2.10.2014/2933

Offentligheten i utrikesministeriets besökarhanteringssystem

Ärende Besvär som gäller handlingars offentlighet

Ändringssökande A

Beslut som överklagas

Utrikesministeriet 7.5.2013 nr HEL7953-13

Ärendets handläggning i utrikesministeriet

A har 23.4.2013 begärt att utrikesministeriet ur sitt besökarhanteringssystem ska lämna ut uppgifter om besökarnas namn och den organisation som han eller hon företräder, datum för besöket samt tidpunkten när besöket inletts och avslutats, namnet på den person som tagit emot besökaren eller varit värd för besöket samt besökets syfte. Begäran har gällt tiden 1.1. - 21.4.2013. A har begärt att få en kopia av materialet till sin e-post, till exempel som excelfil.

I sin begäran om utlämning av uppgifter har Rundradions aktualitets­reporter A nämnt att avsikten med begäran är att kartlägga så kallade lobbares verksamhet och besök i ministeriet. Han har uppgett att han samtidigt i forskningssyfte för Helsingfors universitet utreder hur offentlighetslagen tillämpas när en i journalistiskt syfte framställd begäran om utlämning av uppgifter gäller ett stort antal uppgifter.

Utrikesministeriet har med sitt överklagade beslut avslagit A:s begäran. I motiveringen till sitt beslut har utrikesministeriet anfört bland annat följande:

I besökarhanteringssystemet lagras namnen på de personer som besöker ministeriet, tidpunkten när de kommer till ministeriet och när de lämnar ministeriets lokaler samt namnet på den person som är värd för besöket. Den i begäran väsentliga uppgiften om besökets syfte framgår inte av besökarhanteringssystemet.

I systemet finns uppgifter om besökare som företräder andra stater eller deras myndigheter. Dessa diplomatiska kontakter kännetecknas av att sammanträffandena är konfidentiella. Enligt 24 § 1 mom. 2 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) är handlingar sekretessbelagda om de gäller Finlands förhållanden till andra stater, myndigheter, personer eller sammanslutningar i en främmande stat, om utlämnandet av uppgifter ur dem skulle medföra skada eller olägenhet för Finlands internationella förhållanden eller förutsättningar att delta i det internationella samarbetet. Enligt de handlingar som nämns i lagen omfattas även uppgifter i datasystem av samma sekretess. I alla länder råder inte samma öppenhet inom förvaltningen som i Finland. För en del länder skulle det inte vara godtagbart att uppgifterna lämnas ut. En utlämning av de begärda uppgifterna skulle således försvåra utrikesministeriets verksamhet och medföra olägenhet för Finlands förhållanden till andra stater på det sätt sätt som avses i offentlighetslagen.

Det är också en säkerhetsfråga hur sammanträffanden ordnas i utrikesministeriet. Finland har anslutit sig till Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, som skyddar diplomaters immunitet. En del av beskickningarna vill inte heller av säkerhetsskäl lämna uppgifter om var de rör sig.

Av ovan nämnda orsaker kan utrikesministeriet inte till A:s förfogande ställa de uppgifter som han begärt att få. I sin utlämningsbegäran nämner A att avsikten är att uppgifterna om besökare ska användas för journalistiska ändamål. I regeringens proposition med förslag till personuppgiftslag definieras sådana register som redaktionella register som är avsedda enbart för massmedialt redaktionsarbete och inte är tillgängliga för utomstående. Det användningsändamål som A uppgett har ingen inverkan på ministeriets beslut.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har i sina besvär yrkat att utrikesministeriets beslut upphävs och ärendet återförvisas för ny behandling i ministeriet. Vidare har A yrkat att utrikesministeriet ska ersätta hans rättegångskostnader, nämligen rättegångsavgiften, hos högsta förvaltningsdomstolen.

Som motivering till sina yrkanden har A anfört bland annat följande:

Besökarregistret innehåller uppgifter om vilka personer som besökt ministeriets utrymmen. Däremot registreras ingen information om det besöken berör eller om det som diskuteras under besöken. Offentliggörande av de begärda besöksuppgifterna kan omöjligt uppfattas som inskränkande av besökarnas möjligheter att föra förtroliga samtal under besöken.

Det faktum att besöken ägt rum kan inte rimligtvis uppfattas som hemligt. Andra länders förvaltningskultur är visserligen inte alltid lika transparent som i Finland, men det kan inte användas som grund för att begränsa de finländska myndigheternas öppenhet. Utrikesministeriet är bundet att tillämpa den finländska offentlighetslagstiftningen. Besök på ministerier berör officiella ärenden, inte privata angelägenheter, och bör vara offentliga.

I sitt beslut hänvisar utrikesministeriet till 24 § 1 mom. 2 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Det kan omöjligtvis vara så att alla besök vid ministeriet är av den karaktären att nämnda lagrum blir tillämpligt. Därför borde utrikesministeriet åtminstone kunna överlämna de begärda handlingarna i en form från vilken eventuella sekretessbelagda delar har strukits över.

Ministeriet anser att besöksarrangemangen är en säkerhetsfråga. Besöksuppgifterna gäller dock besök i förfluten tid och innehåller ingen information om framtida besök. De innehåller inte heller information om hur skyddsarrangemangen är organiserade. Därför försämras inte säkerheten i samband med kommande besök om tidigare besöksuppgifter offentliggörs.

Tilläggas bör att justitieministeriet gett A tillgång till motsvarande besöksuppgifter, även om också justitieministeriet får besök av personer från utlandet.

Utrikesministeriet har i sitt yttrande yrkat att besvären förkastas. Ministeriet har anfört bland annat följande:

Besökare och besökshanteringen i utrikesministeriets lokaler

Det rör sig tiotals, ofta över hundra besökare varje dag i utrikesministeriets lokaler. Ministeriet fäster särskild uppmärksamhet vid besökaridentifiering och -hantering. Besökarhanteringen utgår från norm 6/2004 om hur man rör sig i utrikesministeriets lokaler och norm 11/2005 om registrering av besökare och användningen av besökarkort i utrikesministeriet samt kompletterande anvisningar.

Ett väsentligt element i besökarhanteringen är utrikesministeriets besökarhanteringssystem, som administreras av ministeriets säkerhetsenhet. Systemet syftar till att garantera ministerieanställdas och besökares rättsskydd och säkerhet, skydda arbetsgivarens och anställdas egendom samt att förebygga och utreda brott. Registeruppgifterna används i detta syfte för att verifiera händelser i efterhand. Den receptionspersonal som matar in uppgifter i systemet har begränsat tillträde till uppgifterna. Säkerhetsenheten har huvudadministratörsrättigheter. Systemet är skyddat med användarnamn och lösenord. Det finns en registerbeskrivning över systemet.

Alla besökare som kommer till ministeriets lokaler för möten och sammanträffanden registreras, bortsett från dem som besöker kundtjänster, såsom biblioteket. Värden för besöket anmäler på förhand per e-post kommande besökare till receptionen. Anmälan ska innehålla besökarens namn, företag eller sammanslutning, beräknad ankomsttid och värdens namn. Om receptionen inte får någon förhandsanmälan av värden, registreras besökaren när värden kommer för att avhämta sin gäst. I samband med registreringen skriver receptionen från sin arbetsstation ut ett besökarkort för gästen försett med datum, besökarens namn, sammanslutning eller företag som besökaren representerar samt värdens namn.

I besökarhanteringssystemet sparas följande uppgifter om enskilda besök: (1) Datum och klockslag då det registreras att besökaren har anlänt och likaså klockslaget då det registreras att besökaren har lämnat lokalerna, (2) receptionens beteckning, (3) besökarens namn och sammanslutning eller företag och (4) värdens namn eller den enhet på utrikesministeriet som står värd för besöket.

Besökarhanteringssystemet alstrar varje dag en lista över besökare och de sammanslutningar eller företag de representerar. Besökarna kan delas upp på följande fyra grupper: (1) Företrädare för andra stater. Personal från någon av de 61 beskickningarna i Helsingfors eller de från andra huvudstäder ledda s.k. sidoackrediterade beskickningarna. Till denna grupp räknas även andra staters övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda medborgare. Likaså hör representanter för internationella organisationer till denna grupp. (2) Finska myndigheter och frivilligorganisationer. (3) Affärsföretag och tjänsteleverantörer. (4) Enskilda medborgare.

Informationsbegäran omfattar en lång tidsperiod, 1.1. - 21.4.2013. Besökarhanteringssystemet har inget system för elektroniska eller pappersutskrifter. Som exempel på innehållet i datasystemet har utrikesministeriet med en bildkapningsfunktion tagit ut besökaruppgifterna för tre dagar.

Karaktären av handling i besökarhanteringssystemets datainnehåll

Utrikesministeriets besökarhanteringssystem har inrättats främst för person- och dataskyddsändamål. Det handlar om en stödfunktion som har byggts upp för att säkerställa att ministeriets egentliga verksamhetsområde kan skötas tryggt. Enligt ministeriets uppfattning är handlingar och uppgifter som matas in i besökarhanteringssystemet upprättade för internt myndighetsarbete på det sätt som avses i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. Besökarhanteringssystemet innehåller inga sådana handlingar som enligt arkivlagstiftningen ska överföras till utrikesministeriets arkiv. Handlingarna bevaras i datasystemet så länge som systemets ägarenhet har bestämt och därefter utplånas de. De begärda handlingarna är således inte myndighetshandlingar i den mening som avses i offentlighetslagen och offentlighetslagen tillämpas inte på utlämning av dessa handlingar.

Offentligheten i besökarhanteringssystemets datainnehåll

Besökarhanteringssystemet innehåller konfidentiella uppgifter. Om datainnehållet i systemet anses vara en myndighetshandling enligt offentlighetslagen, är det sekretessbelagt med stöd av samma lag.

Till utrikesministeriets viktigaste uppgifter hör beredning och verkställande av utrikes- och säkerhetspolitiken, handelsekonomiska internationella förbindelser, beredning och verkställande av utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetet samt bevakning av finländarnas intressen och rättigheter utomlands. En viktig verksamhetsform i detta hänseende är umgänge med andra staters diplomater och andra myndigheter. Informationen som erhålls via detta umgänge är väsentlig för utrikesförvaltningen. På samma sätt är personliga möten med inhemska samarbetspartner och kunder viktiga.

Utgångspunkten för möten med företrädare för andra stater är att de är konfidentiella, inte endast med avseende på innehåll och diskussioner, utan även på uppgifter om själva mötet. Mötesfrekvens, möteslängd, mötens regelbundenhet samt verksamhetssektorn som kan röjas genom värdens identitet eller värdenheten är sekretessbelagda uppgifter alldeles på samma sätt som själva diskussionsinnehållet. Det framgår till exempel av besökarhanteringssystemet huruvida endast representanter för vissa länder har kallats till ett konfidentiellt möte.

Enbart internationellt umgänge gör inte en uppgift sekretessbelagd, utan det föranleds av skada som orsakas Finland av avvikelser från etablerad praxis i diplomatiska förbindelser. Om det genom att besökarhanteringssystemet offentliggörs framgår uppgifter som företrädare för andra stater har uppfattat som konfidentiella, förlorar Finland sin trovärdighet som bevarare av konfidentiella uppgifter. Även förvaltningskulturen och förvaltningens öppenhet avviker i en del länder från motsvarande finska och dessa länder skulle inte godta att de begärda uppgifterna offentliggörs. En del beskickningar vill av säkerhetsskäl heller inte ge ut information om var de rör sig.

Sekretessen grundar sig på 24 § 1 mom. 2 punkten i offentlighetslagen. Finland har också anslutit sig till Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, som tryggar okränkbarheten hos företrädare för andra stater. Konfidentialiteten i utrikesministeriets besökarhanteringssystem säkerställer för sin del att förpliktelsen enligt Wienkonventionen om diplomatiska företrädares säkerhet fullgörs.

Ett av besökarhanteringssystemets huvudsyften är att garantera ministerieanställdas och besökares rättsskydd och säkerhet. Systemet är ett väsentligt element i ministeriets säkerhetssystem. Hot och otillbörligt uppträdande mot ministeriets tjänstemän och besökare förekommer nu och då. Av besökarhanteringssystemets uppgifter kan det till exempel framgå att besökare på regelbunden basis träffar ministeriets tjänstemän eller besöker någon enhet. Av systemet framgår också de för ministeriet viktiga samarbetspartnerna inom den övergripande säkerheten. Dessa kan vara finska säkerhetsmyndigheter eller affärsföretag, med hjälp av vilka utrikesförvaltningen utvecklar sin övergripande säkerhet. Dessa samarbetspartner och besökarnas värdar, mötesfrekvensen och tidpunkterna är också sekretessbelagda uppgifter.

Sekretessen grundar sig på 24 § 1 mom. 7 punkten i offentlighetslagen enligt vilken presumtionen är sekretess. I det föreliggande fallet utgör de begärda uppgifterna en del av utrikesministeriets övergripande säkerhet och det är inte uppenbart att utlämnandet av uppgifterna inte äventyrar syftet med ministeriets säkerhetsarrangemang.

Möten har oftast samband med verksamhetsberedning och beredningstiden kan vara mycket lång. Det faktum att begäran om uppgifter gäller besök som redan har ägt rum spelar ingen roll från sekretessynpunkt.

Enskilda medborgare besöker utrikesministeriet framför allt som kunder hos tjänsterna för allmänheten. Syftet med deras besök framgår inte direkt ur besökaruppgifterna, men ärendet kan i vissa fall härledas utifrån värdens uppdrag eller enheten. Besökare måste kunna lita på att de kan sköta ärenden på ministeriet utan att utomstående får vetskap om det. Med stöd av 24 § 1 mom. 32 punkten i offentlighetslagen är uppgifterna om enskilda medborgares besök sekretessbelagda.

A har anfört att ministeriebesök berör officiella ärenden och följaktligen bör vara offentliga. Ministeriet är av den åsikten att det inte inverkar på uppgifternas offentlighet huruvida ett besök är officiellt eller inte. Om de uppgifter som sparats om ett besök enligt offentlighetslagen är sekretessbelagda, måste uppgifterna sekretessbeläggas oavsett besökets officiella karaktär.

Besökarhanteringssystemet byggdes i tiderna upp för den interna hanteringen av ministeriets besökaruppgifter. I systemet infördes då inte något fält som klarlägger huruvida ett besök är offentligt. För närvarande utgör datasystemet en helhet, ur vilken det inte går att avskilja offentliga uppgifter.

A har beretts tillfälle att inkomma med genmäle.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet.

1. Besvären avslås till den del som A:s begäran avser uppgifter om besök med anknytning till diplomatiska kontakter i utrikesministeriets besökarhanteringssystem.

Till övriga delar upphävs utrikesministeriets beslut. Ministeriet åläggs att av de uppgifter som under tiden 1.1. - 21.4.2013 registrerats i utrikesministeriets besökarhanteringssystem till A lämna ut uppgifterna om de besök som inte haft anknytning till diplomatiska kontakter. Ärendet återvisas till utrikesministeriet för utlämning av dessa uppgifter till A.

2. As yrkande om ersättning av rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen avslås.

Skäl till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Avgörandet i huvudsaken

Tillämpliga rättsnormer

Enligt 12 § 2 mom. i Finlands grundlag är handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar.

Enligt 1 § 1 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen) är myndighetshandlingar offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i nämnda lag eller i någon annan lag.

Enligt 3 § i offentlighetslagen syftar rätten till information samt myndigheternas skyldigheter enligt nämnda lag till öppenhet och en god informationshantering i myndigheternas verksamhet samt till att ge enskilda människor och sammanslutningar möjlighet att övervaka den offentliga maktutövningen och användningen av offentliga medel, att fritt bilda sig åsikter samt påverka sådant beslutsfattande som avser offentlig maktutövning och bevaka sina rättigheter och intressen.

Enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen avses med myndighetshandling en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. En handling anses ha blivit upprättad av en myndighet även när den har upprättats på uppdrag av myndigheten. En handling anses ha inkommit till en myndighet även när den har inkommit till den som verkar på uppdrag av myndigheten eller i övrigt för myndighetens räkning, för att denne skall kunna utföra sitt uppdrag.

Enligt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen tillämpas lagen på handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet samt mellan myndigheter och enskilda eller sammanslutningar som verkar för myndighetens räkning endast om handlingarna innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skall överföras till ett arkiv. Om en handling dock överförs till ett arkiv, kan myndigheten bestämma att uppgifter ur den får lämnas ut endast med myndighetens tillstånd.

Enligt 6 § 1 mom. i offentlighetslagen blir, om det inte i nämnda lag eller i någon annan lag föreskrivs något om en handlings offentlighet eller sekretess eller om någon annan begränsning av rätten att ta del av den, en handling som har upprättats av en myndighet offentlig enligt följande:

1) en anteckning i ett diarium eller någon annan fortlöpande förteckning, när den har införts, om det inte är fråga om anteckningar om misstänkta i en åklagares diarium, vilka blir offentliga först då stämningsansökan som gäller den misstänkte eller åklagarens stämning har undertecknats eller på därmed jämförligt sätt blivit bekräftad eller när åklagaren har beslutat låta bli att väcka åtal eller när ärendet har avskrivits,

(- - -)

Enligt 9 § 1 mom. i offentlighetslagen har var och en rätt att ta del av en offentlig myndighetshandling.

Enligt 10 § i offentlighetslagen får uppgifter om en sekretessbelagd myndighetshandling eller om dess innehåll lämnas ut endast om så särskilt bestäms i nämnda lag. När endast en del av en handling är sekretessbelagd, skall uppgifter i den offentliga delen lämnas ut, om det är möjligt så att den sekretessbelagda delen inte röjs.

Enligt 16 § 1 mom. i offentlighetslagen kan uppgifter lämnas ut ur en myndighetshandling muntligen eller så att handlingen läggs fram för påseende och kopiering eller får avlyssnas hos myndigheten eller så att en kopia eller en utskrift av den lämnas ut. Uppgifter om det offentliga innehållet i en handling skall lämnas ut på det sätt som begärts, om inte detta medför oskälig olägenhet för tjänsteverksamheten på grund av att antalet handlingar är stort, kopiering svår att genomföra eller någon annan därmed jämförbar orsak.

Enligt 16 § 2 mom. i offentlighetslagen har man rätt att av de offentliga uppgifterna i ett beslutsregister som förs av en myndighet med hjälp av automatisk databehandling få en kopia i form av en teknisk upptagning eller annars i elektronisk form, om inte särskilda skäl talar för något annat. Utlämnande av uppgifter i motsvarande form ur en annan offentlig handling beror på myndighetens prövning, om inte något annat föreskrivs.

Enligt 16 § 3 mom. i offentlighetslagen får personuppgifter ur en myndighets personregister, om inte något annat särskilt bestäms i lag, lämnas ut i form av en kopia eller en utskrift eller i elektronisk form om mottagaren enligt bestämmelserna om skydd för personuppgifter har rätt att registrera och använda sådana personuppgifter.

Enligt 17 § 1 mom. i offentlighetslagen skall en myndighet, när den fattar beslut i enlighet med nämnda lag och även i övrigt utför sina uppgifter, se till att möjligheterna att få information om dess verksamhet inte, med hänsyn till 1 och 3 §, begränsas utan saklig och laga grund och inte mer än vad som är nödvändigt för det intresse som skall skyddas och att de som begär information bemöts jämlikt.

Enligt 22 § 1 mom. i offentlighetslagen skall en myndighetshandling sekretessbeläggas, om det i nämnda lag eller någon annan lag föreskrivs eller en myndighet med stöd av lag har föreskrivit att den skall vara sekretessbelagd eller om handlingen innehåller uppgifter för vilka tystnadsplikt föreskrivs genom lag.

Enligt 22 § 2 mom. i offentlighetslagen får en sekretessbelagd myndighetshandling eller en kopia eller utskrift av en sådan handling inte företes för eller lämnas ut till utomstående eller med hjälp av en teknisk anslutning eller på något annat sätt företes för eller lämnas ut till utomstående.

Enligt 24 § 1 mom. i offentlighetslagen är följande myndighetshandlingar, om inte något annat föreskrivs särskilt, sekretessbelagda:

1) handlingar som innehas av det utskott inom statsrådet som behandlar utrikespolitiska ärenden, om inte utskottet beslutar något annat, politiska lägesbedömningar som utarbetats av det ministerium som sköter utrikesärenden eller av finska beskickningar, handlingar som gäller underhandlingar med en främmande stat om de politiska eller ekonomiska relationerna och chiffermeddelanden som hör till området för utrikesförvaltningen, om inte vederbörande ministerium beslutar något annat,

2) andra än i 1 punkten nämnda handlingar som gäller Finlands förhållanden till andra stater eller internationella organisationer, handlingar som gäller ärenden som behandlas i ett internationellt lagskipnings- eller undersökningsorgan eller något annat internationellt organ och handlingar som gäller förhållandet mellan finska staten, finska medborgare, personer som vistas i Finland eller sammanslutningar som är verksamma i Finland och myndigheter, personer eller sammanslutningar i en främmande stat, om utlämnandet av uppgifter ur dem skulle medföra skada eller olägenhet för Finlands internationella förhållanden eller förutsättningar att delta i det internationella samarbetet,

(- - -)

7) handlingar som gäller skyddsarrangemang för personer, byggnader, inrättningar, konstruktioner samt data- och kommunikationssystem och genomförandet av arrangemangen, om det inte är uppenbart att utlämnandet av uppgifter ur en sådan handling inte äventyrar genomförandet av syftet med skyddsarrangemangen,

(- - -)

32) handlingar som innehåller uppgifter om en persons politiska övertygelse eller uppgifter om åsikter som personen har uttalat privat eller uppgifter om någons levnadssätt, deltagande i föreningsverksamhet eller fritidssysselsättningar, familjeliv eller andra med dem jämförbara personliga förhållanden, dock så att handlingar med uppgifter om en persons deltagande i ett politiskt eller något annat förtroendeuppdrag eller om hans kandidatur för ett sådant uppdrag samt om en persons deltagande i grundandet och registreringen av ett politiskt parti eller bildande av en valmansförening för val är offentliga.

Enligt 24 § 2 mom. i offentlighetslagen skall vid tillämpningen av 1 mom. och andra bestämmelser i lag om handlingssekretess beaktas vad som bestäms i 17 §.

Enligt 7 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen kan besvär över beslut av statsrådet och ministerier anföras hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvär kan anföras på den grunden att beslutet strider mot lag.

Juridisk bedömning

Utrikesministeriets besökarhanteringssystem

A:s begäran om utlämning av uppgifter har gällt de uppgifter som under tiden 1.1. - 21.4.2013 registrerats i utrikesministeriets besökarhanteringssystem.

Av handlingarna i ärendet framgår att utrikesministeriets besökarhanteringssystem syftar till att garantera ministerieanställdas och besökares rättsskydd och säkerhet, skydda arbetsgivarens och anställdas egendom samt att förebygga och utreda brott. Registeruppgifterna används i detta syfte för att verifiera händelser i efterhand.

I det på automatisk databehandling baserade personregister som besökarhanteringssystemet bildar sparas uppgifter om namnet på personer som besöker utrikesministeriet och de organisationer som de företräder, datum för besöket, tidpunkten när besökaren har anlänt och när han eller hon har lämnat lokalerna samt värdens namn eller namnet på den enhet vid utrikesministeriet som står värd för besöket. I den registerbeskrivning som enligt 10 § i personuppgiftslagen satts upp för besökarhanteringssystemet uppges att uppgifterna i systemet i allmänhet sparas fem år.

Uppgifterna i besökarhanteringssystemet är endast i begränsad utsträckning tillgängliga inom utrikesministeriet. Enligt registerbeskrivningen för besökarhanteringssystemet är regeln den att uppgifter ur systemet inte lämnas ut till någon. Dock lämnas uppgifter ut till polisen eller andra behöriga myndigheter när så föreskrivs i lag, till exempel för utredningen av brott. Utlämningen grundar sig alltid på en detaljerad begäran av myndigheten.

Frågan om offentlighetslagen är tillämplig på besökarhanterings­systemet

I regeringens proposition gällande offentlighetslagen (RP 30/1998 rd) konstateras i detaljmotiveringen till 5 § 4 mom. i offentlighetslagen bland annat följande:

"Bestämmelserna i 4 mom. anger vilka interna myndighetshandlingar som inte hör till lagens tillämpningsområde. Sekretessbestämmelserna skall dock iakttas.

(- - -)

Med handlingar som har upprättats för kontakter mellan personer som är verksamma hos en myndighet avses meddelanden, tillkännagivanden, promemorior, protokoll och andra handlingar som har upprättats för en myndighets interna möten eller interna förvaltning. Handlingar som har upprättats för förhandlingar och övriga kontakter mellan personer som utför ett uppdrag för en myndighets räkning och personer som är verksamma hos en myndighet betraktas enligt förslaget som interna myndighetshandlingar.

En betydande del av det i momentet avsedda materialet är fritt formulerade tillkännagivanden och andra diskussionsersättande meddelanden som i praktiken inte förs in i några förteckningar eller arkiveras. Om de inte innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skall arkiveras, faller de utanför lagens tillämpningsområde.

(- - -)

Det är nämligen inte fråga om handlingar som beskriver offentlig maktutövning, och därmed kan de inte betraktas som centrala för offentlighetsprincipen. Bestämmelsen bör betraktas som viktig av tydlighetsskäl. Den tryggar även åsiktsutbytet och de normala kommunikationsmöjligheterna mellan personer som är verksamma hos en myndighet.

(- - -)

Handlingar som gäller personalrekreation eller något annat därmed jämförbart samt till exempel arbetsgivarens system för arbetstidsuppföljning är andra exempel på handlingar som är avsedda för det interna arbetet. Till denna grupp hänför sig också system som innehåller eller förmedlar handlingar av minnesanteckningskaraktär och som används för fri information i rutinärenden."

Vid tolkningen av 5 § 4 mom. i offentlighetslagen ska hänsyn tas till möjligheterna att tillgodose handlingsoffentligheten, som enligt 12 § 2 mom. i Finlands grundlag garanteras som en grundläggande rättighet. Tillämpningsområdet för 5 § 4 mom. i offentlighetslagen ska således i första hand tolkas snävt. Lagrummet anger inte någon självständig sekretessgrund, utan syftar till att trygga utbyte av åsikter mellan dem som är verksamma hos myndigheterna samt andra normala kommunikationsmöjligheter. Mot bakgrund av regeringens proposition beskriver de handlingar som avses i lagrummet inte utövning av offentlig makt och är inte heller handlingar som står i centrum för offentlighetsprincipen.

Uppgifterna i utrikesministeriets besökarhanteringssystem är endast i begränsad utsträckning tillgängliga inom utrikesministeriet och regeln är att dessa uppgifter inte lämnas ut till någon. Dock lämnas uppgifter efter detaljerad begäran till behöriga myndigheter när så föreskrivs i lag, till exempel för utredningen av brott. När man dessutom beaktar att syftet med besökarhanteringssystemet är att garantera rättsskydd och säkerhet inte bara för ministerieanställda, utan även för besökare, samt att förebygga och utreda brott, kan besökarhanteringssystemet inte betraktas som en sådan för internt myndighetsarbete upprättad handling som avses i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen, utan den är en i paragrafens 2 mom. avsedd myndighetshandling, på vilken offentlighetslagen tillämpas oberoende av om handlingen ska arkiveras eller inte. Besökarhanteringssystemet är således en handling på vilken offentlighetslagen tillämpas.

Frågan om uppgifterna i besökarhanteringssystemet är offentliga eller sekretessbelagda

Utrikesministeriet har till sitt utlåtande till högsta förvaltningsdomstolen fogat bilder av hur besökarhanteringssystemets skärmbild har sett ut 29.1.2013, 20.2.2013 och 12.4.2013.

Utrikesministeriets besökarhanteringssystem är en i 6 § 1 mom. 1 punkten i offentlighetslagen avsedd förteckning som uppdateras kontinuerligt. Anteckningarna i en sådan blir offentliga när anteckningen införs, om inte annat följer av lagens sekretessbestämmelser.

Ministeriet har ansett att uppgifterna i besökarhanteringssystemet är sekretessbelagda enligt 24 § 1 mom. 2, 7 och 32 punkten.

Besökets syfte framgår inte av besökarhanteringssystemet. Enligt utrikesministeriet finns i besökarhanteringssystemet uppgifter om bland annat besök av diplomater som företräder andra stater, personal från andra staters beskickningar samt representanter för andra staters myndigheter, internationella organisationer och utländska sammanslutningar. Med hänsyn till sitt sakinnehåll är besökarhanteringssystemet en i 24 § 1 mom. 2 punkten i offentlighetslagen avsedd handling som gäller Finlands förhållanden till andra stater eller internationella organisationer. Det är också en i samma lagrum avsedd handling som gäller förhållandet mellan finska staten och myndigheter, personer eller sammanslutningar i en främmande stat.

Utgångspunkten för bestämmelsen i 24 § 1 mom. 2 punkten i offentlighetslagen är att handlingar som gäller internationella relationer är offentliga. Dessa handlingar är sekretessbelagda endast om utlämnandet av uppgifter ur dem skulle medföra skada eller olägenhet för Finlands internationella förhållanden eller förutsättningar att delta i det internationella samarbetet.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att diplomatiska kontakter kännetecknas av att sammanträffandena vid behov kan förbli konfidentiella. Uppgifter om vid vilka tidpunkter företrädare för andra stater eller representanter för internationella organisationer har besökt utrikesministeriet, hur ofta detta har skett samt vem som har varit värd för besöket kan vara uppgifter av vilka man kan komma att dra slutledningar som innebär att sådana omständigheter röjs som i diplomatiska kontakter är konfidentiella. Med hänsyn till detta finns det grunder för att anse att utlämning ur besökarhanteringssystemet av uppgifter om besök med anknytning till diplomatiska kontakter skulle medföra skada eller olägenhet för Finlands internationella förhållanden eller förutsättningar att delta i det internationella samarbetet. Dessa uppgifter är således sekretessbelagda med stöd av 24 § 1 mom. 2 punkten i offentlighetslagen.

Däremot kan utlämning ur besökarhanteringssystemet av uppgifter om besök som saknar anknytning till diplomatiska kontakter inte anses medföra sådan skada eller olägenhet som avses i klausulen om skaderekvisit i ovan nämnda lagrum. Dessa uppgifter är således inte sekretessbelagda med stöd av 24 § 1 mom. 2 punkten i offentlighetslagen.

Med hänsyn till sitt användningsändamål och sakinnehåll är besökarhanteringssystemet en i 24 § 1 mom. 7 punkten i offentlighetslagen avsedd handling som gäller skyddsarrangemang för personer och byggnader eller har betydelse för hur sådana arrangemang genomförs. Uppgifterna i systemet förmedlar dock endast indirekt och allmän information om hur utrikesministeriets genomför sina säkerhetsarrangemang och om nivån hos dessa arrangemang. As begäran gäller realiserade besök, varför utlämnandet av uppgiften att en person har besökt utrikesministeriet inte medför någon säkerhetsrisk för honom eller henne. Av systemet framgår inte heller i vilket rum besöket har ägt rum eller andra uppgifter om säkerhetsarrangemang i samband med besöket. Med beaktande av detta är det uppenbart att utlämnande av uppgifter i systemet inte äventyrar syftet med säkerhetsarrangemangen. Uppgifterna är inte till någon del sekretessbelagda med stöd av 24 § 1 mom. 7 punkten i offentlighetslagen.

I besökarhanteringssystemet kan även ingå uppgifter om enskilda personers besök i utrikesministeriet. Eftersom syftet med besöket inte framgår av systemet, ingår i detta system inte sådana uppgifter om personliga förhållanden som avses i 24 § 1 mom. 32 punkten i offentlighetslagen. Uppgifterna i besökarhanteringssystemet är inte till någon del sekretessbelagda med stöd av nämnda punkt.

I saken har inte framgått att de uppgifter i besökarhanteringssystemet som är sekretessbelagda inte skulle kunna avskiljas från de offentliga uppgifterna i samma system. Det är således möjligt att lämna ut de offentliga uppgifterna ur systemet utan att den sekretessbelagda delen röjs, så som det förutsätts i 10 § i offentlighetslagen.

Slutsats

A:s besvär ska avslås till den del som de avser uppgifter om besök med anknytning till diplomatiska kontakter i utrikesministeriets besökarhanteringssystem.

Till övriga delar ska utrikesministeriets beslut upphävas. Ministeriet ska åläggas att av de uppgifter som under tiden 1.1. - 21.4.2013 registrerats i utrikesministeriets besökarhanteringssystem till A lämna ut de uppgifter som inte berör besök med anknytning till diplomatiska kontakter. Ärendet ska återvisas till utrikesministeriet för utlämning av dessa uppgifter till A. Ministeriet ska lämna ut uppgifterna på något av de sätt som föreskrivs i 16 § i offentlighetslagen och därvid ta hänsyn till vad som i nämnda paragraf närmare bestäms om olika sätt att lämna ut handlingar.

2. Avgörandet av yrkandet om ersättning av rättegångskostnader

Enligt 74 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen är en part skyldig att ersätta en annan parts rättegångskostnader helt eller delvis, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv får bära sina rättegångskostnader. Vad nämnda paragraf och 75 § stadgar om part kan också tillämpas på den förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet. Då frågan om en offentlig parts ersättningsskyldighet prövas skall det enligt paragrafens 2 mom särskilt beaktas om rättegången har orsakats av ett fel hos myndigheterna.

Frågan om offentligheten och sekretessen av uppgifterna i utrikesministeriets besökarhanteringssystem har krävt tolkning. Utrikesministeriets beslut fastställs till en del och upphävs till en del. Rättegången kan inte anses ha orsakats av fel hos myndigheterna.

Med anledning av det som anförts ovan och med beaktande av vad som föreskrivs i 74 § i förvaltningsprocesslagen ska till A inte utdömas ersättning för rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgorts av förvaltningsråden Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä och Janne Aer. Föredragande Mikko Rautamaa.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.