20.04.2010

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta - Viipyminen - Sosiaali - ja terveysministeriö

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan toimintakyky ja oikeusturvan toteutuminen

Apulaisoikeuskansleri oli vuonna 2008 sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa suorittamansa tarkastuksen perusteella ottanut omana aloitteena tutkittavaksi lautakunnan toimintakyvyn, erityisesti käsittelyajat, sekä mahdollisuudet lautakunnan toiminnan kehittämiseksi siten, että valittajien oikeusturva varmistetaan. Apulaisoikeuskansleri oli saattanut 16.5.2008 (Dnro OKV/6/50/2008) päivätyllä päätöksellään sosiaali- ja terveysministeriön tietoon havaitsemansa epäkohdat ja pyytänyt ministeriötä toimittamaan lausunnon ministeriön asian käsittelyssä esittämien toimenpiteiden toteuttamisesta ja tuloksista viimeistään 30.4.2009. Lisäksi hän pyysi tiedon muutoksenhakulautakunnan tulostavoitteiden toteutumisesta vuoden 2008 aikana sekä lautakunnan tilanteesta vuoden 2009 alussa. Ministeriö antoi lausuntonsa 24.4.2009.

Apulaisoikeuskansleri ratkaisi vuoden 2009 aikana 10 sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaa koskevaa kantelua, joissa oli kysymys muun muassa asumis-, vammais- ja hoitotuesta annetuista päätöksistä tehtyjen valitusten käsittelyajoista. Apulaisoikeuskansleri totesi käsittelyaikojen olleen kanteluissa tarkoitetuissa asioissa kohtuuttoman pitkiä ja kiinnitti muutoksenhakulautakunnan huomiota mainittujen yksittäisten asioiden, mutta myös yleisesti valitusasioiden viivytyksettömään käsittelyyn.

Saamiensa tietojen perusteella apulaisoikeuskansleri teki toisen tarkastuskäynnin muutoksenhakulautakuntaan 12.11.2009 ja otti lautakunnan nykyisen tilanteen vuoksi uudelleen omana aloitteena (OKV/14/50/2009) tutkittavaksi lautakunnan toimintakyvyn ja oikeusturvan.

Apulaisoikeuskansleri on ratkaissut vuoden 2010 aikana tähän mennessä 13 sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan käsittelyaikaa koskevaa kantelua, joissa hän on todennut käsittelyajan olleen kohtuuttoman pitkä, ja saattanut tämän käsityksensä lautakunnan ja sosiaali- ja terveysministeriön tietoon.

Kantelun kohteena olleissa joissakin valitusasioissa käsittelyajat ovat olleet kaksi vuotta, pisimmillään kaksi vuotta seitsemän kuukautta.

Asiassa 20.4.2010 (dnro OKV/14/50/2009) antamassaan päätöksessä apulaisoikeuskansleri totesi, että sekä ministeriö että lautakunta ovat pyrkineet omilla toimillaan lyhentämään lautakunnan käsittelyaikoja. Näiden toimenpiteiden oikea-aikaisuutta ja riittävyyttä on syytä arvioida lautakunnan nykyisen tilanteen valossa. Arvioinnin lähtökohta on ministeriön ja lautakunnan vastuu syntyneestä tilanteesta ja lautakunnan toiminnasta ylipäänsä sekä kummankin käytettävissä olevat keinot. Ministeriön toimenpiteet ovat liittyneet lainsäädäntöön, tulosohjaukseen sekä hallinnolliseen tukeen ja ohjaukseen. Lautakunnan toimenpiteet ovat liittyneet resurssien käyttöön, toiminnan kehittämiseen ja luonnollisesti itse ratkaisutoimintaan.

Sosiaali- ja terveysministeriö on lausuntonsa mukaan ryhtynyt edellä kuvattuihin toimenpiteisiin vuoden 2008 alusta lukien. Lautakunnan ruuhkautuminen on kuitenkin alkanut jo 2000-luvun alussa. Ministeriö on ryhtynyt järjestelmän uudistamiseen 2000-luvun puolivälissä. Huoli ruuhkautumisen vaikeutumisesta oli tuolloin jo ilmeinen ja se tuotiin vakavasti esille sekä kiinnitettiin huomiota resurssien riittävyyteen. Uudistukseen sisältyi myös vanhan juttukannan siirtyminen perustettavalle lautakunnalle ja hallinnollisen siirtymän vaativuus oli tiedossa. Ministeriöllä oli siten hyvät perusteet pitää tilannettariskialttiina.

Jo vuoden 2007 aikana oli ilmennyt selvästi, että uudistus oli pidentämässä asioiden käsittelyaikoja, vaikka tavoite oli päinvastainen. Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön tietoon oli tullut muitakin ongelmia lautakunnan toiminnassa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta edellytti mietinnössään, että uudistuksen toteutumista onseurattava huolellisesti ja ryhdyttävä välittömiin toimenpiteisiin, mikäli asioiden käsittelyaikoja ei saada esityksen tavoitteiden mukaisesti lyhenemään.

Tähän nähden ministeriön liikkeellelähtö on ollut verkkaista ja vuosikymmen alkupuolen tilanne huomioon ottaen jopa passiivista. Tuntuvimmat toimenpiteet ensivaiheessa ovat keskittyneet lainsäädäntöön, joka - kuten lautakunnan edustajat ovat tuoneet esille -ei kuitenkaan ole ollut se keskeinen ongelma. Lainsäädäntömuutosten tuoma hyöty ruuhkan purkamisessa on myös ollut osittain vaikeasti mitattavissa. Ministeriö on myös lisännyt lautakunnan resursseja.
Ottaen huomioon hallituksen esityksessäkin todettu käsittelyaikojen pidentyminen jo tarkastuslautakunnassa, hallituksen esityksestä eduskuntakäsittelyssä esitetyt kriittiset arviot ja eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä esitetty, uudistuksen toteutumista olisi tullut seurata sosiaali- ja terveysministeriössä erityisen tarkasti, varmistaa uudistuksen tavoitteiden toteutuminen ja ryhtyä viipymättä tuntuviin toimenpiteisiin ongelmien ratkaisemiseksi.

Ministeriön esityksestä lautakunta on saanut loppuvuodesta 2008 alkaen lisämäärärahoja, joiden avulla palkatulla lisähenkilöstöllä kehitys on saatukin vuoden 2009 aikana käännettyä parempaan suuntaan. Henkilöstöresurssien lisäämiseen olisi tullut kuitenkin ryhtyä aikaisemmin, jotta lautakunnan ruuhkaantuminen olisi voitu estää tai ainakin sitä vähentää. Ministeriön olisi lautakunnan tuloksellisuudesta ja resursoinnista vastaavana tahona tullut jo tuolloin syvällisemmin arvioida resurssien käyttöä ja tuloksellisuutta. Henkilöstöresurssien puute ja osittain väärä kohdentaminen olivat ilmenneet jo vuoden 2007 alkupuolella.

Lautakunnassa tilanne vuonna 2007 oli hyvin vaativa. Lautakunnan omaa arviota henkilöstöresurssien riittävyydestä, niiden oikeasta kohdentumisesta ja käytöstä voi pitää epäonnistuneena. Myös johtamisessa ja työhyvinvoinnissa on ollut vakavia huolenaiheita. Näissä olosuhteissa on kummeksuttavaa, että ministeriö ja lautakunta ovat tehneet tulossopimuksia, joissa asetetut tulostavoitteet ovat olleet ilmeisen epärealistisia. Kumpikaan osapuoli ei ole voinut olla tietämätön todellisesta tilanteesta. Ministeriö on toimintakertomuskannanotoissaan jatkuvasti todennut, että tulostavoitteet ovat useana vuonna jääneet saavuttamatta ja pitänyt tätä syynä lautakunnan ongelmiin. Ministeriö on myös katsonut, että lautakunnan tulee käytettäväksi annetuilla resursseilla ratkaista ruuhkaongelma itse. Perusteellisempi analyysi ja toimenpidearvio ovat kuitenkin jääneet tekemättä. On syytä painottaa sitä, että viimekätinen vastuu sekä mahdollisuudet toimia resursseja lisäämällä tai ryhtyä laajempikantoisiin uudistuksiin on ministeriöllä. Sen on edellä todetuin tavoin voinut edellyttää olleen tilanteesta tietoinen.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnasta annettua lakia muutettiin 1.8.2008 voimaan tulleilla lainmuutoksilla. Ministeriön mukaan lainmuutoksilla yhdessä muutoksenhakulautakunnan sisäisten toimenpiteiden ja resurssien lisäämisen kanssa pyrittiin siihen, että valitusten keskimääräinen käsittelyaika lyhenisi jo vuoden 2009 aikana. Lainmuutokset sinänsä ovat ehkä osastojakoa lukuun ottamatta osoittautuneet perustelluiksi, mutta lautakunnan ruuhkan purkamiseen niillä ei ilmeisesti ole ollut olennaista vaikutusta.

Vastauksessaan lainmuutoksia koskeneeseen hallituksen esitykseen eduskunta lausumassaan kiinnitti vielä uudestaan huomiota riittävien henkilöstövoimavarojen turvaamiseen lautakunnalle sekä siihen, että lautakunnan johtamista ja työ- ja käsittelyprosesseja seurataan aktiivisesti. Eduskunta edellytti myös, että ryhdytään tarvittaviin lisätoimiin lautakunnan toiminnan kehittämiseksi ja käsittelyaikojen lyhentämiseksi.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan ruuhkan purkamiseksi tähän asti toteutetuilla toimenpiteillä - henkilöstöresurssien lisääminen, lainsäädäntömuutokset ja lautakunnan sisäinen kehitystyö - on pystytty pysäyttämään ruuhkautuminen. Lautakunnan tilanne on hiukan parantunutkin vuonna 2009, mutta nykyisillä vireillä olevien, saapuvien ja ratkaistujen asioiden määrillä ruuhkan purkaminen ei juuri etene eikä käsittelyajan nopeaa lyhentymistä ole odotettavissa. Lautakunnan käsittelyaikatilanne on siis edelleenkin erittäin huolestuttava. Nykyinen keskimääräinen käsittelyaika lautakunnassa eli noin 17 kuukautta on kohtuuttoman pitkä eikä voi täyttää perustuslain 21 §:n 1 momentin säännöksen edellyttämää asianmukaisen ja viivytyksettömän käsittelyn vaatimusta. Kuten usein on todettu, lautakunnan käsittelemissä asioissa käsittelyn joutuisuudella on suuri merkitys, koska niissä on kyse hakijan perustuslain19 §:n 2 momentin mukaisen perustoimeentulon turvaamisesta, ja kohtuullisena käsittelyaikana on pidetty kuutta kuukautta. Toimenpiteet eivät siis ole nykyisellään riittäviä ruuhkan purkamiseksi.

Perustuslain 22 §:n säännöksen mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen myös aktiivisilla toimenpiteillä, kuten lainsäädäntöä säätämällä ja taloudellisia voimavaroja kohdentamalla. Sosiaali- ja terveysministeriön toteuttamat toimenpiteet eivät toistaiseksi ole olleet riittäviä varmistamaan oikeusturvan ja perusoikeuksien toteutumista lautakunnan toiminnassa. Ministeriö on kuitenkin edellä esitetyn perusteella vastuussa tilanteesta ja sen on löydettävä keinot tilanteen ratkaisemiseksi.

Apulaisoikeuskansleri pyysi ministeriöltä kokonaisvaltaista ja yksityiskohtaista suunnitelmaa toimenpiteiksi ruuhkan purkamiseksi ja perustuslain 21 ja 22 §:n mukaisen tilanteen palauttamiseksi. Suunnitelma tuli esittää viimeistään 31.5.2010.

Ministeriö antoi lausuntonsa 25.5.2010.

Apulaisoikeuskansleri totesi päätöksessään 9.6.2010 (dnro OKV/14/50/2009) sosiaali- ja terveysministeriölle, että ministeriön lausunnossaan esittämistä uusista toimenpiteistä ainoa konkreettinen ja ripeästi lautakunnan huolestuttavaan tilanteeseen kohennusta tuova ehdotus on henkilöstöresurssien lisääminen. Toimenpide purkaisi ennen kaikkea vuosien varrella karttunutta ruuhkaa. Lisäys näyttäisi olevan tarpeen myös lautakunnan ratkaistavaksi kaavailtujen uusien asiaryhmien vuoksi. Kyseessä on kuitenkin vasta sosiaali- ja terveysministeriön ehdotus, joka tullaan käsittelemään valtion talousarvion valmistelu- ja hyväksymismenettelyssä.
Muilta osin ministeriö ei ole esittänyt sellaisia toimenpiteitä, joilla voisi uskoa olevan vastaava vaikutus. Näin ollen ministeriön lausuntoa ei voi pitää yksityiskohtaisena ja kokonaisvaltaisena suunnitelmana siitä, miten sosiaaliturvan muutoksenhakuasioiden käsittelytilanne saadaan vastaamaan perustuslain 19, 21 ja 22 §:n vaatimuksia.

Perustuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Sosiaali- ja terveysministeriö on vastuussa sosiaaliturva-asioiden muutoksenhaun ja lautakunnan toimivuudesta.

Perustuslain 111 §:n 1 momentin mukaan oikeuskanslerilla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan ministeriö ei ole vielä antanut hänelle niitä tietoja, joiden perusteella voisi arvioida, miten sosiaaliturvan muutoksenhakuasioiden käsittelytilanne saadaan vastaamaan perustuslain 19, 21 ja 22 §:n vaatimuksia. Erityisesti kysymys henkilöstöresurssien rahoittamisesta on jäänyt avoimeksi.
Ministeriön on toimitettava vastauksensa lisäselvityspyyntöön oikeuskanslerinvirastoon viimeistään 16.8.2010.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.