14.02.1994 5/1994

CD-levyke - PainovapausL - Painokirjoitus - Massaluovutus

Puhelinyhdistysten hakemuksessa oli kysymys CD-levykkeenä olevan puhelinluettelon julkaisemisesta. Koska CD-levykettä ei voitu pitää painovapauslaissa tarkoitettuna painokirjoituksena, sitä oli arvioitava henkilörekisterilain säännösten nojalla. Lautakunta katsoi, että kysymyksessä oli henkilörekisterilain mukainen massaluovutus, johon hakija tarvitsi poikkeusluvan. Lupa myönnettiin määräaikaisena päättymään 31.8.1996.

Ks. tietosuojalautakunta 2/10.1.1995.

ASIA
Henkilötietojen luovutusta koskeva poikkeuslupahakemus

HAKIJA
Helsingin Puhelinyhdistys - Helsingfors Telefonförening ja Päijät-Hämeen Puhelinyhdistys

HAKEMUS
Hakijat pyytävät poikkeuslupaa myydä CD-levykkeelle (CD-ROM) tallennettua puhelinluetteloa.

Hakijat perustelevat hakemustaan sillä, että puhelinluetteloiden julkaiseminen on vakiintunut ja välttämätön osa teleliikenteen hoitamista. Tiedot julkaistaan puhelinluettelossa, koska puhelimen käyttäjät haluavat itse julkistaa teleyhteystietonsa. Puhelinnumerot menettävät heti merkityksensä, kun numero muuttuu. Myös puhelimen käyttäjän nimen muuttuminen vaikuttaa ratkaisevasti siihen, että hänelle voidaan soittaa puhelimella. Puhelinluettelon merkitys on juuri siinä, että sen tiedot ovat ajan tasalla. Puhelinluettelon julkaisijana hakijat ovat halunneet tarjota yleisölle vain voimassa olevaa tietoa, minkä vuoksi luetteloa on nykyään saatavissa myös sähköisessä muodossa, joka pysyy ajan tasalla paperille painettua puhelinluetteloa paremmin.

HAKIJAN ESITTÄMÄ SELVITYS

Hakijat ovat siirtäneet CD-levykkeelle tavallisen puhelinluettelonsa tiedot ja ovat myymässä sitä asiakkaille, jotka haluavat hyödyntää nopeaa, helppoa ja halpaa tapaa teleyhteystietojen etsimisessä.

CD-puhelinluettelon perustana on sama luettelorekisteri, josta paperiluettelo painetaan. Tiedot saadaan suoraan asiakkailta puhelinluetteloa ja numeropalvelua varten. Kenenkään tietoja ei oteta puhelinluetteloon tai numeropalveluun ilman hänen tahtoaan. Aineistossa ei ole tietoja asiakkaista, jotka eivät ole antaneet tietojaan puhelinluetteloon eikä asiakkaista, jotka ovat käyttäneet henkilörekisterilain 23 §:n mukaista kielto-oikeuttaan.

CD-puhelinluetteloa voi käyttää vain CD-asemassa. Levylle on tallennettu hakuohjelma, jonka avulla tietoja voidaan etsiä levyltä. Haku tapahtuu hakuvalikon avulla.

Hakijat katsovat, että on epäselvää voidaanko painovapauslakia tulkita siten, että painokirjoituksella tarkoitettaisiin myös CD-levykkeelle tallennettua kirjoitusta. Hakijat pitävät kuitenkin tällaista tulkintaa luonnollisena silloin, kun paperille painettu puhelinluettelo vain julkaistaan CD-versiona.

Hakijat katsovat, että asiakkaiden luettelotietojen ottaminen CD-puhelinluetteloon on tavanomainen osa hakijoiden toimintaa. Hakijat ovat uudistaneet sopimuskäytäntöään siten, että kaikkiin uusiin luettelotietoja koskeviin sopimuksiin on otettu maininta myös CD-puhelinluettelosta. Helsingin Puhelinyhdistyksen teleliittymän yleisiin toimitusehtoihin on otettu maininta siitä, että puhelinluetteloon painettavat tiedot menevät myös CD-luetteloon. Lisäksi Helsingin Puhelinyhdistyksellä on jo käytössään lomake, jolla asiakas voi kieltää tietojensa menemisen erikseen CD-luetteloon.

Tiedot ovat levyllä salatussa muodossa. Kun levyn käyttäjä etsii levyltä tietoja, etsimisen suorittaa levyllä oleva hakuohjelma. Löytyneen tiedon osalta hakuohjelma poistaa salauksen siinä määrin, että tieto tulee näkyviin käyttäjän ruudulle, yksi kerrallaan. Kokonaisuuden voi kopioida kiintolevylle, mutta silloin hakuohjelman käynnistyminen estyy. Kiintolevylle kopioidun tietokannan tietoja ei voi edes katsella ruudulta. Tietokannasta ei voi tehdä tulostuksia paperille, eikä käyttäjä voi muuttaa tietoja tai yhdistää niitä omiin rekistereihinsä eikä kopioida niitä levykkeille.

Hakijat katsovat, ettei luovutus CD-puhelinluettelon suojauksen vuoksi vaaranna rekisteröityjen yksityisyyden suojaa tai etuja ja oikeuksia. Tiedot eivät sisällä arkaluonteisia tietoja. Tiedot on kerätty ja luovutettu sillä perusteella, että asiakas on itse halunnut julkistaa yhteystietonsa. CD-puhelinluettelon ostajalla on saamansa tiedot jo hallussaan perinteisenä puhelinluettelona, ja tiedot on saatavissa myös numeropalvelusta.

Hakijat katsovat, että ajan kuluminen lisää aina riskiä tietojen virheistä. CD-puhelinluettelon tiedot ovat paremmin ajan tasalla kuin paperiluettelon, joka ilmestyy vain kerran vuodessa. CD-luettelo päivitetään kolme kertaa vuodessa. Hakijat pyrkivät saamaan vanhat CD-puhelinluettelot pois käytöstä antamalla asiakkaalle alennuksen levykkeen päivityksestä, jos vanha levyke palautetaan hakijalle.

Hakijat katsovat vielä, ettei CD-puhelinluettelo vaaranna valtion turvallisuutta sen enempää kuin tavallinenkaan puhelinluettelo, koska siitä on saatavissa samat tiedot.

KUULEMINEN

Tietosuojavaltuutettu on 4.1.1994 antanut häneltä pyydetyn lausunnon. Lausunnossaan valtuutettu viittaa painovapauslain 2 §:ään ja toteaa, ettei CD-levykettä voida pitää painokirjoituksena. Tämän vuoksi valtuutettu katsoo, ettei henkilörekisterin jakelua CD-levykkeenä voida myöskään pitää henkilörekisterilain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettuna painokirjoituksen julkaisemisena. Näin ollen valtuutettu katsoo, että henkilörekisterilaki tulee sovellettavaksi.

Vaikka rekisteröidyn voidaan katsoa antaneen henkilötietonsa niiden julkistamista varten, tietosuojavaltuutetun mielestä julkistamistapa on myös otettava huomioon luovutusedellytyksiä arvioitaessa. Valtuutettu toteaa, ettei CD-puhelinluettelo ilmeisesti tule pitkään aikaan korvaamaan painettuja puhelinluetteloita, vaan kysymys on uudesta puhelinluettelotietojen jakelukanavasta.

Tietosuojavaltuutettu katsoo, että painetun puhelinluettelon toimittaminen on ilmeisen hyvin teleliittymän haltijoiden tiedossa ja sitä voidaan pitää teletoimintaan tavanomaisesti kuuluvana. Vaikka CD-puhelinluettelo on toimitettu saman luettelorekisterin perusteeella kuin painettu luettelo, ei CD-puhelinluettelon toimittamista voida tällä perusteella pitää teletoimintaan tavanomaisesti kuuluvana. Kuten hakemuksen liitteenä olevasta käyttöohjeesta ilmenee on CD-luettelolla sellaisia lisäominaisuuksia, joita ei perinteisellä puhelinluettelolla ole. Eroavuudet ovat ennen kaikkea hakutoiminnoissa, joissa voidaan käyttää yhtäaikaa enintään 3 hakukriteeriä. Valtuutetun saaman tiedon mukaan CD-luettelosta voidaan myös puhelinnumeron perusteella selvittää liittymänhaltija, mikä on täysin uusi ominaisuus puhelinluettelotietojen käsittelyssä.

Valtuutettu katsoo, etteivät henkilörekisterilain 18 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 19 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset luovutusedellytykset täyty, koska tietojen julkaisemiseen CD-levykkeenä ei ole saatu ainakaan kaikkien rekisteröityjen tietoista suostumusta. Valtuutettu katsoo edelleen, etteivät liittymän haltijat ole tietoisia tällaisesta luovutuskäytännöstä. CD-luetteloa ei voida pitää myöskään tavanomaisena teletoiminnan osana. Näin ollen henkilörekisterilain 18 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisten edellytysten ei voida katsoa olevan olemassa.

Valtuutettu esittää, että lautakunta ottaisi mahdolliseen myönteiseen päätökseensä ehdon siitä, että rekisterinpitäjän on jatkuvasti seurattava suojauksen toimivuutta ja kehitettävä suojaustasoa kunkin hetken vaatimusten mukaan, koska suojaustason ylläpitäminen on myös rekisteröityjen yksityisyyden suojan sekä heidän etujensa ja oikeuksiensa kannalta perusteltua. Lisäksi valtuutettu esittää, että lautakunta ottaisi mahdolliseen myönteiseen päätökseensä määräyksen siitä, ettei luovutettavaa puhelinluetteloa saa siirtää ulkomaille. Tätä valtuutettu perustelee sillä, että melko kattavan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla toimivan puhelinluettelon luovutuksessa tulee ottaa huomioon myös mahdollinen valtion turvallisuuteen kohdistuva riski.

TIETOSUOJALAUTAKUNNAN PÄÄTÖS JA PERUSTELUT

Henkilörekisterilain soveltaminen

Henkilörekisterilain 1 §:n 3 momentin mukaan tämä laki ei aiheuta muutosta oikeuteen julkaista painokirjoituksia. Painovapauslain 2 §:n mukaan painokirjoituksella tarkoitetaan jokaista kirjoitusta, joka painokonetta tai muuta samanlaatuista keinoa käyttämällä on monistettu.

Tietosuojalautakunta katsoo, ettei CD-levykettä voida pitää painovapauslaissa tarkoitettuna painokirjoituksena. Näin ollen hakemuksen mukaisen CD-levykkeellä olevan puhelinluettelon jakelua on arvioitava henkilörekisterilain säännösten nojalla.

Henkilötietojen luovuttaminen

Hakemuksessa tarkoitettu CD-puhelinluettelo sisältää yksityisten luonnollisten henkilöiden henkilötietoja, jotka hakijalla on tallennettuna luettelorekisteriinsä. Tietosuojalautakunta katsoo, että hakemuksessa on kysymys henkilörekisterilaissa tarkoitetusta henkilötietojen luovutuksesta.

Tietojen luovuttamisesta henkilörekistereistä säädetään henkilörekisterilain 18 §:ssä. Kyseisen pykälän mukaan tietoja saa luovuttaa, jos se tapahtuu rekisteröidyn suostumuksella tai rekisteröidyn toimeksiannosta. Tietoja saa luovuttaa myös, jos se tapahtuu lain tai asetuksen taikka niiden nojalla annettujen määräysten mukaisesti. Lisäksi tietojen luovuttaminen on sallittua sellaisissa olosuhteissa, joissa henkilötiedon luovuttaminen kuuluu tavanomaisena osana sellaisen toiminnan harjoittamiseen ja rekisteröidyn voidaan olettaa tietävän henkilötietojen tällaisesta luovuttamisesta. Luovuttaminen on sallittua myös tieteellistä tutkimusta ja tilastointia varten.

Massaluovutuksella tarkoitetaan henkilörekisterilain 2 §:n 8 kohdan mukaan muun muassa koko henkilörekisterin tai suurehkoa määrää rekisteröityjä koskevien henkilötietojen luovuttamista. Tietosuojalautakunta katsoo, että hakemuksessa tarkoitettujen puhelinluettelotietojen luovuttaminen CD-levykkeenä on henkilötietojen massaluovutus.

Henkilötietojen massaluovutuksesta säädetään henkilörekisterilain 19 §:ssä. Lainkohdan mukaan henkilörekisterissä olevia henkilötietoja saa massaluovutuksena luovuttaa vain, jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa tai jos luovuttaminen tapahtuu rekisteröidyn toimeksiannosta tai jos tietojen luovuttaminen tapahtuu 18 §:n 3 momentin taikka muun lain tai asetuksen taikka tietosuojalautakunnan antaman luvan mukaisesti. Massaluovutus on sallittua myös, jos luovutuksensaajalla on henkilörekisterilain mukainen oikeus tallettaa luovutettavat tiedot henkilörekisteriin eikä tietojen luovutus ja käyttö vaaranna rekisteröidyn yksityisyyden suojaa, hänen etujaan ja oikeuksiaan tai valtion turvallisuutta.

Luvanvaraisuus

Mikäli tietojen luovuttamiselle säädetyt edellytykset täyttyvät jokaisen luovutettavan henkilötiedon osalta, luovuttamiselle ei tarvita tietosuojalautakunnan lupaa.

Rekisteröidyt eivät ole antaneet suostumustaan hakemuksessa tarkoitettuihin luovutuksiin. Kaikkien rekisteröityjen ei voida myöskään olettaa tietävän puhelinluettelotietojensa luovuttamisesta CD-levykkeellä eivätkä muutkaan henkilörekisterilain 18 §:ssä ja 19 §:ssä säädetyt edellytykset täyty. Tämän vuoksi hakija tarvitsee henkilörekisterilain 37 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan tietojen luovuttamiseen hakemuksessa tarkoitetulla tavalla.

Poikkeusluvan edellytykset

Poikkeuslupa voidaan henkilörekisterilain 37 §:n nojalla myöntää vain painavasta syystä ja jos rekisteröidyn yksityisyyden sekä hänen etujensa ja oikeuksiensa ja valtion turvallisuuden vaarantuminen voidaan estää.

Päätös

Puhelinluetteloiden julkaiseminen on vakiintunut osa hakijoiden harjoittamaa teleliikenteen hoitamista. Hakijan tarkoitus on tarjota nimenomaan ajan tasalla olevaa tietoa. Tästä syystä puhelinluetteloa tarjotaan myös CD-levykkeenä, jota päivitetään kolme kertaa vuodessa. Tietosuojalautakunta katsoo, että luvan myöntämiselle on lain edellyttämä painava syy.

CD-puhelinluettelo sisältää vastaavat tiedot kuin perinteinen puhelinluettelo, vaikka sen käyttömahdollisuudet ovat monipuolisemmat. Tästä syystä ja ottaen lisäksi huomioon, ettei luovutuksensaaja voi muuttaa CD-levykkeen tietosisältöä, tietosuojalautakunta katsoo, ettei hakemuksen mukainen luovutus vaaranna rekisteröityjen yksityisyyttä, heidän etujaan ja oikeuksiaan tai valtion turvallisuutta.

LUVAN MÄÄRÄAIKAISUUS

Koska CD-levykkeen muodossa toimitetun puhelinluettelon vaikutuksista ei vielä ole riittävästi kokemuksia, tietosuojalautakunta myöntää luvan määräaikaisena päättymään 31.8.1996.

SOVELLETUT SÄÄNNÖKSET

Henkilörekisterilaki 1 § 3 mom
Henkilörekisterilaki 2 §
Henkilörekisterilaki 18 §
Henkilörekisterilaki 19 §
Henkilörekisterilaki 37 §
PainoL 2 §

ÄÄNESTYS

1) Henkilörekisterilain soveltamisesta toimitettiin äänestys. Eri mieltä ollut lautakunnan puheenjohtaja, jonka mielipiteeseen toinen jäsen yhtyi, lausui:

Henkilörekisterilain 1 §:n 3 momentin mukaan tämä laki ei aiheuta muutosta oikeuteen julkaista painokirjoituksia. Hallituksen esityksessä henkilörekisterilaiksi (49/1986 vp) säännöstä perustellaan (s. 23) seuraavasti: "Henkilörekisterilain säätämisen yhteydessä ei ole katsottu voitavan puuttua henkilörekisterilailla painovapauden sääntelyyn. Poikkeus koskisi vain painokirjoituksena painettuja rekistereitä. Painokirjoituksen tausta-aineistona olevan henkilörekisterin pitäminen sen sijaan olisi henkilörekisterilain sääntelyn alainen."

Painovapaus määritellään osana sananvapautta yleiseksi perusoikeudeksi hallitusmuodon 10 §:n 1 momentissa: "Suomen kansalaisella on sanan vapaus sekä oikeus kirjoituksen ja kuvallisen esityksen painosta julkaisemiseen kenenkään niitä ennakolta estämättä". Pykälän 2 momentin mukaan säännöksiä näiden oikeuksien käyttämisestä annetaan lailla. Sanan- ja painovapautta voidaan tällöin säännellä vain järjestysluonteisin tai yleisestä laista, kuten rikoslaista, johtuvin rajoituksin.

Painovapauden käyttämistä koskeva keskeinen säädös on painovapauslaki (1/1919). Lain 2 §:n mukaan painokirjoituksella tarkoitetaan tässä laissa jokaista kirjoitusta, joka painokonetta tai muuta samanlaatuista keinoa käyttämällä on monistettu. Lain 3 §:n mukaan painokirjoitus katsotaan julkaistuksi, kun sitä on myyty tai tarjottu kaupaksi taikka muuten levitetty tai pantu näytteille tai julki sillä tavalla, että yleisö voi saada sen sisällöstä tiedon.

Henkilörekisterilailla ei ole tarkoitettu puuttua hallitusmuotoon perustuvaan sanan- ja painovapauteen. Näin ei ainakaan yleisesti olisi voitukaan tehdä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitusmuodon 10 §:ssä mainitun oikeuden kirjoituksen ja kuvallisen esityksen painosta julkaisemiseen on yleisesti tulkittu ulottuvan myös muuhun kuin perinteisessä paperimuodossa tapahtuvaan julkaisemiseen. Tämä ilmenee myös eduskunnassa parhaillaan käsiteltävinä olevista hallituksen esityksistä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (309/1993 vp) sekä laeiksi henkilörekisterilain muuttamisesta ym. (311/1993 vp).

Katson, että hakijat ovat perinteisten puhelinluetteloiden julkaisemisen pohjana olevien henkilörekisterien rekisterinpitäjiä. Luettelon julkaiseminen ja myyminen ei tee sellaisenaan vastaanottajasta rekisterinpitäjää. Luettelon julkaiseminen ja myyminen CD-levykkeen muodossa ei muuta tilannetta. Levykkeen tietosisällön muuttaminen voi esimerkiksi tapahtua vain hakijoiden toimesta. Hakijoiden tarkoituksena on niin ikään tietojen julkaiseminen yleisesti perinteisen puhelinluettelon tapaan, ei luovuttaminen tietyille saajille jossakin muussa käyttötarkoituksessa.

Katson, että CD-levykettä voidaan pitää painovapauslain 2 §:ssä mainitulla tavalla tuotettuna kirjoituksena. Henkilörekisterilaissa on hallitusmuotoon pohjautuva painovapaus suljettu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Henkilörekisterilaki voi koskea painotuotteen julkaisemisen taustalla olevaa rekisterinpitoa, mutta rekisterinpitäjän oikeutta rekisteritietojen julkaisemiseen ei tässä laissa säädellä.

Näin ollen hylkään hakemuksen tarpeettomana.

2) Asiassa toimitettiin äänestys myös CD-luettelon tietosisältöä koskevan määräyksen tarpeellisuudesta. Eri mieltä ollut jäsen, jonka mielipiteeseen toinen jäsen yhtyi, lausui:

Yhdyn lautakunnan enemmistön kantaan muutoin, mutta katson, että puhelinluettelorekisterin luovuttaminen CD-levykkeellä poikkeaa niin merkittävästi normaalista puhelinluettelosta käyttöominaisuuksiltaan, että liittymänhaltijat eivät ole voineet antaa siihen lupaa. Yksityisyyden suojaaminen edellyttää luvan ehtona luovutettavan rekisterin tietojen rajoittamista nimeen ja numeroon, ellei rekisteröity ole antanut lupaa myös muiden tietojen luovutukseen. Tällöin lupa voidaan myöntää toistaiseksi.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.