8.8.2007

Ministeriön perustaminen - Viran täyttäminen - Erittelyvirka

Työ- ja elinkeinoministeriön perustamiseen liittyvät lainsäädäntömuutokset

Valtioneuvoston kanslian oikeuskanslerille tekemä lausuntopyyntö sisälsi hallituksen esityksen muotoon laaditun ehdotuksen valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta ja ehdotuksen laiksi eräiden tehtävien siirtämisestä työ- ja elinkeinoministeriöön sekä luonnoksen valtioneuvoston ohjesäännön muuttamisesta ja luonnoksen valtioneuvoston asetukseksi työ- ja elinkeinoministeriöstä.

Laki valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta

Valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n muuttamista koskevasta ehdotuksesta, jossa oli uutena ministeriönä mainittu työ- ja elinkeinoministeriö oikeuskanslerilla ei ollut oikeudellista lausuttavaa.

Valtioneuvostosta annetun lain 1 §:n muuttamista koskeneen lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen osalta oikeuskansleri totesi seuraavan. Oikeuskanslerin kannanoton taustalla oli tämän lausuntopyynnön lisäksi asianomaisesta ministeriöstä tullut eräiden virkojen haettavaksi julistamista ja täyttämistä koskenut nimenomainen kysymys.

Valtioneuvostolain 1 §:n muutoksen voimaantulosäännöksen 2 momentista ilmeni, että lainkohdassa mainituissa kolmessa ministeriössä työ- ja elinkeinoministeriöön siirtyviä tehtäviä hoitava työ- ja virkasuhteinen henkilöstö sekä vastaavat virat siirtyivät lain voimaan tullessa uuteen työ- ja elinkeinoministeriöön ja samanlaisissa tehtävissä uudessa ministeriössä jatkava henkilöstö säilytti palvelussuhteensa ehtoihin liittyvät oikeutensa ja velvollisuutensa.

Uuden ministeriön perustamisen ja kahden ministeriön lakkauttamisen yhteydessä perustettiin kuitenkin myös joitakin uusia virkoja. Tältä osin oikeuskansleri korosti ministeriöiden laajojen ja syvälle käyvien organisaatiouudistusten yhteydessä toteutettavissa virantäyttöasioissa edellytettävää asioiden oikeaa käsittelyjärjestystä. Virantäyttöasioiden eri vaiheissa edellytettävä oikea käsittelyjärjestys perustuu oikeuskanslerin monivuotiseen ja vakiintuneeseen ratkaisukäytäntöön, jonka mukaista menettelyä on valtioneuvostossa edellytetty muun muassa ministeriöiden osastotasoilla toteutetuissa organisaatiomuutoksissa ja -uudistuksissa.

Perusvaatimus on, että ennen uuden viran haettavaksi julistamista, tulee virkaan liittyvien kaikkien oikeudellisten perusedellytysten olla olemassa. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että kaikki asianomaista virkaa koskevat oikeusnormit ja -määräykset tulee olla annettuina ennen viran haettavaksi julistamista. Ministeriön kansliapäällikön osalta tämä merkitsee ensinnäkin sitä, että lailla perustettavan uuden ministeriön kansliapäällikön virkaa ei voida julistaa haettavaksi ennen kuin ministeriön perustamista koskeva laki on säädetty ja tasavallan presidentti on vahvistanut sen. Toiseksi tulee olla olemassa valtioneuvoston ohjesäännön muutos, jossa uuden ministeriön toimiala on kuvattu.

Ministeriöiden osastoja koskevat perussäännökset ovat ministeriökohtaisessa hallintoasetuksessa (3 §). Ennen uuden osastopäällikön viran haettavaksi julistamista tulee asianomaisen ministeriön osaston olla säädöstasolla olemassa ja osastopäällikön viran olla perustettu. Tämä on oikeudellinen perusvaatimus. Ministeriön osastopäällikön viran tehtävät puolestaan kuvataan ministeriön työjärjestyksessä. Esimerkiksi ministeriön osastojaon muutoksia ja uusien osastojen perustamisia koskevissa virkanimitysasioissa on oikeuskanslerin valtioneuvostovalvonnassa vakiintuneesti edellytetty, että ministeriön työjärjestyksen muutoksen, jossa asianomaisen uuden viran tehtävät on kuvattu, tulee olla annettuna ennen kuin virka voidaan julistaa haettavaksi. Kokonaan uuden ministeriön perustamisen yhteydessä tällainen ei ole mahdollista ennen kuin ministeriö on aloittanut toimintansa, koska ministeriö vahvistaa itse oman työjärjestyksensä. Sen vuoksi on tässä yhteydessä oikeudelliseksi vaatimukseksi asetettava se, että valtion talousarvioasiakirjoissa, joissa valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin mukaisina erittelyvirkoina perustettaville uusille osastopäällikön viroille haetaan eduskunnan suostumus, on ministeriön osaston ja sen osastopäällikön tehtävät riittävän tarkoin kuvattu.

Edellä todetut säännökset sekä niiden antamisessa ja niiden perusteella tehtävissä hallinnollisissa päätöksissä noudatettava oikea käsittelyjärjestys muodostivat oikeudellisen perustan uuden ministeriön uusien ylimpien virkojen haettavaksi julistamisessa ja virkojen täyttämisessä. Oli luonnollista, että tässä yhteydessä ei voitu edellyttää kaikkien säännösten voimaan tuloa ennen uusia virkoja koskevia asianomaisia päätöksiä ja toimia. Asian vaatimat lain ja valtioneuvoston asetuksen säännökset tuli kuitenkin olla annettuina ja ennen lain ja asetuksen voimaantuloa tuli voida niiden voimaantulosäännöksen mukaisesti ryhtyä niiden täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

Koska uuden työ- ja elinkeinoministeriön oli tarkoitus aloittaa toimintansa 1.1.2008 lukien, oikeuskansleri lausunnossaan totesi, että edellä mainitut säädösperustaa koskevat vaatimukset asettivat merkittäviä ajallisia vaatimuksia yllä mainitun lain ja valtioneuvoston asetusten valmistelulle ja esittelylle valtioneuvostossa.

Laki eräiden tehtävien siirtämisestä työ- ja elinkeinoministeriöön

Uuden ministeriön perustamisesta aiheutuvien lainsäädäntömuutosten toteuttamisessa esitettiin sellaista välimuotoa, että kaikkia lakeja, joissa jollekin muutoksen piiriin kuuluvalle ministeriölle annettiin jotain toimivaltaa tai tehtäviä, ei muutettaisi, vaan kaikki tällaiset lait lueteltaisiin uuden ministeriön perustamisen yhteydessä voimaan tulevassa erillislaissa. Lakiehdotusluonnoksen perusteluihin viitaten oikeuskansleri totesi, että kaikkien asianomaisten lakien muuttaminen tässä yhteydessä olisi erityisesti kauppa- ja teollisuusministeriön tehtäviä ja toimivaltaa koskevien lakien osalta kohtuuttoman raskas menettely.

Toisaalta sellainen kevyempi menettely, että tehtävien ja toimivallan siirtymisestä aikaisemmista ministeriöistä uuteen työ- ja elinkeinoministeriöön säädettäisiin vain yleisellä tasolla niin, että asianomaisissa lainkohdissa mainittujen kauppa- ja teollisuusministeriön sekä työministeriön tilalle tuli 1.1.2008 lukien työ- ja elinkeinoministeriö, olisi oikeuskanslerin mielestä liian kevyt menettely tässä yhteydessä ja voisi aiheuttaa myöhemmin sekaannusta.

Lausuntoehdotuksen liitteenä nro 2 ollut lakiehdotus oli erityisesti kauppa- ja teollisuusministeriön osalta sikäli hankala, että luettelossa oli (lähinnä aikajärjestyksessä) lueteltu kahdentyyppisiä lakeja. Uuden työ- ja elinkeinoministeriön tehtävien ja toimivallan kannalta tärkeimpiä olivat kauppa- ja teollisuusministeriön toimialan ja tehtävien ydinalueisiin kuuluvat lait. Tällaiset lait oli valmisteltu ja esitelty kauppa- ja teollisuusministeriöstä ja ne koskivat ministeriön tai jonkin sen alaisen viraston tai laitoksen ydintehtäviä ja toimintoja. Asioiden käsittelemisen ja ratkaisemisen ohella näissä laeissa oli kysymys myös laeissa säädetyn asetuksenantovallan käytöstä. Toisaalta luettelossa oli mainittu lakeja, joiden merkitys kauppa ja teollisuusministeriön ydintehtävien ja -toimivallan kannalta ei ollut kovin merkittävä. Kysymys voi olla esimerkiksi jonkin laajan lain yksittäisestä säännöksestä, jossa kauppa- ja teollisuusministeriölle annettiin tehtävä nimetä ministeriön toimialan kannalta asiantunteva edustaja johonkin erityislainsäädännön mukaiseen neuvottelukunta -tyyppiseen toimielimeen. Oli ilmeisesti kuitenkin niin, että mainitunlaisia lakeja ei voitaisi tässä suhteessa kovin hyvin tyypitellä ja eritellä toisistaan. Sen vuoksi liitteen nro 2 lakiluettelo oli sisällölliseltä painoarvoltaan varsin heterogeeninen. Muunlaista vaihtoehtoa oli kuitenkin ilmeisen vaikea tässä yhteydessä toteuttaa.

Lausuntopyyntö koski varsinaisesti työ- ja elinkeinoministeriön perustamiseen liittyvää lainsäädäntömuutosta. Hallituksen esityksen liitteenä olisi kuitenkin, kuten hyvän lainvalmistelukäytännön mukaista on, myös luonnos työ- ja elinkeinoministeriötä koskevaksi valtioneuvoston asetukseksi. Lausuntopyynnön liitteenä ollut asetusluonnos oli vielä keskeneräinen. Uuden ministeriön hallintoasetusluonnos oli syytä saada valmiiksi ennen hallituksen esityksen antamista ja liittää se hallituksen esityksen liitteeksi.

Valtion YT -lain asettamat vaatimukset

Lausuntoa uuden työ- ja elinkeinoministeriön perustamiseen liittyvistä asioista oli pyytänyt valtioneuvoston kanslia. Yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain mukaiset neuvottelut käydään asianomaisen viraston ja sen henkilöstön välillä. Uuden ministeriön perustamisessa ja lausuntopyynnössä mainittujen ministeriöiden lakkauttamisessa ja niiden tehtävien ja henkilöstön siirtämisessä uuteen ministeriöön oli kiistatta kysymys valtion YT -lain 7 §:ssä mainituista yhteistoimintamenettelyn piiriin kuuluvista asioista. Sen vuoksi oikeuskansleri myös tässä yhteydessä korosti valtion YT -lain mukaista yhteistoimintavelvoitetta ja lain mukaista henkilöstön informoimista ja lain mukaisen neuvotteluvelvollisuuden täyttämistä ajoissa ja sisällöltään lain perustarkoituksen edellyttämällä tavalla.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.