HE 203/2004

Hallituksen esitys Eduskunnalle tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kielloista tai rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehdyn yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kiellosta tai rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehdyn yleissopimuksen Genevessä marraskuussa 2003 tehdyn viidennen pöytäkirjan.

Pöytäkirja koskee sodan räjähtämättömiä jäänteitä. Se käsittelee toimenpiteitä, joihin ryhdytään aseellisen selkkauksen päätyttyä, ja määrittelee sodan räjähtämättömien jäänteiden raivausvastuut. Pöytäkirja sisältää myös määräyksiä räjähteiden käyttöön liittyvien tietojen säilyttämisestä ja luovuttamisesta sekä siviiliväestön suojaamisesta sodan räjähtämättömien jäänteiden seurauksilta.

Pöytäkirjan määräykset koskevat pääasiassa tulevia aseellisia selkkauksia, mutta sisältävät myös kehotuksen auttaa maita, joilla on olemassa olevia sodan räjähtämättömiä jäänteitä niiden raivauksessa ja uhrien hoidossa ja kuntouttamisessa. Pöytäkirja sisältää myös määräyksiä vapaaehtoisista toimenpiteistä sodan räjähtämättömien jäänteiden seurausten vähentämiseen tähtäävistä ennaltaehkäisevistä vapaaehtoisista toimenpiteistä.

Esitykseen sisältyy lakiehdotus pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Pöytäkirja tulee voimaan kuusi kuukautta sen päivän jälkeen, jona kaksikymmentä ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjaa on talletettu Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin huostaan. Pöytäkirjan on ratifioinut tähän mennessä kolme valtiota ja usealla valtiolla on ratifioimisprosessi meneillään. Mikäli Suomi tallettaa hyväksymisasiakirjansa sen jälkeen, kun kahdeskymmenes ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirja on talletettu, sopimus tulee Suomen osalta voimaan kuusi kuukautta sen päivän jälkeen, jona se on tallettanut hyväksymiskirjansa. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samana ajankohtana kuin sopimus tulee Suomen osalta voimaan.


SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
YLEISPERUSTELUT
1. Johdanto
2. Nykytilanne
3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
4. Esityksen vaikutukset
5. Asian valmistelu
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1. Yleissopimuksen V pöytäkirjan sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön
2. Lakiehdotuksen perustelut
3. Voimaantulo
4. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
LAKIEHDOTUS
tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kielloista tai rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehdyn yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta
LIITE

YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Räjähtämättä jääneet ja hylätyt ammukset ovat useissa maissa yhtä suuri ongelma kuin maamiinat ihmisten fyysisten vahinkojen ja niiden seurauksena syntyvien taloudellisten ja sosiaalisten ongelmien aiheuttajina. Vaikka poliittinen paine kansainvälisten sääntöjen aikaansaamiseksi on lisääntynyt vasta viime vuosina, sodan räjähtämättömät jäänteet eivät ole mikään uusi asia. Esimerkiksi Kaakkois-Aasiassa on paljon Vietnamin sodan aikaisia räjähtämättömiä jäänteitä, jotka muodostavat yhä suuren riskin siviiliväestölle ja estävät taloudellisen kehityksen.

Taisteluvälineet, kuten esimerkiksi rypälepommit, jotka on laukaistu, mutta eivät ole räjähtäneet suunnitelmien mukaisesti, voivat jäädä maastoon ja olla vaaraksi siviiliväestölle. Ne aiheuttavat ihmishenkien menetyksiä ja vammautumisia vielä kauan selkkauksen päätyttyä. Avustuslähetykset vaikeutuvat, koska ajoneuvot eivät voi kulkea maastossa tai teillä, joilla on mahdollisesti kosketuksesta räjähtäviä ammuksia. Joissain tapauksissa suuret alueet ovat käyttökelvottomia maanviljelylle tai asutukselle aiheuttaen siten merkittäviä taloudellisia menetyksiä. Myös hylätyt taisteluvälineet voivat muodostaa suuren riskin siviiliväestölle.

Kansainvälinen yhteisö on jo 1800-luvulta lähtien pyrkinyt rajoittamaan sodankäynnissä käytettäviä aseita ja menetelmiä. Aseellisissa selkkauksissa sovellettavaa humanitaarista oikeutta koskevat Geneven yleissopimukset vuodelta 1949 ja niiden kaksi lisäpöytäkirjaa vuodelta 1977 ovat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden keskeisimmät sopimukset. Ne eivät kuitenkaan sisällä mitään tiettyjä aseita koskevia rajoituksia tai kieltoja. Tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kielloista ja rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehty yleissopimus (CCW-sopimus) ja siihen liittyneet kolme pöytäkirjaa neuvoteltiin tätä taustaa vasten. Ne hyväksyttiin vuonna 1980, ja tulivat kansainvälisesti voimaan 2 päivänä joulukuuta 1983. Yleissopimus on puitesopimus, joka sisältää yleisiä määräyksiä. Tiettyjä asetyyppejä säännellään pöytäkirjoissa.

2. Nykytilanne

Suomi on sopimuspuolena yleissopimuksessa ja sen kolmessa alkuperäisessä pöytäkirjassa (SopS 64/1983). I pöytäkirja koskee havaitsemattomia sirpaleita, II pöytäkirja miinojen, ansojen ja muiden taisteluvälineiden käyttöä koskevia kieltoja ja rajoituksia ja III pöytäkirja polttoaseiden käyttöä koskevia kieltoja ja rajoituksia.

Vuonna 1995 neuvoteltiin yleissopimuksen IV pöytäkirja sokeuttavista laseraseista ja 1996 muutettu II pöytäkirja. Suomi on hyväksynyt sekä IV pöytäkirjan (SopS 52/ 1998) että muutetun II pöytäkirjan (SopS 91/1998). Vuonna 2001 hyväksyttiin yleissopimuksen soveltamisalan laajennus koskemaan valtioiden sisäisiä selkkauksia. Suomi on hyväksynyt soveltamisalan laajennuksen (SopS 102-103/2004).

Yleissopimuksen sopimuspuolina on tällä hetkellä 97 valtiota, joista useimmat ovat hyväksyneet myös yleissopimuksen alkuperäiset kolme pöytäkirjaa. Yleissopimuksen IV pöytäkirjan on hyväksynyt 79 valtiota ja muutetun II pöytäkirjan 80 valtiota. Yleissopimuksen V pöytäkirjan on toistaiseksi hyväksynyt vasta kolme valtiota.

3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on saada eduskunnan hyväksyminen yleissopimuksen V pöytäkirjalle sodan räjähtämättömistä jäänteistä. Esitys sisältää ehdotuksen blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset.

4. Esityksen vaikutukset

Suomi täyttää viidennen (V) pöytäkirjan asettamat vaatimukset, eikä uutta lainsäädäntö tarvita pöytäkirjan asettamien sitoumusten täyttämiseksi.

Pöytäkirjan soveltaminen ei vaikuta Suomen puolustus- ja turvallisuuspoliittisiin etuihin kielteisesti. Pöytäkirja on hyvin tasapainotettu toisaalta vastaamaan valtioiden legitiimejä puolustus- ja turvallisuusetuja ja toisaalta siviiliväestön suojelemiseen tähtääviä humanitaarisia päämääriä. Myöskään pöytäkirjan 4 artiklan asettama kansallinen raportointivelvollisuus ei vaaranna maanpuolustuksen etua.

Pöytäkirja käsittelee sodan räjähtämättömien jäänteiden raivaamista ja laajentaa yleissopimuksen kattaman suojelun tältä osin selkkauksen jälkeiseen aikaan. Pöytäkirja on ensimmäinen kansainvälinen sopimus, joka velvoittaa aseellisen selkkauksen osapuolia raivaamaan räjähtämättömät ammukset ja räjähteet selkkauksen päätyttyä. Sodan räjähtämättömiä jäänteitä käsittelevä pöytäkirja on tarpeellinen lisä humanitaarisen oikeuden sopimuskenttään laajentaessaan toimijoiden vastuun ja siviilien suojelun selkkauksen jälkeiseen aikaan ja liittäen asevalvonnan osaksi nykyaikaista humanitaarista oikeutta. Lisätessään selkkauksen osapuolten omaa vastuuta niistä alueista, joilla taisteluja on käyty ja joille ammuksia ja räjähteitä on kylvetty, pöytäkirja voi vähentää selkkausten aiheuttamaa kärsimystä siviileille ja tukea selkkauksesta selvinneen maan edellytyksiä normaaliin yhteiskuntaelämään. Pöytäkirjan määräykset luovat selkeät ja yhteisesti hyväksytyt puitteet helpottamaan nopeaa ratkaisua sodan räjähtämättömien jäänteiden luomaan ongelmaan. Sodan räjähtämättömiä jäänteitä ei ole ennen viidettä pöytäkirjaa säädelty kansainvälisesti, joten pöytäkirja täyttää suuren ja tärkeän aukon kansainvälisessä säädösjärjestelmässä.

Suomessa päävastuu pöytäkirjassa tarkoitettujen räjähtämättömien jäänteiden asianmukaisesta ja turvallisesta kuljettamisesta, säilyttämisestä ja hävittämisestä on puolustusvoimilla. Pöytäkirjalla ei ole merkittäviä taloudellisia, henkilö- tai organisaatiovaikutuksia. Pöytäkirjan määräykset ovat yksityiskohtaisia ja tavoiteltu vaikutus on saavutettavissa pöytäkirjan määräysten ja blankettilain nojalla.

5. Asian valmistelu

Keskustelut sodan räjähtämättömistä jäänteistä alkoivat vuonna 2000 valmistauduttaessa tavanomaisia aseta koskevan yleissopimuksen toiseen, joulukuussa 2001 pidettyyn tarkastelukonferenssiin. Kansainvälisillä humanitaarisilla järjestöillä ja erityisesti Kansainvälisellä Punaisella Ristillä oli merkittävä rooli keskustelun käynnistäjänä. Tarkastelukonferenssia edeltäneet keskustelut ja asiasta järjestetyt seminaarit johtivat valtioiden välisen asiantuntijatyöryhmän perustamiseen tarkastelukonferenssissa. Asiantuntijatyöryhmän tehtäväksi asetettiin sodan räjähtämättömien jäänteiden (ERW) ja muiden miinojen kuin jalkaväkimiinojen käsittely.

Varsinainen neuvottelumandaatti sodan räjähtämättömien jäänteiden osalta hyväksyttiin kolmen asiantuntijakokouksen jälkeen yleissopimuksen osapuolikokouksessa joulukuussa 2002. Tarkoituksena oli käsitellä raivausvastuuta, olemassa olevia räjähtämättömiä jäänteitä, raivausta helpottavan tiedon levittämistä ja koulutusta vaaroista, siviiliväestölle annettavia varoituksia, avustuksia ja yhteistyötä sekä puitteita sopimuspuolten säännöllisille yhteyksille.

Neuvotteluja käytiin kolmessa asiantuntijakokouksessa vuonna 2003. Tuloksena oli sodan räjähtämättömiä jäänteitä koskeva pöytäkirjaluonnos, joka hyväksyttiin osapuolikokouksessa marraskuussa 2003 tavanomaisia aseita koskevan yleissopimuksen viidenneksi pöytäkirjaksi.

Neuvottelujen keskeisimmät ongelmakohdat liittyivät raivausvastuuseen ja -yhteistyöhön sopimuspuolten ja selkkauksen osapuolten kesken, yhteistyö- ja apuelementteihin, yleisiin ennaltaehkäiseviin toimiin sekä erityisesti takautuvuuteen olemassa olevien sotaräjähteiden suhteen. Raivausvastuun ulottamiseen samansisältöisenä sekä käyttäjäosapuoleen että alueen hallussapitäjään päädyttiin olemassa olevien tilanteiden valossa. Yleisluonteisista ennaltaehkäisevistä toimista päästiin yhteisymmärrykseen lisäämällä pöytäkirjaan poikkeuksellisesti johdanto, jossa ilmaistaan sopimuspuolten tahto tarkastella näitä toimia teknisessä liitteessä eriteltyjen parhaiden käytäntöjen kautta.

Pöytäkirja ei sisällä takautuvaa raivausvastuuta takautuvuutta, mutta se sisältää määräyksen, jonka mukaan kaikilla sopimuspuolilla on oikeus hakea ja vastaanottaa apua olemassa olevien räjähtämättömien jäänteiden raivaamiseen ja kaikki sopimuspuolet, joilla on tähän mahdollisuus, ovat velvollisia apua antamaan.

Pöytäkirjan neuvotteluprosessiin osallistui puolustushallinnon ja ulkoasianministeriön edustajat. Pöytäkirjasta pyydettiin lausuntoja oikeusministeriöltä, puolustusministeriöltä, sisäasianministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, Suomen Punaiselta Ristiltä ja Humanitaarisen oikeuden seuralta. Saaduissa lausunnoissa puollettiin viidennen pöytäkirjan hyväksymistä. Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä ulkoasiainministeriössä. Esityksestä on pyydetty lausunnot kauppa- ja teollisuusministeriöltä, oikeusministeriöltä, puolustusministeriöltä ja sisäasiainministeriöltä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Yleissopimuksen V pöytäkirjan sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön

Pöytäkirjaan sisältyy johdanto, 11 artiklaa ja tekninen liite. Yleissopimuksen muihin pöytäkirjoihin ei sisälly johdantoa. Sen poikkeuksellista käyttöä perusteltiin pöytäkirjan varsinaisen, oikeudellisesti sitovan osan ja sen vapaaehtoisia toimia sisältävän teknisen liitteen yhdistäjänä.

1 artikla. Yleiset määräykset ja soveltamisala. Pöytäkirjan 1 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat täyttämään viidennen pöytäkirjan asettamat velvoitteet sekä yksin että yhteistyössä muiden sopimuspuolten kanssa minimoidakseen sodan räjähtämättömien jäänteiden aiheuttamat vaarat ja seuraukset aseellisen selkkauksen jälkeisissä tilanteissa.

Pöytäkirja kattaa sopimuspuolten maa-alueet ja sisäiset aluevedet. Räjähtämättömät jäänteet ovat ongelma erityisesti maa-alueilla, mutta niitä voi aseellisen konfliktin jälkeen esiintyä myös rajaamattomilla alueilla, kuten joissa ja sisäisillä aluevesillä, ammusten hylkäämisen seurauksena.

Pöytäkirja soveltuu kaikkiin yleissopimuksen 1 artiklan vuonna 2001 määrittelemiin tilanteisiin. Vaikka yleissopimuksen 1 artikla kattaa myös sisäiset aseelliset selkkaukset, yksimielisyyttä ei saavutettu siitä, että tulevaisuuden pöytäkirjat saisivat automaattisesti saman laajuuden. Tämä tarkoittaa, että erillinen päätös tässä suhteessa vaaditaan hyväksyttäessä jokaista uutta pöytäkirjaa. Tämän vuoksi viidennessä pöytäkirjassa erikseen määrätään pöytäkirjan sovellettavuudesta myös sisäisiin aseellisiin selkkauksiin.

Pöytäkirjan 1 artiklan 4 kappaleessa tehdään erottelu niiden sodan räjähtämättömien jäänteiden, jotka ovat olemassa jo ennen pöytäkirjan voimaantuloa ja niiden räjähtämättömien jäänteiden välillä, jotka syntyvät myöhemmin.

2 artikla. Määritelmät. Sodan räjähtämättömät jäänteet määritellään pöytäkirjassa räjähtäviksi taisteluvälineiksi, joita on käytetty tai jotka on laukaistu, mutta jotka ovat jääneet räjähtämättä, tai räjähtäviksi taisteluvälineiksi, jotka on hylätty taistelukentälle. Tykistökranaatit, kranaatinheittimet, käsikranaatit, rypälepommit ja muut ammukset ja samankaltaiset aseet kuuluvat pöytäkirjan soveltamisalaan. Yleissopimuksen muutetun II pöytäkirjan kattamat aseet, kuten miinat, ovat kuitenkin soveltamisalan ulkopuolella.

Eron selventämiseksi jo olemassa olevien ja tulevien sodan räjähtämättömien jäänteiden välillä pöytäkirjassa määrätään erikseen jo olemassa olevista räjähtämättömistä jäänteistä. Tämä oli avainkysymys monille valtioille neuvotteluiden aikana. Käytännössä kysymys oli sellaisten räjähtämättömien jäänteiden aiheuttamien vahingonkorvausten ja muiden vaateiden välttämisestä, jotka ovat peräisin vanhemmista selkkauksista. Useimmat valtiot, Suomi mukaan luettuna, jakoivat käsityksen, jonka mukaan pöytäkirjalla ei ole takautuvaa oikeudellista vaikutusta.

3 artikla. Sodan räjähtämättömien jäänteiden raivaaminen, siirtäminen tai tuhoaminen. Pöytäkirjan 3 ja 4 artikla muodostavat pöytäkirjan keskeisen osan. Pöytäkirjan 3 artiklan 1 kappaleessa jaetaan sodan räjähtämättömien jäänteiden raivausvastuu aseellisen selkkauksen osapuolten kesken; vastuussa on toisaalta valtio, jonka alueella räjähtämättömät jäänteet sodan jälkeen ovat, ja toisaalta ammusten käyttäjä, joka ei enää hallitse aluetta, jossa räjähtämättömät jäänteet esiintyvät. Artiklan mukaan, kun sellaisten ammusten, jotka muuttuvat sodan räjähtämättömiksi jäänteiksi, käyttäjä ei enää kontrolloi aluetta, jossa nämä räjähtämättömät jäänteet esiintyvät, on tämä käyttäjä vastuussa siten, että käyttäjän tulee erilaisten tukimuotojen avulla, silloin kun mahdollista, helpottaa näiden räjähtämättömien jäänteiden raivausta. Raivausvastuuta lievennettiin käyttämällä ilmausta "silloin kun mahdollista" konsensuksen saavuttamiseksi tämän pöytäkirjan osan suhteen.

Pöytäkirjan 3 artiklan mukaan aseellisen konfliktin osapuolen tulee niin pian kuin mahdollista aseellisen selkkauksen jälkeen merkitä ja raivata alueet, joilla on sodan räjähtämättömiä jäänteitä. Tärkeä osa sitoumusta on 3 artiklan 1 kappale, jossa nimenomaisesti määrätään, että ne räjähtämättömiä jäänteitä sisältävät alueet, jotka muodostavat vakavan uhkan ihmisille, on etusijalla ammusten raivaamisessa ja tuhoamisessa. Tämä kappale vahvistaa pöytäkirjan humanitaarisia päämääriä ja tavoitteita.

Suomessa räjähteiden hävittämisestä säädetään räjähdysvaarallisista aineista annetun lain (263/1953) nojalla annetussa räjähdeasetuksessa (473/1993). Asetuksen 83 §:n mukaan poliisin tulee räjähdysvaarallisista aineista annettujen säännösten ja määräysten mukaisesti huolehtia löytötavarana tai muulla tavalla poliisin haltuun joutuneen räjähteen asianmukaisesta säilyttämisestä sekä kuljettamisesta säilytys- tai hävityspaikkaan. Poliisin on huolehdittava haltuunsa joutuneiden pilaantuneiden räjähteiden hävittämisestä. Poliisi antaa käytännössä myös virka-apua puolustusvoimille räjähteiden keräyksen toimeenpanossa, alueiden eristämisessä ja yleisön varoittamisessa. Asetuksen 84 §:n mukaan puolustusvoimien on otettava haltuunsa räjähde, joka on kuulunut tai jonka sen laadun perusteella on syytä olettaa kuuluneen joko Suomen tai muun maan puolustusvoimille. Puolustusvoimien on huolehdittava sen asianmukaisesta ja turvallisesta kuljettamisesta, säilyttämisestä ja hävittämisestä. Asetus ei koske kuitenkaan muilta osin toimintaa puolustusvoimissa eikä rajavartiolaitoksen ja poliisin virkatehtävien hoitamista. Räjähdysvaarallisista aineista annetun lain uudistaminen on vireillä.

Pöytäkirjan määräysten, erityisesti sen 3 artiklan, täytäntöönpanoa tukevat myös vuoden 2004 alussa voimaa tulleet ampuma-aselain, rikoslain ja poliisilain muutokset (804- 806/2003). Muutokset mahdollistavat muun muassa laittomien räjähteiden luovuttamisen poliisille ilman rangaistusuhkaa.

4 artikla. Tiedon tallentaminen, säilyttäminen ja jakaminen. Sodan räjähtämättömien jäänteiden tehokas paikantaminen, raivaaminen, tuhoaminen, riskien kartoittaminen sekä siviilien varoittaminen edellyttävät tietoa siitä, missä nämä räjähtämättömät jäänteet sijaitsevat ja mistä ne koostuvat. Pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään sitoutumisesta tiedonjakamiseen ja -vaihtoon. Tässä suhteessa neuvottelujen yhteydessä piti punnita, mikä käytännössä on mahdollista ja toteuttamiskelpoista puolustus- ja turvallisuuspolitiikan näkökulmasta. Artiklan voidaan katsoa olevan tästä näkökulmasta varsin hyvin tasapainotettu, ja sovellettuna artikla helpottaa sopimuspuolten ja kansainvälisten järjestöjen suorittamaa raivaustoimintaa. Esimerkki tilastoinnista, varastoinnista ja tiedonjakamisesta löytyy teknisen liitteen 1 osasta.

Pöytäkirjan artikla 4 velvoittaa tallentamaan tiedot käytetyistä ampumatarvikkeista, niiden lukumäärästä ja niiden maalialueista sekä ampumatarvikkeiden tunnisteista siten, että tietoja voidaan käyttää välittömän aseellisen toiminnan päätyttyä siviilien varoittamiseen ja alueiden merkitsemiseen ja raivaamiseen. Velvoitteet voidaan Suomessa ottaa huomioon ampumahallintajärjestelmiä kehitettäessä.

Pöytäkirja edellyttää, että pioneerialan koulutuksessa lisätään henkilökunnan ja varusmiesjohtajien koulutusta räjähteiden merkitsemiseen ja räjähdetietoisuuteen liittyen. Tarvittava koulutus voidaan toteuttaa nykyisen sulutus- ja raivaamiskoulutuksen osana. Nykyiset varomääräykset kovapanosammunnoissa määrittävät jo sopimustekstin mukaisen riittävän merkitsemisen. Samoin raivaamisvelvoite on sisällytetty puolustusvoimien velvoitteisiin.

Pöytäkirjan 4 artiklan sotatarpeita koskevien tietojen luovuttamista koskevassa määräyksessä tarkoitetut asiakirjat ja tiedot voivat liittyä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 10 kohdan nojalla salassa pidettäviin asioihin. Pöytäkirjan 4 artikla ei edellytä tietojen luovuttamista, jos se olisi vastoin sopimuspuolen oikeutettuja turvallisuusetuja. Määräys ei ole sen vuoksi ristiriidassa julkisuuslain 24 §:n 10 kohdan kanssa.

5 artikla. Siviiliväestön suojelu sodan räjähtämättömiltä jäänteiltä. Samoin kuin 4 artikla, myös 5 artikla jakaantuu niin, että oikeudellisesti sitova määräys on artiklassa, kun taas vapaaehtoisen teknisen liitteen 2 osassa annetaan esimerkkejä siitä, kuinka nämä sitoumukset voidaan käytännössä toteuttaa. Sopimuspuolet ovat velvollisia hallitsemillaan alueilla suojelemaan siviiliväestöä, yksittäisiä siviilejä ja yksityisiä kohteita sodan räjähtämättömien jäänteiden aiheuttamilta riskeiltä ja seurauksilta. Artiklassa määrätään myös, että jotta voidaan päättää, mitkä suojelutoimenpiteet ovat mahdollisia toteuttaa, pitää yksittäistä tilannetta punnita sekä humanitaarisesta että sotilaallisesta näkökulmasta. Esimerkkeinä toimenpiteistä ovat varoitukset ja siviiliväestön kouluttaminen riskeistä, samoin kuin sodan räjähtämättömiä jäänteitä sisältävien alueiden merkitseminen, sulkeminen ja valvominen.

Siviiliväestön suojelua koskevat määräykset liittyvät Suomessa edellä 3 artiklan yhteydessä selostetun räjähdelainsäädännön alaan. Pöytäkirjan 5 artikla edellyttää myös reaaliaikaista mekanismia, jolla muille viranomaisille voidaan lähettää varoitus räjähdevaarasta. Velvoite on tarkoitus ottaa Suomessa huomioon puolustusvoimien johtamisjärjestelmiä kehitettäessä.

6 artikla. Humanitaaristen järjestöjen ja valtuuskuntien suojelu sodan räjähtämättömiltä jäänteiltä. Pöytäkirjan 6 artiklassa määrätään, että sopimuspuolten tulee suojella humanitaarisia järjestöjä ja valtuuskuntia sodan räjähtämättömien jäänteiden aiheuttamilta seurauksilta. Tämä kattaa järjestöt ja valtuuskunnat, jotka sopimuspuolen suostumuksella toimivat tai tulevat toimimaan ko. sopimuspuolen hallitsemalla alueella. Kyseisen sopimuspuolen tulee humanitaaristen järjestöjen tai valtuuskuntien pyynnöstä, jos mahdollista, antaa tiedoksi missä sodan räjähtämättömät jäänteet sijaitsevat.

Pöytäkirjan 6 artiklan tiedottamista koskevat määräykset liittyvät julkisuuslain soveltamisalaan. Myös tässä artiklassa tarkoitetut asiakirjat ja tiedot voivat liittyä julkisuuslain 24 §:n 10 kohdan nojalla salassa pidettäviin asioihin. Pöytäkirjan 6 artiklan tiedonantovelvoite on kirjoitettu kuitenkin joustavaan muotoon.

7 artikla. Avunanto olemassa olevien sodan räjähtämättömien jäänteiden suhteen. Pöytäkirjan 7 artikla käsittelee sodan räjähtämättömiä jäänteitä, jotka ovat olemassa ennen pöytäkirjan voimaantuloa. Artiklan perusteella sopimuspuoli saa halutessaan oikeuden pyytää ja vastaanottaa apua ja tukea muilta sopimuspuolilta, samoin kuin kansainvälisiltä järjestöiltä ja instituutioilta, ratkaistaessa jo olemassa olevien sodan räjähtämättömien jäänteiden aiheuttamia ongelmia. Sopimuspuolten, joilla siihen on mahdollisuus, tulee kyseistä apua myöskin antaa. Rajanveto jo olemassa olevien ja uusien sodan räjähtämättömien jäänteiden välillä oli koko neuvottelujen ajan yksi vaikeimmista ongelmista ratkaista. Tietyt maat argumentoivat voimakkaasti sitoumusten pehmentämisestä jo olemassa olevien sodan räjähtämättömien jäänteiden suhteen. Samanaikaisesti toinen ryhmä maita vaati vahvempaa sitoutumista mailta, joita voidaan pitää olevan vastuussa jo olemassa olevista sodan räjähtämättömistä jäänteistä. Kuten mainittua, Suomen ja useimpien muiden maiden kanta oli, että pöytäkirjalla ei ole takautuvaa juridista vaikutusta. Samanaikaisesti täytyi pöytäkirjassa kuitenkin käsitellä suuria ongelmia aiheuttavia jo olemassa olevia sodan räjähtämättömiä jäänteitä. Pöytäkirjan 7 artiklan voidaan nähdä muodostavan hyvin harkitun kompromissin, joka pitää sisällään sopimuspuolelle oikeuden etsiä tukea, samoin kuin kehotuksen sopimuspuolille, jolla on mahdollisuus antaa tukea, myöskin tekemään niin. Samanaikaisesti artikla antaa sopimuspuolille itselleen mahdollisuuden päättää, onko niillä mahdollisuutta tuen antamiseen.

8 artikla. Kansainvälinen yhteistyö. Pöytäkirjan 8 artikla sisältää sopimuspuolille kehotuksen antaa tukea muun muassa sodan räjähtämättömien jäänteiden raivaamiseen, merkitsemiseen ja riskitietoisuutta lisäävän koulutuksen järjestämiseen. Artikla sisältää myös määräyksen tuesta sodan räjähtämättömien jäänteiden uhrien hoitoon ja kuntouttamiseen, samoin kuin tuesta uhrien taloudelliseen ja sosiaaliseen uudelleensopeuttamiseen. Tukea voidaan antaa muun muassa YK-järjestelmien, Kansainvälisen Punaisen Ristin, kansallisten Punainen Risti- ja Punainen Puolikuu-järjestöjen tai yksittäisten järjestöjen kautta sekä kahdenvälisesti.

Pöytäkirjan 8 artiklan mukaan, sopimuspuolilla on oikeus osallistua tiedonvaihtoon tarvikkeista, tekniikasta jne., jotka ovat tarpeellisia pöytäkirjan soveltamisen kannalta. Tämä ei päde kuitenkaan aseteknologian osalta. Sopimuspuolet sitoutuvat myös antamaan tietoa muun muassa raivausteknologiasta YK-järjestelmän miinanraivaukseen liittyvään tietokantaan. Sopimuspuolten tukipyynnöt voivat kanavoitua YK-järjestelmän kautta, joka arvio tilanteen ja antaa suosituksen asianmukaisesta ja soveltuvasta tukimuodosta.

Pöytäkirjan 8 artiklan rakenne ja sisältö perustuvat ja vastaavat suurelta osin Ottawan sopimuksen vastaavia määräyksiä. Myöskin tämä artikla vahvistaa pöytäkirjan humanitaarisia tarkoitusperiä.

9 artikla. Yleiset ennaltaehkäisevät toimenpiteet. Pöytäkirjan 9 artikla ja liitteen 3 osa käsittelevät ennalta ehkäiseviä toimia. Artiklassa kehotetaan sopimuspuolia, minimoidakseen sodan räjähtämättömien jäänteiden seuraukset, toteuttamaan ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä. Liitteessä, joka on luonteeltaan vapaaehtoinen, kehotetaan sopimuspuolia toteuttamaan joukko ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä esimerkiksi ammusten valmistuksen ja varastoinnin suhteen.

10 artikla. Sopimuspuolten väliset konsultaatiot. Pöytäkirjan 10 artiklan perusteella sopimuksen osapuolikokous voi kutsua koolle yhteisneuvottelun kaikissa pöytäkirjan toteuttamiseen liittyvissä kysymyksissä. Tämä vaatii enemmistön, kuitenkin vähintään kahdeksantoista osanottajan suostumusta. Osapuolikokous käsittelee pöytäkirjan oikeudellista statusta ja soveltamista, pöytäkirjan kansalliseen toteuttamiseen liittyviä kysymyksiä, mukaan lukien raportointivaatimus, sekä valmistelee tarkastelukonferenssia.

11 artikla. Pöytäkirjan noudattaminen. Pöytäkirjan 11 artiklan mukaan jokaisen sopimuspuolen tulee valvoa, että sen puolustusvoimat ja muut asiaankuuluvat viranomaiset ja toimijat laativat asiaankuuluvat ohjeet, sekä että puolustusvoimien henkilökunta saa pöytäkirjan määräysten sisältöä vastaavaa koulutusta. Sopimuspuolet lupautuvat myöskin neuvottelemaan ja työskentelemään yhdessä kahdenvälisesti, YK:n pääsihteerin tai muiden kansainvälisten toimijoiden kautta, ratkaistakseen ongelmat, joita voi esiintyä pöytäkirjan tulkitsemisessa ja soveltamisessa.

Määräykset neuvotteluista ja noudattamisesta perustuvat pitkälti yleissopimuksen uudistettuun II pöytäkirjaan, jossa määrätään muun muassa vuotuisista tapaamisista. Uudessa pöytäkirjassa ei kuitenkaan määrätä, kuinka usein osapuolikokous tulee pitää.

Tekninen liite. Teknisen liitteen soveltaminen on vapaaehtoista. Se antaa sopimuspuolille esimerkkejä siitä, kuinka ne voivat menetellä toteuttaessaan pöytäkirjan 4, 6 ja 9 artiklassa asetettuja sitoumuksia. Liite sisältääkin esimerkkejä siitä, kuinka tilastointi, varastointi ja tiedonjako (1 osa) ja varoitustoimenpiteet ja siviiliväestön koulutus riskeistä (2 osa) voidaan toteuttaa. Edelleen liite sisältää suosituksia siitä, kuinka sopimuspuolet voivat ennaltaehkäistä sodan räjähtämättömien jäänteiden syntyä (3 osa).

Tekninen liite korostaa ampumatarvikkeiden tuotannon, hankinnan ja elinkaaren aikaisen hallinnan merkitystä ampumatarvikkeiden toimintavarmuuden takaamiseksi. Se edellyttää muun muassa varastointijärjestelyjen laatua, eräseurantaa ja määräaikaisia testauksia. Pöytäkirjan velvoitteet eivät aiheuta suuria muutoksia puolustusvoimien laadunvalvontajärjestelmään ja ne ovat otettavissa huomioon puolustusvoimien laadunvalvontamekanismeja kehitettäessä. Pöytäkirjan määräykset ja teknisen liitteen suositukset tulevat edellyttämään tiettyjä muutoksia Suomen tulevissa puolustusvälinehankinnoissa, kun toimitaan teknisessä liitteessä eriteltyjen parhaiden käytäntöjen mukaisesti.

2. Lakiehdotuksen perustelut

1 §. Lain 1 § sisältää tavanomaisen blankettilain säännöksen, jolla saatetaan voimaan lailla ne tavanomaisia aseita koskevan yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan määräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan.

2 §. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin tavanomaisia aseita koskevan yleissopimuksen viides pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

3. Voimaantulo

Yleissopimuksen 8 artiklan 2 b kappaleen mukaan yleissopimuksen pöytäkirjat tulevat voimaan yleissopimuksen 5 artiklan mukaisesti. Voimaantulon edellytysten mukaan lisäpöytäkirja tulee voimaan kuuden kuukauden kuluttua kahdenkymmenen ratifiointi-, hyväksymis- tai liittymiskirjan tallettamispäivästä.

Tavanomaisia aseita koskevan yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan sodan räjähtämättömistä jäänteistä on toistaiseksi hyväksynyt vasta Liettua, Ruotsi ja Sierra Leone. Hyväksymisprosessi on käynnissä useissa valtioissa.

Kahdenkymmenen maan ratifioitua tai hyväksyttyä yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan tai liityttyä siihen, se tulee Suomen osalta voimaan kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun Suomi tallettaa hyväksymiskirjansa Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin huostaan. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan, kun pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

4. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Tavanomaisia aseita koskeva yleissopimus ja sen pöytäkirjat on saatettu Suomessa voimaan asetuksella. Muutetulle miinapöytäkirjalle pyydettiin vuonna 1997 eduskunnan hyväksyminen vapaaharkintaisesti siitä syystä, että pöytäkirjaa pidettiin periaatteellisesti tärkeänä sopimuksena, jolla on suurta merkitystä Suomen puolustuksessa käytettävien välineiden valinnan ja käytön kannalta. Hallituksen esityksessä (HE 205/1997 vp) todettiin nimenomaisesti, että pöytäkirja ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia tai valtiosäännön mukaan muutoinkaan eduskunnan suostumusta vaativia määräyksiä.

Uusi perustuslaki ei sisällä enää vapaaharkintaista eduskunnan hyväksymisen pyytämistä. Perustuslain 94 § edellyttää, että eduskunnan hyväksyminen pyydetään kaikille merkitykseltään huomattaville kansainvälisille velvoitteille. Myös lainsäädännön alan määrittelyssä on tapahtunut merkittävää kehitystä sen jälkeen, kun yleissopimus ja sen pöytäkirjat, mukaan luettuna muutettu miinapöytäkirja, on hyväksytty. Yleissopimuksen soveltamisalan laajentamista koskevalle 1 artiklan muutokselle pyydettiin eduskunnan hyväksymistä, koska sen katsottiin sisältävän lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä (HE 33/2004 vp).

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan määräys luetaan lainsäädännön alaan kuuluvaksi, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla tai 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä 5) taikka siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla säädetyn säännöksen kanssa (PeVL 11 ja 12/2000 vp).

Yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan asettamien velvoitteiden suorittaminen ei vaadi Suomelta uutta lainsäädäntöä, mutta se sisältää merkittäviä oikeudellisesti sitovia valtiolle kohdistettuja velvoitteita sodan räjähtämättömien jäänteiden merkitsemiseksi ja raivaamiseksi sekä siviilien suojelemiseksi.

Pöytäkirjan määräykset räjähteiden hävittämisestä ja siviilien suojelemisesta kuuluvat räjähdelainsäädännön alaan. Säännökset sisältyvät nykyisin räjähdysvaarallisista aineista annetun lain nojalla annettuun räjähdeasetukseen. Asetuksentasoisina normeina toteutettavat määräykset eivät kuulu perustuslain 94 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 1 ja 2 artiklassa määritellään pöytäkirjan soveltamisala ja siinä käytetyt keskeiset käsitteet. Koska soveltamisala ja määritelmät vaikuttavat sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien muiden määräysten soveltamisalaan, myös pöytäkirjan 1 ja 2 artikla kuuluvat lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 4 ja 6 artiklan sotatarpeita koskevien tietojen luovuttamista koskevassa määräyksessä tarkoitetut asiakirjat ja tiedot voivat liittyä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 10 kohdan nojalla salassa pidettäviin asioihin. Pöytäkirjan 4 artikla ei edellytä tietojen luovuttamista, jos se olisi vastoin sopimuspuolen oikeutettuja turvallisuusetuja. Pöytäkirjan 6 artiklan määräys edellyttää tietojen luovuttamista, jos se on mahdollista. Määräysten ei voida katsoa olevan ristiriidassa julkisuuslain 24 §:n 10 kohdan kanssa, mutta kysymyksessä on asia, josta on Suomessa säädetty lailla. Määräys kuuluu lainsäädännön alaan ja edellyttää eduskunnan hyväksymistä.

Yleissopimuksen viides pöytäkirja voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä eduskunnassa äänten enemmistöllä ja sen voimaansaattamislaki käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että

Eduskunta hyväksyisi tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kielloista tai rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehdyn yleissopimuksen Genevessä 28 päivänä marraskuuta 2003 hyväksytyn viidennen pöytäkirjan.

Koska pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kielloista tai rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehdyn yleissopimuksen viidennen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Genevessä 28 päivänä marraskuuta 2003 tiettyjen sellaisten tavanomaisten aseiden käytön kielloista tai rajoituksista, joiden voidaan katsoa aiheuttavan tarpeettoman vakavia vammoja tai olevan vaikutuksiltaan umpimähkäisiä, tehdyn yleissopimuksen viidennen, sodan räjähtämättömiä jäänteitä koskevan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

2 §

Tämän lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella.


Helsingissä 29 päivänä lokakuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ulkomaankauppa- ja kehitysministeri
Paula Lehtomäki

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.