Kuopion HAO 29.05.2012 12/0212/2

Suomen perustuslaki - Julkinen valta - Toimivalta - Virkamies - Virkasuhde - Taloudellinen etuus

Diaarinumero 02140/11/1402
Taltionumero 12/0212/2
Antopäivä 29.05.2012

Hallinto-oikeus Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (jäljempänä Palkeet) virkamiehen valituksesta kumosi Palkeiden päätöksen, jolla Palkeet oli kieltäytynyt maksamasta virkamiehelleen palkanlisää. Virkamies oli ollut virkasuhteessa oikeusministeriöön, mistä virkamies oli siirtynyt organisaatiouudistusten myötä toimintansa 1.1.2010 aloittaneen Palkeiden palvelukseen. Päätöksen palkanlisän maksamisesta oli tehnyt oikeusministeriö vuonna 2007.

Hallinto-oikeuden päätöksen keskeisenä johtopäätöksenä oli, että valtioneuvoston asetuksella ilman lain valtuutusta perustetulla Palkeilla ei ollut perustuslaillista toimivaltaa käyttää julkista valtaa eikä näin ollen myöskään oikeutta määrätä virkamiestensä taloudellisista etuuksista.

Hallinto-oikeus perusteli ratkaisunsa keskeisiä kohtia seuraavin tavoin.

Palkeet vetosi siihen, että virkamies oli aloittanut Palkeiden palveluksessa uudessa virkasuhteessa ja että oikeusministeriön määräämä palkanlisä ei siksi sitonut sitä lainkaan. Hallinto-oikeus tältä osin perusteli päätöstään seuraavasti. Valittajan virkasuhdetta valtioon ei ollut päätetty millään valtion virkamieslain 7 luvussa säännellyin tavoin sen jälkeen, kun oikeusministeriö päätti maksaa hänelle palkanlisää. Valittajan virkasuhteen muutoksista ei ollut myöskään säädetty Palkeiden perustamisen yhteydessä erityislailla kuten esimerkiksi yliopistojen organisaatiouudistuksen tai holhoustoimen kunnilta valtiolle siirtämisen yhteydessä tehtiin. Virkamiehen oikeusturva on rakennettu siten, että varsinkin virkasuhteen perusteita koskevat päätökset tapahtuvat lain määräämässä menettelyssä kuten nimittämällä, irtisanomalla, purkamalla tai edellä mainituin tavoin erityislailla. Palkeet ei ollut tuonut esille sellaista laillista menettelyä, jossa valittaja ja muut Palkeisiin siirtyneet virkamiehet olisi otettu Palkeilla kokonaan uusiin virkasuhteisiin ja että he näin olisivat menettäneet heillä aiemmin olleet virkasuhteesta johtuneet etuudet sillä tavoin, ettei niillä voisikaan olla oikeudellista sitovuutta Palkeisiin nähden.

Hallinto-oikeus seuraavaksi tarkasteli sitä, onko palkanlisästä päättämisessä ollut kysymys julkisen vallan käyttämisestä.

Julkisen vallan alaa ei voida tyhjentävästi määritellä kuten myös perustuslain esitöissä mainitaan. Julkisen vallan käsitteen merkityssisältö vaihtelee eri oikeudenaloilla ja eri oikeudellisissa yhteyksissä. Julkisen vallan perinteisen määritelmän mukaan julkinen valta on sopimukseen perustumatonta yksipuolista määräämistä yksityisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Julkisen vallan käsite on vielä laajempi useiden perusoikeuksien vaikutuksesta ja myös eri laeissa tehtyjen oikeudellisten järjestelyjen vuoksi. Nyt valituksenalaisella päätöksellä on määrätty yksipuolisesti virkamiehen taloudellisesta etuudesta julkisoikeudellisessa oikeussuhteessa. Tällainen hallintopäätös kuuluu jo perinteisesti julkisen vallan käyttämisen ydinalueelle, joten julkisen vallan käsitteen syvällisemmälle käsittelylle ei ollut tarvetta kysymyksessä olevan asian ratkaisemiseksi. Hallinto-oikeuden kannan mukaan virkamiehen palvelusuhteen taloudellisesta etuudesta yksipuolisesti päättäminen oli yksiselitteisesti julkisen vallan käyttämistä.

Seuraavaksi hallinto-oikeus tarkasteli sitä, oliko Palkeilla ollut lainkaan oikeutta riidanalaisena olleen julkisen vallan käyttöön.

Palkeet on perustettu valtioneuvoston asetuksella. Asetuksen perustelumuistion 30.3.2009 mukaan Palkeiden toimintaan ei liity perustuslain 119 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä. Perustelumuistion mukaan Palkeet voitiin siten virastona perustaa valtioneuvoston asetuksella eli lakia säätämättä. Hallinto-oikeus totesi, että tämä oli myös sopusoinnussa asetuksen 1 §:n 1 momentista ilmenevän Palkeiden varsinaisen tehtävän ja sen luonteen kanssa. Asetuksen sanamuodon perusteellahan Palkeet on viranomaisia avustava toimija eikä itsenäinen julkisen vallan käyttäjä. Hallinto-oikeus totesi, että Palkeiden toimintaan oli kuitenkin jo asetuksen perusteella täytynyt kuulua julkisen vallan käyttöä suhteessa sen omiin virkamiehiin nähden. Virkamiesten oikeudellinen asema oli jäänyt perustaltaan avoimeksi, kun Palkeet perustettiin.

Hallinto-oikeus seuraavaksi tarkasteli Suomen perustuslaillista järjestelmää julkisen vallan käytön kannalta.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin ensimmäinen virke tarkoittaa sitä, että julkisen vallan käyttäjällä tulee aina olla viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste. Palkeet on perustettu valtioneuvoston asetuksella, jonka antamiseen ei ole ollut lain erityistä valtuutusta. Tämän vuoksi Palkeilla ei ollut perustuslain 119 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla pelkästään perustamisasetuksensa nojalla toimivaltaa käyttää julkista valtaa.

Perustuslain 80 § tarkoittaa sitä, että yksilön oikeuksista eli palkanlisää koskevasta edellä selostetusta toimivallasta on lähtökohtaisesti säädettävä lailla tai toimivalta asetuksella säätämiseen on siirrettävä lailla ja vielä täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Valtioneuvostolle ei ole annettu tällaista valtuutusta säätää asetuksella Palkeille oikeus määrätä virkamiesten oikeusaseman perusteista. Perustuslain vaatima lakiperusteisuus ei täyty myöskään perustuslain 80 §:n mahdollistamalla tavalla.

Perustuslain 124 §:n perusteella julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Palkeiden toimivalta voisi perustua tähän, jos sille olisi annettu jossain laissa toimivalta palkanlisästä päättämiseen tuossa säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Myös perustuslain 124 §:ää koskee edellä mainittu täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden periaate eli julkisen vallan käyttämistä koskeva toimivalta voidaan siirtää vain nimenomaisella lainsäännöksellä. Valtiovarainministeriö on hallinto-oikeuden tähän asiaan pyytämässä lausunnossa katsonut, että yleislainsäädäntö kuten valtion virkamieslaki ja valtion virkaehtosopimuslaki synnyttävät Palkeille toimivallan virkamiehen oikeusasemasta määräämiseen. Nyt kysymyksessä olevalla palkanlisällä ei ollut minkäänlaista liittymää virkaehtosopimukseen, eikä Palkeille esimerkiksi ole annettu toimivaltaa nyt kysymyksessä olevan päätöksen tekemiseen virkaehtosopimuksessa. Perustuslaki on ensisijainen suhteessa tavalliseen lakiin. Viraston ja viranomaisen käsitettä käytetään tavallisessa laissa siitä lähtökohdasta, että niillä on perustuslaillinen eli lakiin palautuva oikeus julkisen vallan käyttöönsä. Perustuslain kokonaisuus on ymmärrettävä siten, että viranomaisen toimivallasta säädetään täsmällisesti lailla. Mikään ei edes viittaa siihen, että valtion virkamieslailla tai muullakaan lailla olisi ollut tarkoitus antaa valtionhallinnon toimijoille niiden toimivallan perusteesta riippumatta oikeus päättää virkamiesten palvelussuhteen ehdoista. Hallinto-oikeus totesi, että vastakkainen tulkinta romuttaisi perustuslain vaatimuksen viranomaisen toimivallan perustumisesta lakiin sekä myös virkamiesoikeuden perustan. Palkeilla ei ollut myöskään perustuslain 124 §:n mahdollistamalla tavalla säädettyä toimivaltaa päättää palkanlisän maksamisen lopettamisesta.

Edellä selostetuilla perusteilla Palkeilla ei ollut suoraan lailla tai lain nojalla annettuun asetukseen perustuvaa toimivaltaa lopettaa palkanlisän maksamista. Valituksenalainen päätös oli tällä perusteella kumottava. Tämä johti väistämättä siihen, että valittajalla oli edelleen oikeus palkanlisään. Asiassa oli kysymys rahamääräisestä riidasta, eikä asianosaisilla ollut riitaa palkanlisän kuukausittaisesta määrästä. Tähän nähden hallinto-oikeus velvoitti Palkeet 1.1.2010 alkaen suorittamaan valittajalle tälle aiemmin maksettua palkanlisää.

Sovelletut oikeusohjeet

Perustuslaki 2 § 3 mom, 80 §, 119 § 2 mom. ja 124 §
Valtion virkamieslaki 7 luku, 14 luku 52 § ja 15 luku 62 § 1 mom.
Valtioneuvoston asetus Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta 2.4.2009/229

Päätöksen ovat tehneet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Päivi Toivanen, Kirmo Saastamoinen, Timo Tervonen, Riitta Eskola ja Jukka Korolainen, joka myös esitteli asian.

KHO:n päätös 22.8.2013 taltionumero 2579: Asia palautetaan.

Kuopion HAO on käsitellyt asian uudelleen. Kuopion HAO:n päätös 6.2.2014 nro 14/0027/4: Päätös kumotaan ja Palkeet velvoitetaan korvaamaan valittajalle 1.1.2010 alkaen maksamatta jätetyt palkanlisät.

Haettu muutosta.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.