta har utbildningsnämnden inte gjort. Sakliga och vägande skäl till uppsägningen saknas.

X stad har gett en förklaring med anledning av A:s besvär.

Med anledning av A:s besvär i förvaltningsdomstolen har stadsstyrelsen beträffande varningen och uppsägningsgrunderna anfört bland annat att av den svenskspråkiga utbildningsnämndens beslut 10.8.2010 (§ 56) framgår att föredragandens förslag omfattats och att nämnden beslutat bland annat att "nämnden tydligt genom denna varning markerar arbetsgivarens missnöje och samtidigt för fram kravet på att hon måste agera aktivt och målmedvetet i syfte att åtgärda problemen". Det är också etablerad praxis att i ett beslut hänvisa till beredning och bilagor. Detta gäller även stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 att säga upp A. Uppsägningsgrunderna framgår av en bilaga till protokollet.

A har gett ett genmäle med anledning att X stads förklaring.

3. B:s besvär

B har i sina besvär yrkat att Vasa förvaltningsdomstols beslut ska förbli i kraft. Samtidigt har B yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska rättsligt pröva också de andra besvärsgrunder som B och A har anfört i sina besvär i förvaltningsdomstolen.

X stad har gett en förklaring med anledning av B:s besvär.

A har i sin förklaring med anledning att B:s besvär anfört att hon instämmer i det som B har anfört i sina besvär.

B har gett ett genmäle med anledning av X stads förklaring.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat de besvär som stadsstyrelsen i X har anfört. Vasa förvaltningsdomstols beslut upphävs till den del som det gäller huvudsaken.

Högsta förvaltningsdomstolen har för undvikande av dröjsmål beslutat att inte återvisa ärendet till förvaltningsdomstolen för prövning av A:s besvär på de besvärsgrunder som inte prövats där, utan i stället beslutat att omedelbart pröva A:s besvär i förvaltningsdomstolen även på dessa besvärsgrunder. X:s stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 (§ 123) och 20.6.2011 (§ 197) upphävs.

2. Högsta förvaltningsdomstolen avvisar B:s besvär. Besvären prövas inte.

3. X stad åläggs att ersätta A:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen med 8 704,80 euro jämte dröjsmålsränta. Dröjsmålsräntan bestäms enligt den räntefot som avses i 4 § 1 mom. i räntelagen och börjar löpa från det att en månad har förflutit från dagen när högsta förvaltningsdomstolen har gett detta beslut.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Avgörandet i huvudsaken

1.1 Varningen 10.8.2010 (§ 56)

Enligt 35 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare får en tjänsteinnehavare som har åsidosatt eller brutit mot sina förpliktelser som följer av tjänsteförhållandet inte sägas upp förrän han eller hon har varnats och därigenom beretts möjlighet att rätta till sitt förfarande.

Behörigheten att ge A en varning ska på de grunder som förvaltningsdomstolen har anfört i sitt beslut anses vara den svenskspråkiga utbildningsnämndens.

I sitt beslut har den svenskspråkiga utbildningsnämnden konstaterat att det finns grunder för att ge A en varning och understrukit att hon bör rätta sitt förfarande. Nämnden har uppmanat A att omedelbart skrida till åtgärder för att avsevärt förbättra sitt ledarskap och förbättra situationen i den svenska högstadieskolan. I varningen hänvisas till undersökningen av arbetsmiljö före sommaren 2010, men inte till något annat.

Med hänsyn till sitt innehåll ska nämndens beslut anses ha innehållit en varning till A. Stadsdirektören har inte med sitt senare meddelande till A kunnat ge A en varning med annat innehåll.

1.2 Uppsägningsbeslutet 18.4.2011 (123 §)

Enligt 90 § 2 mom. i kommunallagen får ändring i ett beslut av en stadsstyrelse anföras på den grunden att 1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning, 2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter samt 3) beslutet annars strider mot lag.

1.2.1 Hörandet av A inför behandlingen av ärendet i stadsstyrelsen

I 43 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs att innan arbetsgivaren säger upp eller häver ett tjänsteförhållande skall tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd om skälen jämte motivering till att tjänsteförhållandet upphävs. Vid hörandet har tjänsteinnehavaren rätt att anlita ett biträde. Tjänsteinnehavaren skall underrättas om rätten att anlita ett biträde. Arbetsgivarens beslut om uppsägning eller hävning jämte motivering skall antecknas i protokollet.

Av handlingarna i ärendet framgår att A beretts tillfälle att bli hörd innan hennes ärende behandlades av den svenskspråkiga utbildningsnämnden 22.3.2011 och att såväl hon som hennes juridiska ombud inkommit med yttranden med anledning av de uppsägningsgrunder som delgetts A 16.2.2011.

De handlingar som 18.4.2011 har legat till grund för behandlingen av uppsägningsärendet i X:s stadsstyrelse har till sin art varit utredning som tillkommit under beredningen av ärendet för behandlingen i stadsstyrelsen. I 43 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare förutsätts inte att en tjänsteman ska höras om de förslag och motiveringar som uppkommer i tjänstemannaberedningen av ärendet.

Med hänsyn till att A hörts på ovan nämnt sätt samt att de handlingar som A inte beretts tillfälle att särskilt uttala sig om inför handläggningen i stadsstyrelsen till sin art har varit beredningshandlingar, har Vasa förvaltningsdomstol inte haft laglig grund för sitt beslut att upphäva X:s stadsstyrelses beslut 18.4.2011 med hänvisning till att beslutet skulle ha tillkommit i felaktig ordning.

För undvikande av dröjsmål prövar högsta förvaltningsdomstolen A:s besvär till de delar som förvaltningsdomstolen inte har gjort det på grund av att den har upphävt uppsägningsbeslutet.

1.2.2 Uppsägningsgrunderna

Enligt 35 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare får en arbetsgivare inte säga upp ett tjänsteförhållande av något skäl som beror på tjänsteinnehavaren, om inte skälet är sakligt och vägande. Som sådana skäl kan anses allvarligt brott mot eller åsidosättande av sådana förpliktelser som följer av tjänsteförhållandet, lag eller bestämmelser och som är av väsentlig betydelse för tjänsteförhållandet samt en väsentlig förändring av de personliga arbetsförutsättningar på grund av vilka tjänsteinnehavaren inte längre kan klara av sina arbetsuppgifter. Vid bedömningen av om det är fråga om ett sakligt och vägande skäl skall arbetsgivarens och tjänsteinnehavarens omständigheter beaktas som en helhet.

Enligt 35 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare får en tjänsteinnehavare som har åsidosatt eller brutit mot sina förpliktelser som följer av tjänsteförhållandet dock inte sägas upp förrän han eller hon varnats och därigenom beretts möjlighet att rätta till sitt förfarande.

Vid bedömningen av om det enligt 35 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare funnits sakliga och vägande skäl för att säga upp en tjänsteinnehavare gäller det att bland annat bedöma om arbetsgivaren vid uppsägningen har individualiserat de fel och försummelser som legat till grund för uppsägningen och om dessa tillräckligt tydligt framhållits i den varning som föregått uppsägningen. Den varning som den svenskspråkiga utbildningsnämnden 10.8.2010 gett A har baserat sig på en undersökning som gjordes våren 2010. I varningen har A uppmanats att omedelbart skrida till åtgärder för att avsevärt förbättra sitt ledarskap och förbättra situationen i det svenskspråkiga högstadiet.

Den svenskspråkiga utbildningsnämnden har således inte gett A varningen för andra eventuella fel eller försummelser, som A skulle ha gjort sig skyldig till.

Enligt rapporten om utvecklande av arbetsmiljö vid X:s högstadieskola under tiden 18.8. - 30.11.2010 har man i den utvecklingsprocess som haft som mål att utveckla arbetsmiljön vid nämnda skola innan rapporten gavs inte ännu hunnit behandla ledarskap och medarbetarskap som tema, och följaktligen har det enligt rapporten inte ännu varit möjligt att bedöma en utveckling i den tematiken. Dock konstateras i rapporten att processen som helhet är på väg åt rätt håll.

I uppsägningsärendet har staden behandlat flera detaljer som hänför sig till tiden före varningen. I egenskap av arbetsgivare har staden dock inte konkret individualiserat sådana orsaker till uppsägningen som skulle hänföra sig till tiden efter varningen och som kunde utgöra skäl för uppsägning. Av utredningen i ärendet eller av X:s stadsstyrelses beslut 18.4.2011 har således inte framgått sådana sakliga och vägande skäl för uppsägningen av A som avses i 35 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare och som kunde relateras till varningen på det sätt som förutsätts i 35 § 3 mom. i nämnda lag.

På ovan nämnda grunder ska X:s stadsstyrelses beslut 18.4.2011 (§ 123) att säga upp A anses vara lagstridigt på det sätt som avses i 90 § 2 mom. 3 punkten i kommunallagen, varför beslutet ska upphävas.

På de grunder som framgår nedan i stycket 2 har ändring i stadsstyrelsen beslut 18.4.2011 (§ 123) inte kunnat sökas genom rättelseyrkande, utan genom kommunalbesvär. Stadsstyrelsens beslut 20.6.2011 (§ 197) ska därför upphävas.

2. B:s besvär

Enligt 51 § 1 mom. i kommunallagen kan bland annat kommunstyrelsens ordförande till behandling i kommunstyrelsen ta upp ett ärende som med stöd av kommunallagen har delegerats till en underlydande myndighet eller en sektion i kommunstyrelsen och i vilket den behöriga myndigheten har fattat ett beslut.

I 89 § 3 mom. i kommunallagen föreskrivs att har kommunstyrelsen med stöd av 51 § till behandling tagit upp ett ärende som en nämnd under dem fattat beslut i, ska yrkande på rättelse i beslutet tas upp till behandling i kommunstyrelsen.

Enligt 90 § 1 mom. i kommunallagen söks ändring i ett beslut som kommunstyrelsen, en nämnd eller en direktion meddelat med anledning av ett rättelseyrkande hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär.

I kommunallagen finns ingen bestämmelse om att det skulle vara möjligt att framställa ett rättelseyrkande med anledning av ett beslut som stadsstyrelsen fattat med anledning av ett rättelseyrkande. Enligt 90 § 1 mom. i kommunallagen kan ändring i ett sådant beslut sökas hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär.

När stadsstyrelsen med sitt beslut 18.4.2011 har beslutat säga upp A:s tjänsteförhållande, har stadsstyrelsen med hänsyn till beslutets innehåll även behandlat och avslagit A:s rättelseyrkande över utbildningsnämndens svenska avdelnings beslut 22.3.2011 (§ 36). Stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 har således varit ett beslut med vilket stadsstyrelsen med stöd av 89 § 3 mom. i kommunallagen har prövat och avgjort A:s rättelseyrkande. I ett sådant beslut kan ändring sökas genom kommunalbesvär.

Enligt 92 § 3 mom. i kommunallagen får ändring i ett beslut med anledning av ett rättelseyrkande sökas genom kommunalbesvär endast av den som framställt rättelseyrkandet. Om beslutet har ändrats med anledning av rättelseyrkandet, får ändring i beslutet sökas genom kommunalbesvär också av den som med stöd av 1 eller 2 mom. har rätt att anföra kommunalbesvär.

Stadsstyrelsen har avslagit A:s rättelseyrkande. Av utredningen i ärendet framgår inte att B skulle ha framställt rättelseyrkande över utbildningsnämndens svenska avdelnings beslut 22.3.2011 (§ 36). Enligt 92 § 3 mom. i kommunallagen har B således inte haft rätt att anföra besvär över stadsstyrelsens beslut 18.4.2011 eller att fullfölja besvären i högsta förvaltningsdomstolen. B:s besvär ska således avvisas utan att prövas.

3. Ersättning av rättegångskostnader

Enligt 53 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare ska den myndighet som är arbetsgivare åläggas att ersätta de skäliga rättegångskostnaderna för en part som anfört kommunalbesvär, om beslutet helt eller delvis upphävs på grund av besvären.

A:s besvär i förvaltningsdomstolen har bifallits och stadsstyrelsens i X besvär i högsta förvaltningsdomstolen har avslagits. Med hänsyn till detta ska X stad åläggas att ersätta A:s rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen med det belopp som framgår ovan.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori och förvaltningsråden Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari och Outi Suviranta. Föredragande Freja Häggblom.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.