12.12.2006

Valvontavelvollisuuden laiminlyönti - Avustuskassa - Vahingonkorvausvelvollisuus

Käsitys valtion vahingonkorvausvelvollisuudesta

Kantelija kertoi, että hänen liittyessään avustuskassan jäseneksi vuonna 1961 jäsenyys oli ollut pakollinen ja jäsenmaksu otettiin suoraan palkasta. Jäsenyys muuttui vuonna 1981 vapaaehtoiseksi. Kassankokous asetti kassan suoritustilaan vuonna 1990. Sen jälkeen jäsenet eivät olleet saaneet ero- ja hautausavustusta. Sosiaali- ja terveysministeriö oli toiminut avustuskassalain (471/1942) nojalla kassan valvojana. Korkein oikeus oli erään jäsenen valtiota vastaan ajamassa vahingonkorvausasiassa katsonut, että ministeriö oli laiminlyönyt valvontavelvollisuutensa. Kantelijan mielestä ministeriön tulisi vastata laiminlyönnistään ja maksaa hänelle kuuluva eroavustus tai takaisin hänen 29 vuoden aikana maksamansa jäsenmaksut.

Oikeuskansleri on hankittuaan tarpeelliseksi katsomansa selvityksen ja tutustuttuaan kantelussa mainittuun korkeimman oikeuden tuomioon 21.8.1996 nro 3031 päätöksessään todennut, että kysymys ministeriön valvontavelvollisuuden laiminlyömisestä oli lainvoimaisesti ratkaistu tuomiolla. Siinä katsottiin, ettei kassan toiminnan jatkamiselle ollut enää edellytyksiä 1980-luvun lopussa ja että ministeriön olisi kassan jäsenten tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi tullut lopettaa kassan toiminta jo ennen kuin kassa päätettiin asettaa suoritustilaan 29.3.1990. Näin olisi turvattu se, ettei kassaan olisi kerätty maksuja sellaisilta jäseniltä, joiden osalta tiedettiin, etteivät he tule saamaan heille sääntöjen mukaan kuuluvia etuuksia. Laiminlyödessään avustuskassalain mukaisen keskeisen valvontavelvollisuutensa ministeriö ei ollut täyttänyt niitä virkatoimille kohtuudella asetettavia vaatimuksia, joita vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.

Oikeuskanslerin mielestä korkeimman oikeuden tuomion perusteluista saa johtoa tarkasteltaessa syy-yhteyttä ministeriön valvontavelvollisuuden laiminlyömisen ja sen vahingon välillä, joka oli aiheutunut kantelijalle hänen vuosina 1989 ja 1990 maksamistaan jäsenmaksuista ennen kuin avustuskassa oli asetettu suoritustilaan.

Viranomaistoiminnan lainmukaisuuden ja virkavastuun kannalta kysymys on siitä, miten ministeriö oli täyttänyt sille avustuskassalaissa (ja avustuskassa-asetuksessa 909/1942) säädetyn valvontavelvollisuuden. Avustuskassalain 94 §:n mukaan valvonnan tarkoituksena oli varmistaa, että avustuskassa noudattaa lakia, sääntöjään ja muita asianmukaisesti annettuja määräyksiä. Näistä keskeinen merkitys oli sillä, mitä kassan säännöissä määrättiin kassan purkamisesta.

Kassan purkaminen oli ollut seurausta siitä, että kassan tila ei ole ollut lain ja sääntöjen edellyttämää tolalla eikä kassan jäsenistöllä ole ollut halua palauttaa sitä asianmukaiseksi. Korkeimman oikeuden tuomiosta ilmenevin tavoin avustusten pääoma-arvo oli 1,7 kertainen jäsenmaksujen pääoma-arvoon nähden ja kassan velvoitteet olivat olleet 18,7 miljoonaa markkaa odotettavissa olevia jäsenmaksutuloja suuremmat. Oikeuskanslerin mielestä tämä puhui sen puolesta, että kassan tilanne oli heikentynyt usean vuoden ajan ennen kuin kassankokous oli vuonna 1990 päättänyt kassan asettamisesta suoritustilaan.

Kassan jäsenillä oli ollut oikeus luottaa siihen, että ministeriö hoitaa valvontavelvollisuutensa asianmukaisesti. Valvontavelvollisuus oli koskenut toimenpiteitä, joilla kassan toiminta turvataan tai kassa puretaan vahinkojen välttämiseksi. Ministeriön asioihin puuttumattomuus, viime kädessä toimenpiteiden puute kassan purkamiseksi ennen kassankokouksen päätöstä vuonna 1990, oli korkeimman oikeuden ratkaisun mukana muodostanut laiminlyönnin. Sen mukaan, mitä korkeimman oikeuden tuomiossa on lausuttu, voidaan päätellä, että ministeriön olisi valvontavelvollisuutensa täyttääkseen tullut puuttua kassan asioihin viimeistään vuonna 1989. Näin ollen ja kassan tila huomioon ottaen ministeriön laiminlyönnin voidaan katsoa olevan syy-yhteydessä siihen vahinkoon, mikä kantelijalle oli aiheutunut, paitsi vuonna 1990, myös hänen vuonna 1989 maksamiensa jäsenmaksujen johdosta.

Lopputoteamuksinaan oikeuskansleri on lausunut, että kysymys vahingonkorvausvelvollisuuden tutkimisesta ja toteamisesta sekä korvaukseen velvoittavan ratkaisun antamisesta kuuluu toimivaltaisille tuomioistuimille. Kysymys siitä, oliko ministeriön laiminlyönnin johdosta syntynyt korvattavaa vahinkoa, on siten lähtökohtaisesti tuomioistuinasia.Oikeuskansleri on pitänyt todennäköisenä, että kantelijalle oli aiheutunut vuosien 1989 ja 1990 jäsenmaksujen maksamisen johdosta vahinkoa, josta ministeriö oli valvontavelvollisuuden laiminlyömisen johdosta vastuussa. Todennäköisenä on oikeuskansleri pitänyt myös sitä, että valtio olisi tuomittu maksamaan jäsenmaksuja vastaava vahingonkorvaus, jos asia olisi ollut aikanaan oikeudenkäynnin kohteena. Mahdollisen oikeudenkäyntiasian vireillepanoa arvioitaessa nyt on otettava huomioon, olisiko vahingonkorvausvaateen toteuttaminen oikeudenkäyntiteitse saatavan vanhentumisen vuoksi rauennut.

Avustuskassassa oli purkamispäätöstä tehtäessä ollut noin 12 000 jäsentä. Asiakirjoista ei ilmennyt, millaisia menetyksiä asiassa oli eri jäsenille aiheutunut. Tällaisessa massatapahtumassa tarkoituksenmukaisena ei oikein voida pitää sellaista menettelyä, että jäsenet peräisivät mahdollisia saataviaan lukuisissa eri oikeudenkäynneissä. Oikeuskanslerin mielestä kassan jäsenten tasavertainen kohtelu vaatisi asian käsittelyä jäsenten osalta muutoin keskitetysti. Tällaista järjestelyä ei ole ollut.

Avustuskassan jäsenille ministeriön laiminlyönnin johdosta syntyneiden mahdollisten menetysten korvaaminen ilman oikeudenkäyntiä perustuisi, paitsi oikeudelliseen välttämättömyyteen, myös poliittisen harkintaan. Yksityisten laillisista saatavista valtiolta säädetään perustuslain 88 §:ssä, että jokaisella on oikeus talousarviosta riippumatta saada valtiolta se, mikä hänelle laillisesti kuuluu. Säännös ei oikeuskanslerin mielestä estä saatavan suorittamista, vaikka siitä ei olisikaan täytäntöönpanokelpoista suoritustuomiota, jos saatava on kiistaton ja maksamiselle muutoin on lailliset perusteet. Ratkaisussa esittämiinsä perusteisiin viitaten oikeuskansleri on katsonut olevan mahdollista päätyä siihen, että vuosien 1989 ja 1990 jäsenmaksuja vastaavat menetykset korvataan.

Kantelussa mainitun pankkikriisin aikaisten tukitoimenpiteiden osalta oikeuskansleri on todennut, että valtiovallan oli ollut pakko ryhtyä toimenpiteisiin ja riippumatta siitä, oliko valtiovalta ja missä määrin oikeudellisesti vastuussa kriisiin johtaneista syistä. Valtiovallan toimenpiteet pankkikriisin hoitamiseksi perustuivat siten osaksi muihin syihin kuin mitä voidaan esittää toimenpiteille avustuskassan jäsenistön vahingonkorvaussaatavien maksamiseksi valtion varoista.

Oikeuskansleri on saattanut käsityksensä valtion vahingonkorvausvelvollisuudesta sosiaali- ja terveysministeriön tietoon lähettämällä sille jäljennöksen päätöksestään. Samalla oikeuskansleri on esittänyt, että ministeriö pyrkisi selvittämään kassan jäsenille aiheutuneet vahingot vuosina 1989 ja 1990 maksetuista jäsenmaksuista ja niiden korvaamisen valtion varoista. Ministeriötä on pyydetty ilmoittamaan vuoden 2007 loppuun mennessä, mihin toimenpiteitään asiassa on ryhdytty.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.