09.09.2009

Ohje - Perus - ja ihmisoikeudet - Sananvapaus

Sananvapautta voidaan rajoittaa koulun päätöksellä

KANTELU

Kantelija arvostelee oikeuskanslerille 9.11.2007 osoittamassaan kirjoituksessa lehtikirjoitukseen viitaten opetushallituksen kriisiohjeistusta, jonka mukaan koulut eivät ole saaneet päästää toimittajia koulun alueelle haastattelemaan oppilaita tai työntekijöitä. Hän katsoo, että ohje estää toimittajia käyttämästä sananvapauttaan. Kantelija tiedustelee, minkä lainsäädännön nojalla opetushallitus on voinut antaa kyseisen ohjeen, kun koulutyö ja opetus ovat lain mukaan julkista toimintaa, jota kuka tahansa voi lähtökohtaisesti mennä vapaasti seuraamaan.

SELVITYS

Opetushallitus on antanut 22.1.2008 päivätyn lausunnon, jonka jäljennös lähetetään tämän päätöksen ohessa kantelijalle tiedoksi.

RATKAISU

Kysymyksenasettelu

Kantelun tutkimiseksi tulee selvittää, onko opetushallitus ylittänyt toimi- tai harkintavaltansa antaessaan edellä mainitun kriisiohjeen. Arviossa on kiinnitettävä huomiota siihen, rajoitetaanko ohjeella toimittajien sananvapautta ja jos rajoitetaan, onko menettely ollut lainmukaista.

Tapahtumatiedot ja saatu selvitys

Opetushallituksen verkkosivuille laitettiin 7.11.2007 välittömästi Jokelan koulutragedian jälkeen ohjeistus kriisien käsittelemiseksi kouluissa. Ohjeistuksen otsikko oli ”Toiminta koulussa/oppilaitoksessa kriisien käsittelemiseksi”, ja siinä todettiin muun ohessa seuraavaa: ”Lähellä olevan aikuisen välittämä turvallisuuden tunne on lapselle ja nuorelle merkittävä suojaava tekijä. Lasten suojaamisen kannalta on myös tärkeä muistaa suhde koulun ulkopuolisiin tahoihin. Yhdellä henkilöllä, koulun johdolla on tiedotusvastuu (esim. tiedotusvälineiden yhteydenotot). Toimittajia ei pidä päästää koulun alueelle haastattelemaan oppilaita tai työntekijöitä, koska se vain entisestään järkyttää heitä. Paras tapa välttyä median kyselyiltä on, että koulun johto antaa asiallista informaatiota tietosuojan rajoitukset ja oikeusturvakysymykset huomioiden.”

Opetushallitus muutti annetun ohjeistuksen sanamuotoa lausunnon mukaan väärinkäsitysten välttämiseksi seuraavana päivänä 8.11.2007 seuraavaan muotoon: ”Lähellä olevan aikuisen välittämä turvallisuuden tunne on lapselle ja nuorelle merkittävä suojaava tekijä. Lasten suojaamisen kannalta on myös tärkeä muistaa suhde koulun ulkopuolisiin tahoihin. Yhdellä henkilöllä, koulun johdolla on tiedotusvastuu (esim. tiedotusvälineiden yhteydenotot). On hyvä, että koulun johto antaa asiallista informaatiota tietosuojan rajoitukset ja oikeusturvakysymykset huomioiden.”

Lausunnossaan opetushallitus toteaa, että kriisiohjeistus sisälsi yleisiä toimintasuosituksia kouluille, ja että tavoitteena oli lasten ja nuorten suojelu erityisesti akuutissa kriisitilanteessa, jolloin yksilö saattoi olla psyykkisessä shokkivaiheessa. Tällaisessa vaiheessa olevalle henkilölle on erityisen tärkeää turvata rauhoittava ilmapiiri ja turvallisten ihmisten läsnäolo. Ohjeistuksen keskeinen sanoma oli lausunnon mukaan se, että tiedotusvastuu tapahtuneen johdosta olisi hyvä keskittää koulun johdolle, jolla on tosiasiallinen mahdollisuus antaa kootusti asianmukaista informaatiota tietosuojan rajoitukset ja oikeusturvan kysymykset huomioon ottaen.

Opetuksen julkisuudella tarkoitetaan lausunnon mukaan ennen muuta ulkopuolisen oikeutta päästä seuraamaan opetusta. Opetuksen käsite kattaa opetushallituksen mukaan sekä normaalina työaikana koulussa toteutetut toimet että retket, leirikoulut ja muut koulun ulkopuolella toteutetut tapahtumat. Koululuokan ulkopuolella tapahtuva toiminta on yhdenvertaista koulun muun opetuksen kanssa. Perusopetuslain (628/1998), lukiolain (629/1999) ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukaan oikeutta päästä seuraamaan opetusta voidaan perustellusta syystä rajoittaa. Rajoittaminen perustuu tarpeeseen taata turvallinen ympäristö lapsille ja nuorille kaikessa opetuksen piiriin kuuluvassa toiminnassa. Opetushallitus katsoo, että Jokelan koulutragedia oli sellainen tilanne, jossa koulun johdolla oli perusteltu syy rajoittaa toimittajien pääsyä seuraamaan opetusta ja muuta koulun järjestämää toimintaa.

Lausunnossa kuitenkin todetaan, että kriisiohjeistus ei koskenut koulutoiminnan julkisuutta. Päätöksen julkisuuden rajoittamisesta teki koulun johto oman harkintansa perusteella.

Opetushallitus toteaa lausunnossaan vielä, että Satakunnan Kansan uutisointi kriisiohjeistuksesta oli virheellistä. Lehti uutisoi asiaa 9.11.2007 seuraavasti: ”Opetushallitus päivitti kouluille tarkoitettuja kriisiohjeita. Ohjeissa kielletään selkeästi, että toimittajia ei pidä päästää koulun alueella haastattelemaan oppilaita tai työntekijöitä, koska se vain entisestään järkyttää heitä.” Lausunnon mukaan opetushallitus kuitenkin poisti 8.11.2007 päivätystä päivitetystä kriisiohjeistuksesta kaikki sellaiset viittaukset, jotka voidaan tulkita sanavapauden rajoitukseksi. Päivitetyssä kriisiohjeistuksessa ainoastaan opastetaan, että tiedotus tulisi hoitaa koulun johdon toimesta.

Ohjeen luonteesta ja toimivallasta sen antamiseen

Opetushallituksesta annetun lain (182/1991) 1 §:n mukaan opetustoimen kehittämis- ja hallintotehtäviä varten on opetusministeriön alaisena asiantuntijakeskusvirastona opetushallitus. Keskusvirastoilla katsotaan organisatorisen asemansa perusteella olevan yleinen toimivalta antaa ohjeita alaiselleen hallinnolle ilman, että siitä erikseen säädetään. Kantelussa tarkoitettu kriisiohjeistus on opetushallituksen mukaan sisältänyt yleisiä toimintasuosituksia kouluille. Päätöksenteko julkisuuden rajoittamisesta on kuitenkin jäänyt kunkin koulun johdon omaan harkintaan. Ohjeistus on ollut opetushallituksen näkemyksen mukaan suositusluonteinen.

Yleisenä lähtökohtana asiaa arvioitaessa voidaan pitää sitä, että opetushallitus on voinut antaa kouluille ja muille oppilaitoksille ohjeita siitä, miten kriisitilanteessa olisi suositeltavaa toimia.

Sananvapaudesta perusoikeutena

Perustuslain 12 §:n mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä.

Perusoikeusuudistuksen esitöiden (hallituksen esitys perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta, HE 309/1993 vp, s. 56) mukaan sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaakehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin.

Perusoikeusuudistuksen esitöissä korostetaan, ettei sananvapauden ulottuvuuksia tulisi tulkita liian kapeasti. Siten sananvapaussäännöksen on katsottava suojaavan esimerkiksi lehdistön toimituksellista työskentelyä julkisen vallan puuttumiselta jo ennen viestin varsinaista ilmaisemista ja julkaisemista (HE 309/1993 vp, s. 57). Jokaiselle kuuluvana perusoikeutena sananvapauden voidaan todeta suojaavan yksilön oikeutta valmistaa viestejä julkaistavaan muotoon.

Perustuslain sananvapaussäännöksessä tarkoitetun ennakkoesteiden kiellon piiriin kuuluvat paitsi viestien sisällön ennakkotarkastus myös sananvapauteen sisältyvien oikeuksien luvanvaraistaminen samoin kuin kaikki muut ennakollista estettä merkitsevät puuttumiset sananvapauteen (HE 309/1993 vp, s. 57). Kielto kattaa siten yleisesti kaikki sellaiset julkisen vallan toimet, joiden tarkoituksena on puuttua sananvapauden käyttämiseen ennen viestin ilmaisemista tai julkistamista. Sen sijaan säännöksellä ei ole kielletty sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa esimerkiksi rikos- ja vahingonkorvauslainsäädännön keinoin. Toisaalta tällöinkin on otettava huomioon seuraamuksiin liittyvät yleis- ja erityisestävät vaikutukset sananvapauden käyttämiselle.

Sananvapauden, kuten muidenkin perusoikeuksien, rajoituksista voidaan säätää vain eduskuntalailla. Rajoitusten tulee lisäksi olla muun ohessa tarkkarajaisia, täsmällisiä, hyväksyttäviä, välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi ja laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisenintressin painoarvoon. Vastaavasti viranomaiset voivat puuttua sananvapauteen vain lain nojalla. Lailla säätämisen vaatimus sisältää lakia alemmanasteisen sääntelyn kiellon ja delegointikiellon. Sananvapauden rajoittamisesta tai sen käyttämisestä ei siten lähtökohtaisesti voida säätää lakia alemmanasteisilla säännöksillä tai määräyksillä. Lailla ei myöskään voida delegoida sananvapauden rajoittamista tai sen käyttämisen sääntelyä koskevaa toimivaltaa lakia alemmalla säädöstasolla käytettäväksi. Toisaalta viranomainen ei perustuslain 107 §:n mukaan saa soveltaa asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännöstä, jos se on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa.

Turvallisesta oppimisympäristöstä ja opetuksen julkisuudesta

Kantelussa on kyse siitä, voidaanko opetushallituksen ohjeella estää toimittajien pääsy koulujen alueelle haastattelemaan oppilaita ja henkilökuntaa. Opetushallitus on perustellut ohjeistusta tarpeella suojata oppilaan oikeutta turvalliseen oppimisympäristöön. Opetushallituksen lausunnossa esitetyn näkemyksen mukaan opetuksen määritelmää tulee tulkita laajasti; siihen kuuluu koulun toteuttama toiminta ja tapahtumat koulun alueella ja myös sen ulkopuolella.

Oppilailla on opetuslainsäädännön mukaan oikeus turvalliseen oppimisympäristöön. Tämä tarkoittaa niin fyysisesti kuin henkisesti turvallista oppimisympäristöä. Koulujen tulee turvallisen oppimisympäristön takaamiseksi laatia suunnitelma turvallisen oppimisympäristön toteuttamiseksi, ja laatia järjestyssäännöt, joilla osaltaan turvataan turvallista oppimisympäristöä.

Hallituksen esityksessä koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 86/1997; perusopetuslain yksityiskohtaiset perustelut, 29 §) todetaan, että pykälä sisältää opetuksen järjestäjiä velvoittavan työturvallisuussäännöksiä vastaavan uuden säännöksen oppilaiden oikeudesta turvalliseen opiskeluympäristöön. Säännös edellyttää toisaalta, että opetukseen tarkoitetut tilat ja välineet ovat turvallisia, ja toisaalta se velvoittaa koulutuksen järjestäjän huolehtimaan esimerkiksi siitä, etteivät oppilaat joudu väkivallan tai muun kiusaamisen kohteiksi koulussa tai muussa koulun toiminnassa.Pykälä koskee kaikkea lain mukaista opetusta.

Turvallista oppimisympäristöä koskevan säännöksen mukaan opetuksen järjestäjän tulee laatia opetussuunnitelman yhteydessä suunnitelma oppilaiden suojaamiseksi väkivallalta, kiusaamiselta ja häirinnältä sekä toimeenpanna suunnitelma ja valvoa sen noudattamista ja toteutumista. Opetushallituksen tulee opetussuunnitelman perusteissa antaa määräykset tämän suunnitelman laatimisesta (perusopetuslaki 29 § 2 mom., lukiolaki 21 § 2 mom., ammatillisesta koulutuksesta annettu laki 28 § 2 mom.). Opetushallitus edellyttää opetussuunnitelman perusteissa, että koulut ja oppilaitokset laativat osana opetussuunnitelmaansa oppilas-/opiskelijahuollon suunnitelman, jonka tulee sisältää muun muassa toimenpiteet ja työn- ja vastuunjako ongelma- ja kriisitilanteiden ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi tai hoitamiseksi (Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteet 2004, Lukion opetussuunnitelman perusteet 2003, Ammatillisen peruskoulutuksen opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteet 2004). Kouluilla tulee siis olla oma suunnitelma ongelma- ja kriisitilanteiden varalta.

Lisäksi opetuksen järjestäjän tulee hyväksyä järjestyssäännöt tai antaa muut koulussa sovellettavat järjestysmääräykset, joilla edistetään koulun sisäistä järjestystä, opiskelun esteetöntä sujumista sekä kouluyhteisön turvallisuutta ja viihtyisyyttä (perusopetuslaki 29 § 3 mom., lukiolaki 21 § 3 mom., ammatillisesta koulutuksesta annettu laki 28 § 3 mom.). Laadittavissa järjestyssäännöissä voidaan antaa kouluyhteisön turvallisuuden ja viihtyisyyden kannalta tarpeellisia määräyksiä käytännön järjestelyistä ja asianmukaisesta käyttäytymisestä. Lisäksi määräyksiä voidaan antaa koulun omaisuuden käsittelystä sekä oleskelusta ja liikkumisesta koulurakennuksissa ja koulun alueella (perusopetuslaki 29 § 4 mom., lukiolaki 21 § 4 mom., ammatillisesta koulutuksesta annettu laki 28 § 4 mom.).

Opetus on Suomessa lähtökohtaisesti julkista (perusopetuslaki 19 §, lukiolaki 14 §, ja ammatillisesta koulutuksesta annettu laki 22 §). Opetuksen julkisuutta voidaan rajoittaa vain perustellusta syystä. Edellä mainitun hallituksen esityksen (perusopetuslain 19 §:n yksityiskohtaiset perustelut) mukaan oikeutta päästä seuraamaan opetusta voidaan rajoittaa vain poikkeustapauksissa esimerkiksi, jos ulkopuolisten mukanaolosta voi olla käytettävän opetusmenetelmän tai tilojen ahtauden vuoksi haittaa opetustyölle tai jos on ilmeistä, että ulkopuolisten mukanaolo voi häiritä oppilaiden ja opettajan työskentelyä. Opetuksen julkisuudesta ja sen rajoittamisen poikkeuksellisuudesta johtuu, ettei edellä esimerkiksi koulun järjestyssäännöissä voida yleisellä tasolla määrätä, ettei opetus tietyssä koulussa olisi julkista. Koulun johto päättää aina tapauskohtaisesti opetuksen julkisuuden rajoittamisesta.

Arviointi

Kantelun kohteena on ollut opetushallituksen ohje alkuperäisessä 7.11.2007 laaditussa muodossaan, jota siis korjattiin seuraavana päivänä. Käytettävissäni ei ole ollut tulostetta tuolloin julkistetusta ohjeesta kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan opetushallituksen lausunnossa esitetty referointi kantelun kohdetta koskevin osin. Ohjeesta ei ole tekstin perusteella voinut päätellä kyseessä olevan ainoastaan suositusluonteinen ja yleinen toimintaohje. Siitä ei myöskään ilmennyt, että yksittäistapauksessa kunkin koulun ja oppilaitoksen tulisi itse tehdä päätös mahdollisista toimittajille asetetuista rajoituksista opetuksen seuraamiseen tai oppilaiden tai henkilökunnan haastattelemiseen.

Perustuslain 12 §:ssä on turvattu sananvapaus jokaisen oikeutena. Kuten edellä on todettu, sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Kun opetushallituksen ohjeistuksen voi tulkita yleisesti kehottavan kieltämään toimittajien päästämisen kouluihin haastattelemaan oppilaita tai henkilökuntaa, on tämä kielto voinut sellaisenaan tosiasiallisesti merkitä julkisen vallan puuttumista lehdistön toimitukselliseen työskentelyyn ennen viestin varsinaista ilmaisemista ja julkaisemista. On kuitenkin syytähuomata, että viestien, mielipiteiden, tietojen ym. aineiston hankintaan voi kohdistua rajoituksia. Esimerkiksi koulun alueelle tai opetustilanteisiin pääsyä voidaan rajoittaa suoraan laissa olevan säännöksen nojalla ja/tai muiden perusoikeuksien suojaamiseksi.

Koululla olevalla velvollisuudella taata opetukseen osallistuvalle turvallinen oppimisympäristö on yhtymäkohta perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen muun muassa henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Myös yksityiselämän suojaa koskevalla perustuslain 10 §:llä on tässä merkitystä. Turvallisella oppimisympäristöllä voi nähdä olevan korostettu merkitys useampien opetukseen osallistuvien ollessa oppivelvollisia (perustuslain 16 §) ja lapsia. Oikeus vastaanottaa tietoja ei siten merkitse mahdollisuutta rajattomaan ja muita perusoikeuksia loukkaavaan uutishankintaan. Suojatessaan turvallista oppimisympäristöä koulun tulee punnita sen suhdetta sananvapauden turvaamiseen.

Opetushallitus on antamassaan selvityksessä perustellut antamaansa ohjetta sillä, että se on pyrkinyt turvaamaan oppilaiden oikeuden turvalliseen oppimisympäristöön. Tämä oikeus on turvattu kaikissa opetusta koskevissa laeissa. Näiden säännösten perusteella ei voida kuitenkaan ohjeen tasoisella säännöksellä asettaa yleistä ennakollista estettä perustuslaissa turvatulle sananvapaudelle. Perusoikeuksien rajoitusedellytysten mukaan perusoikeuksia voidaan rajoittaa vain lailla ja soveltamistilanteessa rajoitusedellytyksiä tulee harkita suhteessa toisiin perusoikeuksiin. Opetuksen julkisuutta koskevista tapauskohtaisistarajoituksista on voinut päättää lain mukaisin edellytyksin koulu itse, kuten myös järjestyssäännön tyyppisistä määräyksistä.

Johtopäätökset ja toimenpiteet

Opetushallituksen ohjeella ei voida yleisesti ja sitovasti määrätä kouluja estämään esimerkiksi toimittajien pääsyä koulun alueelle haastattelemaan oppilaita tai henkilökuntaa, koska tällaisen rajoituksen voi katsoa olevan perustuslaissa turvatun sananvapauden rajoittamista. Saadun selvityksen mukaan tämä ei ole ollut ohjeen tavoitteena tai tarkoituksenakaan. Alkuperäinen ohje oli vain lyhyen aikaa nähtävillä opetushallituksen verkkosivulla ja opetushallitus korjasi sitä jo seuraavan päivän aikana. Alkuperäinen ohje on nähtävissä lähinnä reagoimiseksi syvästi järkyttävässä ja yllättävässä tilanteessa, johon myös sananvapauden käytön kannalta liittyi ylilyöntejä ja uusia piirteitä (viestinten toimintaa on arvioitu muun muassa Jokelan koulusurmien tutkintalautakunnan raportissa; Jokelan koulusurmat 7.11.2007 – Tutkintalautakunnan raportti, Oikeusministeriön julkaisuja 2009:2, s. 97 - 102).

Edellä lausutun perusteella katson, ettei asia anna aihetta muihin toimenpiteisiini kuin että saatan tässä ratkaisussani esitetyt näkökohdat sananvapauden rajoittamisesta ja sen suhteesta toisiin perusoikeuksiin sekä koulun velvollisuuden niihin liittyvään punnintaan opetushallituksen tietoon.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.