24.5.2006

Asevelvollisuus - Reserviläinen - Asetuksenantovaltuus

Asevelvollisuuslain kokonaisuudistus

Valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain (1224/1990) 1 §:n 1 momentin mukaan oikeuskansleri on vapautettu velvollisuudesta valvoa lain noudattamista muun muassa puolustusvoimia koskevissa asioissa. Lain noudattamisen valvonta tällaisissa asioissa kuuluu ensisijaisesti eduskunnan oikeusasiamiehelle. Tämän vuoksi oikeuskansleri keskittyi asevelvollisuuslain kokonaisuudistusta (KM 2006/2) koskevassa lausunnossaan lähinnä asioihin, joissa on perustuslain 108 §:ssä säädetyin tavoin kysymys perusoikeuksien toteutumisesta. Lisäksi oikeuskansleri arvioi asevelvollisuuslakiluonnosta perustuslain 80 §:n asetuksenantovaltuussäännöksen kannalta.

82 § Reserviläisen palvelus suuronnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa

Asevelvollisuuslain 82 §:ään ehdotettiin säännöstä reserviläisten kutsumisesta palvelukseen suuronnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa. Komiteanmietintöön sisältyneen asevelvollisuuslakiluonnoksen 8 luvun (Maanpuolustusvelvollisuuteen perustumaton palvelus) 82 §:ksi ehdotettiin säännöstä, jonka mukaan tasavallan presidentti voi valtioneuvoston esityksestä päättää, että pääesikunta voi määrätä reservissä olevia asevelvollisia puolustusvoimissa saamansa koulutuksen mukaisiin tehtäviin, jos se on välttämätöntä (ehdotetun) valmiuslain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa.

Lakiehdotusluonnoksessa viitattiin valmiuslakitoimikunnan mietintöön (KM 2005:2) sisältyneeseen valmiuslain kokonaisuudistusta tarkoittavan lakiehdotusluonnoksen 3 §:n 4 kohdan poikkeusolojen määrittelysäännökseen.

Maanpuolustusvelvollisuus on perustuslain tasolla säädetty velvollisuus. Perustuslain 127 §:n 1 momentin mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen osallistumaan isänmaan puolustukseen tai avustamaan sitä sen mukaan kuin laissa säädetään. Maanpuolustusvelvollisuuden sisältöä ei ole perustuslaissa tarkemmin määritelty, mutta asevelvollisuuslakitoimikunnan mietinnön mukaan (s. 6) se kattaa sotilaallisen maanpuolustuksen lisäksi muutkin isänmaan puolustamisen ja siinä avustamisen tavat.

On pidettävä selvänä, ja siitä toimikunnan mietinnössäkin lähdettiin, että reserviläisten kutsuminen palvelukseen suuronnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa ei perustu perustuslain 127 §:n mukaiseen maanpuolustusvelvollisuuteen. Sen vuoksi perusvaatimus on, että kyseisestä asiasta on oltava nimenomainen säännös laissa. Lain säännös ei kuitenkaan vielä sellaisenaan riitä. Koska kysymys on laissa mainitulle kansalaisryhmälle merkittäviä ja vakavia toimintarajoitteita ja samalla toisaalla toimintavelvoitteita asettavasta säännöksestä, säännöksen perusteita, tarkoitusta, säätämistapaa ja reserviläisten palvelusvelvollisuutta muussa kuin perustuslain 127 §:ssä säädetyssä tarkoituksessa on tarkasteltava perustuslain 2 luvussa kaikille turvattujen perusoikeuksien valossa.

Valmiuslakitoimikunnan mietintöön sisältyneen valmiuslakiluonnoksen 3 §:n 4 kohdan mukaisen poikkeusolon muodostaa erityisen vakava suuronnettomuus, sen välitön jälkitila sekä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen kulkutauti. Säännösehdotusluonnoksen erityisperusteluissa määrittelykysymyksenä todettiin, että onnettomuuksien tutkinnasta annetussa laissa (373/1985) suuronnettomuudella tarkoitetaan onnettomuutta, joka on kuolleiden tai loukkaantuneiden taikka ympäristöön tai omaisuuteen kohdistuneiden vahinkojen määrän taikka onnettomuuden laadun perusteella pidettävä erityisen vakavana. Valmiuslain 3 §:n 4 kohtaan ehdotettu määritelmä olisi suppeampi kuin onnettomuuksien tutkinnassa annetussa laissa. Erityisperustelujen mukaan erityisen vakavalla suuronnettomuudella tarkoitettaisiin sellaista suuronnettomuutta, joka aiheuttaa poikkeuksellisen suuria vahinkoja ja paljon uhreja. Lisäksi tyypillistä on onnettomuuden huomattava laajuus sekä harvinaisuus. Esimerkkeinä tämäntyyppisistä erityisen vakavista suuronnettomuuksista valmiuslakiluonnoksen perusteluissa mainittiin laaja ydinvoimala- tai säteilyonnettomuus ja poikkeuksellisen laaja pato-onnettomuus.

Asevelvollisuuslain 82 §:ksi toimikunnan mietinnössä ehdotettu reserviläisten palvelusvelvollisuutta koskeva säännös olisi konstruktiona ja viranomaisten toimivallan kannalta varsin vaikea. Säännös kuitenkin koskee henkilöstön määräämistä erityisen vakavien suuronnettomuuksien torjuntatoimiin, väestön suojelutehtäviin jne. eli sisällöllisesti kysymys on hyvin vakavasta asiasta. Tämän vuoksi myös henkilöstön määräämisen edellytyksiä ja siinä noudatettavaa menettelyä koskevien säännösten tulisi olla erityisen johdonmukaisia ja selkeitä.

Asevelvollisuuslain 82 §:n soveltamisessa kysymys olisi puolustusvoimien reserviläisten määräämisestä valmiuslain mukaisiin erityistehtäviin. Nykyisessä valmiuslaissa on ja myös uudistettavaan valmiuslakiin ehdotettiin otettavaksi täsmälliset säännökset ensinnäkin valmiuslaissa säädettyjen poikkeusolojen toteamisesta ja toiseksi valmiuslaissa säädettyjen poikkeuksellisten toimivaltuuksien käyttöönotosta. Yleisenä huomattavana yhteiskunnallisena intressinä on pidettävä sitä, että valmiuslakiehdotuksen 3 §:n 4 kohdassa tarkoitetun erityisen vakavan suuronnettomuuden syystä riippumatta julkinen valta ryhtyy kaikkiin käytettävissä oleviin toimenpiteisiin väestön suojelemiseksi ja erityisen vakavan suuronnettomuuden aiheuttamien vahinkojen ja vaarojen torjumiseksi. On kuitenkin korostettava, että kysymys olisi nimenomaan valmiuslaissa säädetyistä poikkeusoloista ja puolustusvoimien velvollisuudesta antaa laissa säädettyä virka-apua valmiuslaissa säädetyille siviilihallinnon viranomaisille.

Menettelysäännösten osalta oikeuskansleri kiinnitti huomiota siihen, että poikkeusolojen toteamisen (ValmiusL -luonnos 6 §: VN yhteistoiminnassa TP:n kanssa) jälkeen valmiuslain II osan säännösten "soveltamisen aloittamisesta" päätettäisiin valtioneuvoston asetuksella (käyttöönottoasetus). Asevelvollisuuslain 82 §:n mukaisiin tehtäviin määräämisestä sen sijaan päättäisi tasavallan presidentti valtioneuvoston esityksestä (ilmeisesti TPA:lla). Selvää on, että tasavallan presidentti ei voisi tehdä tällaista päätöstä puolustusvoimain ylipäällikkönä sotilaskäskyasiana. Kysymys on kuitenkin henkilöstön määräämisestä valmiuslaissa säädettyihin erityistehtäviin, joita koskevista asioista päättää muutoin valtioneuvosto eikä tasavallan presidentti.

Sisällölliseltä kannalta asevelvollisuuslain 82 §:ssä olisi kysymys erityistä koulutusta saaneiden henkilöiden ja ainakin tietynlaisissa vahinkotilanteissa huomattavan henkilömäärän määräämisestä työvoimaksi valmiuslain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitetun erityisen vakavan suuronnettomuuden jälkeisiin erityisiin tehtäviin. Valmiuslain puolella tätä koskevat säännökset olisivat lain 14 luvussa, joka lain 3 §:n 4 kohdan osalta koskee henkilöä, "joka toimii terveydenhuollon alalla, on saanut koulutusta tällä alalla tai on muuten sopiva tämän alan tehtäviin". Valmiuslakiin tulisi myös tarkempia säännöksiä työvelvollisuuden sisällöstä ja työmääräyksestä (94 - 101 §). Asevelvollisuuslain 82 §:n nojalla em. työtehtäviin määrättäviin henkilöihin sen sijaan sovellettaisiin asevelvollisuuslain 83 - 84 §:n erityissäännöksiä.

Asianmukaista koulutusta saaneiden reserviläisten tehtävään kutsumismahdollisuus laventaisi valmiuslain 3 §:n 4 momentin mukaisissa tilanteissa työpalvelukseen kutsuttavien henkilöpiiriä, mikä voi, erityisen vakavan suuronnettomuuden jälkitilasta riippuen, olla sinänsä perusteltua. Reserviläisten kautta palvelukseen voitaisiin määrätä ilmeisesti muitakin kuin lääkinnällistä koulutusta saaneita henkilöitä, esimerkiksi laajamuotoisiin henkilö- ja tavarankuljetustehtäviin (alueiden evakuointi) sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpidon sekä alueiden eristämis- ja vartiointitehtäviin. Vastaavasti asevelvollisten käyttö (81 §) valmiuslain 3 §:n 4 kohdan mukaisissa erityisen vakavaa suuronnettomuutta koskevissa tehtävissä voisi ilmeisesti olla rajoitetumpaa. Asevelvollisten määrääminen virka-aputehtävään on lainsäädännöllisesti kuitenkin sikäli helpompi asia, että kysymys on jo palveluksessa olevista (asevelvollisuuden suorittaminen) henkilöistä. Asevelvollisuuslain 82 §:n soveltamisessa sen sijaan kysymys olisi omissa työtehtävissään, yrittäjätoiminnassaan, vapaan ammatin harjoittajina jne. toimivien ja hyvin erilaisissa elämäntilanteissa elävien siviilihenkilöiden kutsumisesta nimenomaan asevelvollisuuslain 82 §:ssä tarkoitettuihin maanpuolustusvelvollisuuteen perustumattomiin tehtäviin. Reserviläisen määrääminen valmiuslakiehdotuksen 3 §:n 4 momentissa tarkoitetussa erityisen vakavassa suuronnettomuustilanteessa tehtäviin voi kuitenkin merkitä, suuronnettomuustilanteesta riippuen, huomattavaa henkilökohtaista uhrausta ja asettautumista vakavalle vaaralle alttiiksi, tilanteissa, joissa ei ole kysymys maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisestä vaan valmiuslain mukaisista vakavista tehtävistä.

Edellä olevaan viitaten oikeuskansleri piti tärkeänä, että ennen hallituksen esityksen antamista asevelvollisuuslaista vastaava puolustusministeriö sekä toisaalta valmiuslaista vastaava oikeusministeriö ja pelastustoimen ja väestönsuojelun lainsäädännöstä vastaava sisäasiainministeriö säädöstasolla ja säädösten perusteluiden tasolla selvittävät asevelvollisuuslain 82 §:n soveltamisalan, käyttöedellytysten ja tehtäviinmääräämismenettelyn, henkilöstön oikeudellisen aseman ja kaiken kaikkiaan koko säännöksen suhteen valmiuslain vastaaviin säännöksiin. Edellä mainittuun viitaten ja erityisesti kun tältäkin osin kysymys on sisällöllisesti puolustusvoimien antamasta virka-avusta valmiuslain toimeenpanosta vastaaville siviiliviranomaisille, tehtävään määräämisedellytysten harkinnassa ja tehtäväänmääräämismenettelyssä sekä henkilöstön oikeudellista asemaa koskevassa sääntelyssä olisi oikeuskanslerin näkemyksen mukaan syytä mahdollisimman pitkälle soveltaa asianomaisen asian primäärilainsäädäntöä eli tässä tapauksessa valmiuslainsäädäntöä sekä sen keskeisiä periaatteita ja menettelyitä.

105 § Reserviläispalkka

Asevelvollisuuslain 105 §:ään tulisi ainoastaan hyvin yleisluontoinen säännös reserviläispalkasta (reservin kertausharjoitukset, ylimääräinen harjoitus, 82 §:ssä tarkoitettu palvelus). Reserviläispalkan määrästä ja maksamismenettelystä säädettäisiin "tarkemmin" puolustusministeriön asetuksella. Asetuksenantovaltaa koskeva säännös olisi olennaisimmilta osiltaan (erityisesti reserviläispalkan määrän perusteet) täysin avoin.

Oikeus reserviläispalkkaan koskee ao. palvelusvelvollisen taloudellisia oikeuksia. Perustuslain 80 §:n mukaan yksilön oikeuksien perusteista on säädettävä lailla. Sitä, että laissa säädettäisiin pelkästään oikeudesta reserviläispalkkaan, ei ole pidettävä perustuslain 80 §:ssä tarkoitetun oikeuksien perusteista lailla säätämisen velvollisuuden kannalta riittävänä. Asevelvollisuuslakiluonnoksen 105 § ei siten täyttänyt lainsäädäntövallan delegointisäännökselle eduskunnan perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa tulkintakäytännössä asetettuja täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia.

Lakiin tuli tämän vuoksi ottaa yleisluonteinen mutta riittävän konkreettinen säännös reserviläispalkan suuruuden määräytymisperusteista, esimerkiksi palkan määräytymisperusteista suhteessa asianomaisen palveluksen aikana menettämään työ- tai yrittäjäansioon tai korvaukseen.

Toinen oikeuskanslerin huomautus koski reserviläispalkkaa koskevan asetuksen antajaa. Reserviläispalkassa on kysymys lain velvoittavan säännöksen nojalla palvelukseen kutsuttavan asevelvollisen oikeudesta laissa säädettyyn taloudelliseen etuuteen mutta useimpien reserviläisten osalta myös ansio- tai yrittäjätulojen tai korvauksen menetyksen tai alenemisen korvaamisesta palvelusajalta. Kysymys on palvelukseen kutsuttavien asevelvollisten kannalta tärkeästä asiasta ja asia on muun muassa palvelusajalta menetettyjen työ- ja yrittäjätulojen ja korvausten korvaamisen kannalta myös periaatteellisesti tärkeä. Kysymys ei ole sellaisesta teknisluonteisesta ja pelkästään toimeenpanovaltaa koskevista asioista säätämisestä, jollaisissa ministeriön asetusta voitaisiin pitää mahdollisena.

Tämän vuoksi lakia yksityiskohtaisemmat säännökset reserviläispalkasta tuli antaa valtioneuvoston asetuksella.

Varusmiehiä koskevat vastaavat säännökset (104 §) voitiin oikeuskanslerin näkemyksen mukaan antaa puolustusministeriön asetuksella, koska päiväraha maksetaan eräitä laissa tarkoitettuja poikkeuksia lukuun ottamatta kaikille samansuuruisena. Päivärahan suuruudesta puolestaan päättää eduskunta valtion talousarviokäsittelyn yhteydessä.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.