HE 141/2020

Hallituksen esitys eduskunnalle eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaksi täydentäväksi lainsäädännöksi

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi rajavartiolakia, henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annettua lakia, meripelastuslakia, poliisilakia, ampuma-aselakia, henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia, ulkomaalaislakia ja henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettua lakia.

Esityksen tarkoituksena on tehdä eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa edellytetyt muutokset kansalliseen lainsäädäntöön. Ehdotetut muutokset koskevat pääosin viranomaisten toimivaltaa, päätöksentekoa ja tietojen luovuttamista viranomaisten kesken.

Esitys liittyy valtion vuoden 2021 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2021.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu
1.1 Tausta

Esityksen tarkoituksena on tehdä lainsäädäntöön eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1896 (jäljempänä raja- ja merivartiostoasetus) edellyttämät täydentävät kansalliset säännökset. Esitys toteuttaa pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman strategista kokonaisuutta Turvallinen oikeusvaltio Suomi.

Eurooppalainen raja- ja merivartiosto (EURMV) perustettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella vuonna 2016 varmistamaan Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus ulkorajoilla. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat marraskuussa 2019 uuden raja- ja merivartiostoasetuksen, joka tuli pääosiltaan voimaan 4.12.2019. Asetuksella kumotaan Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamista koskeva asetus (EU) 1052/2013 (jäljempänä kumottu Eurosur-asetus) ja Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskeva asetus (EU) 2016/1624 (jäljempänä asetus (EU) 2016/1624, kumottu raja- ja merivartiostoasetus).

Uudella asetuksella tehostetaan perusoikeuksia täysimääräisesti noudattaen ulkorajavalvontaa ja yhteistä palauttamispolitiikkaa sekä parannetaan Euroopan raja- ja merivartioviraston edellytyksiä toimia kolmansissa maissa. Asetus ei muuta vuonna 2016 hyväksyttyä jaetun vastuun periaatetta, jonka mukaan vastuu ulkorajavalvonnasta on jaettu Euroopan raja- ja merivartioviraston ja jäsenvaltioiden kesken, mutta jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu oman ulkorajaosuutensa valvonnasta.

1.2 Valmistelu
EU-säädöksen valmistelu

Komissio esitti näkemyksensä eurooppalaisen raja- ja merivartioston lujittamisesta ja täysimääräisestä käyttöönotosta tiedonannossaan monivuotisesta rahoituskehyksestä (2021–2027) helmikuussa 2018 ( COM(2018) 98 final). Eurooppa-neuvoston 28.6.2018 antamien päätelmien mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava EU:n ulkorajojen tehokas valvonta EU:n taloudellisella ja aineellisella tuella. Lisäksi palautusten määrää on tehostettava merkittävästi. Päätelmien mukaan näissä molemmissa tehtävissä Euroopan raja- ja merivartioviraston tukiroolia, mukaan lukien yhteistyö kolmansien maiden kanssa, tulisi vahvistaa lisäämällä viraston voimavaroja ja vahvistamalla sen toimivaltuuksia ( EUCO 9/18).

Komissio antoi ehdotuksen uudeksi eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevaksi asetukseksi syyskuussa 2018 (COM(2018) 631 final). Asetusehdotusta käsiteltiin neuvoston Rajat-työryhmässä ja strategisen tason maahanmuutto-, turvapaikka- ja rajavalvonta-asioiden komiteassa (SCIFA). Ehdotuksen käsittely aloitettiin Euroopan parlamentin kansalaisoikeuksien sekä oikeus-ja sisäasioiden valiokunnassa lokakuussa 2018. Euroopan parlamentti ja neuvosto saavuttivat keväällä 2019 kolmikantaneuvotteluissa yhteisymmärryksen asetusehdotuksesta.

Luonnos valtioneuvoston U-kirjelmäksi käsiteltiin EU-valmistelujaostoissa 6 ja 7.

Asiaa on käsitelty eduskunnassa U-kirjelmän perusteella ( U 95/2018 vp - HaVL 34/2018 vp - SuVEK 148/2018 vp; UJ 43/2018 vp - SuVEK 198/2018 vp).

Valtioneuvoston kannan mukaan komission ehdotus pysyvän operatiivisen joukon koosta oli ylimitoitettu. Neuvottelujen aikana komissio perusteli joukon kokoa muun muassa viraston nykyisillä tarpeilla, palautustoiminnan tehostamisella, operaatioilla kolmansissa maissa sekä varautumisella mahdollisiin tuleviin kriiseihin. Kokonaisarvion pohjalta Suomi oli valmis hyväksymään pysyvää joukkoa koskevan kompromissin.

Asetuksen henkilötietojen käsittelyä koskeviin säännöksiin tehtiin käsittelyn aikana muutoksia, jotka heijastavat Euroopan tietosuojavaltuutetun huomioita ja varmistavat, että henkilötietojen käsittelyssä noudatetaan EU:n tietosuojalainsäädännöstä ja perusoikeuskirjasta johtuvia vaatimuksia. Lisäksi jäsenvaltioiden ja neuvoston roolia on vahvistettu rajaturvallisuuteen liittyvän päätöksenteon osalta Suomen neuvottelutavoitteiden mukaisesti. Pysyvän joukon kokoa kasvatetaan portaittain vuodesta 2021 alkaen eli sitova joukkoihin osallistuminen alkaa vuotta myöhemmin kuin komission esityksessä. Lisäksi on selkeytetty sitä, että jäsenvaltioilta edellytettävät komennukset perustuvat viraston tarpeeseen ja lyhytkestoisista komennuksista sovitaan viraston kanssa vuosittain käytävissä neuvotteluissa.

Hallituksen esityksen valmistelu

Sisäministeriö asetti 6.2.2020 lainsäädäntöhankkeen raja- ja merivartiostoasetuksen edellyttämien lainsäädäntömuutosten valmistelemiseksi. Valmistelua varten perustettiin työryhmä, jonka tehtävänä oli laatia ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Työryhmään osallistuivat sisäministeriön rajavartio-osasto, maahanmuutto-osasto, poliisiosasto ja kansallisen turvallisuuden yksikkö, ulkoministeriö, valtiovarainministeriö, Poliisihallitus, keskusrikospoliisi, suojelupoliisi, Maahanmuuttovirasto ja Tulli. Työryhmä kuuli valmistelun aikana asiantuntijana yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistoa. Esitysluonnos viimeisteltiin virkatyönä sisäministeriön rajavartio-osastolla.

Hallituksen esitysluonnos lähetettiin lausuntokierrokselle ajalla 12.6.- 14.8.2020. Luonnos hallituksen esitykseksi lähetettiin 40 taholle, jotka edustivat keskeisiä ministeriöitä, viranomaisia sekä muita sidosryhmiä. Luonnos hallituksen esitykseksi, ruotsinkielinen tiivistelmä sekä raja- ja merivartiostoasetuksen suomen- ja ruotsinkieliset tekstit ovat lisäksi olleet saatavilla sisäministeriön verkkosivulla.

Lausuntopyyntö toimitettiin lausuntokierroksen yhteydessä myös valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimivalle lainsäädännön arviointineuvostolle.

Lausunnon antoivat sisäministeriön maahanmuutto-osasto ja kansallisen turvallisuuden yksikkö, liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, ulkoministeriö, valtiovarainministeriö, eduskunnan apulaisoikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, tietosuojavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, keskusrikospoliisi, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Pohjois-Karjalan rajavartiosto, suojelupoliisi, Tulli, Air Navigation Services Finland Oy, Amnesty International Suomen osasto, JUKO ry, Pakolaisneuvonta ry, Päällystöliitto ry, Rajaturvallisuusunioni ry ja Suomen pakolaisapu ry.

Helsingin poliisilaitos, Kainuun rajavartiosto, Liikenne- ja viestintävirasto, Länsi-Suomen merivartiosto, Suomen Poliisijärjestöjen liitto ry ja Suomenlahden merivartiosto ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esityksen johdosta.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://intermin.fi/hankkeet tunnuksella SM001:00/2020.

2 EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
2.1 Euroopan yhdennetty rajaturvallisuus

Raja- ja merivartiostoasetuksen tavoitteena on varmistaa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokas toteuttaminen ulkorajoilla, jotta näitä rajoja voidaan hallita tehokkaasti ja täysimääräisesti perusoikeuksia noudattaen sekä tehostaa unionin palauttamispolitiikkaa. Asetuksella varmistetaan EU:n sisäisen turvallisuuden korkea taso perusoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen samalla, kun taataan henkilöiden häiriötön vapaa liikkuvuus EU:ssa. (1 artikla). Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden pääasiallinen sisältö säilyy asetuksessa ennallaan. Perusoikeudet, koulutus sekä tutkimus ja innovointi ovat kaiken kattavia osatekijöitä Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden täytäntöön panemisessa (3 artikla).

Eurooppalainen raja- ja merivartiosto koostuu rajaturvallisuudesta vastaavista jäsenvaltioiden kansallisista viranomaisista, palauttamisesta vastaavista kansallisista viranomaisista sekä Euroopan raja- ja merivartiovirastosta (4 artikla).

Asetuksella tehostetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintaa vahvistamalla Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintakykyä, tehostamalla palautustoimintaa sekä integroimalla Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosur osaksi eurooppalaista raja- ja merivartiostoa.

Eurooppalainen raja- ja merivartiosto takaa asetuksen mukaisia tehtäviään hoitaessaan perusoikeuksien suojelun asiaa koskevan unionin oikeuden, erityisesti perusoikeuskirjan, ja asiaa koskevan kansainvälisen oikeuden, mukaan lukien vuonna 1951 tehty pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, siihen vuonna 1967 tehty pöytäkirja, yleissopimus lapsen oikeuksista sekä kansainvälisen suojelun saatavuuteen liittyvät velvoitteet, erityisesti palauttamiskiellon periaate, mukaisesti (80 artiklan 1 kohta.) EU:n perusoikeuskirjaa soveltavat unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltiot silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta (perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta).

Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toimeenpanoa tehostetaan monivuotisella strategisella toimintapoliittisella syklillä, jonka avulla ohjataan muun muassa jäsenvaltioiden rajaturvallisuutta ja palauttamista koskevia operaatiosuunnitelmia, varautumissuunnitelmia ja suorituskykyjen kansallisia kehittämissuunnitelmia (9 artikla). Toimintapoliittinen sykli perustuu Euroopan raja- ja merivartioviraston laatimaan strategiseen riskianalyysiin, jonka pohjalta komissio laatii toimintapoliittisen asiakirjan ja toimittaa asiakirjan Euroopan parlamentille ja neuvostolle keskustelua varten. Keskustelun jälkeen komissio hyväksyy tiedonannon, jossa vahvistetaan Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskeva monivuotinen strateginen toimintapolitiikka viiden vuoden jaksolle. (8 artikla).

2.2 Perusoikeuksien suojelu

Raja- ja merivartiovirasto myötävaikuttaa unionin oikeuden, mukaan lukien perusoikeuksia koskeva unionin säännöstö ja erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirja, jatkuvaan ja yhtenäiseen soveltamiseen ulkorajoilla (raja- ja merivartiostoasetuksen 5 artiklan 4 kohta). Raja- ja merivartiostoasetuksessa perusoikeussuojan menettelyllisiä takeita varmistetaan raja- ja merivartiovirastolle laadittavalla perusoikeusstrategialla ja toimintasuunnitelmalla (80 artikla), viraston hallintoneuvostoa perusoikeuskysymyksissä konsultoivalla neuvoa-antavalla ryhmällä (108 artikla) ja perusoikeuksien mahdollisia loukkauksia koskevalla valitusmekanismilla (111 artikla). Uutta sääntelyä on viraston palveluksessa olevat perusoikeusvalvojat, jotka arvioivat jatkuvasti perusoikeuksien noudattamista operatiivisissa toimissa, antavat neuvontaa ja apua sekä myötävaikuttavat perusoikeuksien edistämiseen osana Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta (110 artikla). Kaikissa viraston koordinoimissa operaatioissa sovelletaan menettelyohjeita, joiden tarkoituksena on taata oikeusvaltioperiaatteiden noudattaminen ja perusoikeuksien kunnioittaminen ja joissa painopisteenä ovat erityisesti haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt (81 artikla).

2.3 Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvä joukko

Euroopan raja- ja merivartioviraston käyttöön perustetaan operatiivinen ja toimivaltainen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvä joukko, johon kuuluu yhteensä 10 000 henkilöä. Pysyvä joukko koostuu viraston omasta operatiivisesta henkilöstöstä (luokka 1), jäsenvaltioiden pitkäkestoisesti (luokka 2) ja lyhytaikaisesti (luokka 3) viraston käyttöön komentamasta henkilöstöstä sekä nopean toiminnan reservistä (luokka 4). (54 artiklan 1 kohta). Jäsenmaiden tulee osallistua pysyvän joukon luokkiin 2, 3 ja 4 asetuksen liitteissä II, III ja IV säädetyillä henkilömäärillä. Pysyvä joukko korvaa viraston käytössä olleet erilaiset reservit, jotka ovat perustuneet nopean toiminnan reserviä lukuun ottamatta jäsenvaltioiden vapaaehtoiseen osallistumiseen.

Suomen osuus pysyvästä joukosta on seuraava:

2021202220232024202520262027 ja siitä eteenpäin
luokka 28101015202530
luokka 372708085100105110
luokka 430303030---

Raja- ja merivartiovirasto lähettää pysyvän joukon jäseniä rajaturvallisuusryhmien, muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien ja palautusryhmien jäseninä yhteisoperaatioihin, nopeisiin rajainterventioihin, palautusinterventioihin tai muihin asiaan liittyviin operatiivisiin toimiin jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa. Tällaisia toimia saa toteuttaa ainoastaan asianomaisen jäsenvaltion tai kolmannen maan luvalla (54 artiklan 2 kohta). Poikkeuksena jäsenvaltion suostumuksesta on kiireellisiä toimia ulkorajoilla edellyttävä tilanne, jossa neuvosto voi päätöksellään velvoittaa jäsenvaltion ottamaan vastaan tilapäistä apua rajavalvontatehtäviinsä (42 artikla).

Pysyvä joukko on käytössä 1.1.2021 alkaen. Kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen Euroopan raja- ja merivartioryhmiä koskevaa 20 artiklaa, pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saattajien reserviä koskevaa 30 artiklaa ja palautusasiantuntijoiden saattajien reserviä koskevaa 31 artiklaa sovelletaan siihen saakka.

2.4 Pysyvän joukon toimivaltuudet

Pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenillä on oltava valmiudet hoitaa tehtäviä ja käyttää valtuuksia, jotka liittyvät rajavalvontaan ja palauttamiseen, tai ovat tarpeen Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston koordinoiman operatiivisen yhteistyön puitteissa suoritettavaa ulkoisten merirajojen valvontaa koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 656/2014 (jäljempänä ulkoisten merirajojen valvonta-asetus), henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 sekä jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (jäljempänä paluudirektiivi) tavoitteiden saavuttamiseksi (82 artiklan 1 kohta). Ryhmien jäseninä lähetettävillä pysyvän joukon jäsenillä on oltava kyky hoitaa rajavalvonta- tai palauttamistehtäviä, mukaan lukien asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut tehtävät, jotka edellyttävät toimeenpanovaltuuksia. Pysyvän joukon jäsenten on täytettävä Schengenin rajasäännöstön 16 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa ja muissa asiaa koskevissa säädöksissä säädetyt erityistä koulutusta ja ammattitaitoa koskevat vaatimukset. (54 artiklan 3 kohta).

Ryhmien jäsenten tehtävien hoitamiseen ja valtuuksien käyttämiseen, etenkin jos ne edellyttävät toimeenpanovaltaa, tarvitaan isäntäjäsenvaltion lupa sen alueella. Pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenten on tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksia käyttäessään varmistettava täysimääräisesti perusoikeuksien kunnioittaminen ja noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta ja isäntäjäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. (82 artiklan 1, 2 ja 3 kohta). Säännös isäntäjäsenvaltion luvasta lisättiin asetukseen sen käsittelyssä varmistamaan toimivaltuuksien asianmukainen käyttäminen isäntäjäsenvaltiossa.

Ryhmien jäsenten tehtävät ja toimivaltuudet vastaavat pääosin kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisia toimivaltuuksia. He voivat suorittaa toimeenpanovaltaa edellyttäviä rajavalvonta- ja palautustehtäviä, kuten rajatarkastusten suorittamista ja palauttamiseen liittyviä tehtäviä raja- ja merivartioviraston edellyttämän tehtäväprofiilin mukaisesti. Viraston omaan operatiiviseen henkilöstöön kuuluvien virkamiesten tehtävistä säädetään 55 artiklan 7 kohdassa. Heillä on oltava kyky muun muassa rajatarkastusten suorittamiseen ja pääsyn epäämiseen Schengenin rajasäännöstön mukaisesti, viisumien myöntämiseen tai epäämiseen rajalla yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 mukaisesti, rajojen valvontaan mukaan lukien henkilöiden pysäyttäminen tai kiinniotto, yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa palauttamismenettelyjen kohteena olevien henkilöiden henkilöllisyyden selvittämiseksi sekä pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saattajina.

Euroopan raja- ja merivartioviraston johtamien operaatioiden perusperiaatteet säilyvät uudistuksessa ennallaan, samoin operaatioiden isäntäjäsenvaltion eli vastaanottavan jäsenvaltion ohjausvastuu. Pysyvän joukon ryhmät ovat isäntäjäsenvaltion johdossa. Ryhmien jäsenten on hoidettava tehtäviä ja käytettävä valtuuksia ainoastaan isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden tai palauttamiseen liittyviin tehtäviin osallistuvan henkilöstön ohjeiden mukaisesti ja pääsääntöisesti heidän läsnä ollessa. Voimankäytön on oltava isäntäjäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaista ja sen on tapahduttava isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden läsnä ollessa. Asetuksessa rajavartijalla tarkoitetaan Schengenin rajasäännöstössä määriteltyä rajavartijaa eli virkamiestä, jonka toimipaikka kansallisen lainsäädännön mukaan sijaitsee joko rajanylityspaikalla tai rajalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja joka suorittaa rajavalvontatehtäviä tämän asetuksen ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Suomessa rajatarkastusviranomainen on määritelty ulkomaalaislain (301/2004) 3 §:ssä ja määritelmä kattaa myös poliisin. Palauttamiseen liittyvissä tehtävissä asetuksessa mainittu rajavartija tarkoittaa myös suomalaista poliisimiestä.

Kaikissa tilanteissa isäntäjäsenvaltio antaa ohjeet sen alueella toimiville pysyvän joukon ryhmille. Ryhmät noudattavat isäntäjäsenvaltion ja viraston yhdessä laatimaa operaatiosuunnitelmaa sekä toimivat isäntäjäsenvaltion ohjeiden mukaisesti ja lähtökohtaisesti isäntäjäsenvaltion virkamiesten ohjauksessa. Tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään ryhmien jäsenten on kunnioitettava täysimääräisesti perusoikeuksia, joihin kuuluu pääsy turvapaikkamenettelyjen piiriin, sekä ihmisarvoa ja kiinnitettävä erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin. (43 artikla).

Isäntäjäsenvaltio voi valtuuttaa ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan niin, että jäsenvaltion virkamiehet eivät ole läsnä. Isäntäjäsenvaltio voi myös sallia ryhmien jäsenten voimankäytön alueellaan, vaikka isäntäjäsenvaltion rajavartijoita ei ole paikalla. Schengenin rajasäännöstön mukaisia päätöksiä pääsyn epäämisestä ja viisumisäännöstön mukaisia päätöksiä viisumin epää-misestä rajalla voivat tehdä ainoastaan isäntäjäsenvaltion rajavartijat, jollei isäntäjäsenvaltio valtuuta ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan. (82 artiklan 4, 8 ja 11 kohta).

Ryhmien jäseninä olevan henkilöstösääntöjen alaisen henkilöstön on tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään käytettävä pysyvän joukon virkapukua. Jäsenvaltioista pitkäaikaisesti lähetettyjen tai lyhytaikaiselle komennukselle lähetettyjen ryhmien jäsenten on tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään käytettävä omia virkapukujaan. Ryhmien kaikkien jäsenten on käytettävä näkyvää henkilötunnistetta ja liitettävä virkapukuunsa sininen käsivarsinauha, jossa on unionin sekä viraston tunnukset, merkiksi siitä, että he osallistuvat yhteiseen operaatioon, muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmän toimintaan, pilottihankkeeseen, nopeaan rajainterventioon, palautusoperaatioon tai palautusinterventioon. Ryhmien jäsenten on pidettävä aina mukanaan valtuuskirja. (82 artiklan 6 kohta). Valtuuskirja annetaan isäntäjäsenvaltion virallisella kielellä ja jollakin toisella unionin toimielimen virallisella kielellä, jotta ryhmien jäsenet voivat todistaa henkilöllisyytensä ja joka osoittaa, että sen haltijalla on oikeus hoitaa 82 artiklassa tarkoitettuja tehtäviä ja käyttää siinä tarkoitettuja valtuuksia. Valtuuskirjassa on oltava ryhmän jäsenen nimi ja kansalaisuus, arvo tai tehtävänimike, digitaalisessa muodossa oleva tuore valokuva ja tehtävät, joita henkilöllä on lupa hoitaa lähettämisen aikana. (83 artikla).

2.5 Palautustoiminnan tehostaminen

Raja- ja merivartioviraston palautuksiin liittyvää toimintaa ja mahdollisuutta antaa jäsenvaltioille teknistä ja operatiivista tukea laajennetaan. Jäsenvaltioilla on kuitenkin edelleen yksinomainen vastuu palauttamispäätösten tekemisestä ja palautettavien henkilöiden säilöönottoon liittyvien toimenpiteiden hyväksymisestä paluudirektiivin mukaisesti. Palautuspäätösten täytäntöönpano on uusi nimenomaisesti mainittu velvoite jäsenvaltioille. (7 artikla). Viraston on palautukseen liittyviä tehtäviä hoitaessaan kunnioitettava perusoikeuksia ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita sekä kansainvälistä oikeutta, kansainvälinen suojelu, palauttamiskiellon periaatteen kunnioittaminen ja lapsen oikeudet mukaan lukien (48 artiklan 1 kohta).

Raja- ja merivartiovirasto antaa teknistä ja operatiivista apua palauttamiseen liittyvien toimenpiteiden toteuttamisessa asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan ja yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa. Se alkaa seurata jäsenvaltioiden palauttamisen toteuttamiseen liittyviä operatiivisia tarpeita ja alkaa tukea myös palautuspäätösten valmistelua, kolmansien maiden kansalaisten tunnistamista ja muita palauttamiseen liittyviä toimia, kuten yhteydenpitoa kolmansiin maihin (48 artikla). Lisäksi virasto käyttää ja kehittää edelleen yhdennettyä palauttamisen hallinta-alustaa ja viestintäinfrastruktuuria, joiden avulla voidaan liittää jäsenvaltioiden palauttamisen hallintajärjestelmät alustaan tietojen vaihtoa varten, mukaan lukien henkilötiedot (49 artikla). Suomessa palautustoiminnasta vastaa poliisi.

2.6 Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmät

Raja- ja merivartiostoasetuksen 40 artiklan mukaan, jos jäsenvaltion ulkorajojen tietyille hotspot-alueille kohdistuu eri ryhmistä koostuvien suurten saapuvien muuttovirtojen aiheuttamia suhteettomia muuttoliikkeeseen liittyviä haasteita, kyseinen jäsenvaltio voi pyytää teknistä ja operatiivista tukea muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmiltä. Niillä tarkoitetaan asiantuntijaryhmiä, jotka koostuvat pysyvän joukon jäsenistä ja muusta operatiivisesta henkilöstöstä, Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) ja Europolin asiantuntijoista sekä tarvittaessa Euroopan unionin perusoikeusviraston (FRA) ja muiden unionin elinten, toimistojen ja virastojen sekä jäsenvaltioiden asiantuntijoista.

Pysyvän joukon osana muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien antamaan tekniseen ja operatiiviseen tukeen voivat sisältyä avustaminen ulkorajoille saapuvien kolmansien maiden kansalaisten suojelutarpeen arvioinnissa, myös kyseisten kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä, rekisteröinnissä ja kuulemisessa sekä jäsenvaltion pyynnöstä kolmansien maiden kansalaisten sormenjälkien ottamisessa sekä kyseisten menettelyjen tarkoitusta koskevien tietojen antaminen. Tukiryhmät voivat myös antaa alustavia tietoja henkilöille, jotka haluavat tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, ja ohjata näitä henkilöitä asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai EASO:n lähettämille asiantuntijoille. Myös tekninen ja operatiivinen apu palauttamisen alalla asetuksen 48 artiklan mukaisesti, esimerkiksi palautusoperaatioiden valmistelu ja järjestäminen sekä tarvittavan kaluston osoittaminen operaatioon voi kuulua tukiryhmien tehtäviin.

Komissio vahvistaa aina yhteistyössä isäntäjäsenvaltion ja asiaankuuluvien unionin elimien, toimistojen ja virastojen kanssa niille kullekin kuuluvat toimeksiannot ja vastaa tukiryhmien toimien koordinoinnista. Muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmiin on tarvittaessa kuuluttava henkilöstöä, jolla on asiantuntemusta lasten suojelun, ihmiskaupan, sukupuoleen perustuvalta vainolta suojelun tai perusoikeuksien alalta. Raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään vain pysyvän joukon toimivaltuuksista ja mahdollisista tehtävistä, kun taas tukiryhmien muiden jäsenten osalta säädöspohja tulee muualta, kuten mainittuja EU-virastoja koskevista EU-säädöksistä.

2.7 Eurosur

Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosur integroidaan asetuksella osaksi Euroopan raja- ja merivartiostoa. Tilannekuvajärjestelmään on jatkossa sisällyttävä myös rajanylityspaikoilla tehtäviä rajatarkastuksia sekä ilmaulkorajojen valvontaa koskevat tiedot. Tilannekuvia koskevan sääntelyn yksityiskohtia on täsmennetty (19, 24 ja 25 artikla). Muilta osin sääntely säilyy ennallaan.

2.8 Henkilötietojen suoja

Jäsenvaltioiden tietojen luovuttamista koskee asetuksen 12 artiklan tietojenvaihtovelvoite. Johdanto-osan kappaleen 99 mukaan kaikessa jäsenvaltioiden henkilötietojen käsittelyssä on noudatettava EU:n tietosuojalainsäädäntöä. Raja- ja merivartiovirasto soveltaa henkilötietojen käsittelyssä luonnollisten henkilöiden suojelusta unionin toimielinten, elinten ja laitosten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta sekä asetuksen (EY) N:o 45/2001 ja päätöksen N:o 1247/2002/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2018/1725. Raja- ja merivartiostoasetuksen 15 artiklan mukaan raja- ja merivartiovirasto kehittää ja käyttää tietojärjestelmää, jonka avulla pystytään vaihtamaan turvallisuusluokiteltuja ja arkaluonteisia turvallisuusluokittelemattomia tietoja artiklassa tarkoitettujen toimijoiden kanssa sekä vaihtamaan 86–91 artiklassa tarkoitettuja henkilötietoja 92 artiklan mukaisesti. Henkilötietojen luovuttamisesta muille unionin toimielimille, elimille, toimistoille ja virastoille säädetään asetuksen 86 artiklassa. Asetuksen 87 artiklassa säädetään viraston henkilötietojen käsittelyn tarkoituksesta, 88 artiklassa operaatioissa ja muun toiminnan aikana kerättyjen henkilötietojen käsittelystä, 90 artiklassa operatiivisten henkilötietojen käsittelystä ja 91 artiklassa tietojen säilyttämisestä.

Eurosur-puitteissa kerättyjen henkilötietojen käsittelystä säädetään 89 artiklassa. Laivojen ja ilma-alusten tunnistenumerot ovat ainoat henkilötiedot, joiden käsittely on sallittu Euroopan tilannekuvassa ja erityisissä tilannekuvissa sekä Eurosurin fuusiopalveluissa.

Perustettavassa keskustason palautustenhallintajärjestelmässä voidaan käsitellä henkilötietoja, jos ne ovat tarpeen, jotta virasto voi antaa teknistä ja operatiivista apua palautuksissa. Henkilötiedot saavat sisältää ainoastaan biografisia tietoja tai matkustajaluetteloja. Henkilötietoja saa siirtää vain, jos ne ovat tarpeen, jotta virasto voi avustaa palautusoperaatioiden koordinoinnissa tai järjestämisessä kolmansiin maihin käytetystä kuljetusvälineestä riippumatta. Tällaisia henkilötietoja saa siirtää alustalle vain, kun päätös palautusoperaation käynnistämisestä on tehty, ja ne on poistettava niin pian, kuin operaatio on päättynyt. Biografisia tietoja saa siirtää alustalle vain, jos ryhmien jäsenet eivät voi päästä niihin Schengenin tietojärjestelmän käytöstä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1860 (jäljempänä SIS-palautusasetus) 17 artiklan 3 kohdan mukaisesti SIS-järjestelmässä. (49 artikla).

Virasto voi tässä tarkoituksessa käsitellä henkilötietoja muun muassa kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja muissa palauttamista edeltävissä ja palauttamiseen liittyvissä jäsenvaltioiden toimissa. Virasto voi lisäksi avustaa jäsenvaltioita palauttamista varten tarvittavien matkustusasiakirjojen hankinnassa yhteistyössä asiaankuuluvien kolmansien maiden viranomaisten kanssa. Virasto voi käyttää palautustenhallintajärjestelmän hallinta-alustaa myös biografisten tai biometristen tietojen suojattua siirtoa varten, mukaan lukien kaiken tyyppiset asiakirjat, jotka voidaan katsoa näytöksi tai alustavaksi näytöksi sellaisten kolmansien maiden kansalaisten kansalaisuudesta, joista on tehty palauttamispäätös, jos tällaisten tietojen siirto on tarpeen, jotta virasto voi antaa jäsenvaltion pyynnöstä apua kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden ja kansalaisuuden vahvistamisessa yksittäistapauksissa. Tällaisia tietoja ei saa tallentaa alustalle, ja ne on poistettava välittömästi vastaanottovahvistuksen jälkeen. (48 ja 49 artikla).

Viraston ja kolmansien maiden välisessä yhteistyössä tapahtuvasta henkilötietojen luovutuksesta säädetään 73 ja 86 artiklassa.

2.9 Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi

Raja- ja merivartiostoasetuksen 51 mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa osallistumisesta pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin nimeämällä määriteltyjä profiileja vastaavat valvojat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta näiden valvojien kansallisen lainsäädännön mukaista riippumattomuutta. Virasto osallistuu myös asettamalla reservin käyttöön 110 artiklassa tarkoitettuja perusoikeusvalvojiaan.

Jäsenvaltioiden osallistuminen seuraavan vuoden palautusoperaatioihin ja palautusinterventioihin asettamalla käyttöön pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojia suunnitellaan viraston ja jäsenvaltioiden vuotuisten kahdenvälisten neuvottelujen ja sopimusten pohjalta. Jäsenvaltioiden on näiden sopimusten mukaisesti asetettava pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojat käyttöön lähettämistä varten viraston pyynnöstä, paitsi jos niihin kohdistuu poikkeuksellinen tilanne, joka vaikuttaa merkittävästi kansallisten tehtävien hoitamiseen. Tällainen pyyntö on esitettävä vähintään 21 työpäivää tai nopean palautusintervention tapauksessa viisi työpäivää ennen suunniteltua lähettämistä.

2.10 Täytäntöönpanosäännökset

Komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädökset 24 artiklan mukaisten tilannekuvien tietotasojen yksityiskohdista ja erityisten tilannekuvien laatimista koskevista säännöistä sekä 61 artiklan mukaisesta pysyvän joukon kehittämiseen liittyvistä vuotuisista maksujärjestelyistä. Täytäntöönpanosäädökset hyväksytään asetuksen (EU) N:o 182/2011 5 artiklan mukaista tarkastelumenettelyä noudattaen. Näitä asetuksia ei ole vielä annettu.

3 Nykytila ja sen arviointi
3.1 Tehtävät ja toimivaltuudet

Rajavartiolain (578/2005) 3 §:n mukaan Rajavartiolaitos vastaa yhteistyöstä Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa. Lain 15 a §:n 1 momentissa säädetään kansallisesta päätöksenteosta silloin kun Suomi esittää nopean rajaintervention käynnistämistä koskevan pyynnön virastolle. Pykälän 2 momentissa säädetään Suomen toimenpiteistä kiireellisiä toimia ulkorajoilla edellyttävässä tilanteessa, jossa neuvosto velvoittaa Suomeen ottamaan vastaan tilapäistä apua rajavalvontatehtäviinsä. Rajavartijoiden antamisesta Euroopan raja- ja merivartioviraston nopeaan rajainterventioon käytettäväksi Suomelle vahvistetun kiintiön rajoissa päättää 15 b §:n 1 momentin nojalla Rajavartiolaitoksen päällikkö. Pykälän 2 momentin mukaan Rajavartiolaitos päättää osallistumisestaan viraston muihin operaatioihin ja muuhun toimintaan sekä teknisen tai operatiivisen avun antamisesta tai pyytämisestä omalla toimialallaan.

Suomeen lähetetyn nopean interventioryhmän jäsenen ja Suomessa toteutettavaan yhteiseen operaatioon ja pilottihankkeeseen osallistuvan vierailevan virkamiehen toimivaltuuksista säädetään rajavartiolain 35 a §:ssä. Tällaisella virkamiehellä on rajavartiomiehelle säädetty toimivalta suorittaa toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen ohjeiden mukaisesti Schengenin rajasäännöstön mukaisia tehtäviä lukuun ottamatta 14 artiklan mukaista päätöstä evätä maahanpääsy. Lisäksi virkamiehellä on lain 35 §:n 1 momentissa säädetty oikeus voimakeinojen käyttämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa, jos hänen kotijäsenvaltionsa on antanut siihen suostumuksensa eikä oikeutta ole rajoitettu toimintasuunnitelmassa tai Suomen antamissa ohjeissa.

Poliisilain (872/2011) 9 luvun 9 i ja j §:ssä säädetään poliisin osallistumisesta Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan. Luvun 9 i §:n 1 momentin mukaan Poliisihallitus päättää poliisimiesten antamisesta virastolle käytettäväksi pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saattajiksi. Poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 1 §:n mukaan sisäministeriön alainen Poliisihallitus toimii muiden poliisiyksiköiden kuin suojelupoliisin osalta poliisin ylijohtona. Suojelupoliisi on sisäministeriön alainen valtakunnallinen yksikkö. Poliisin hallinnosta annetun lain muutos (laki 860/2015), joka uudisti johtosuhteet, tuli voimaan 1.1.2016, mistä johtuen poliisilain 9 luvun 9 i §:n 1 momentin päätöksentekoa koskevaa sääntelyä tulisi ajantasaistaa suojelupoliisin poliisimiehien osalta.

Poliisilain 9 luvun 9 i §:n 1 momentin mukaan Poliisihallitus päättää myös pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle saada Suomessa käyttöön pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen saattajia sekä poliisimiesten lähettämisestä Euroopan raja- ja merivartioviraston operaatioihin ja muuhun toimintaan. Vastaavista syistä kuin edellä tulisi ajantasaistaa päätöksentekoa koskeva sääntely suojelupoliisin poliisimiesten lähettämisen osalta. Pykälän 2 momentin mukaan sisäministeriö päättää pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle palautusintervention ja nopean palautusintervention käynnistämisestä Suomessa. Pykälän 3 momentissa säädetään poliisimiehen toimivaltuuksista hänen suorittaessaan edellä mainittuja tehtäviä. Poliisimiehen toimivaltuuksiin sovelletaan Suomessa toteutettavassa virkatehtävässä sovellettavia säännöksiä, jollei asetuksesta (EU) 2016/1624 muuta johdu.

Poliisilain 9 luvun 9 j §:n mukaan vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on hänen osallistuessaan Suomessa raja- ja merivartioviraston palauttamistehtäviin oikeus suomalaisen poliisimiehen ohjeiden mukaisesti käyttää sellaisia poliisimiehelle kuuluvia toimivaltuuksia, joita suomalainen poliisimies hänelle toimivaltansa nojalla osoittaa. Vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on oikeus suomalaisen poliisimiehen ohjauksessa käyttää sellaisia voimakeinoja, joita poliisimies toimivaltansa nojalla hänelle osoittaa. Vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on oikeus käyttää voimankäyttövälinettä vain, jos suomalainen poliisimies toimivaltansa rajoissa yksittäistapauksessa hänet siihen valtuuttaa, jollei asetuksen (EU) 2016/1624 40 artiklasta muuta johdu.

Ampuma-aselain (1/1998) 17 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan laki ei koske asetuksessa (EU) 2016/1624 tarkoitetuille Suomen alueella toimiville EU:n jäsenvaltioiden virkamiehille kuuluvien ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten siirtoa Suomeen tai Suomesta ja niiden hallussapitoa.

Ulkomaalaislain 95 §:ssä säädetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä. Hakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Poliisin tai rajatarkastusviranomaisen on rekisteröitävä hakemus viipymättä. Lain 133 §:ssä säädetään maahantulijoiden rekisteröinnistä laajamittaisessa maahantulossa.

Ulkomaalaislain 152 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto päättää käännyttämisestä ja karkottamisesta joko poliisilaitoksen tai rajatarkastusviranomaisen esityksestä taikka omasta aloitteestaan. Ulkomaalaislain 146 a §:n mukaan palauttamisella tarkoitetaan maasta poistamismenettelyä, jonka aikana pääsyn epäämis-, käännyttämis- tai karkottamispäätöksen saanut kolmannen maan kansalainen joko poistuu maasta vapaaehtoisesti tai hänet poistetaan maasta alkuperämaahan tai muuhun maahan. Ulkomaalaislain 151 §:n mukaan poliisi ja rajatarkastusviranomainen täytäntöönpanevat maasta poistamispäätökset. Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki) 31 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto ja vastaanottokeskukset voivat paluun tukemiseksi maksaa niin kutsuttua vapaaehtoisen paluun avustusta esimerkiksi kansainvälistä suojelua hakeneelle kolmannen maan kansalaiselle.

Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain (1326/2014) 1 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja syrjinnän ehkäisemiseksi oikeusministeriön yhteydessä on yhdenvertaisuusvaltuutettu. Säännöksen 2 momentin mukaan yhdenvertaisuusvaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävistä ja toimivallasta säädetään yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 19 §:ssä ja yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 3 §:ssä. Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain 3 §:n 2 momentissa on viittaus muualla lainsäädännössä valtuutetulle säädettyihin tehtäviin.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu toimii kansallisena maasta poistamisen täytäntöönpanoa valvovana viranomaisena ulkomaalaislain 152 b §:n nojalla, jonka mukaan yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä on valvoa maasta poistamisen täytäntöönpanoa sen kaikissa vaiheissa. Yhdenvertaisuusvaltuutetun itsenäinen ja riippumaton asema sisältää itsenäisyyden ja riippumattomuuden muun muassa päätettäessä valtuutetun resurssien kohdentamisesta ja henkilöstöä koskevasta päätöksenteosta.

3.2 Henkilötietojen käsittely

Henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain (639/2019, jäljempänä Rajavartiolaitoksen henkilötietolaki) 36 §:n 2 momentissa säädetään Rajavartiolaitoksen oikeudesta luovuttaa eräitä henkilötietoja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, viraston yhteyshenkilölle sekä viraston koordinoimaan operaatioon tai pilottihankkeeseen Suomessa osallistuvalle jäsenvaltion virkamiehelle noudattaen, mitä asetuksessa (EU) 2016/1624 säädetään.

Ulkomaalaislain 131 §:n 4 momentissa säädetään kyseisen pykälän 1 momentin mukaisten henkilötietojen luovuttamisesta ulkomaan viranomaiselle. Säännöksen mukaan henkilötiedot voidaan salassapitosäännösten estämättä luovuttaa ulkomaan viranomaiselle ulkomaalaisen tunnistamista varten ottaen huomioon, mitä luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2016/679 (jäljempänä tietosuoja-asetus), henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetussa laissa (1054/2018, jäljempänä rikosasioiden tietosuojalaki) ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa (616/2019, jäljempänä poliisin henkilötietolaki) säädetään. Poliisin henkilötietolain 31 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisi saa salassapitosäännösten estämättä luovuttaa laittomasti maahan saapuneiden ja maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamisesta tehdyissä kansainvälisissä sopimuksissa tai muissa järjestelyissä tarkoitetuille toimivaltaisille viranomaisille henkilötietoja kyseisissä kansainvälisissä sopimuksissa tai järjestelyissä tarkoitettuja tehtäviä varten.

Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen oikeudesta luovuttaa henkilötietoja vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi ei ole säädetty erikseen. Tietojen luovuttaminen vapaaehtoisen paluun palvelut tuottavalle kansainväliselle järjestölle perustuu hakijan suostumukseen.

3.3 Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi

Raja- ja merivartiostoasetuksen tavoitteena on lisätä palautustoimintaa ja samalla taata oikeusvaltioperiaatteiden noudattaminen ja perusoikeuksien kunnioittaminen. Näiden tavoitteiden seurauksena valvonnan rooli korostuu ja valvojia tarvitaan määrällisesti lisää.

Asetus tuo uuden maasta poistamisen valvontaan liittyvän tehtävän yhdenvertaisuusvaltuutetulle. Yhdenvertaisuusvaltuutetun maasta poistamisen valvonta on tähän mennessä keskittynyt Suomen viranomaisten tekemiin palautuksiin. Jatkossa yhdenvertaisuusvaltuutetun virkamiehet valvovat myös muiden Euroopan jäsenvaltioiden viranomaisten tekemiä palautuksia ilman, että niillä on mitään liityntää Suomen viranomaisten toimiin. Aikaisemmin yhdenvertaisuusvaltuutetun osallistuminen valvojareserviin on ollut hyvin vähäistä ja perustunut vapaaehtoisuuteen. Asetuksen voimaantulon jälkeen jäsenvaltioilta edellytetään valvojien asettamista viraston käyttöön. Asetus tuo valtuutetulle uuden vahvan velvoitteen osallistua yhteiseurooppalaiseen kasvavaan palautustoimintaan.

3.4 Kansallinen liikkumavara

EU-asetus on voimassa sellaisenaan eikä sitä saa selittää tai täsmentää kansallisella sääntelyllä. Asetus voi kuitenkin edellyttää täydentäviä kansallisia säännöksiä. Raja- ja merivartiostoasetuksen katsotaan edellyttävän kansallista lainsäädäntöä pysyvän joukon toimivaltuuksista Suomessa ja henkilötietojen luovuttamisesta raja- ja merivartiovirastolle. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon Suomen kiintiön jakamiseksi säädettäisiin päätöksentekomenettelystä sisäasiainhallinnon alalla. Lisäksi on päivitettävä voimassa olevan lainsäädännön asetusviittaukset.

Raja- ja merivartiostoasetuksessa on kansallista liikkumavaraa ainoastaan pysyvän joukon ryhmien jäsenten toimivaltuuksien osalta. Jäsenvaltio voi valtuuttaa ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan (82 artiklan 4 kohta), jolloin ryhmien jäsenten toimiminen ei edellyttäisi isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden tai palauttamiseen liittyviin tehtäviin osallistuvan henkilöiden ohjeita ja pääsääntöistä läsnäoloa. Isäntäjäsenvaltio voi myös sallia ryhmien jäsenten kotijäsenvaltion tai luokan 1 henkilöstön kohdalla viraston suostumuksella ryhmien jäsenten voimankäytön, vaikka isäntäjäsenvaltion rajavartijat eivät ole läsnä tilanteessa (82 artiklan 8 kohta). Lisäksi isäntäjäsenvaltio voi valtuuttaa ryhmien jäsenet tekemään Schengenin rajasäännöstön mukaisia päätöksiä pääsyn epäämisestä rajalla ja viisumisäännöstön mukaisia päätöksiä viisumin epäämisestä rajalla (82 artiklan 11 kohta). Isäntäjäsenvaltio voi antaa ryhmien jäsenille luvan käyttää sen kansallisia tietokantoja (82 artikla 10 kohta).

Eduskunta on uutta raja- ja merivartiostoasetusta käsitellessään tähdentänyt, että operatiivisen toimivallan laajentaminen ei tarkoita ulkorajavalvontaan tai palautuksiin liittyvän toimivallan siirtämistä eurooppalaiselle raja- ja merivartiostolle. Viraston lähettämät ryhmät ovat jatkossakin vastaanottavan jäsenvaltion johdossa. Vierailevien virkamiesten on tehtäviä suorittaessaan ja toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta sekä otettava huomioon perusoikeudet ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö. Jäsenvaltion alueella toimivat joukot noudattavat isäntäjäsenvaltion ja viraston yhdessä laatimaa operaatiosuunnitelmaa sekä toimivat isäntäjäsenvaltion ohjeiden mukaisesti ja lähtökohtaisesti isäntäjäsenvaltion virkamiesten ohjauksessa. Euroopan raja- ja merivartiovirastolle tai muiden jäsenvaltioiden virkamiehille ei tule antaa itsenäistä oikeutta käyttää toimivaltuuksia Suomen alueella (HaVL 34/2018 vp, s. 7 ja 9-10).

Suomi ei tule käyttämään asetuksen kansallista liikkumavaraa eli valtuuttamaan ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan, sallimaan voimankäyttöä alueellaan ilman suomalaisten rajavartijoiden tai poliisin läsnäoloa tai sallimaan ryhmien jäsenten tekevän pääsyn epäämistä, viisumin epää-mistä tai viisumin myöntämistä rajalla koskevia päätöksiä. Suomi ei myöskään anna ryhmien jäsenille lupaa käyttää kansallisia tietokantoja. Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 36 §:ssä säädetään kuitenkin Rajavartiolaitoksen oikeudesta luovuttaa henkilötietoja muun muassa raja- ja merivartioviraston koordinoimaan operaatioon tai pilottihankkeeseen Suomessa osallistuvalle jäsenvaltion virkamiehelle noudattaen, mitä raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään. Virkamiehellä on rajavartiolaissa rajavartiomiehelle säädetty toimivalta suorittaa Schengenin rajasäännöstön mukaisia tehtäviä sekä rajavartiolain 35 §:n 1 momentissa säädetty oikeus voimakeinojen käyttämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa. Näin ollen on perusteltua, että myös tiedonsaantioikeudet ovat yhtenäiset. Tämä kansallisen liikkumavaran mahdollistama sääntely on tarkoitus säilyttää ennallaan.

3.5 Meripelastus

Meripelastus perustuu kansainvälisiin sopimuksiin, jotka on pantu täytäntöön kansallisella lainsäädännöllä, kuten Suomessa meripelastuslailla (1145/2001) ja meripelastusasetuksella (37/2002). Meripelastus on lisäksi yksi EU:n yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijä, jonka mukaan ulkoisten merirajojen valvonta-asetuksen sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti käynnistetyt ja toteutetut merihädässä olevien henkilöiden etsintä- ja pelastusoperaatiot tilanteissa, joita saattaa syntyä merirajojen valvontaoperaatioiden aikana, on huomioitava toimeenpanossa ja suunnittelussa.

Raja- ja merivartiovirasto tukee merellisten yhteisoperaatioiden aikana jäsenvaltioita myös meripelastukseen liittyvissä tilanteissa ja kaikkiin operaatioihin laaditaan ulkoisten merirajojen valvonta-asetuksen mukainen operaatiosuunnitelma. Viraston koordinoimissa merellisissä yhteisoperaatioissa meripelastustehtäviin varautuminen on aina kiinteä osa operaatiosuunnittelua ja -suunnitelmaa. Tähän kuuluu isäntämaan kanssa tehty tarkka suunnitelma siitä, miten mahdolliset operaatioiden aikana havaittavat meripelastustehtävät koordinoidaan raja- ja merivartioviraston ja isäntämaan meripelastuskeskuksen kanssa. Kaikki yhteisoperaatioon osallistuvat viraston koordinoimat yksiköt tuntevat tämän suunnitelman ja ovat aina valmiita osallistumaan meripelastustehtäviin heille käskettävissä tehtävissä isäntämaan johdossa. Tarvittavasta valmiudesta on myös huolehdittu ennen operaatioon osallistumista annettavassa koulutuksessa. Suomesta merellisiin operaatioihin osallistuva Rajavartiolaitoksen henkilöstö on koulutukseltaan meripelastuksen ammattilaisia ja Suomen kalusto on myös meripelastustehtäviin suunniteltu ja varusteltu. Velvollisuus hengenhädässä olevien pelastamiseen perustuu suoraan oikeudellisesti sitoviin kansainvälisiin sopimusmääräyksiin. Suomi on lisäksi vahvasti tukenut meripelastuselementin kehittämistä muun muassa osallistumalla eurooppalaisen raja- ja merivartioston yhteisen meripelastuskoulutuksen kehittämiseen.

4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1 Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että raja- ja merivartiostoasetuksen täytäntöön panemiseksi rajavartiolaissa säädetään menettelystä, jolla päätetään sisäasiainhallinnon virastojen osallistumisesta eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon raja- ja merivartiostoasetuksen Suomelle asettamien velvoitteiden täyttämiseksi. Rajavartiolakiin lisättäisiin myös täsmentävät säännökset rajavartiomiehen toimivaltuuksista pysyvän joukon ryhmän jäsenenä Suomen ulkopuolella.

Kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi Rajavartiolaitos saisi oikeuden saada täytäntöönpanosäädöksessä säädettyjä välttämättömiä tietoja, ei kuitenkaan muita henkilötietoja kuin alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita, poliisilta, Tullilta, Maahanmuuttovirastolta, hätäkeskustietojärjestelmästä, ilmailuviranomaisilta ja liikenteen ohjauspalvelun tarjoajalta. Asiasta otettaisiin säännökset Rajavartiolaitoksen henkilötietolakiin. Meripelastusrekisterin tietoja saisi käsitellä vastaavassa tarkoituksessa.

Poliisilain säännöksiä päätöksenteosta eurooppalaiseen raja- ja merivartiostoon ja raja- ja merivartioviraston muuhun toimintaan osallistumisesta päivitettäisiin. Ulkomaalaislakiin ja poliisin henkilötietolakiin lisättäisiin säännökset oikeudesta luovuttaa palautuksiin liittyviä henkilötietoja raja- ja merivartiovirastolle.

Ulkomaalaislakiin lisättäisiin säännökset pysyvän joukon ryhmän jäsenen valtuudesta avustaa Suomessa poliisia ja rajatarkastusviranomaisia kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen vastaanottamisessa ja rekisteröinnissä.

Ulkomaalaislakiin lisättäisiin säännökset yhdenvertaisuusvaltuutetun osallistumisesta pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin sekä sanottujen valvojien pyytämisestä raja- ja merivartiovirastolta Suomeen.

Henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettuun lakiin (615/2020, jäljempänä maahanmuuttohallinnon henkilötietolaki) lisättäisiin säännös Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa Euroopan raja- ja merivartiovirastolle vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella kerätyt vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi välttämättömät henkilötiedot.

Lisäksi rajavartiolain, Rajavartiolaitoksen henkilötietolain, poliisilain ja ampuma-aselain asetusviittaukset muutetaan vastaamaan uutta asetusta.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

EU:n vaikutus jäsenvaltioiden viranomaisiin tulee asetuksen myötä lisääntymään. Asetuksen voimaantulon jälkeen kansalliset viranomaiset (Rajavartiolaitos, poliisi, Maahanmuuttovirasto ja Tulli) ovat kukin osaltaan osa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa. Rajavartiolaitos vastaa kansallisesti rajaturvallisuudesta. Huomion arvoista on, että myös palautuksista ja vapaaehtoisesta paluusta vastaavat viranomaiset (poliisi ja Maahanmuuttovirasto) ovat asetuksen voimaantulon jälkeen osa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa, ja tätä kautta tulee velvoite osallistua operatiiviseen toimintaan.

Palautuksiin liittyen asetus tuo uuden maasta poistamisen valvontaan liittyvän tehtävän yhdenvertaisuusvaltuutetulle. Jatkossa yhdenvertaisuusvaltuutetun virkamiehet valvovat myös muiden Euroopan jäsenvaltioiden viranomaisten tekemiä palautuksia ilman, että niillä on mitään liityntää Suomen viranomaisten toimiin.

Asetuksen voimaantulon aiheuttamat velvoitteet tarkoittavat kansallisesti viranomaisten henkilöstömäärän kasvattamista lisääntyvien tehtävien suhteessa. Suomalaisten viranomaisten henkilöstöä on kasvatettava henkilötyövuosikertymän määrällä vuodesta 2020 alkaen, jotta ehdotettu tuki voidaan antaa vaarantamatta kansallisia tehtäviä. Osallistumisvelvoite pysyvän joukon tehtäviin on asetuksen perusteella nykyistä sitovampaa. Kasvavien komennusmäärien aiheuttamaan hallintoon sitoutuu lisäksi arviolta kahden henkilötyövuoden panos. Jatkuvasti käytettävän ja aiempaa laajemman tilannekuvan ylläpitoon sitoutuu kolmen henkilön työpanos.

Jäsenvaltiot velvoitetaan osoittamaan rajavartijoita ja muuta asiaankuuluvaa operatiivista henkilöstöä eurooppalaiseen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon sekä pitkäaikaisilla että lyhytaikaisilla komennuksilla. Poliisin maastapoistamisryhmät ovat osa luokkaa 3 ja ne toimivat neljän kuukauden komennuksilla, jotka voidaan tarvittaessa jakaa myös lyhyemmiksi ajanjaksoiksi.

Myös jäsenvaltioiden osallistuminen seuraavan vuoden palautusoperaatioihin ja palautusinterventioihin suunnitellaan jatkossa viraston ja jäsenvaltioiden vuotuisten kahdenvälisten neuvottelujen ja sopimusten pohjalta, osana muuhun viraston operatiiviseen toimintaan osallistumista. Rajavartiolaitoksen ja viraston palautustoimintoihin osallistuvien muiden kansallisten viranomaisten (poliisi, Maahanmuuttovirasto, yhdenvertaisuusvaltuutettu) tulee tämän myötä lisätä kansallista vuosisuunnitteluyhteistyötä ja tiedonvaihtoa viraston operatiiviseen toimintaan osallistumisesta.

Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskeva monivuotinen strateginen toimintapoliittinen sykli ja tekninen standardointi asettavat reunaehtoja EU-rahalla tehtävälle kehittämiselle. Hankittu kalusto pitää ilmoittaa pooleihin, joiden osallistumisvelvoitteet ovat entistä sitovampia.

Asetuksen myötä Euroopan raja- ja merivartioviraston on määrä hankkia merkittävästi omaa rajavalvontatehtäviin käytettävää kalustoa, tukemaan eurooppalaiseen raja- ja merivartioston pysyvän joukon toimintaa. Ottaen huomioon Eurooppa-neuvoston 17.-21.7.2020 huippukokouksessaan sopima EU:n tuleva monivuotinen rahoituskehys vuosille 2021-2027, jossa viraston kokonaismäärärahat ovat 5,148 miljardia euroa vuosille 2021-2027, vähentyen asetuksen laadintavaiheessa viraston käytössä olleista suunnitteluluvuista merkittävästi (vuonna 2018 11,27 miljardia euroa ja vuonna 2019 9,44 miljardia euroa), tulee jäsenvaltioihin kohdistumaan kasvavia odotuksia kaluston kohdentamiseksi viraston koordinoimaan operatiiviseen toimintaan.

Suomalaisten virkamiesten käyttäminen pysyvän joukon toimintaan edellyttää lainsäädäntömuutosten lisäksi myös virkaehtosopimusten ja virastojen hallinnollisten määräysten tarkennuksia. Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon tehtävät ovat uusi tehtävätyyppi pitkäkestoisen lähettämisen ja työnjohtojärjestelyjen vuoksi ja tämä vaatii uudenlaiset toimivat järjestelyt velvoitteen hoitamiseksi.

Taloudelliset vaikutukset

Operatiivisiin tehtäviin voidaan käyttää Rajavartiolaitoksen, poliisin, Maahanmuuttoviraston ja Tullin rajavalvontaan ja palautuksiin koulutettua henkilöstöä. Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimisto nimeää henkilöt pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin.

Raja- ja merivartiostoasetuksen 61 artiklassa säädetään kustannusten korvausmekanismista, jonka perusteella jäsenvaltioille korvataan osallistuminen pysyvän joukon toimintaan. Korvaus kattaa vuonna 2021 enimmillään noin puolet todellisista henkilöstökustannuksista. Korvauksen saannin edellytyksenä on, että jäsenmaa on lisännyt henkilöstöään raja- ja merivartiostoasetuksen vuoksi. Korvausmekanismi ei kata jäsenvaltiolle joukon kouluttamisesta ja varustamisesta aiheutuvia kustannuksia. Mekanismi ei kata myöskään niitä kuluja, joita aiheutuu henkilöstön kansallisesta käytöstä, jos virasto ei käytä kaikkea sen käyttöön varattua henkilöstöä. Toisin sanoen vuonna 2021 raja- ja merivartiovirasto ei korvaa jäsenvaltiolle aiheutuneita kustannuksia täysimääräisesti, ja muutenkin vain sen osan, mitä henkilövoimavaroja kasvatetaan.

Asetuksessa asetetaan Suomelle velvoite osoittaa viraston käyttöön pysyvään joukkoon pitkäaikaisella komennuksella 8 henkilöä vuonna 2021. Pitkäaikaisten komennusten määrä kasvaa ja on 30 henkilöä vuodesta 2027 eteenpäin. Lisäksi Suomen on varattava viraston käyttöön lyhytaikaisilla eli enintään neljä kuukautta vuodessa kestäville komennuksille 72 henkilöä vuonna 2021. Lyhytaikaisten komennusten määrä nousee ja on 110 henkilöä vuodesta 2027 eteenpäin. Asetuksen velvoite aiheuttaa vuosittain kustannuksia seuraavasti:

(1 000 euroa)20202021202220232024202520252027
7904 2704 3604 7805 6006 4007 5008 300

Asetuksen 61 artiklan mukaan Euroopan raja- ja merivartiovirasto korvaa käyttämänsä pysyvän joukon komennushenkilöstön, mutta ei jäsenvaltioiden viraston käyttöön varaamaa henkilöstöä. Tämä tarkoittaa, että suomalaisten viranomaisten henkilöstöä on kasvatettava henkilötyövuosikertymän määrällä vuodesta 2021 alkaen, jotta asetuksen edellyttämä tuki voidaan antaa vaarantamatta kansallisia tehtäviä.

Suomen viranomaiset joutuvat lisäämään henkilöstöään kyetäkseen täyttämään uudet pysyvän joukon velvoitteet. Pitkissä komennuksissa komennetun tilalle tarvitaan yhden henkilötyövuoden työpanos. Lyhyissä neljän kuukauden komennuksissa komennetun tilalle tarvitaan puolen henkilötyövuoden työpanos, kun huomioidaan lomat, koulutukset ja muut poissaolot, jotka eivät ole komennuksen aikana mahdollisia. Kansallinen vuosittainen henkilöstön lisätarve henkilötyövuosina vuoteen 2027 saakka on esitetty alla olevassa taulukossa:

(HTV:tta)20202021202220232024202520262027
Lisätarve1054556068808895

Raja- ja merivartiostoasetuksen komennusten todelliset toteutusmäärät ja siitä seuraavat korvausmäärät ovat epävarmoja. Pääosa korvauksista saataneen jälkikäteen vasta komennuksia seuraavana vuonna. Joka tapauksessa saatavat korvaukset kattavat alle puolet aiheutuneista todellisista kuluista.

Raja- ja merivartiovirastolta Suomen viranomaisille maksettavia palkkakustannusten korvauksia arvioidaan kertyvän vuodesta 2021 alkaen enintään 1,0 milj. euroa, vuonna 2023 arviolta enintään 2,4 milj. euroa ja vuonna 2027 arviolta enintään 3,5 milj. euroa. Korvausten määrään vaikuttaa keskeisesti kaksi asiaa eli komennusten määrä ja kansallisten viranomaisten henkilöstömäärän muutos. Komennusten määrään vaikuttaa viraston tarve ja kyky toteuttaa operaatioita. Viranomaisten henkilöstömäärän muutos vuoden 2019 lopun tilanteesta vaikuttaa korvausten määrään. Jos henkilöstömäärä pysyy ennallaan tai laskee, virasto ei maksa korvauksia komennuksista. Korvauksen saannin edellytyksenä on, että jäsenmaa on lisännyt henkilöstöään raja- ja merivartiostoasetuksen vuoksi.

Rajavartiolaitoksen momentille 26.20.01 Rajavartiolaitoksen toimintamenot, siirtomääräraha 2 v, on kuluvan vuoden 2020 talousarviossa sekä julkisen talouden suunnitelmassa JTS2021-2023 varattu rahoitusta vuosille 2021-2023 eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon muodostamisen kustannuksiin seuraavasti:

(1 000 euroa)2020202120222023
Yhteensä7904 2704 3604 780

Raja- ja merivartiostoasetuksen Suomelle asettamien velvoitteiden mukainen osallistuminen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon vuonna 2021 aiheuttaa Rajavartiolaitokselle siis 4 270 000 euron määrärahatarpeen. Summasta 0,79 milj. euroa on jo lisätty momentin pohjiin aiemmin ja vuoden 2021 talousarvioesitykseen sisältyy lisämääräraha 3,48 milj. euroa (mom. 26.20.01). Lisäksi esityksen johdosta talousarvioesityksessä ehdotetaan tarkistettavaksi em. budjettimomentin päätösosa niin, että määrärahaa saa käyttää myös eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon sekä Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistumisen menoihin. Rajavartiolaitos vastaa vuonna 2021 myös muiden viranomaisten palkkakustannuksista näiden osallistuessa pysyvään joukkoon Suomen kiintiössä.

Pääosa raja- ja merivartiovirastolta mahdollisesti saatavista palkkakustannusten korvauksista muodostuu Rajavartiolaitoksen henkilöstön komennuksista. Virastolta saatavat pysyvän joukon palkkakustannusten korvaukset on tarkoitus vuosittain tulouttaa sisäministeriön talousarviomomentille 12.26.99.

Edellä mainitut laskelmat eivät ota huomioon viraston ei-operatiivisen henkilöstön määrän kasvua, joka saattaa aiheuttaa jäsenvaltioiden henkilöstölle avattavien avoimien paikkojen kasvua ja siten lisätä viraston toimintaan osallistuvien suomalaisten määrää.

Ehdotuksesta aiheutuu myös kustannuksia poliisille, Maahanmuuttovirastolle, Tullille ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistolle. Pysyvään joukkoon osallistumisen edellyttämien henkilöstövoimavarojen lisäämisestä aiheutuu suoria kustannuksia. Välillisiä kustannuksia aiheutuu muun muassa pysyvään joukkoon osallistuvan henkilöstön koulutuksesta sekä henkilöstöhallinnosta ja tilannekuvayhteistyön tiivistämisestä. Kustannusten suuruutta voidaan kuitenkin arvioida vasta kun tiedetään tarkemmin tehtävien jakautuminen eri viranomaisten välillä.

Rajavartiolaitos vastaa vuonna 2021 myös muiden viranomaisten palkkakustannuksista pysyvään joukkoon komennettavan henkilöstön osalta. Vuoden 2021 aikana tarkistetaan pysyvän joukon kustannusten jakauma eri viranomaisten kesken vuodesta 2022 alkaen. Tästä aiheutuvat määrärahamuutokset huomioidaan vuoden 2022 talousarviossa ja julkisen talouden suunnitelmassa 2023–2026.

Euroopan raja- ja merivartioviraston toiminnasta saattaa myös aiheutua säästöjä valtion talousarvioon, erityisesti jos kansallisesti kyetään hyödyntämään viraston teknistä ja operatiivista apua palautusoperaatioissa. Kyseisten säästöjen syntymiseen vaikuttaa merkittävästi kansallinen tilanne sekä viraston toiminnan painopisteet, joten tarkemmat euromäärät eivät ole tällä hetkellä arvioitavissa.

Palautusten valvonta

Raja- ja merivartiostoasetuksen tavoitteena on lisätä palautustoimintaa ja samalla taata oikeusvaltioperiaatteiden noudattaminen ja perusoikeuksien kunnioittaminen. Näiden tavoitteiden seurauksena valvonnan rooli korostuu ja valvojia tarvitaan määrällisesti lisää. Asetuksen voimaantulon jälkeen jäsenvaltioilta edellytetään valvojien asettamista viraston käyttöön (asetuksen 51 artikla). Tätä uutta tehtävää esitetään yhdenvertaisuusvaltuutetulle.

Tällä hetkellä ei ole tietoa, millaista panosta Suomelta odotetaan palautusten valvontaan vuonna 2021. Asiaa selvitetään aktiivisesti ja virastolta on pyydetty arviota vuoden 2021 toimeenpanosta. Riippumatta ensi vaiheessa toteutettavien palautusoperaatioiden määrästä on minimiresurssi valvonnan organisoimiseksi vuonna 2021 kaksi henkilötyövuotta ja 200 000 euroa. Joka tapauksessa vuoden 2021 aikana yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston tulee rakentaa tehtävän edellyttämät tukitoiminnot (tilat, it-yhteydet, matkustamisjärjestelyt, henkilöstöhallinto) ja sen on varauduttava henkilöstömitoituksessaan valvonnan toteuttamiseen. Valvojien on myös käytävä asetuksen edellyttämä koulutus.

Arvioitu minimiresurssi mahdollistaa tehtävän organisoinnin ja henkilöstön kouluttamisen lisäksi valtuutetun osallistumisen valvojana yhteensä 8-10 valvontaoperaatioon vuonna 2021 ja organisointi- ja koulutuskulujen pienentyessä 14-18 valvontaoperaatioon vuonna 2022. Arvio perustuu palauttamisen valvonnan toteuttamiseen nykyisellä toimintamallilla. Toimintamuotojen muuttuessa tai palautusten määrän mahdollisesti kasvaessa tarvittavaa resurssia tulee arvioida uudelleen.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun uuden tehtävän edellyttämä määräraha otetaan hallituksen vuoden 2021 täydentävään talousarvioesitykseen momentille 25.01.03 (Oikeusministeriön yhteydessä toimivien viranomaisten toimintamenot).

Vaikutukset EU:n monivuotiseen rahoituskehykseen

Asetusehdotuksessaan 12.9.2018 komissio arvioi, että ehdotuksen täysimääräinen toimeenpano edellyttää Euroopan raja- ja merivartiovirastolle 11,27 miljardin euron rahoitusta EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä 2021-2027. Ehdotukseen sisältyvien uusien tehtävin osuus rahoitustarpeesta oli 9,37 miljardia euroa, joista merkittävimpiä pysyvän joukon osuus 5,83 miljardia euroa, viraston operatiivinen kalusto 2,2 miljardia euroa ja palautustoiminta 1,75 miljardia euroa. Lisäksi komissio arvioi, että Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosurin kehittäminen edellyttää 0,648 miljardin euron rahoitusta Yhdennetyn rajaturvallisuuden rahastosta. Vuonna 2018 annetussa ehdotuksessa, joka koski EU:n monivuotista rahoituskehystä 2021-2027, komissio esitti, että Yhdennetyn rajaturvallisuuden rahastoon kohdennetaan 8,018 miljardia euroa.

Eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevissa Euroopan parlamentin ja neuvoston kolmikantaneuvotteluissa maaliskuussa 2019 sovittiin komission esitystä hitaammasta pysyvän joukon rakentamisesta. Komissio päivitti rahoituslaskelmansa saavutetun neuvottelutuloksen perusteella toukokuussa 2019 ja arvioi, että ehdotuksen toimeenpano edellyttää 9,44 miljardin euron rahoitusta EU:n monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021-2027. Päivitetty arvio uusien tehtävien aiheuttamasta rahoitustarpeesta oli 6,97 miljardia euroa. Rahoitustarpeen pieneneminen johtui pysyvän joukon kustannusten pienenemisestä, joiden arvioitiin olevan 3,43 miljardia euroa. Muiden kustannusten arvioitiin säilyneen ennallaan.

Eurooppa-neuvosto sopi EU:n tulevasta monivuotisesta rahoituskehyksestä 2021–2027 huippukokouksessaan 17.-21.7.2020. Päätelmien kohdassa 108. todetaan, että Euroopan raja- ja merivartioviraston kokonaismäärärahat ovat 5,148 miljardia euroa tulevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä 2021–2027. Lisäksi Eurooppa-neuvosto sopi, että Yhdennetyn rajaturvallisuuden rahaston määrärahat kaudella 2021-2027 ovat 5,505 miljardia euroa, joista 0,893 miljardia euroa tullitarkastuslaitteiden rahoitusvälineeseen ja 4,612 miljardia euroa rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitusvälineeseen. (Summat vuoden 2018 hintoina.) Rahoituskehyksen vahvistaminen edellyttää Euroopan parlamentin hyväksyntää.

5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Valmistelussa on arvioitu, miltä osin asetuksen säännökset välttämättä edellyttävät kansallista lainsäädäntöä. Valmistelussa on päädytty siihen, että lainsäädännössä ei ole tarpeen nimetä viranomaisia, jotka ovat suoraan toimivaltaisia suorittamaan asetuksessa säädettyjä toimenpiteitä. Viranomaisten toimivaltuudet suorittaa asetuksessa säädettyjä tehtäviä perustuvat suoraan kutakin viranomaista koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön. Esimerkiksi raja- ja merivartiostoasetuksen 30 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on jaettava ulkorajansa ulkorajaosuuksiin ja ilmoitettava tällaiset ulkorajaosuudet virastolle. Säännös vastaa kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen sääntelyä. Rajavartiolaitos vastaa tästä tehtävästä rajavartiolain perusteella, eikä asiasta tarvitse säätää erikseen. Toimivaltarajojen ja tehtävien jaon selkeyttä tulee kuitenkin seurata erityisesti tilanteissa, joissa viranomaiset toimivat yhteistyössä pysyvän joukon ryhmien jäsenten kanssa.

Valmistelussa todettiin, ettei ole tarpeen säätää erikseen siitä, etteivät Suomeen tulevat pysyvän joukon ryhmien jäsenet voi tehdä viisumin epäämisiä tai myöntämisiä rajalla koskevia päätöksiä. Ulkomaalaislain 17 §:n perusteella sovellettavan viisumisäännöstön 4 artiklan perusteella Suomessa viisumin myöntämisen ja epäämisen rajalla voivat tehdä rajatarkastuksista vastaavat Suomen viranomaiset. Suomi ei tule käyttämään asetuksen mahdollistamaa kansallista liikkumavaraa eli valtuuttamaan ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan.

Maahanmuuttovirasto kuuluu asetuksen soveltamisen piiriin yhtenä palauttamisesta vastaavana viranomaisena. Maahanmuuttovirasto tulee osallistumaan Suomen kansallisen kiintiön jakamisen valmisteluun, mutta päättää sille sisäministeriön päätöksellä määrätyn osallistumisvelvoitteen toteuttamisesta olemassa olevien viraston työnjakoa koskevien säännösten perusteella. Asiasta ei olisi tarpeen säätää erikseen. Valmistelussa todettiin, että toisin kuin rajavartiomiehen tai poliisimiehen toimivaltuuksista Maahanmuuttoviraston virkamiehen toimivallasta ei säädetä erikseen lain tasolla. Ulkomaalaislain toimivaltasäännökset koskevat Maahanmuuttoviraston toimivaltaa, ei yksittäisen virkamiehen toimivaltaa. Toimivalta ratkaista yksittäisiä asioita kuuluu Maahanmuuttoviraston ylijohtajalle, joka voi määrätä tehtäviä viraston virkamiehille vahvistamallaan Maahanmuuttoviraston työjärjestyksellä.

Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan mukaan pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenillä on oltava valmiudet hoitaa tehtävät ja käyttää valtuuksia, jotka liittyvät muun muassa rajavalvontaan ja palauttamiseen. Valmistelussa todettiin, että Maahanmuuttoviraston ylijohtajan pysyvän joukon ryhmien tehtävään määräämällä Maahanmuuttoviraston virkamiehellä on jo tällä perusteella valmius ja toimivalta hoitaa palauttamiseen liittyvää tehtävää pysyvän joukon jäsenenä. Asiasta ei näin ollen ehdoteta säädettävän erikseen.

Maahanmuuttoviraston palauttamiseen liittyvien toimivaltuuksien osalta valmistelussa todettiin lisäksi, ettei Suomeen tulevien pysyvän joukon ryhmien jäsenten osalta ole tarpeen säätää yleisesti oikeudesta käyttää Maahanmuuttoviraston toimivaltaa tai tehdä sen tehtäviä. Suurin osa tehtävistä olisi Maahanmuuttoviraston avustamista neuvonnassa, ohjaamisessa ja kehittämisessä, joita voidaan pitää tavanomaisina kansainväliseen yhteistyöhön liittyvinä tehtävinä. Päätöksentekovalta on rajattu pysyvän joukon toimivaltuuksien ulkopuolelle jo asetuksessa. Lausuntokierroksen jälkeisessä jatkovalmistelussa arvioitiin, että raja- ja merivartiostoasetuksen nojalla ei ole tarpeen säätää pysyvän joukon osallistumisesta Maahanmuuttoviraston avustamiseen turvapaikkatutkinnassa, koska EASO:n turvapaikka-asioiden tukiryhmien Maahanmuuttovirastolle antamasta tuesta tullaan säätämään erikseen sisäministeriön 31.8.2020 asettamassa hankkeessa, jossa valmistellaan lainsäädännön muutokset, joilla kehitetään laajamittaisen maahantulon hallintaa ja laajamittaiseen maahantuloon varautumista (SM025:00/2020). EASO:n osalta on tarkoitus tehdä EASO:n perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 439/2010 edellyttämät muutokset kansalliseen lainsäädäntöön. Mahdollisen laajamittaisen maahantulon tilanteessa erityisesti EASO:n tarjoama tuki olisi Maahanmuuttovirastolle tärkeää. Valmistelu tehdään sisäministeriön maahanmuutto-osastolla.

Maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 14 §:ssä säädetään henkilötietojen luovuttamisesta Euroopan unionin yhteisiin tietojärjestelmiin. Raja- ja merivartiostoasetuksen 15 artiklan mukaiset raja- ja merivartioviraston ylläpitämät tietojärjestelmät eivät ole näitä pykälässä tarkoitettuja EU:n tietojärjestelmiä, joten valmistelussa todettiin, että henkilötietojen luovuttamisesta raja- ja merivartiovirastolle on säädettävä erikseen.

Valmistelussa todettiin, että Tullin osallisasema ja erityisesti sen laajuus uusimuotoisen eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintaan on vielä paljolti jäsentymättä ja täsmentymättä. Sen vuoksi Tullia koskevaa lainsäädäntöä ei tässä vaiheessa kyetä riittävillä perustiedoilla arvioimaan. Valmistelussa päädyttiin siihen, että Tullia mahdollisesti koskevat säädöstarpeet arvioidaan myöhemmässä yhteydessä valtiovarainministeriön kanssa.

Valmistelun yhteydessä selvitettiin pysyvän joukon luokkaan 2 osallistuvien virkamiesten tilannetta vuosilomalain ja voimassa olevan virka- ja työehtosopimuksen kannalta. Asia ei sisälly tähän hallituksen esitykseen, vaan kysymys pyritään ratkaisemaan erillisessä valmistelussa niin, että ratkaisu koskisi kaikkia pysyvän joukon luokkaan 2 osallistuvia viranomaisia.

6 Lausuntopalaute

Eurooppalainen raja- ja merivartiosto

Pysyvän joukon ryhmien jäsenten toimivaltuuksiin liittyen eduskunnan apulaisoikeusasiamies piti perusteltuna esittää seikkaperäisemmin ja erityisesti arvioitaessa esityksen suhdetta perustuslakiin koskevassa jaksossa esityksessä mainittu Suomen pidättäytyminen raja- ja merivartiostoasetuksen salliman kansallisen liikkumavaran käytöstä.

Oikeusministeriön mielestä säätämisjärjestysperusteluissa olisi hyvä vielä tarkemmin yksilöidä, mitä kaikkia uusia toimivaltuuksia uusi raja- ja merivartiostoasetus antaa pysyvän joukon lähetetyille vieraan valtion virkamiehille tai virastolle itselleen.

Apulaisoikeusasiamiehen ja oikeusministeriön lausuntojen perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluita on täydennetty raja- ja merivartiostoasetuksen kansallisen liikkumavaran ja erityisesti palautuksiin liittyvien säännösten kuvauksella.

Valtioneuvoston oikeuskansleri arvioi esityksen lähtökohtaa, että lainsäädännössä ei olisi tarpeen nimetä viranomaisia, jotka ovat toimivaltaisia suoraan suorittamaan asetuksessa säädettyjä toimenpiteitä. Oikeuskanslerin mielestä saattaisi kuitenkin olla perusteltua arvioida viranomaisten keskinäisiä toimivallan rajoja sekä julkisen vallan käytön delegoimiseen liittyviä kysymyksiä etenkin tilanteissa, joissa kansalliset viranomaiset hoitavat tehtäviä yhteistyössä ryhmien jäsenten kanssa. Lakien voimaantulon jälkeen toimivaltarajojen ja tehtävien jaon selkeyttä tulisi myös seurata ja mahdollista tarvetta sääntelyn terävöittämiseen arvioida käytännön kokemuksen karttuessa. Oikeuskanslerin lausunnon perusteella esitystä on täydennetty viranomaisten toimivaltarajojen ja tehtävien jaon selkeyden seurantatarpeen kuvauksella.

Oikeusministeriö totesi, ettei virkavastuun ja hallinnon yleislakien soveltamista pysyvän joukon ryhmien jäsenten toimintaan käsitellä ollenkaan esitysluonnoksessa. Esitysluonnoksessa olisi syytä tehdä selkoa, että oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet toteutuvat myös pysyvän joukon ryhmien jäsenten hoitaessaan julkisia hallintotehtäviä. Lisäksi olisi hyvä huomioida, tulisiko hallintolakien soveltamisesta ja virkavastuusta olla erikseen säännökset laissa sääntelyn selkeyden vuoksi. Lausunnon perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluita on täsmennetty asetuksen 82 artiklan 3 kohdan tarkemmalla kuvauksella.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies kiinnitti lausunnossaan huomiota sitä, miten ulkomaisten virkamiesten Suomessa ja toisaalta suomalaisten virkamiesten ulkomailla pysyvän joukon jäsenenä tarkasti tietävät toimivaltuutensa ja pitäisikö tämän vuoksi säätää ”varmistamisvelvollisuus”. Oikeusministeriö totesi, että pysyvän joukon lähettämien ryhmien jäsenten osaamisesta ja valmiudesta hoitaa tehtäviään hyvän hallinnon takeet ja virkavastuu huomioiden on huolehdittava. Apulaisoikeusasiamies esitti lausunnossaan myös huomion pysyvän joukon jäsenen valtuuskirjasta tai muusta virkamerkkiin rinnasteisesta indikaattorista, jonka perusteella sivullisetkin voisivat varmistua ei-suomalaisen virkamiehen toimivan Suomessa lain nojalla. Esityksen säätämisjärjestysperusteluita ja perusteluita on tämän vuoksi täsmennetty raja- ja merivartiostoasetuksen pysyvän joukon toimivaltuuksia, valtuuskirjaa, koulutusta ja operaatiosuunnitelmia koskevien säännösten kuvauksilla.

Apulaisoikeusasiamiehen mukaan ei ole poissuljettua, etteikö kansallisesti sovellettavasta (ainakin Schengenin rajasäännöstö sekä rajavartiolaki) lainsäädännöstä ilmenevät toimivaltuudet (erityisesti toimivallan rajoitukset) ja operaatiokohtaiset toimeenpanovaltuudet saattaisi jossain tapauksissa olla ristiriidassa keskenään. Tällaisiin virkavastuun toteutumisen kannalta merkityksellisiin tilanteisiin tulee varautua etukäteen.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies totesi, että se, että pysyvän joukon Suomeen tulevat ryhmien jäsenet ovat virkamiesoikeudellisesti mahdollisesti myös oman maansa tai Euroopan unionin säädösten alaisia, ei voi kaventaa oikeusasiamiehelle perustuslain 109 §:n mukaan kuuluvaa toimivaltaa valvoa, että muun muassa virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Lausunnon perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluihin on lisätty maininta valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen perustuslain 108 ja 109 §:n mukaisesta toimivallasta valvoa, että muun muassa virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa.

Oikeuskansleri katsoi, että säätämisjärjestysperusteluissa voitaisiin todeta, että Euroopan raja- ja merivartiovirastolta saatavaa tukea koskevaan kansalliseen päätöksentekoon sovellettaisiin vastaavia päätöksentekomuotoja valtioneuvostossa kuin samankaltaisiin asioihin nykyisinkin ja että olennaiset päätökset tehdään valtioneuvostossa parlamentaarisella vastuukatteella. Säätämisjärjestysperusteluita on täsmennetty ehdotetulla tavalla.

Oikeusministeriön mielestä sisäministeriön rooli Suomen ja raja- ja merivartioviraston välisissä neuvotteluissa ei ilmene rajavartiolain 3 §:stä tai ehdotetusta 15 b §:stä. Lausunnon perusteella 1. lakiehdotuksen 15 b §:n perusteluita on täsmennetty. Oikeusministeriön lausunnon perusteella 1. lakiehdotuksen 15 b §:n perusteluita täsmennettiin myös Tullin mahdollisen pysyvään joukkoon osallistumisen edellyttämästä jatkovalmistelusta.

Valtiovarainministeriön lausunnon perusteella täsmennettiin 1. lakiehdotuksen 15 b §:n perusteluita Rajavartiolaitoksen esikunnan toimimisesta Euroopan rajavalvontajärjestelmän Eurosurin kansallisena koordinointikeskuksena.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies katsoi, että esityksessä tulisi tehdä selkoa perusoikeuksien noudattamisen valvonnasta perusoikeuksien kansallisten ja raja- ja merivartioviraston sisäisten valvontajärjestelyiden näkökulmasta. Lausunnon perusteella esityksen perusteluita on täsmennetty kuvauksella EU:n perusoikeuskirjasta.

Amnesty International Suomen osasto korosti, että rajavalvonta sekä maahanmuuton ja turvapaikanhaun sääntely ja niiden toteuttaminen on tehtävä perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittaen riippumatta siitä, vastaako toimeenpanosta EU vai sen jäsenvaltiot itsenäisesti.

Suomen pakolaisapu ry korosti lausunnossaan yksilöiden oikeutta hakea turvapaikkaa YK:n pakolaissopimusta noudattaen ja YK:n lasten oikeuksien toteutumista alaikäisten rajanylittäjien kohdalla. Suomen ja Euroopan rajavalvonnassa tulee kehittää raja- ja merivartioston osaamista erityisen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten ihmiskaupan sekä hyväksikäytön uhrien, tunnistamiseen.

Pakolaisneuvonta ry piti tärkeänä, että asetuksen edellyttämällä tavoin ulkorajavalvonnassa ja palauttamispolitiikassa painotetaan perus- ja ihmisoikeuksien täysimääräistä noudattamista, sekä säädöstasolla että myös käytännön viranomaistyöskentelyssä.

Maahanmuuttovirasto käsitteli lausunnossaan kysymystä siitä, kuuluvatko raja- ja merivartiostoasetuksen 40 artiklan mukaiset muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmät eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon, vai antavatko ne tukea pysyvän joukon rinnalla. Pakolaisneuvonta ry:n mielestä pysyvän ryhmän jäsenillä ei asetuksen ja esityksen mukaan ole turvapaikkapuhuttelun suorittamisen edellyttämää osaamista. Esityksen perusteluista tulee käydä selkeästi ilmi, että ryhmän jäsenen tehtäviin ei kuulu turvapaikkapuhuttelun suorittaminen. Amnesty International Suomen osasto katsoi, ettei puhuttelujen suorittamista tule antaa joukon jäsenten tehtäväksi, sillä pelkkä ohjausvastuu ei voi riittävällä tavalla taata puhuttelujen laadun ja turvapaikanhakijoiden oikeusturvan varmistamista.

Lausuntokierroksen jälkeen selvitettiin lisää asetuksen 40 artiklan mukaisten muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien toimivaltuuksia ja todettiin, että raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään vain pysyvän joukon toimivaltuuksista ja mahdollisista tehtävistä, kun taas tukiryhmien muiden jäsenten osalta säädöspohja on muualla. Pysyvän joukon osana muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien antamaan tukeen ei jatkovalmistelussa arvioidun mukaan myöskään kuulu sellaisia tehtäviä, jotka kuuluvat Maahanmuuttovirastolle osana turvapaikkatutkintaa. EASO:n turvapaikka-asioiden tukiryhmien Maahanmuuttovirastolle antamasta tuesta tullaan säätämään erikseen sisäministeriön perustamassa lainsäädäntöhankkeessa. Tämän vuoksi 7. lakiehdotuksesta poistettiin 97 §:n uusi 4 momentti.

Poliisihallituksen lausunnon perusteella esityksen perusteluita täsmennettiin poliisin palautustoimintaa ja poliisin maastapoistamisryhmien osallistumista pysyvän joukon luokkaan 3 koskevilla teksteillä. Poliisihallitus totesi lausunnossaan, että vaikka raja- ja merivartiostoasetuksessa käytetään voimankäyttösäännösten yhteydessä rajavartija-termiä, hallituksen esityksessä tulisi selkeästi puhua rajavartijoista ja poliiseista. Muussa tapauksessa on mahdollista, että esimerkiksi palautuslennoilla syntyy epäselvyyttä viranomaisen oikeudesta käyttää voimakeinoja. Esityksen perusteluita on täsmennetty esitetyllä tavalla.

Poliisihallitus totesi 4. lakiehdotuksen 9 luvun 9 i §:stä, että sen yhteydessä olisi avattava enemmän esimerkiksi ilma-aluksella tapahtuvaa palautustilannetta voimankäyttövälineiden osalta. Ilmailulain 56 §:n mukaan ilma-aluksen päälliköllä on ilma-aluksen ylin käskyvalta. Tämä tarkoittaa sitä, etteivät esimerkiksi palautuslennoille osallistuvat poliisimiehet saa kantaa virka-asettaan tai muitakaan voimankäyttövälineitään matkustamossa, ellei ilma-aluksen päällikkö anna tähän lupaa.

Henkilötiedot

Henkilötietojen käsittelyyn liittyen oikeusministeriö katsoi, että esitysluonnoksessa olisi syytä tehdä vielä tarkemmin selkoa ehdotetun sääntelyn suhteesta tietosuoja-asetukseen sekä huomioitava sääntelyn suhde Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2018/1725, joka koskee henkilötietojen käsittelyä unionin toimielimissä ja virastoissa. Perusteluista tulisi käydä ilmi ainakin tietosuoja-asetukseen perustuvan kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö niiden säännösten osalta, joihin liittyy henkilötietojen käsittelyä, sekä henkilötietojen käsittelyn 6 artiklan 1 kohdan mukainen oikeusperuste.

Oikeusministeriö totesi 6. lakiehdotuksen säännöksistä oikeudesta luovuttaa palautuksiin liittyviä henkilötietoja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, ettei tiedonluovutuksia voi sitoa samanaikaisesti kumpaankin sovellettavaan tietosuojaa koskevaan yleislakiin, tietosuoja-asetukseen ja rikosasioiden tietosuojalakiin. Lisäksi ehdotettu henkilötuntomerkkien luovuttamista koskeva sääntelykokonaisuus näyttäytyy monimutkaisena ja epäselvänä. Lain 131 §:ssä tarkoitetut tuntomerkkitiedot voivat olla biometrisiä tietoja, joiden osalta perustuslakivaliokunta on kuitenkin edellyttänyt yksityiskohtaista ja tarkkarajaista sääntelyä. Tuntomerkkitiedot tallennettaisiin poliisin ylläpitämään rekisteriin. Oikeusministeriö kehotti arvioimaan ehdotettua momenttia sekä rekisteröidyn oikeuksien suojatoimia tarkemmin jatkovalmistelun aikana. Myös ehdotettua 7. lakiehdotuksen 31 §:n 2 momenttia koskevat huomiot tietojen luovutuskynnyksestä ja säännösten tarkkarajaisuudesta sekä yleislakien soveltamisesta sekä luovutettavia tietoja koskevasta epäselvyydestä.

Oikeusministeriö kiinnitti lisäksi huomiota siihen, että vapaaehtoiseen paluuseen liittyvien tiedonluovutusten oikeusperusteena on ollut esitysluonnoksen mukaan rekisteröidyn suostumus. Esityksestä ei käy ilmi, mikä olisi sen korvaava tietosuoja-asetukseen perustuva henkilötietojen käsittelyn oikeusperuste ja mihin sääntelyliikkumavaran käyttö perustuu.

Oikeuskansleri totesi, että säätämisjärjestysperusteluissa on tarpeen artiklatasolla yksilöidä raja- ja merivartiostoasetuksen säännökset, jotka edellyttävät salassa pidettävien henkilötietojen luovuttamista ja erityisesti kansallisesti arkaluonteisiksi katsottavien tietojen luovuttamista.

Lausuntojen perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluja on täsmennetty kuvauksella raja- ja merivartiostoasetuksen henkilötietojen luovuttamista koskevista säännöksistä, ehdotetun sääntelyn suhteesta tietosuoja-asetukseen ja asetukseen (EU) 2018/172 sekä perustuslakivaliokunnan asiaa koskevasta tulkintakäytännöstä. Esityksen 6., 7. ja 8. lakiehdotuksen perusteluja on vastaavasti täydennetty. Lisäksi 8. lakiehdotuksen 14 a §:n sanamuotoa on täsmennetty tarkkarajaisuuden vaatimuksen vuoksi. Maahanmuuttoviraston ehdotusta sanotun pykälän perusteluiden tekstimuotoiluksi ei voitu toteuttaa, sillä kohdassa on kyse raja- ja merivartiostoasetuksen 48 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv luetelmakohdan sanamuodosta.

Useat lausunnonantajat katsoivat 2. lakiehdotuksen 22 a §:ssä ehdotetun Rajavartiolaitoksen oikeuden saada tietoja kansallista tilannekuvaa varten jäävän epäselväksi luovutettavien tietojen sisällön osalta. Oikeusministeriön mukaan on epäselvää, voiko säännös kattaa myös henkilötietoja. Perusteluista ei käy ilmi, miltä osin asetus edellyttää täytäntöönpanoa ja missä määrin säännöksiin liittyy kansallista liikkumavaraa. Joka tapauksessa tiedot voisivat sisältää salassa pidettäviä tietoja. Liikenne- ja viestintäministeriö katsoi, että tietojen luovuttaminen tulisi voida järjestää siten, että tästä ei aiheudu vähäistä suurempaa lisätyötä ja kustannuksia. Liikenne- ja viestintäministeriö kiinnitti huomiota ehdotetun esityksen ja aluevalvontalain mukaisten tiedonsaantioikeuksien väliseen suhteeseen sekä luovutettavan tiedon sisältöön, jolloin lakiehdotuksen pykäliin tarvittaneen kansallisen turvallisuuden suojaamisen mahdollisuus. Tietosuojavaltuutettu totesi, että esitetyssä muodossaan pykälästä on vaikea saada kuvaa siitä, mitä tietoja Rajavartiolaitoksella on oikeus saada kansallisen tilannekuvan laatimista varten. Keskusrikospoliisi huomautti, että keskeneräisten tiedusteluprojektien tietoja ei lähtökohtaisesti luovutettaisi toiselle viranomaiselle muuta kuin niissä erikseen yksityiskohtaisesti määritellyissä tilanteissa, jotka ilmenisivät komission täytäntöönpanosäädöksestä. Tulli katsoi, että säännöksessä itsessään tai ainakin sen perusteluissa tulisi määritellä, mikä on ehdotetun säännöksen ja asetuksen 24 artiklan tarkoittaman käsitteen ’tapahtumatieto’ asiasisältö. Määrittely olisi tärkeää erityisesti tietojenluovutusvelvollisuuden laajuuden selventämiseksi. Air Navigation Services Finland Oy katsoi, että ilmiötiedon hankkiminen, kartoitus ja analysointi Rajavartiolaitoksen pyynnöstä tulee korvata suorassa suhteessa ANS Finlandin työhön käyttämään henkilötyömäärään.

Oikeusministeriö totesi, että 3. lakiehdotuksen uusi 12 §:n 2 momentti vaikuttaisi sanamuotonsa perusteella kattavan koko lain 13 §:ssä tarkoitetun meripelastusrekisterin tietosisällön. Rekisteri sisältää 13 §:n valossa hätäilmoitusten tekijöitä ja kohteita koskevien henkilötietojen lisäksi myös muun muassa matkaviestimen sijaintietoja.

Lausuntojen perusteella 2. lakiehdotuksen 22 a §:ssä luovutettavien tietojen sisältö on kytketty komission asiaa koskevassa täytäntöönpanosäädöksessä säädettyyn ja kielletty henkilötietojen luovuttaminen lukuun ottamatta tilannekuvaa varten tarvittavia alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita. Esityksen 3. lakiehdotuksen 12 §:ää on täsmennetty oikeusministeriön esittämällä tavalla.

Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservi

Oikeusministeriö huomautti, että harkittaessa uusia tehtäviä yhdenvertaisuusvaltuutetulle, tulee varmistaa, että uudet tehtävät eivät heikennä valtuutetun mahdollisuuksia suoriutua jo olemassa olevista tehtävistään. Toiseksi tulee varmistaa, että uudet tehtävät on mahdollista suorittaa tavalla, joka huomioi yhdenvertaisuusvaltuutetun lakiin perustuvan itsenäisyyden ja riippumattomuuden.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu katsoi, että pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin osallistumista koskeva uusi velvoite ja tehtävä on täsmennettävä lainsäädännössä. Tehtävä sopii luontevasti yhdenvertaisuusvaltuutetulle, joka toimii kansallisena maasta poistamisen täytäntöönpanoa valvovana viranomaisena. Yhdenvertaisuusvaltuutettu katsoi, että hallituksen esitykseen tulisi kirjata säännös menettelytavasta niin, että yhdenvertaisuusvaltuutetulle varataan mahdollisuus osallistua raja- ja merivartioviraston ja jäsenvaltion neuvotteluihin sekä reagoida valvontapyyntöön mahdollisen kansallisen poikkeustilanteen osalta.

Oikeusministeriö totesi, että yhdenvertaisuusvaltuutetun itsenäinen ja riippumaton asema sisältää itsenäisyyden ja riippumattomuuden muun muassa päätettäessä valtuutetun resurssien kohdentamisesta ja henkilöstöä koskevasta päätöksenteosta. Yhdenvertaisuusvaltuutetulla tulee muun muassa säilyä oikeus päättää, missä määrin ja millä tavalla valtuutettu osallistuu yhteiseurooppalaiseen maasta poistamistoiminnan valvontaan. Esityksessä tulisi kuvata, miten valtuutetun itsenäistä ja riippumatonta asemaa turvataan jäsenvaltion ja viraston välisissä sopimusneuvotteluissa.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu totesi, että uuden tehtävän hoitaminen vaatii siihen osoitettuja resursseja. Tämä on myös tärkeää yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminnan riippumattomuuden näkökulmasta. Uutta valvontatehtävää tulee voida toteuttaa ilman, että valtuutetun muut lakisääteiset tehtävät vaarantuvat. Myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies, Amnesty International Suomen osasto ja Pakolaisneuvonta ry kiinnittivät huomiota yhdenvertaisuusvaltuutetun riittävien resurssien turvaamiseen maasta poistamisen valvontavastuun kasvamisen myötä.

Oikeusministeriön ja yhdenvertaisuusvaltuutetun lausuntojen perusteella 5. lakiehdotuksen 152 b §:ään on lisätty uusi 2 momentti yhdenvertaisuusvaltuutetun osallistumisesta raja- ja merivartiostoasetuksen 51 artiklan mukaiseen pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reservioin sekä tätä osallistumista koskeviin neuvotteluihin raja- ja merivartioviraston kanssa.

7 Säännöskohtaiset perustelut
7.1 Rajavartiolaki

15 a §.Tuki Euroopan raja- ja merivartiovirastolta. Pykälän 1 ja 2 momentin viittaukset kumottuun raja- ja merivartiostoasetukseen muutettaisiin viittauksiksi voimassa olevaan raja- ja merivartiostoasetukseen.

15 b §.Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistuminen. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin päätöksenteosta sisäasiainhallinnon viranomaisten vuosittaisesta osallistumisesta eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon toimintaan. Suomen vuotuisesta osallistumisvelvollisuudesta pysyvän joukon luokkiin 2, 3 ja 4 säädetään raja- ja merivartiostoasetuksen liitteissä II, III ja IV. Käytännössä Suomen osallistuminen pysyvään joukkoon tarkoittaa sisäministeriön hallinnonalan virkamiesten osallistumista rajaturvallisuus- ja palautustehtäviin sekä muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmän tehtäviin. Näin ollen olisi perusteltua käsitellä asiaa sisäasiainhallinnon konsernitason resurssikysymyksenä tulosohjausmenettelyjen puitteissa ja linkitettynä talousarvioprosessiin. Tarkoitus ei ole luoda uusia menettelyjä, vaan asia ratkaistaan normaalissa päätöksentekomenettelyssä. Sisäministeriön päätöksenteosta säädetään sisäministeriön työjärjestyksestä annetussa sisäasiainministeriön asetuksessa (1078/2013, jäljempänä sisäministeriön työjärjestys). Rajavartio-osasto vastaisi asian esittelystä.

Suomen kansallisen kiintiön jakamisen valmistelussa hyödynnettäisiin sisäministeriön työjärjestyksen 4 a §:ssä säädettyä operatiivista yhteistyöryhmää, jonka puheenjohtaja on ministeri. Valmistelussa avustaisi kansallinen yhdennetyn rajaturvallisuuden (integrated border management, IBM) työryhmä. Rajavartiolaitoksen johtama IBM-työryhmä koostuu sisäministeriön rajavartio-osaston, poliisiosaston, maahanmuutto-osaston, kansallisen turvallisuuden yksikön ja kansainvälisten asioiden yksikön, ulkoministeriön, Maahanmuuttoviraston, suojelupoliisin, Poliisihallituksen, keskusrikospoliisin, Tullin ja yhdenvertaisuusvaltuutetun edustajista. Raja- ja merivartioviraston yhteyshenkilö on kutsuttu työryhmään tarkkailijaksi.

Pykälän 1 momentissa ehdotettu menettely ei estäisi muiden hallinnonalojen viranomaisten, eli lähinnä Tullin, osallistumista pysyvään joukkoon Suomen kiintiössä. Tullia mahdollisesti koskevat säädöstarpeet pysyvään joukkoon osallistumiseksi arvioidaan myöhemmässä yhteydessä.

Suomen osallistumisvelvoitteen jakautumista sisäministeriön hallinnonalan eri viranomaisten kesken vuodesta 2022 eteenpäin on tässä vaiheessa mahdotonta arvioida, sillä virkamiesprofiilit ja sitä kautta Suomesta osallistuvat tahot selviävät vasta viraston kanssa käytävissä vuotuisissa neuvotteluissa. Rajavartiolaitos hoitaa kuitenkin vuoden 2021 pysyvään joukkoon osallistumisen lukuun ottamatta poliisille kuuluvaa yhtä lyhytaikaista luokkaan 3 kuuluvaa palautusasiantuntijan profiilia.

Pykälän 1 momentissa säädetään nykyisin rajavartijoiden antamisesta nopeaan rajainterventioon käytettäväksi. Jatkossa Rajavartiolaitos päättäisi sille sisäministeriön päätöksellä määrätyn osallistumisvelvoitteen toteuttamisesta työnantajaroolinsa perusteella, eikä asiasta olisi tarpeen säätää erikseen. Lähtökohtaisesti pyritään lähettämään vapaaehtoisia virkamiehiä, jotka ovat ilmoittautuneet tehtäviin.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin Rajavartiolaitoksen koordinointivastuusta Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toimeenpanossa Suomessa sekä koordinaatiovastuusta Suomen osallistumisessa Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan. Säännös olisi uusi, mutta vastaisi nykyistä käytäntöä. Rajavartiolaitoksella olisi koordinaatiovastuu esimerkiksi 8 artiklan mukaisesta Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan monivuotisen strategisen toimintapolitiikan täytäntöön panemiseksi vahvistettavasta kansallisesta strategiasta Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta varten ja 9 artiklan mukaisesta yhdennetystä suunnittelusta.

Lisäksi Rajavartiolaitoksella olisi 1 momentissa tarkoitetun sisäministeriön päätöksen valmistelemiseksi koordinaatiovastuu vuotuisista viraston kanssa käytävistä pysyvän joukon jäsenprofiilien neuvotteluista sisäministeriössä päätetyn kansallisen linjauksen perusteella. Kansallinen linjaus päätettäisiin ministeriön operatiivisessa ohjausryhmässä. Suomen vuotuisen kiintiön jakautuminen henkilöstön eri profiileihin päätetään vuotuisissa neuvotteluissa raja- ja merivartioviraston kanssa. Prosessissa on kolme vaihetta. Suomen alustavasta tarjouksesta neuvotellaan sisäministeriössä ennen kuin Suomi tekee alustavan tarjouksen, johon saadaan raja- ja merivartioviraston kanta. Tämän jälkeen Suomen tarjouksesta neuvotellaan uudelleen sisäministeriön osastojen kanssa. Suomen lopullinen kanta valmistellaan laaja-alaisesti sisäasiainhallinnon virastojen ja laitosten kanssa. Kaksivaiheiset neuvottelut raja- ja merivartioviraston kanssa hoitaa Rajavartiolaitos.

Pykälän nykyinen 2 momentti Rajavartiolaitoksen osallistumisesta raja- ja merivartioviraston toimintaan sekä teknisen tai operatiivisen avun antamisesta ja pyytämisestä siirtyisi 3 momentiksi. Säännöstä täsmennettäisiin niin, että se koskee muuta osallistumista kuin osallistumista pysyvän joukon toimintaan. Muilta osin säännös säilyisi ennallaan. Rajavartiolaitos päättäisi esimerkiksi raja- ja merivartiostoasetuksen 37 artiklan mukaisesta yhteisoperaation pyytämisestä, 40 artiklan mukaisen muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmän pyytämisestä sekä teknisen tai operatiivisen lisäavun pyytämisestä ulkorajojen valvontaan. Rajavartiolaitos päättäisi myös esimerkiksi 66 artiklassa tarkoitettuun pilottihankkeeseen osallistumisesta. Tällainen osallistuminen ei tapahdu pysyvän joukon puitteissa, vaan se voi olla esimerkiksi kahdenvälistä ja pysyvän joukon ryhmien toimintaa pienimuotoisempaa. Lisäksi Rajavartiolaitos päättäisi momentin perusteella Rajavartiolaitoksen kaluston asettamisesta 64 artiklassa tarkoitettuun kalustoreserviin. Kaluston antaminen kalustoreserviin suunnitellaan Suomen ja raja- ja merivartioviraston välisissä vuotuisissa kalustoreservineuvotteluissa.

Sisäministeriö ja Rajavartiolaitos voivat päättää Suomen 1 ja 3 momentin mukaisesta osallistumisesta vain valtion talousarvion määrärahojen puitteissa.

Pykälän nykyinen 3 momentti siirtyisi 4 momentiksi. Nykyisen 3 momentin mukaan Rajavartiolaitoksen esikunta on raja- ja merivartiostoasetuksessa tarkoitettu kansallinen yhteyspiste. Tämä säännös säilyisi ennallaan, mutta asetussäännösviittaus muutettaisiin vastaamaan uutta raja- ja merivartiostoasetusta. Kansallisen yhteyspiste vastaa yhteydenpidosta virastoon kaikissa viraston toimintaan liittyvissä asioissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten koordinointikeskusten tehtävää. Kansallisen yhteyspisteen on oltava jatkuvasti tavoitettavissa.

Momenttiin lisättäisiin säännös Rajavartiolaitoksesta 21 artiklassa tarkoitetun kansallisen koordinointikeskuksen ylläpitäjänä. Kansallinen koordinointikeskus on osana Euroopan rajavalvontajärjestelmä Eurosuria yhteyspiste tietojenvaihdolle ja yhteistyölle muiden kansallisten koordinointikeskusten ja viraston kanssa. Kansallisen koordinointikeskuksen on oltava toiminnassa ympärivuorokautisesti, seitsemänä päivänä viikossa. Kansallisesta koordinointikeskuksesta säädettiin kumotussa Eurosur-asetuksessa. Rajavartiolaitoksen esikunta toimii kansallisena koordinointikeskuksena komissiolle toimitetun Suomen ilmoituksen perusteella, mutta asiasta on perusteltua säätää lakitasolla.

Pykälän nykyinen 4 momentti siirtyisi 5 momentiksi ja siihen tehtäisiin tekninen viittausmuutos. Momentista ilmenee kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain (418/2017) menettelysäännösten ensisijaisuus suhteessa 3 momentissa säädettyyn.

Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan sen uutta sisältöä.

35 a §.Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimiin operaatioihin Suomessa osallistuvan ryhmän jäsenen toimivaltuudet ja oikeus voimakeinojen käyttämiseen. Pykälän 1 momentissa säädetään Suomeen lähetetyn raja- ja merivartioviraston operaatioon osallistuvan virkamiehen toimivaltuuksista. Sääntely säilyisi ennallaan, mutta käsitteet muutettaisiin vastaamaan uutta raja- ja merivartiostoasetusta. Pysyvän joukon ryhmän jäsenellä olisi toimivalta suorittaa suomalaisen virkamiehen ohjeiden mukaisesti Schengenin rajasäännöstön mukaisia tehtäviä lukuun ottamatta 14 artiklan mukaista päätöstä evätä maahanpääsy. Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan 4 kohdan mukaan isäntäjäsenvaltio voi valtuuttaa ryhmien jäsenet toimimaan puolestaan. Tätä ei ole tarkoitus mahdollistaa jatkossakaan, vaan ryhmien olisi jatkossakin toimittava Rajavartiolaitoksen ohjeiden mukaan ja pääsääntöisesti toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa. Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan mukaisen päätöksen evätä maahanpääsy voisi tehdä vain toimivaltainen suomalainen virkamies, koska kyse on hallintopäätöksestä. Momenttiin lisättäisiin raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan 1 kohdan mukaisesti myös ulkoisten merirajojen valvonta-asetuksen mukaiset tehtävät.

Lisäksi pykälässä säädettäisiin pysyvän joukon ryhmän jäsenen oikeudesta rajavartiolain 35 §:n 1 momentin mukaiseen voimakeinojen käyttämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa. Säännös säilyisi ennallaan, mutta siihen tehtäisiin raja- ja merivartiostoasetuksen mukaiset termi- ja viittausmuutokset. Myös pykälän otsikkoon tehtäisiin tekninen muutos.

35 i §.Rajavartiomiehen toimivaltuudet raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisissa tehtävissä. Pykälä on uusi ja sillä säänneltäisiin raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklaa täydentävästi rajavartiomiehen toimivaltuuksista asetuksen mukaisissa tehtävissä. Artiklan 1 kohdan mukaan pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenillä on oltava valmiudet hoitaa tehtäviä ja käyttää valtuuksia, jotka liittyvät rajavalvontaan ja palauttamiseen tai ovat tarpeen ulkoisten merirajojen valvonta-asetuksen, Schengenin rajasäännöstön tai paluudirektiivin tavoitteiden saavuttamiseksi. Asetuksen 54 artiklan 3 kohta velvoittaa jäsenvaltion säätämään asiasta kansallisessa lainsäädännössään. Tästä syystä pykälään otettaisiin nimenomainen säännös rajavartiomiehen toimivaltuuksista raja- ja merivartiostoasetuksessa tarkoitetuissa tehtävissä. Tällaisessa tehtävässä hänen toimivaltansa määräytyisi Suomessa toteutettavaa virkatehtävää koskevien säädösten mukaisesti. Rajavartiomiehen toimivaltuudet eivät kuitenkaan voisi ylittää raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan 2 kohdan perusteella määräytyviä toimivaltuuksia. Asetuksen 82 artiklan 2 kohdan mukaan ryhmien jäsenten tehtävien hoitamiseen ja valtuuksien käyttämiseen, erityisesti jos ne edellyttävät toimeenpanovaltuuksia, tarvitaan isäntäjäsenvaltion antama lupa.

Säännös vastaisi nykyistä käytäntöä, joka on perustunut kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen tehtävä- ja toimivaltuussäännöksiin sekä rajavartiolain säännöksiin rajavartiomiehen tehtävistä ja toimivaltuuksista.

7.2 Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa

22 a §.Tietojen saanti kansallista tilannekuvaa varten. Raja- ja merivartiostoasetuksen 25 artiklassa säädetään kansallisen koordinaatiokeskuksen velvoitteesta tuottaa ja ylläpitää kansallista tilannekuvaa. Artiklan 2 kohdassa säädetään lähteistä, joista kerätystä tiedosta kansallinen tilannekuva kootaan. Käytännössä kansallisesti kerätty tieto yhdistetään kansalliseen tilannekuvaan, joka puolestaan yhdistetään eurooppalaiseen tilannekuvaan. Säännökset vastaavat pääosiltaan kumotun Eurosur-asetuksen säännöksiä.

Rajavartiolaitos toimii nykyisin kansallisena koordinaatiokeskuksena, mistä on tarkoitus ottaa nimenomainen säännös rajavartiolain 15 b §:ään. Kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi Rajavartiolaitos tarvitsee tietoja muilta rajaturvallisuuteen osallistuvilta tai liittyviltä viranomaisilta. Asetuksen 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan tilannekuvat koostuvat tapahtumatietotasosta, toimintatietotasosta ja analyysitietotasosta. Asetuksen 24 artiklan 3 kohdan mukaan komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksen tilannekuvien tietotasojen yksityiskohdista, kuten tietojen tyypistä. Täytäntöönpanosäädös hyväksytään 122 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Komission asetusta ei ole vielä annettu. Raja- ja merivartiostoasetuksen 89 artiklan 2 kohdan mukaan laivojen ja ilma-alusten tunnistenumerot ovat ainoat henkilötiedot, joiden käsittely on sallittu Euroopan tilannekuvassa.

Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 1 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä muualla laissa säädetään, laissa säädetään myös Rajavartiolaitoksen oikeudesta saada tietoja viranomaisilta sekä yksityisiltä yhteisöiltä ja henkilöiltä. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, jonka mukaan Rajavartiolaitoksella olisi oikeus saada kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi salassapitosäännösten estämättä poliisilta, Tullilta, Maahanmuuttovirastolta, hätäkeskustietojärjestelmästä, ilmailuviranomaisilta ja liikenteen ohjauspalvelun tarjoajalta raja- ja merivartiostoasetuksen 24 artiklan 3 kohdan mukaisessa täytäntöönpanosäädöksessä säädettyjä välttämättömiä tietoja, ei kuitenkaan muita henkilötietoja kuin alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita.

Lain 29 §:n mukaan Rajavartiolaitoksella on oikeus saada tiedot myös teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona siten kuin käytännön menettelyistä rekisterinpitäjän kanssa sovitaan. Tietojen luovutus teknisen käyttöyhteyden avulla edellyttää siis käytännössä rekisterinpitäjän suostumusta. Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) 22 §:n mukaan, kun tietoja luovutetaan teknisen rajapinnan avulla, on teknisesti varmistettava luovutettavien tietojen tapauskohtainen tarpeellisuus tai välttämättömyys tietoja saavan viranomaisen tehtävien hoitamiseksi, jos luovutettavat tiedot ovat henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja.

Rajavartiolaitoksen oikeudesta luovuttaa pykälässä tarkoitettuja tietoja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle ja raja- ja merivartiostoasetuksen 25 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuille naapurijäsenvaltioille osana kansallista tilannekuvaa salassapitosäännösten estämättä sovelletaan lain 36 §:ää ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 30 §:ää.

Asetuksen 25 artiklan 4 kohdan mukaan kansallinen koordinointikeskus voi toimivaltaisen kansallisen viranomaisen pyynnöstä päättää rajoittaa kansallista turvallisuutta, mukaan lukien sotilaalliset suorituskyvyt, koskeviin tietoihin pääsyä tiedonsaantitarpeen perusteella.

36 §.Henkilötietojen luovuttaminen Euroopan unionin rajavalvontayhteistyössä. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään henkilötietojen luovuttamisesta Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, viraston yhteyshenkilölle sekä viraston koordinoimaan operaatioon tai pilottihankkeeseen Suomessa osallistuvalle jäsenvaltion virkamiehelle.

Raja- ja merivartiostoasetuksen 12 artiklan 1 kohdan mukaan rajaturvallisuudesta vastaavien kansallisten viranomaisten ja palauttamisesta vastaavien kansallisten viranomaisten on jaettava ajoissa ja täsmällisesti kaikki tarvittavat tiedot asetuksen sekä muun tietojenvaihtoa koskevan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Säännös vastaa kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen 10 artiklaa. Isäntäjäsenvaltion operaatioiden yhteydessä virastolle toimittamien henkilötietojen käsittelystä virastossa säädetään 88 artiklassa. Jäsenvaltion velvollisuudessa toimittaa henkilötietoja virastolle ei ole kansallista liikkumavaraa.

Isäntäjäsenvaltion on annettava ryhmien jäsenille lupa käyttää unionin tietokantoja, joiden käyttö on tarpeen rajatarkastuksia, rajojen valvontaa ja palauttamista koskevien, operaatiosuunnitelmassa esitettyjen operatiivisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Isäntäjäsenvaltio voi lisäksi antaa ryhmien jäsenille luvan käyttää sen kansallisia tietokantoja, kun se on tarpeen samaa tarkoitusta varten (88 artiklan 10 kohta; kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen 40 artikla). Kansallisten tietokantojen osalta jäsenvaltiolla on kansallista liikkumavaraa.

Pykälän 1 momentin sääntely säilyisi ennallaan. Jäsenvaltion virkamies muutettaisiin raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisesti pysyvän joukon ryhmän jäseneksi. Samalla luovuttaisiin rajoittamasta tiedonluovutus Suomessa tapahtuviin viraston operaatioihin, sillä henkilötietojen luovutus voisi tulla kyseeseen raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetyin edellytyksin myös Suomen ulkopuolella tapahtuvissa viraston operaatioissa, joihin Suomi osallistuu pysyvän joukon kautta. Viittaus kumottuun raja- ja merivartiostoasetukseen muutettaisiin viittaukseksi raja- ja merivartiostoasetukseen.

Kansallisten tietokantojen käyttöoikeus pysyvän joukon ryhmän jäsenille olisi perusteltua säilyttää, sillä jäsenillä olisi rajavartiolaissa rajavartiomiehelle säädetty toimivalta suorittaa Schengenin rajasäännöstön mukaisia tehtäviä sekä rajavartiolain 35 §:n 1 momentissa säädetty oikeus voimakeinojen käyttämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa. Näin ollen on perusteltua, että myös tiedonsaantioikeudet ovat yhtenäiset.

Viraston yhteyshenkilön oikeudesta saada tietoja kansallisesta tilannekuvasta säädetään raja- ja merivartiostoasetuksen 31 artiklan 5 kohdassa, minkä vuoksi yhteyshenkilöllä on oikeus saada 89 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja osana kansallista tilannekuvaa. Tältä osin jäsenvaltiolla ei ole kansallista liikkumavaraa

7.3 Meripelastuslaki

12 §. Meripelastusrekisteri. Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jonka mukaan meripelastustapahtumaa koskevia tietoja voitaisiin käsitellä salassapitosäännösten estämättä myös raja- ja merivartiostoasetuksen 25 artiklassa tarkoitetun kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi, jos tapahtumalla on liityntä rajaturvallisuuteen. Kuitenkaan matkaviestimien sijaintitietoja ja muita henkilötietoja kuin alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita ei voisi käsitellä 2 momentin tarkoitukseen. Tilannekuvassa kyseessä eivät ole henkilöihin liittyvät henkilötiedot, vaan tapahtumatiedot, joilla on merkitystä ilmiötasolla.

7.4 Poliisilaki

9 luku Erinäiset säännökset

9 i §.Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistuminen. Pykälää muutettaisiin vastaamaan raja- ja merivartiostoasetuksen säännöksiä Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistumisesta. Pykälän otsikkoa muutettaisiin niin, että se kattaa sekä eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon osallistumisen, että Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistumisen.

Rajavartiolain 15 b §:n ehdotetun 1 momentin mukaan sisäministeriö päättäisi vuosittaisesta osallistumisesta (kiintiön jakaminen) eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon toimintaan. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin Poliisihallituksen oikeudesta päättää poliisimiesten asettamisesta eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon sekä muuhun Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan. Momentin 1 kohdan mukaan Poliisihallitus päättäisi poliisimiesten asettamisesta raja- ja merivartiostoasetuksen 2 artiklan 16 kohdassa tarkoitettuun Euroopan raja- ja merivartioviraston pysyvään joukkoon operatiiviseksi henkilöstöksi. Pääsääntöisesti poliisimiehet osallistuisivat toimintaan palautusryhmissä tai palautusinterventioissa palauttamisen saattajina tai palautusasiantuntijoina. Lisäksi poliisitoimelle sopivia tehtäviä voi olla muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmissä laittomaan maahantuloon liittyvissä henkilöllisyyden, tuloreittien ja taustojen selvittämishaastatteluissa. Jäsenmaiden tulee osallistua pysyvään joukkoon raja- ja merivartiostoasetuksen liitteissä II, III ja IV säädetyillä henkilömäärillä. Pysyvä joukko korvaa aiemmin säännellyn saattajien reservin, joiden osalta jäsenvaltiot saivat itse päättää osallistuvien palautuksen saattajien lukumäärän. Pysyvät joukot voivat osallistua viraston toimintaan jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa. Pykälän 1 momentin 1 kohtaan siirrettäisiin aiemmin momentin 3 kohtaan sisältynyt säännös poliisimiesten osallistumisesta muuhun Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan. Samalla momentin 3 kohta kumottaisiin.

Momentin 2 kohtaan lisättäisiin säännös siitä, että Poliisihallitus voisi pyynnön lisäksi päättää myös suostumuksen antamisesta Euroopan raja- ja merivartiovirastolle raja- ja merivartiostoasetuksen 52 artiklan 1 kohdan mukaisissa tilanteissa palautusryhmien toiminnasta Suomessa. Raja- ja merivartiostoasetuksen mukaan jatkossa jäsenvaltion lisäksi myös Euroopan raja- ja merivartiovirasto voi olla aloitteellinen ja viraston omasta aloitteesta ja jäsenvaltion suostumuksella virasto voi lähettää jäsenvaltioon palautusryhmiä. Aiemmin virasto pystyi lähettämään näitä ryhmiä vain jäsenvaltion pyynnöstä. Lisäksi momenttiin tehtäisiin tarvittavat lakitekniset muutokset artiklaviittauksen osalta.

Momentin 3 kohta kumottaisiin ja sen asiasisältö siirrettäisiin momentin 1 kohtaan.

Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti. Sen mukaan siitä, mitä Poliisihallituksen päätöksenteosta 1 momentin 1 kohdassa säädetään, suojelupoliisi päättäisi suojelupoliisin poliisimiesten asettamisesta 1 momentin 1 kohdan mukaisesti Euroopan raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon ja raja- ja merivartioviraston muuhun toimintaan. Toimivaltainen taho työnantajana olisi suojelupoliisi Poliisihallituksen sijasta.

Pykälän 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi ja siihen lisättäisiin säännös siitä, että sisäministeriö voi pyynnön lisäksi päättää myös suostumuksen antamisesta Euroopan raja- ja merivartiovirastolle. Suostumus on edellytys sille, että Euroopan raja- ja merivartiovirasto voi omasta aloitteestaan käynnistää palautusintervention Suomessa. Raja- ja merivartiostoasetuksen 53 artiklan 1 kohdan mukaan olosuhteissa, joissa jäsenvaltioon kohdistuu rasitteita sen täyttäessä velvoitteitaan palauttaa palautettavat henkilöt, virasto antaa omasta aloitteesta ja asianomaisen jäsenvaltion suostumuksella tai kyseisen jäsenvaltion pyynnöstä asianmukaista teknistä ja operatiivista apua palautusintervention muodossa. Interventioon voi sisältyä palautusryhmien lähettäminen isäntäjäsenvaltioon avustamaan palauttamismenettelyjen täytäntöönpanossa sekä palautusoperaatioiden järjestäminen isäntäjäsenvaltiosta. Raja- ja merivartiostoasetuksen 53 artiklan 2 kohdassa säädetään nopeasta palautusinterventiosta. Tuolloin on kyse olosuhteista, joissa jäsenvaltioon kohdistuu erityisiä ja suhteettomia haasteita sen täyttäessä velvoitteitaan palauttaa palautettavat henkilöt. Nopeaan palautusinterventioon voi sisältyä palautusryhmän nopea lähettäminen isäntäjäsenvaltioon avustamaan palauttamismenettelyjen täytäntöönpanossa ja palautusoperaatioiden järjestäminen isäntäjäsenvaltiosta. Suomessa sisäministeriö päättäisi suostumuksen antamisesta tai pyynnön tekemisestä palautusintervention käynnistämiseksi. Lisäksi momenttiin tehtäisiin tarvittavat lakitekniset muutokset artiklaviittauksen osalta.

Pykälän 3 momentti siirtyisi 4 momentiksi ja siihen lisättäisiin säännös siitä, että Poliisihallituksen on viipymättä ilmoitettava sisäministeriölle antamastaan suostumuksesta palautusryhmien käytöstä Suomessa. Muutos on tekninen, mutta tarpeellinen, sillä aiemmin velvoite koski ainoastaan Poliisihallituksen esittämää pyyntöä. Lisäksi momenttiin tehtäisiin 1 momentin 3 kohdan kumoamisesta johtuva muutos.

Pykälän 4 momentti siirtyisi 5 momentiksi ja se muutettaisiin vastaamaan raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklaa ryhmien jäsenten tehtävistä ja valtuuksista. Suomalaisen poliisimiehen ollessa Poliisihallituksen tai suojelupoliisin päätöksen perusteella asetettuna Euroopan raja- ja merivartioviraston pysyvän joukon operatiiviseen henkilöstöön, hänen toimivaltuuksiinsa sovellettaisiin raja- ja merivartiostoasetusta. Soveltuvan 82 artiklan 3 kappaleen mukaan tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään ryhmien jäsenten on varmistettava täysimääräisesti perusoikeuksien kunnioittaminen ja noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta ja isäntävaltion kansallista lainsäädäntöä. Momenttiin lisättäisiin toimivaltuuksia rajoittava säännös, jonka mukaan näissä tilanteissa poliisimiehen toimivaltuudet voimakeinojen käytössä eivät kuitenkaan voi ylittää niitä toimivaltuuksia, joihin hän olisi oikeutettu Suomessa toteutettavassa poliisimiehen virkatehtävässä.

9 j §.Vieraan valtion virkamiehen toimivaltuudet Euroopan raja- ja merivartioviraston palauttamistehtävissä. Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklassa säädetään ryhmien jäsenten tehtävistä ja toimivaltuuksista. Tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään ryhmien jäsenten on varmistettava perusoikeuksien noudattaminen ja noudatettava unionin oikeutta ja kansainvälistä oikeutta sekä isäntäjäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä.

Pykälässä säädetään vieraan valtion virkamiehen toimivaltuuksista palauttamistehtävissä Suomen alueella. Pykälän 1 ja 3 momenttiin tehtäisiin lakitekninen muutos ja viitattaisiin asetuksen 82 artiklaan. Suomessa vieraan valtion virkamiehen oikeus käyttää voimakeinoja edellyttää, että se tapahtuu suomalaisen poliisimiehen ohjeiden mukaisesti ja vieraan valtion virkamies voi käyttää enintään sellaisia toimivaltuuksia, jotka suomalainen poliisimies toimivaltansa nojalla hänelle osoittaa. Voimankäyttövälineen käyttö edellyttää, että suomalainen poliisimies toimivaltansa rajoissa yksittäistapauksessa valtuuttaa hänet siihen. Asetuksen 82 artiklan 8 kohta edellyttää, että voimakeinoja ja voimankäyttövälineitä käytetään isäntäjäsenvaltion rajavartijan läsnä ollessa. Asetuksessa rajavartijalla tarkoitetaan Schengenin rajasäännöstössä määriteltyä rajavartijaa eli virkamiestä, jonka toimipaikka kansallisen lainsäädännön mukaan sijaitsee joko rajanylityspaikalla tai rajalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja joka suorittaa rajavalvontatehtäviä tämän asetuksen ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Suomessa rajatarkastusviranomainen on määritelty ulkomaalaislain 3 §:ssä ja määritelmä kattaa myös poliisin. Pykälän 4 momenttiin lisättäisiin selkeyden vuoksi maininta voimankäyttövälineistä.

7.5 Ampuma-aselaki

17 §.Soveltamisalaa koskevat poikkeukset. Pykälän 1 momentin 13 kohtaan tehtäisiin tekninen viittausmuutos.

7.6 Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa

31 §.Muu henkilötietojen luovuttaminen ulkomaille. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisi saa salassapitosäännösten estämättä luovuttaa laittomasti maahan saapuneiden ja maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamisesta tehdyissä kansainvälisissä sopimuksissa tai muissa järjestelyissä tarkoitetuille toimivaltaisille viranomaisille henkilötietoja kyseisissä kansainvälisissä sopimuksissa tai järjestelyissä tarkoitettuja tehtäviä varten. Kohdassa tarkoitettuihin tietoihin kuuluvat muun muassa ulkomaalaislain 131 §:ssä tarkoitetut tiedot, jotka luovutetaan ulkomaan viranomaiselle ulkomaalaisen tunnistamiseksi mainitun pykälän 4 momentin mukaisesti. Tältä osin sääntelyyn ei ehdoteta muutoksia.

Ulkomaalaislain 131 §:n 4 momenttia ehdotetaan esityksessä muutettavaksi siten, että pykälän 1 momentissa tarkoitettuja henkilötietoja voitaisiin luovuttaa ulkomaan viranomaisen lisäksi myös Euroopan raja- ja merivartiovirastolle. Poliisin henkilötietolain 31 §:n 2 momenttiin ehdotetaan vastaavasti lisättäväksi uusi 3 kohta, jossa säädettäisiin henkilötietojen luovuttamisesta Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, jotta virasto voisi suorittaa täysipainoisesti raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisia palauttamiseen liittyviä tehtäviään. Säännöksen nojalla olisi mahdollista luovuttaa ainoastaan sellaisia henkilötietoja, joita poliisi käsittelee ulkomaalaislain 131 §:ssä säädettyjen tehtävien suorittamiseksi.

Tiedot voitaisiin ehdotetun 3 kohdan mukaan luovuttaa noudattaen, mitä raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään. Tietojen luovuttamisesta salassapitosäännösten estämättä on tarpeen säätää kansallisesti ottaen huomioon julkisuuslaissa asetetut edellytykset salassa pidettävien tietojen luovuttamiselle.

7.7 Ulkomaalaislaki

95 §.Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättäminen. Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklassa säädetään pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenten tehtävistä ja valtuuksista. Tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään ryhmien jäsenten on varmistettava täysimääräisesti perusoikeuksien kunnioittaminen ja noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta ja isäntäjäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. Asetuksen 40 artiklassa säädetään muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmistä. Pysyvän joukon osana muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien antamaan tekniseen ja operatiiviseen tukeen voivat sisältyä muun muassa avustaminen kyseisten kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä, rekisteröinnissä ja kuulemisessa. Toimivaltaa päätöksentekoon ryhmien jäsenillä ei olisi.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisten pysyvän joukon ryhmien jäseninä Suomessa olevien vieraan valtion virkamiesten oikeudesta avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaisia kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen rekisteröintiin liittyvissä tehtävissä. Avustaminen tapahtuisi aina poliisin tai rajatarkastusviranomaisen virkamiehen ohjauksessa. Tehtävistä ja vastuista sovittaisiin aina erikseen Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa tehtävässä operaatiosuunnitelmassa.

131 §.Henkilötuntomerkkien ottaminen. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen saa pykälän 1 momentin mukaan henkilöllisyyden todentamiseksi, ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten ja valtion turvallisuuden suojaamiseksi ottaa sormenjäljet, valokuvan sekä muut henkilötuntomerkit momentissa tarkoitetuista henkilöryhmistä. Tiedot tallennetaan 2 momentin mukaan poliisin rekisteriin.

Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetut henkilötiedot voidaan salassapitosäännösten estämättä luovuttaa ulkomaan viranomaiselle ulkomaalaisen tunnistamista varten ottaen huomioon, mitä tietosuoja-asetuksessa, rikosasioiden tietosuojalaissa ja poliisin henkilötietolaissa säädetään. Ulkomaalaislaissa ei ole säännöksiä ulkomaalaisten henkilötietojen luovuttamisesta Euroopan raja- ja merivartiovirastolle palautuksiin liittyvien tunnistamistehtävien osalta. Poliisi voi siten voimassa olevan sääntelyn nojalla luovuttaa pykälässä tarkoitettuja henkilötietoja suoraan kolmanteen maahan ulkomaan viranomaiselle tunnistamista varten, mutta ei raja- ja merivartiovirastolle.

Raja- ja merivartiostoasetuksen 12 artiklassa säädetään raja- ja merivartioviraston ja kansallisten palauttamisesta vastaavien viranomaisten välisestä tietojenvaihtovelvoitteesta. Asetuksen 49 artiklan mukaan virasto voi käyttää asetuksen mukaista yhdennettyä palauttamisen hallinta-alustaa biografisten tai biometristen tietojen suojattua siirtoa varten, mukaan lukien kaiken tyyppiset asiakirjat, jotka voidaan katsoa näytöksi tai alustavaksi näytöksi sellaisten kolmansien maiden kansalaisten kansalaisuudesta, joista on tehty palauttamispäätös, jos tällaisten tietojen siirto on tarpeen, jotta virasto voi antaa jäsenvaltion pyynnöstä apua kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden ja kansalaisuuden vahvistamisessa yksittäistapauksissa. Tällaisia tietoja ei saa tallentaa alustalle, ja ne on poistettava välittömästi vastaanottovahvistuksen jälkeen

Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi ulkomaan viranomaisen lisäksi Euroopan raja- ja merivartiovirasto tahoksi, jolle pykälän nojalla käsiteltäviä henkilötietoja voidaan salassapitosäännösten estämättä luovuttaa ulkomaalaisen tunnistamista varten. Lisäyksellä mahdollistetaan tiivis yhteistyö viraston kanssa ja viraston asetuksen mukainen toiminta palautuksiin liittyen. Raja- ja merivartiostoasetuksessa viraston roolia palauttamisessa ja siihen kiinteästi liittyvässä palautettavien henkilöllisyyden selvittämisessä ja matkustusasiakirjojen hankinnassa on laajennettu. Viraston on perusoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen annettava jäsenvaltioille teknistä ja operatiivista apua palautusprosessissa, myös kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja muissa palauttamista edeltävissä ja palauttamiseen liittyvissä jäsenvaltioiden toimissa. Viraston on lisäksi avustettava jäsenvaltioita palauttamista varten tarvittavien matkustusasiakirjojen hankinnassa yhteistyössä asiaankuuluvien kolmansien maiden viranomaisten kanssa.

Mainitun 4 momentin mukaan tietoja luovutettaessa on otettava huomioon, mitä tietosuoja-asetuksessa ja rikosasioiden tietosuojalaissa säädetään. Tietosuojan yleislainsäädäntöä sovelletaan luovuttamiseen käsittelytarkoituksesta riippuen kyseisten yleissäädösten soveltamisalaa koskevien säännösten mukaisesti. Koska pykälässä tarkoitetut tiedot talletetaan 2 momentin mukaisesti poliisin rekisteriin ja tietojen käsittelystä säädetään siten poliisin henkilötietolaissa, tietoja luovutettaessa on otettava huomioon myös poliisin henkilötietolain sääntely. Poliisin henkilötietolaki sisältää yleislainsäädäntöä täydentäviä säännöksiä poliisin rekisterinpidossa olevien henkilötietojen luovuttamisesta. Tietojen luovuttamisesta Euroopan raja- ja merivartiovirastolle ehdotetaan säädettäväksi poliisin henkilötietolain 31 §:ssä.

133 §.Maahantulijoiden rekisteröinti laajamittaisessa maahantulossa. Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklassa säädetään pysyvästä joukosta lähetettävien ryhmien jäsenten tehtävistä ja valtuuksista. Tehtäviään hoitaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään ryhmien jäsenten on varmistettava täysimääräisesti perusoikeuksien kunnioittaminen ja noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta ja isäntäjäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. Asetuksen 40 artiklassa säädetään muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmistä. Pysyvän joukon osana muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien antamaan tekniseen ja operatiiviseen tukeen voivat sisältyä muun muassa avustaminen kyseisten kolmansien maiden kansalaisten rekisteröinnissä. Toimivaltaa päätöksentekoon ryhmien jäsenillä ei olisi.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisten pysyvän joukon ryhmien jäseninä Suomessa olevien vieraan valtion virkamiesten oikeudesta avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaisia järjestelykeskuksessa maahantulijoiden rekisteröinnissä ja ulkomaalaislain 131 §:n 1 momentissa tarkoitettujen henkilötuntomerkkien ottamisessa. Tehtävistä ja vastuista sovittaisiin aina erikseen Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa tehtävässä operaatiosuunnitelmassa.

152 b §.Maasta poistamisen täytäntöönpanon valvonta. Yhdenvertaisuusvaltuutettu vastaisi raja- ja merivartiostoasetuksen 51 artiklan edellyttämästä Suomen osallistumisesta pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin. Asiasta säädettäisiin pykälän uudessa 2 momentissa. Yhdenvertaisuusvaltuutettu vastaisi palauttamisen valvojien nimeämisestä ja tehtävän hoitamisesta. Tämä on perusteltua, sillä valtuutettu vastaa myös kansallisesta maasta poistamisen valvonnasta. Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimiston henkilöstöllä on sopiva koulutus ja asiantuntemus myös pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin osallistumiseksi. Lisäksi raja- ja merivartiostoasetuksen 62 artiklassa säädetään viraston koulutuksesta muun muassa pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojille.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu vastaisi 51 artiklan 3 kohdan mukaisesta valvojien käyttöön asettamisesta sekä reagoimisesta valvontapyyntöön mahdollisessa kansallisessa poikkeustilanteessa. Yhdenvertaisuusvaltuutetun itsenäisyyden ja riippumattomuuden turvaamiseksi yhdenvertaisuusvaltuutetulle varattaisiin tilaisuus osallistua vuotuisiin kahdenvälisiin neuvotteluihin raja- ja merivartioviraston kanssa reserviin osallistumisesta. Yhdenvertaisuusvaltuutettu päättäisi sen resurssin suuruudesta, joka Suomen on mahdollista tarjota viraston käyttöön vuotuisissa neuvotteluissa. Näin yhdenvertaisuusvaltuutetulla säilyy oikeus päättää, missä määrin ja millä tavalla valtuutettu osallistuu yhteiseurooppalaiseen maasta poistamistoiminnan valvontaan.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu päättäisi myös 51 artiklan 4 kohdan mukaisesta Suomen pyynnöstä saada käyttöön pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojia. Pyyntö virastolle esitettäisiin rajavartiolain 15 b §:n 4 momentin mukaisesti kansallisena yhteyspisteenä toimivan Rajavartiolaitoksen esikunnan kautta.

7.8 Laki henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa

14 a §.Henkilötietojen luovuttaminen Euroopan raja- ja merivartiovirastolle. Pykälässä säädettäisiin Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi välttämättömät maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 7 §:n 1 momentin mukaiset yksilöinti-, perhesuhde-, osaamis-, yhteys- ja matkustusasiakirjatiedot sekä 8 §:n mukaiset terveystiedot noudattaen mitä raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään. Raja- ja merivartiostoasetuksen 48 artiklan mukaan Euroopan raja- ja merivartioviraston antamaan tekniseen ja operatiiviseen apuun palauttamisen alalla kuuluu myös palautusoperaatioiden järjestämisessä ja koordinoinnissa sekä vapaaehtoisia paluita koskevan avun antaminen yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa sekä avustetussa vapaaehtoisessa paluussa jäsenvaltioista auttaminen antamalla apua palautettaville henkilöille palauttamista edeltävissä, palauttamiseen liittyvissä sekä saapumista edeltävissä ja palauttamisen jälkeisissä vaiheissa ottaen huomioon haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tarpeet.

Raja- ja merivartiostoasetuksen 12 artiklassa säädetään raja- ja merivartioviraston ja kansallisten palauttamisesta vastaavien viranomaisten välisestä tietojenvaihtovelvoitteesta. Asetuksen 49 artiklan mukaan jäsenvaltiot siirtävät viraston yhdennetylle palauttamisen hallinta-alustalle teknisen ja operatiivisen avun antamiseksi tarvittavat tiedot. Säännöksen mukaan henkilötiedot saavat sisältää ainoastaan biografisia tietoja tai matkustajaluetteloja. Vastaanottolain 31 §:ssä säädetään paluun tukemisesta. Vapaaehtoisesti palaava kolmannen maan kansalainen voi hakea säännöksen mukaista vapaaehtoisen paluun avustusta vastaanottokeskukselta tai Maahanmuuttovirastolta vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella, jolla kerätään myös hakijan henkilötietoja vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi. Raja- ja merivartiovirastolle luovutettavat tiedot olisivat näitä vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella kerättyjä henkilötietoja. Maahanmuuttovirastolla on yksittäistä vastaanottokeskusta paremmat edellytykset koota tarvittavat tiedot ja siirtää ne viraston hallinta-alustalle, joten pykälässä säädettäisiin, että Maahanmuuttovirasto luovuttaa keskitetysti sellaiset vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella kerätyt tiedot, jotka virasto asetuksen mukaan tarvitsee teknisen ja operatiivisen avun antamiseksi. Maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 11 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Maahanmuuttovirastolla on oikeus saada vastaanottokeskukselta välttämättömät tiedot vastaanottolain mukaisten tehtäviensä hoitamiseksi.

8 Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2021 eli samaan aikaan kuin raja- ja merivartiostoasetuksen pysyvää joukkoa koskevia säännöksiä aletaan soveltaa.

9 Toimeenpano ja seuranta

Raja- ja merivartiostoasetuksen 121 artiklassa säädetään asetuksen arvioinnista. Komissio tekee viimeistään 5.12.2023 ja sen jälkeen joka neljäs vuosi arvioinnin viraston ja pysyvän joukon toiminnasta. Komissio pyytää arviointia tehdessään näkemyksiä asiaankuuluvilta sidosryhmiltä. Komissio toimittaa arviointikertomukset ja niitä koskevat päätelmänsä Euroopan parlamentille, neuvostolle ja hallintoneuvostolle.

10 Suhde muihin esityksiin

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2021 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Suomen osallistuminen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon vuonna 2021 raja- ja merivartiostoasetuksen Suomelle asettamien velvoitteiden mukaisesti otetaan huomioon 4 270 000 euron lisäyksenä valtion vuoden 2021 talousarvioesityksessä momentilla 26.20.01 (Rajavartiolaitoksen toimintamenot). Rajavartiolaitos vastaa vuonna 2021 myös muiden viranomaisten palkkakustannuksista näiden osallistuessa pysyvään joukkoon Suomen kiintiössä.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun uuden tehtävän edellyttämä määräraha otetaan hallituksen vuoden 2021 täydentävään talousarvioesitykseen momentille 25.01.03 (Oikeusministeriön yhteydessä toimivien viranomaisten toimintamenot).

11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Täysivaltaisuus

Raja- ja merivartiostoasetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (PeVL 20/2017 vp, s. 6 ja PeVL 51/2014 vp, s. 2/II). EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallista sääntelyä ei saa antaa asetuksen soveltamisalalla, ellei asetus nimenomaisesti velvoita tai valtuuta täydentävään kansalliseen sääntelyyn tai muuhun päätöksentekoon (asia 34/73, Variola, tuomio 10.10.1973, asia 50/76, Amsterdam Bulb, tuomio 2.2.1977, 33 kohta).

Perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussäännöksiä tulkittaessa on vakiintuneesti otettu huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja erityisesti Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s. 71—72, PeVL 56/2006 vp, s. 2/II ja PeVL 1/2007 vp, s. 2/II, PeVM 9/2010 vp, s. 10/I)). Perustuslain täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa perustuslakivaliokunnan kannan mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla (PeVL 1/2007 vp, s. 2—3, PeVL 36/2006 vp, s. 5/I). Käytännössä tulkinta on vaikuttanut siihen, että sellaisia velvoitteita, joilla on liityntä Euroopan unioniin, on lähtökohtaisesti pidetty täysivaltaisuussäännösten kannalta ongelmattomina (PeVM 9/2010 vp, s. 10/I).

Perustuslakivaliokunta on aiemmin käsitellyt lausunnoissaan Euroopan unionin rajavalvontasääntelyä (PeVL 23/2017 vp, PeVL 3/2016 vp, PeVL 9/2009 vp, PeVL 1/2007 vp ja PeVL 28/2002 vp). Lausunnossaan kumotusta raja- ja merivartiostoasetuksesta perustuslakivaliokunta totesi, että ehdotetussa sääntelyssä oli valiokunnan mielestä kysymys lähinnä EU:n ulkorajojen valvontaa koskevien yhteistyömuotojen edelleen kehittämisestä. Huolimatta ylikansallisten piirteiden selvästä lisääntymisestä oli valiokunnan mielestä selvää, että Euroopan unionin perussopimuksessa annetun toimivallan puitteissa toimittaessa tällainen sääntely ei ole perustuslain täysvaltaisuussääntelyn kannalta ongelmallista (PeVL 3/2016 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että apua antavat toisen valtion virkamiehet on perehdytettävä asianmukaisesti muun muassa voimassa olevaan kansalliseen toimivaltuussääntelyyn (PeVL 23/2017 vp, s. 4).

Raja- ja merivartioviraston tehtävät ja toimivaltuudet vastaavat pääosin kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisia tehtäviä ja toimivaltuuksia. Viraston tehtävät kuitenkin laajenevat kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen liittyen. Virasto hoitaa palauttamisen toteuttamiseen liittyvien jäsenvaltioiden operatiivisten tarpeiden seurantaa muun muassa keräämällä operatiivisia tietoja sekä tarjoaa apua palauttamisprosessin kaikissa vaiheissa ottamatta kantaa palauttamispäätösten sisältöön sekä antaa teknistä ja operatiivista tukea palautusoperaatioissa ja palautusinterventioissa, mukaan lukien lisäapua edellyttävissä olosuhteissa. Viraston nimenomainen uusi tehtävä on myös perusoikeuksien noudattamisen seuranta kaikissa sen toimissa ulkorajoilla ja palautusoperaatioissa (10 artiklan 1 kohdan b, e ja n alakohta).

Palauttamiseen liittyvistä viraston uusista tehtävistä säädetään tarkemmin 48 artiklassa. Virasto antaa teknistä ja operatiivista apua palauttamispäätösten tekemisessä tarvittavien tietojen keräämisessä, palauttamismenettelyjen kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden selvittämisessä ja muissa palauttamista edeltävissä, palauttamiseen liittyvissä sekä saapumista edeltävissä ja palauttamisen jälkeisissä jäsenvaltioiden toimissa. Lisäksi virasto antaa teknistä ja operatiivista apua avustetussa vapaaehtoisessa paluussa jäsenvaltioista antamalla apua palautettaville henkilöille palauttamista edeltävissä, palauttamiseen liittyvissä sekä saapumista edeltävissä ja palauttamisen jälkeisissä vaiheissa ottaen huomioon haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tarpeet. (48 artiklan 1 kohdan a alakohdan i ja iv alakohta).

Virasto saa uuden toimivallan järjestää omasta aloitteestaan palautusoperaatioita, lähettää palautusryhmiä ja antaa apua palautusintervention tai nopean palautusintervention muodossa, edellyttäen, että asianomaisen jäsenvaltion antaa suostumuksen asiassa (50, 52 ja 53 artikla).

Pysyvän joukon ryhmien jäsenten tehtävät ja toimivaltuudet vastaavat pääosin kumotun raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisia toimivaltuuksia. Ryhmien jäsenten tehtävistä ja valtuuksista säädetään raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklassa. Artiklan 1 kohdassa säädetään uutena tehtävänä ulkoisten merirajojen valvonta-asetuksen mukaisista tehtävistä. Uusi pysyvän joukon ryhmän jäsenen tehtävä on myös viisumisäännöstön 35 artiklan mukainen viisumin epääminen rajalla, jos isäntäjäsenvaltion on valtuuttanut ryhmien jäsenet tähän tehtävään (82 artiklan 11 kohta).

Raja- ja merivartiostoasetuksessa on uusi säännös ryhmien jäsenten tehtävien hoitamiseen ja valtuuksien käyttämiseen, erityisesti jos ne edellyttävät toimeenpanovaltuuksia, tarvittavasta isäntäjäsenvaltion luvasta sen alueella 38 artiklassa tarkoitetuissa operaatiosuunnitelmissa kuvatulla tavalla (82 artiklan 2 kohta). Isäntäjäsenvaltion on annettava myös lupa ryhmien jäsenten lähettämisen aikana tapahtuvaan tehtävien hoitamiseen, joka edellyttää voimankäyttöä, mukaan lukien virka-aseiden, ammusten ja varusteiden kantaminen ja käyttö, mihin tarvitaan joko kotijäsenvaltion tai henkilöstösääntöjen alaisen henkilöstön osalta viraston suostumus (82 artiklan 8 kohta).

Raja- ja merivartioviraston lähettämät ryhmät ovat jatkossakin isäntäjäsenvaltion johdossa. Ryhmien jäsenten on tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltaansa käyttäessään noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta sekä otettava huomioon perusoikeudet ja isäntäjäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö (82 artiklan 3 kohta). Ryhmien jäsenet voivat hoitaa tehtäviä ja käyttää toimivaltaa vain isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden tai rajavartijoiden tai palauttamiseen liittyviin tehtäviin osallistuvan henkilöstön ohjeiden mukaisesti ja pääsääntöisesti heidän läsnä ollessa (82 artiklan 4 kohta). Ryhmien jäsenillä on kotijäsenvaltion ja isäntäjäsenvaltion tai luokan 1 jäsenten osalta raja- ja merivartioviraston luvalla oikeus voimankäyttöön tehtäviään suorittaessaan isäntäjäsenvaltion rajavartijoiden läsnä ollessa ja sen kansallisen lainsäädännön mukaisesti (82 artiklan 8 kohta). Ryhmien jäseniä kohdellaan rikosoikeudellisen vastuun osalta samalla tavalla kuin isäntäjäsenvaltion virkamiehiä (85 artikla). Siviilioikeudellisen vastuun osalta isäntäjäsenvaltio on vastuussa heidän virantoimituksessa aiheuttamista vahingoista, ellei vahinko johdu törkeästä huolimattomuudesta tai tahallisesta väärinkäytöksestä (84 artikla).

Raja- ja merivartiostoasetus ei tarkoita itsenäisesti käytettävien rajavalvonnan toimivaltuuksien antamista virastolle tai pysyvän joukon ryhmien jäsenille Suomessa. Asetus mahdollistaa pysyvän joukon ryhmien jäsenten valtuuttamisen toimimaan jäsenvaltion puolesta samoin kuin voimankäytön niin, että jäsenvaltion virkamiehet eivät ole läsnä. Isäntäjäsenvaltio voi myös valtuuttaa ryhmien jäsenet tekemään päätöksiä pääsyn epäämisestä ja viisumin epäämisestä rajalla.

Hallintovaliokunta on uutta raja- ja merivartiostoasetusta käsitellessään tähdentänyt, että operatiivisen toimivallan laajentaminen ei tarkoita ulkorajavalvontaan tai palautuksiin liittyvän toimivallan siirtämistä eurooppalaiselle raja- ja merivartiostolle. Viraston lähettämät ryhmät ovat jatkossakin vastaanottavan jäsenvaltion johdossa. Vierailevien virkamiesten on tehtäviä suorittaessaan ja toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin ja kansainvälistä oikeutta sekä otettava huomioon perusoikeudet ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö. Jäsenvaltion alueella toimivat joukot noudattavat isäntäjäsenvaltion ja viraston yhdessä laatimaa operaatiosuunnitelmaa sekä toimivat isäntäjäsenvaltion ohjeiden mukaisesti ja lähtökohtaisesti isäntäjäsenvaltion virkamiesten ohjauksessa. Euroopan raja- ja merivartiovirastolle tai muiden jäsenvaltioiden virkamiehille ei tule antaa itsenäistä oikeutta käyttää toimivaltuuksia Suomen alueella (HaVL 34/2018 vp, s. 7 ja 9-10).

Suomi ei tule käyttämään asetuksen kansallista liikkumavaraa antaa pysyvän joukon ryhmän jäsenille itsenäistä oikeutta käyttää toimivaltuuksia Suomen alueella. Tämä tarkoittaa, että Suomi ei valtuuta ryhmien jäseniä toimimaan puolestaan (82 artiklan 4 kohta), salli voimankäyttöä alueellaan ilman suomalaisen rajavartiomiehen tai poliisimiehen läsnäoloa (82 artikla 8 kohta) tai salli ryhmien jäsenten tekevän pääsyn epäämistä, viisumin epäämistä tai viisumin myöntämistä rajalla koskevia päätöksiä (82 artiklan 11 kohta ja 55 artiklan 7 kohdan e alakohta). Suomi ei myöskään anna ryhmien jäsenille lupaa käyttää kansallisia tietokantoja (82 artiklan 10 kohta) lukuun ottamatta Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 36 §:n mukaista Rajavartiolaitoksen oikeutta luovuttaa henkilötietoja muun muassa raja- ja merivartioviraston koordinoimaan operaatioon osallistuvalle jäsenvaltion virkamiehelle noudattaen, mitä raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään.

Maahanmuuttoviraston osalta pysyvän joukon ryhmien jäsenet eivät tulisi käyttämään Maahanmuuttovirastolle laissa säädettyä toimivaltaa eli tekemään päätöksiä, vaan näiden tehtävät olisivat lähinnä Maahanmuuttoviraston avustamista muun muassa neuvontaa, ohjaamista ja kehittämistä. Näiden osalta olisi lähinnä kyse tavanomaisista kansainvälisistä yhteistyötehtävistä, jotka eivät muodostu julkisen vallan käytön kannalta merkityksellisiksi.

Asetus ei myöskään vaikuta kansallisen turvallisuuden toimivaltaan. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan erityisesti kansallinen turvallisuus säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla.

Euroopan raja- ja merivartiovirastolta saatavaa tukea koskevaan kansalliseen päätöksentekoon sovellettaisiin vastaavia päätöksentekomuotoja valtioneuvostossa kuin samankaltaisiin asioihin nykyisinkin. Päätökset tehdään valtioneuvostossa parlamentaarisella vastuukatteella.

Näin ollen sääntely ei näytä muodostuvan ongelmalliseksi perustuslain 1 §:n täysivaltaisuussääntelyn kanssa huomioiden edellä mainitut perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan lausunnot.

Pysyvän joukon ryhmien jäsenten asema Suomessa

Suomeen tulevat pysyvän joukon ryhmien jäsenet noudattavat Suomen alueella toimiessaan raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan 3 kohdan nojalla unionin ja kansainvälistä oikeutta ja isäntäjäsenvaltio Suomen kansallista lainsäädäntöä. Näin ollen heihin sovelletaan hallinnon yleislakeja kuten hallintolakia (434/2003), kielilakia (423/2003), saamen kielilakia (1086/2003), julkisuuslakia, tietosuojalakia (1050/2018) ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003). Oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet toteutuvat myös pysyvän joukon ryhmien jäsenten hoitaessaan julkisia hallintotehtäviä Suomessa.

Perustuslain 108 §:n mukaan oikeuskanslerin tulee myös valvoa, että muun muassa virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Perustuslain 109 §:n mukaan eduskunnan oikeusasiamiehen tulee valvoa, että muun muassa virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan 3 kohdalla perusteella oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonta ulottuu myös Suomessa toimiviin pysyvän joukon ryhmien jäseniin.

Henkilötietojen suoja

Perusoikeuskirjan määräykset tulee ottaa huomioon laadittaessa EU-säädöksen täytäntöönpanon edellyttämää kansallista sääntelyä. Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja on turvattu EU:n oikeudessa erityisesti EU:n perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan. Perusoikeuskirjan 8 artiklan 1 kohdassa turvataan jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan. Saman artiklan 2 kohdan mukaan tällaisten tietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. Jokaisella on oikeus tutustua niihin tietoihin, joita hänestä on kerätty, ja saada ne oikaistuksi. Siltä osin kuin henkilötietojen käsittely sisältää biometristen tai henkilön terveystietojen käsittelyä, se merkitsee paitsi tietosuoja-asetuksen 9 artiklan tarkoittamaan erityiseen henkilötietoryhmään kuuluvien henkilötietojen käsittelyä, myös perustuslakivaliokunnan tarkoittamaa arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä, ja siihen liittyvä henkilötietojen käsittely voi kohdistua laajaan henkilötietojen joukkoon. Arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyn voidaan perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan katsoa koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 1/2018 vp, PeVL 37/2013 vp, s. 2/I). Tällaisen henkilötietojen käsittelyn osalta on erityisen tärkeää varmistaa, että yksityisyyden suojan rajoitustoimet ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia.

Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

Unionin rajavalvonta- ja maahanmuuttopolitiikka kohdistuu henkilöihin ja tästä syystä asetus sisältää lukuisia säännöksiä, joissa tarkoitettuun toimintaan liittyy henkilötietojen käsittelyä. Lisäksi tilannekuvaan sisältyvät alusten tunnistenumerot ja ilma-alusten rekisteritunnukset katsotaan myös henkilötiedoiksi. Yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan kohdistuvat rajoitukset perustuvat lakiin, sillä niistä säädetään laintasoisesti asetuksessa. Asetuksen tavoitteita, joilla pyritään turvaamaan eurooppalaisen yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokas toteuttaminen ulkorajoilla, muuttoliikkeiden tehokas hallinta, sisäisen turvallisuuden korkea taso unionin sisällä ja henkilöiden häiriötön liikkuminen vapaan liikkuvuuden alueen sisällä, voidaan pitää unionin oikeudessa tunnustettujen yleisten etujen mukaisina. Yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa rajoittavat vaikutukset ovat oikeutettuja EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien valossa, koska ne ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Ne ovat välttämättömiä siten, etteivät ne mene pidemmälle kuin on välttämätöntä niillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.

Perustuslakivaliokunta on yleensä katsonut, että henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on tarkasteltava perustuslain 10 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen lisäksi myös se, että henkilötietojen suoja sisältyy osittain samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa (ks. esim. PeVL 13/2016 vp, s. 3—4).

Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Myös sääntelyn selkeyden vuoksi kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee jatkossa suhtautua pidättyvästi ja rajata sellaisen säätäminen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen antaman kansallisen liikkumavaran puitteissa. Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla (PeVL 14/2018 vp, s. 4—5).

Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (esim. PeVL 79/2018 vp, PeVL 14/2018 vp, PeVL 1/2018 vp, PeVL 25/2005 vp). Tällä on merkitystä erityisesti henkilötietojen suojan kannalta. Raja- ja merivartiostoasetuksen 12 artiklassa säädetään raja- ja merivartioviraston sekä rajaturvallisuudesta ja palauttamisesta vastaavien kansallisten viranomaisten välisestä tietojenvaihtovelvoitteesta. Raja- ja merivartiostoasetuksesta seuraa jäsenvaltiolle velvoite luovuttaa rajaturvallisuuteen, tilannekuvaan sekä palauttamisen täytäntöönpanoon liittyviä henkilötietoja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle (49, 88 ja 89 artikla). Henkilötietojen käsittely on siis tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti. Myös perustuslakivaliokunta (PeVL 14/2018 vp, s. 4) on kiinnittänyt erityistä huomiota sääntelytarpeeseen silloin, kun henkilötietoja käsittelee viranomainen. Raja- ja merivartiovirastolle luovutettavat tiedot sisältäisivät myös erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Vaikka tietosuoja-asetus on suoraan sovellettavaa oikeutta, sen 6 ja 9 artiklan liikkumavaran puitteissa kansallisella lailla voidaan antaa tarkempia säännöksiä tietojen luovutuksesta ja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittelystä, kun henkilötietojen käsittely perustuu rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvoitteeseen. Jotta tiedot voitaisiin luovuttaa, samalla olisi myös murrettava niiden julkisuuslain 29 §:n mukainen salassapito. Kansalliseen lakiin tulisi lisätä säännökset Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Maahanmuuttoviraston oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä henkilötietoja raja- ja merivartiovirastolle.

Perustuslakivaliokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim. PeVL 73/2018 vp, s. 8, PeVL 15/2018 vp, s. 39, PeVL 38/2016 vp, s. 3). Valiokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että erottelussa tietojen saamisen tai luovuttamisen tarpeellisuuden ja välttämättömyyden välillä on kyse tietosisältöjen laajuuden ohella myös siitä, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tosiasiallisesti tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (PeVL 73/2018 vp, s. 8—9, PeVL 62/2018 vp, s. 6 ja siinä viitatut lausunnot).

Yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta keskeisimmäksi raja- ja merivartiostoasetuksessa muodostuu kysymys biometristen tunnisteiden käsittelystä (ks. PeVL 33/2016 vp, s. 4, PeVL 29/2016 vp, s. 4—5 ja niissä viitattu oikeuskäytäntö). Merkityksellistä on, että biometrisiä tunnisteita sisältäviin laajoihin tietokantoihin saattaa liittyä tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (PeVL 13/2016 vp, s. 4, PeVL 14/2009 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on myös edellyttänyt, että arkaluontoisten tietojen käsittely rajataan täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (ks. esim. PeVL 13/2017 vp, s. 5 ja PeVL 3/2017 vp, s. 5).

Raja- ja merivartiostoasetuksen 88 artiklassa säädetään raja- ja merivartioviraston käsittele-mistä henkilötiedoista, jotka jäsenvaltiot, ryhmien jäsenet, sen henkilöstö tai EASO ovat keränneet, ja jotka on välitetty sille yhteisoperaatioiden, palautusoperaatioiden, palautusinterventioiden, pilottihankkeiden, nopeiden rajainterventioiden ja muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmien toiminnan yhteydessä. Näitä ovat sellaisten henkilöiden henkilötiedot, jotka ylittävät ulkorajat ilman lupaa, henkilötiedot, jotka ovat tarpeen kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden ja kansalaisuuden vahvistamisessa palauttamistoimien yhteydessä, mukaan lukien matkustajaluettelot sekä rekisteritunnukset, ajoneuvon valmistenumerot, puhelinnumerot tai aluksen ja ilma-aluksen tunnistenumerot, jotka liittyvät ulkorajat ilman lupaa ylittäneisiin henkilöihin ja jotka ovat tarpeen laittomassa maahanmuutossa käytettyjen reittien ja menetelmien analysointia varten.

Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 7–11 ja 15 §:ssä tarkoitettujen henkilötietojen luovuttaminen Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, pysyvän joukon ryhmän jäsenelle ja viraston yhteyshenkilölle muuttaa henkilötietojen käyttötarkoitusta, mistä syystä tietojen luovuttamisesta on tarpeen säätää Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 36 §:ssä.

Raja- ja merivartiostoasetuksen johdanto-osan 79 kappaleen mukaan sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen, jotka eivät täytä tai jotka eivät enää täytä jäsenvaltioihin tulon tai jäsenvaltioissa oleskelun tai asumisen edellytyksiä, on olennainen osa kattavia toimia, joilla pyritään puuttumaan laittomaan maahanmuuttoon, sekä tärkeää yleistä etua koskeva merkittävä kysymys. Maasta poistettavan tai vapaaehtoisesti palaavan henkilön henkilötietoja olisi välttämätöntä luovuttaa Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, jotta se voisi auttaa raja- ja merivartiostoasetuksen 48 artiklan mukaisesti paluun toteuttamisessa.

Raja- ja merivartiostoasetuksen 49 artiklassa säädetään biografisten ja biometristen tietojen siirrosta, käsittelystä ja poistamisesta. Säännökset rajoittavat luovutettavien tietojen sisältöä ja tilanteita, joissa tietoja voidaan luovuttaa. Raja- ja merivartiostoasetuksessa ei ole määritelty, mitä henkilötietoja biografiset tiedot sisältävät, mutta asetuksen 100 artiklan 2 kohdan e alakohdassa raja- ja merivartioviraston hallintoneuvosto on valtuutettu hyväksymään päätöksiä sellaisia pakollisia tietoja sisältävistä luetteloista, joita rajaturvallisuudesta ja palauttamisesta vastaavien kansallisten viranomaisten sekä palauttamisesta vastaavien viranomaisten on vaihdettava viraston kanssa, jotta virasto voi hoitaa tehtäviään.

Ulkomaalaisten tunnistamistietojen alkuperäisestä keräämis- ja tallettamistarkoituksesta säädetään ulkomaalaislain 131 §:ssä. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen saa henkilöllisyyden todentamiseksi, ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten ja valtion turvallisuuden suojaamiseksi ottaa sormenjäljet, valokuvan sekä muut henkilötuntomerkit säännöksessä määritellyistä henkilöryhmistä. Henkilötuntomerkit tallennetaan poliisin ylläpitämään rekisteriin.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt säätämisjärjestyskysymyksenä, että ulkomaalaislain 131 §:n perusteella kerättyjen sormenjälkien käyttäminen rajoitetaan vain niiden keräämis- ja tallettamistarkoitusta vastaavaan tarkoitukseen. Tällainen tarkoitus voi valiokunnan mukaan sinänsä liittyä myös tarkasti määriteltyjen rikosten estämiseen ja selvittämiseen, mutta ainoastaan siinä laajuudessa kuin tällä toiminnalla on kiinteä yhteys alkuperäiseen keräämis- ja tallettamistarkoitukseen (PeVL 51/2018 vp, s. 14, PeVL 47/2010 vp, s. 4). Ulkomaalaislain 131 §:ssä säädettyjen tehtävien suorittamiseksi käsiteltävien biometristen tietojen sallitut käsittelytarkoitukset on poliisin henkilötietolain 15 §:ssä rajattu perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla siten, että tietoja voidaan käyttää niiden alkuperäisten käsittelytarkoitusten lisäksi ainoastaan tunnistamattomaksi jääneen uhrin tunnistamiseen sekä sellaisten rikoslaissa tarkoitettujen rikosten ennalta estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen, joiden on katsottu olevan kiinteässä yhteydessä tietojen ulkomaalaislain 131 §:n mukaisiin alkuperäisiin käsittelytarkoituksiin. Tietojen luovuttamisessa raja- ja merivartiovirastolle olisi kyse tietojen luovuttamisesta niiden alkuperäiseen, ulkomaalaislain 131 §:ssä säädettyyn käsittelytarkoitukseen.

Perustuslakivaliokunta on poliisin henkilötietolain uudistusta käsittelevässä lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyä koskevasta välttämättömyysvaatimuksesta ehdotettiin säädettävän säädösperustaisesti eräissä pykälissä. Koska valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään, oli erityisen perusoikeusherkkään lakiehdotukseen lisättävä yleissäännös arkaluonteisten tietojen käsittelyyn kohdistuvasta välttämättömyysvaatimuksesta tai vaihtoehtoisesti täydennettävä sääntelyä pykäläkohtaisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn välttämättömyyteen sitovilla säännöksillä (PeVL 51/2018, s. 6-7). Poliisin henkilötietolain 15 §:n 1 momentti sisältää yleissäännöksen, jossa säädetään erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyn välttämättömyysedellytyksestä. Säännös koskee myös tietojen luovuttamista. Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, kuten ulkomaalaislain 131 §:n nojalla tallennettuja biometrisia tietoja, voitaisiin siten luovuttaa raja- ja merivartiovirastolle perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla vain, kun se on välttämätöntä. Palautettavan henkilötietoja on välttämätöntä luovuttaa Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, jotta se voi auttaa raja- ja merivartiostoasetuksen 48 artiklan mukaisesti palautusten toteuttamisessa. Raja- ja merivartiostoasetuksen 49 artiklan 1 kohdassa säädetään siitä, millaisia tietoja voidaan siirtää ja edellytyksistä siirron tekemiselle. Säännökset rajoittavat luovutettavien tietojen sisältöä ja tilanteita, joissa tietoja voidaan luovuttaa.

Vastaanottokeskus tai Maahanmuuttovirasto kerää vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi tarvittavat henkilötiedot vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella ja ehdotettavan säännöksen mukaan Maahanmuuttovirasto luovuttaisi välttämättömät tiedot samaan käyttötarkoitukseen Euroopan raja- ja merivartiovirastolle. Tukihakemuksella kerättävät tiedot ovat maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 7 §:n 1 momentin mukaisia henkilön yksilöinti-, perhesuhde-, osaamis-, yhteys- ja matkustusasiakirjatietoja, jotka vastaavat tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 alakohdan mukaisia henkilötietoja. Jos hakija tarvitsee erityistä apua matkan aikana, hänen tulee ilmoittaa tätä koskevat terveystietonsa vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella. Terveystiedot ovat tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisiin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, joiden käsittely on kiellettyä, ellei käsittely ole tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla. Palauttaminen on raja- ja merivartiostoasetuksen johdanto-osan 79 kappaleen mukaan tärkeää yleistä etua koskeva merkittävä kysymys. Raja- ja merivartioviraston on esimerkiksi paluukuljetusta järjestäessään välttämätöntä tietää sellaisesta vapaaehtoisesti palaavan henkilön terveydentilaan liittyvästä seikasta, joka edellyttää erityisiä järjestelyitä palaajan tarvitseman avun varmistamiseksi kuljetuksen aikana. Vapaaehtoisen paluun hakemuksella ei kerätä palaajista muita erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tai arkaluonteisia tietoja. Maahanmuuttoviraston Euroopan raja- ja merivartiovirastolle vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi luovuttamat välttämättömät tiedot rajoittuisivat palaajalta vapaaehtoisen paluun hakemuksella kerättyihin tietoihin.

Raja- ja merivartioston suorittamasta henkilötietojen käsittelystä säädetään raja- ja merivartiostoasetuksen IV luvun toisessa jaksossa. Raja- ja merivartiovirasto soveltaa henkilötietojen käsittelyssä luonnollisten henkilöiden suojelusta unionin toimielinten, elinten ja laitosten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta sekä asetuksen (EY) N:o 45/2001 ja päätöksen N:o 1247/2002/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2018/1725. Raja- ja merivartiostoasetuksen 86 artiklan 3 kohdan mukaan virasto voi siirtää 49, 88 ja 89 artiklassa tarkoitetut henkilötiedot kolmanteen maahan tai kansainväliselle järjestölle asetuksen (EU) 2018/1725 V luvun mukaisesti, siltä osin kuin tällainen siirto on tarpeen viraston tehtävien hoitamiseksi. Säännökset vastaavat tietosuoja-asetuksen V luvun säännöksiä henkilötietojen siirroista kolmansiin maihin tai kansainvälisille järjestöille. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään suhtautunut torjuvasti tällaisten tietojen luovuttamiseen kolmansille maille, mutta katsonut että SIS-palautusasetuksen nojalla tallennettuja tietoja voidaan tietyin edellytyksin antaa kolmannelle valtiolle, kun kyse on laittomasti maassa oleskelevan kolmannen maan kansalaisen, jota ollaan palauttamassa, tunnistamisesta henkilöllisyys- tai matkustusasiakirjan myöntämistä varten. (PeVL 13/2017 vp, PeVL 28/2016 vp, s. 7 ja siinä viitatut lausunnot).

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Koska raja- ja merivartiostoasetuksessa on säännöksiä, joita ehdotetaan täydennettäviksi lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Laki rajavartiolain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan rajavartiolain (578/2005) 15 a, 15 b ja 35 a §, sellaisina kuin ne ovat laissa 619/2017, ja

lisätään lakiin uusi 35 i § seuraavasti:

15 a §
Tuki Euroopan raja- ja merivartiovirastolta

Valtioneuvoston yleisistunto päättää eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1896, jäljempänä raja- ja merivartiostoasetus, 37 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun nopean rajaintervention käynnistämistä koskevan pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle. Jos yleiseen järjestykseen, sisäiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen kohdistuva uhka kuitenkin välttämättä edellyttää pyynnön kiireellistä esittämistä, sisäministeri voi esittää pyynnön, kunnes valtioneuvoston yleisistunto ratkaisee asian.

Valtioneuvoston yleisistunto päättää toimenpiteistä Suomen vastaanottaessa raja- ja merivartiostoasetuksen 42 artiklan mukaista apua kiireellisiä toimia edellyttävässä tilanteessa ulkorajalla.

Mitä 1 momentissa säädetään päätöksenteosta, sovelletaan, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetusta laista (418/2017) muuta johdu.

15 b §
Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistuminen

Sisäministeriö päättää sisäasiainhallinnon viranomaisten vuosittaisesta osallistumisesta eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon toimintaan.

Rajavartiolaitos koordinoi Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toimeenpanon Suomessa ja Suomen osallistumisen Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan.

Rajavartiolaitos päättää osallistumisestaan Euroopan raja- ja merivartioviraston muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun toimintaan sekä raja- ja merivartiostoasetuksessa tarkoitetun teknisen tai operatiivisen avun antamisesta ja pyytämisestä toimialallaan.

Rajavartiolaitoksen esikunta on raja- ja merivartiostoasetuksen 13 artiklassa tarkoitettu kansallinen yhteyspiste ja ylläpitää 21 artiklassa tarkoitettua kansallista koordinointikeskusta.

Mitä 3 momentissa säädetään päätöksenteosta, sovelletaan, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetusta laista muuta johdu.

35 a §
Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimiin operaatioihin Suomessa osallistuvan pysyvän joukon ryhmän jäsenen toimivaltuudet ja oikeus voimakeinojen käyttämiseen

Suomen esittämän pyynnön johdosta tai raja- ja merivartiostoasetuksen 42 artiklan perusteella Suomeen lähetetyn pysyvän joukon ryhmän jäsenellä on tässä laissa rajavartiomiehelle säädetty toimivalta suorittaa toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen ohjeiden mukaisesti Schengenin rajasäännöstön mukaisia tehtäviä lukuun ottamatta mainitun säännöstön 14 artiklan mukaista päätöstä evätä maahanpääsy sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston koordinoiman operatiivisen yhteistyön puitteissa suoritettavaa ulkoisten merirajojen valvontaa koskevista säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 656/2014 mukaisia tehtäviä.

Lisäksi 1 momentissa tarkoitetulla pysyvän joukon ryhmän jäsenellä on 35 §:n 1 momentissa säädetty oikeus voimakeinojen käyttämiseen toimivaltaisen suomalaisen virkamiehen läsnä ollessa, jos hänen kotijäsenvaltionsa tai Euroopan raja- ja merivartiovirasto on antanut siihen suostumuksen raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklan 7 kohdan mukaisesti eikä oikeutta ole rajoitettu mainitun asetuksen 38 artiklassa tarkoitetussa toimintasuunnitelmassa tai 43 artiklassa tarkoitetuissa Suomen antamissa ohjeissa.

35 i §
Rajavartiomiehen toimivaltuudet raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisissa tehtävissä

Rajavartiomiehen suorittaessa raja- ja merivartiostoasetuksessa tarkoitettua tehtävää hänen toimivaltansa määräytyy Suomessa toteutettavaa virkatehtävää koskevien säädösten mukaisesti. Rajavartiomiehen toimivaltuudet eivät kuitenkaan voi ylittää mainitun asetuksen 82 artiklan 2 kohdan perusteella määräytyviä toimivaltuuksia.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


2.

Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain (639/2019) 36 § ja

lisätään lakiin uusi 22 a § seuraavasti:

22 a §
Tietojen saanti kansallista tilannekuvaa varten

Rajavartiolaitoksella on sen lisäksi, mitä muualla laissa säädetään, oikeus saada eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1896, jäljempänä raja- ja merivartiostoasetus, 25 artiklassa tarkoitetun kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi poliisilta, Tullilta, Maahanmuuttovirastolta, hätäkeskustietojärjestelmästä, ilmailuviranomaisilta ja liikenteen ohjauspalvelun tarjoajalta mainitun asetuksen 24 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa täytäntöönpanosäädöksessä säädettyjä välttämättömiä tietoja, ei kuitenkaan henkilötietoja lukuun ottamatta alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita.

36 §
Henkilötietojen luovuttaminen Euroopan unionin rajavalvontayhteistyössä

Rajavartiolaitos saa luovuttaa salassapitosäännösten estämättä 7–11 ja 15 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja:

1) toisen Euroopan unionin jäsenvaltion ja Schengenin rajasäännöstöä soveltavan muun valtion rajavalvonnasta vastaavalle viranomaiselle rajavalvonnan suorittamista varten;

2) Euroopan raja- ja merivartiovirastolle, viraston yhteyshenkilölle sekä viraston koordinoimaan operaatioon osallistuvalle pysyvän joukon ryhmän jäsenelle noudattaen, mitä raja- ja merivartiostoasetuksessa säädetään;

3) rajavartiolain 15 d §:n 1 momentissa tarkoitettua rajaturvallisuusapua antavalle Euroopan unionin jäsenvaltion virkamiehelle Suomen esittämän avunpyynnön edellyttämien toimenpiteiden suorittamista varten.

Tässä pykälässä tarkoitetut tiedot saadaan luovuttaa myös tietojoukkona.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


3.

Laki meripelastuslain 12 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään meripelastuslain (1145/2001) 12 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 640/2019, uusi 2 momentti seuraavasti:

12 §
Meripelastusrekisteri

Meripelastustapahtumaa koskevia tietoja, ei kuitenkaan matkaviestimen sijaintitietoja eikä muita henkilötietoja kuin alusten ja ilma-alusten tunnistenumeroita, voidaan käsitellä salassapitosäännösten estämättä myös eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1896 25 artiklassa tarkoitetun kansallisen tilannekuvan tuottamiseksi ja ylläpitämiseksi, jos tapahtumalla on liityntä rajaturvallisuuteen.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


4.

Laki poliisilain 9 luvun 9 i ja 9 j §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan poliisilain (872/2011) 9 luvun 9 i ja 9 j §, sellaisina kuin ne ovat laissa 621/2017, seuraavasti:

9 luku

Erinäiset säännökset

9 i §
Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistuminen

Poliisihallitus päättää:

1) poliisimiesten asettamisesta Euroopan raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta ja Euroopan parlamentin sekä neuvoston asetusten (EU) 2013/1052 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetun asetuksen (EU) 1896/2019, jäljempänä raja- ja merivartiostoasetus, 2 artiklan 16 kohdassa tarkoitetuksi operatiiviseksi henkilöstöksi ja Euroopan raja- ja merivartioviraston muuhun toimintaan;

2) raja- ja merivartiostoasetuksen 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun suostumuksen antamisesta tai pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle saada Suomessa käyttöön palautusryhmiä.

Poiketen siitä, mitä Poliisihallituksen päätöksenteosta 1 momentin 1 kohdassa säädetään, suojelupoliisi päättää suojelupoliisin poliisimiesten asettamisesta 1 momentin 1 kohdan mukaisesti Euroopan raja- ja merivartioston pysyvään joukkoon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston muuhun toimintaan;

Sisäministeriö päättää suostumuksen antamisesta tai pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle raja- ja merivartiostoasetuksen 53 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun palautusintervention käynnistämisestä Suomessa sekä 53 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun nopean palautusintervention käynnistämisestä Suomessa.

Poliisihallituksen on viipymättä ilmoitettava sisäministeriölle 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta palautusryhmiä koskevasta suostumuksesta tai pyynnöstä. Poikkeuksellisessa tilanteessa sisäministeriö voi päättää jo annetun suostumuksen tai esitetyn pyynnön peruuttamisesta tai lopettaa Poliisihallituksen käynnistämän yhteistyön.

Edellä 1 momentin 1 kohdassa tai 2 momentissa tarkoitetun pysyvään joukkoon asetetun poliisimiehen suorittaessa raja- ja merivartiostoasetuksessa tarkoitettua tehtävää raja- ja merivartioviraston pysyvän joukon operatiivisessa henkilöstössä hänen toimivaltuuksiinsa sovelletaan raja- ja merivartiostoasetusta. Poliisimiehen toimivaltuudet voimakeinojen käytössä eivät kuitenkaan voi ylittää niitä toimivaltuuksia, joihin hän olisi oikeutettu Suomessa toteutettavassa poliisimiehen virkatehtävässä. Raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisiin tehtäviin osallistuvaan poliisimieheen sovelletaan tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävässä annettua lakia.

Mitä 1−3 momentissa säädetään päätöksenteosta, sovelletaan, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetusta laista muuta johdu.

9 j §
Vieraan valtion virkamiehen toimivaltuudet Euroopan raja- ja merivartioviraston palauttamistehtävissä

Osallistuessaan Suomessa raja- ja merivartiostoasetuksen 52 artiklan 1 kohdassa taikka 53 artiklan 1 tai 2 kohdassa tarkoitettuun toimintaan vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on oikeus suomalaisen poliisimiehen ohjeiden mukaisesti käyttää sellaisia poliisimiehelle kuuluvia toimivaltuuksia, joita suomalainen poliisimies hänelle toimivaltansa nojalla osoittaa. Vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on oikeus suomalaisen poliisimiehen ohjauksessa käyttää sellaisia voimakeinoja, joita poliisimies toimivaltansa nojalla hänelle osoittaa.

Vieraan valtion 1 momentissa tarkoitettuun toimintaan osallistuvalla toimivaltaisella virkamiehellä on lähettävän valtion suostumuksella oikeus kantaa asetta, ammuksia ja muita varusteita.

Vieraan valtion toimivaltaisella virkamiehellä on oikeus käyttää voimankäyttövälinettä vain, jos suomalainen poliisimies toimivaltansa rajoissa yksittäistapauksessa hänet siihen valtuuttaa, jollei raja- ja merivartiostoasetuksen 82 artiklasta muuta johdu.

Vieraan valtion toimivaltaiseen virkamieheen, joka käyttää suomalaisen virkamiehen valtuuttamana voimakeinoja, voimankäyttövälineitä tai turvautuu hätävarjeluun, sovelletaan 2 luvun 17 §:n 1 ja 2 momenttia. Voimakeinojen käytön liioittelusta säädetään rikoslain 4 luvun 6 §:n 3 momentissa ja 7 §:ssä sekä hätävarjelun liioittelusta 4 §:n 2 momentissa ja 7 §:ssä.

Mitä 1 ja 3 momentissa säädetään suomalaisesta poliisimiehestä, sovelletaan myös suomalaiseen rajavartiomieheen.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


5.

Laki ampuma-aselain 17 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan ampuma-aselain (1/1998) 17 §:n 1 momentin 13 kohta, sellaisena kuin se on laissa 622/2017, seuraavasti:

17 §
Soveltamisalaa koskevat poikkeukset

Tämä laki ei koske:


13) eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/1896 tarkoitetuille Suomen alueella toimiville pysyvän joukon ryhmien jäsenille kuuluvien ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten siirtoa Suomeen tai Suomesta ja niiden hallussapitoa;



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


6.

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 31 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (616/2019) 31 §:n 2 momentti seuraavasti:

31 §
Muu henkilötietojen luovuttaminen ulkomaille

Poliisi saa salassapitosäännösten estämättä luovuttaa:

1) laittomasti maahan saapuneiden ja maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamisesta tehdyissä kansainvälisissä sopimuksissa tai muissa järjestelyissä tarkoitetuille toimivaltaisille viranomaisille henkilötietoja kyseisissä kansainvälisissä sopimuksissa tai järjestelyissä tarkoitettuja tehtäviä varten;

2) muun valtion asevalvonnasta vastaavalle viranomaiselle ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten hankkimista, hallussapitoa, siirtoa, tuontia ja vientiä koskevia henkilötietoja, jos tietojen luovuttaminen on asevalvonnan kannalta välttämätöntä;

3) Euroopan raja- ja merivartiovirastolle ulkomaalaislain 131 §:ssä säädettyjen tehtävien suorittamiseksi käsiteltäviä henkilötietoja noudattaen, mitä eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/1896 säädetään.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


7.

Laki ulkomaalaislain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan ulkomaalaislain (301/2004) 131 §:n 4 momentti ja 152 b §, sellaisina kuin ne ovat, 131 §:n 4 momentti laissa 635/2019 ja 152 b § laissa 1341/2014, sekä

lisätään 95 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 194/2015 ja 437/2019, uusi 5 momentti ja 133 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 749/2011, uusi 5 momentti seuraavasti:

95 §
Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättäminen

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1896, jäljempänä raja- ja merivartiostoasetus, mukaisen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvästä joukosta lähetetyn ryhmän jäsenenä Suomessa oleva vieraan valtion toimivaltainen virkamies voi avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaista kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen rekisteröintiin liittyvissä tehtävissä poliisimiehen tai rajatarkastusviranomaisen virkamiehen ohjauksessa.

131 §
Henkilötuntomerkkien ottaminen

Edellä 1 momentissa tarkoitetut henkilötiedot voidaan salassapitosäännösten estämättä luovuttaa ulkomaan viranomaiselle ja Euroopan raja- ja merivartiovirastolle ulkomaalaisen tunnistamista varten ottaen huomioon, mitä luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus), henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetussa laissa (1054/2018) ja henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa säädetään.

133 §
Maahantulijoiden rekisteröinti laajamittaisessa maahantulossa

Raja- ja merivartiostoasetuksen mukaisen eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvästä joukosta lähetetyn ryhmän jäsenenä Suomessa oleva vieraan valtion toimivaltainen virkamies voi avustaa poliisia ja rajatarkastusviranomaista 3 momentissa mainituissa tehtävissä ja 131 §:n 1 momentissa tarkoitettujen henkilötuntomerkkien ottamisessa poliisimiehen tai rajatarkastusviranomaisen virkamiehen ohjauksessa.

152 b §
Maasta poistamisen täytäntöönpanon valvonta

Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä on valvoa maasta poistamisen täytäntöönpanoa sen kaikissa vaiheissa.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu vastaa osallistumisesta raja- ja merivartiostoasetuksen 51 artiklan mukaiseen pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien reserviin. Yhdenvertaisuusvaltuutettu voi osallistua mainitun artiklan 3 kohdan mukaisiin vuotuisiin kahdenvälisiin neuvotteluihin Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa ja vastaa 4 kohdan mukaisen pyynnön esittämisestä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle rajavartiolain 15 b §:n 4 momentissa tarkoitetun kansallisen yhteyspisteen kautta.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


8.

Laki henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annettuun lakiin (615/2020) uusi 14 a § seuraavasti:

14 a §
Henkilötietojen luovuttaminen Euroopan raja- ja merivartiovirastolle

Maahanmuuttovirasto saa salassapitosäännösten estämättä luovuttaa Euroopan raja- ja merivartiovirastolle vapaaehtoisen paluun toteuttamiseksi välttämättömät vapaaehtoisen paluun tukihakemuksella kerätyt 7 §:n 1 momentissa tarkoitetut henkilötiedot ja 8 §:ssä tarkoitetuista erityisistä henkilötietoryhmistä terveystiedot noudattaen, mitä eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta sekä asetusten (EU) N:o 1052/2013 ja (EU) 2016/1624 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/1896 säädetään.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 5.10.2020

Pääministeri
Sanna Marin

Sisäministeri
Maria Ohisalo

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.