10.5.2006

Lakisääteinen työeläkejärjestelmä - Toimintapääoma - Riippumattomuusvaatimus

Työeläkkeiden vanhuuseläkevastuun kohdentaminen eri ikäluokille ja työeläkeyhtiöiden johdon riippumattomuusvaatimusten tiukentaminen

Oikeuskansleri Paavo Nikulan lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle 10.5.2006, dnro 10/20/06

Sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosasto pyysi oikeuskanslerilta kiireellistä lausuntoa lausuntopyynnössä täsmennetyistä kahdesta kysymyksestä, jotka liittyivät eläkelaitosten toimintapääomaa ja vastuuvelkaa koskevien säännösten uudistamiseen (lausuntopyynnön liite 1) sekä työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseen (lausuntopyynnön liite 2).

Lausuntonaan oikeuskansleri totesi seuraavaa.

1) Vanhuuseläkevastuun täydentäminen

Lausuntopyynnössä tiedusteltiin, täyttikö rahastointitekniikan muuttamiseksi esitetyn työntekijäin eläkelain uuden 171 §:n 3 momentin säännöksen sisältö perustuslain lainsäädännölle asettamat vaatimukset tai muodostiko perustuslaki estettä säännöksen hyväksymiselle.

Työntekijäin eläkelain 171 § (HE 45/2006, EV 27.4.2006 nro 20/2006 vp) koskee vanhuuseläkevastuiden täydentämistä eläkevastuun täydentämiskertoimella. Pykälän 1 momentin mukaan vanhuuseläkkeiden rahastoituja osia täydennetään rahastoinnin lisäämiseksi vuosittain määrällä, joka lasketaan 166 §:n mukaisiin laskuperusteisiin sisällytettävän eläkevastuun täydennyskertoimen avulla. Täydennyskerroin on määriteltävä ottaen huomioon eläkkeiden turvaamisesta johtuvat vaatimukset ja eläkelaitosten vakavaraisuus.

Työntekijäin eläkelain 171 §:n 2 momentiksi ehdotettu uusi säännös koskee niitä tilanteita, joissa eläkelaitosten osaketuottosidonnaisten lisävakuutusvastuiden yhteismäärä on yli viisi prosenttia suurempi kuin niiden eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta annetun lain 10 pykälän 2 momentissa tarkoitettujen vastuuvelkojen tai eläkevastuiden yhteismäärä. Tällöin viiden prosentin ylittävä osuus on käytettävä 171 §:n 1 momentissa tarkoitettujen rahastoitujen osien täydennyksiin.

Työntekijäin eläkelain 171 §:n 3 momentiksi ehdotettavan uuden säännöksen mukaan 171 §:ssä tarkoitetut täydennykset voidaan kohdistaa erilaisina eri ikäluokkien vastaisten ja alkaneiden vanhuuseläkkeiden rahastoituihin osiin ottaen huomioon vakuutusmaksun mahdollisimman tasainen kehitys.

Työeläkelain 171 §:n sanamuodosta ja säännöksen yksityiskohtaisista perusteluista (HE 45/2006, EV 27.4.2006 nro 20/2006 vp) selkeästi ilmenee, että 171 §:n 1 momentissa säädetyn eläkevastuun täydennyskertoimen suuruuden laskemismenettely ja täydennyskertoimen vahvistamismenettely on osa työntekijäin eläkelain 166 §:n mukaista eläkevastuun laskuperusteen laskemis- ja vahvistamismenettelyä. Laskuperusteiden laatimisen perustarkoitus on työntekijäin eläkelain nimenomaisella säännöksellä säädetty. Lain 168 §:ssä (aik. TEL 12 a §:n 1 mom.) edellytetään, että vakuutusmaksujen, vastuuvelan ja eläkevastuun laskuperusteet on laadittava ottaen huomioon ensisijaisesti työntekijöiden ja eläkkeensaajien lain mukaan vakuutettujen etujen turvaaminen ja mitä laissa säädetään eläkkeistä aiheutuvan vastuun ja muiden kulujen jakautumisesta. Näin eläkevastuun laskuperusteiden vahvistaminen on jo sen perustarkoituksen ja perusteiden osalta lain ehdottomilla säännöksillä säädettyä toimintaa, jonka tulee palvella ensisijaisesti ja erityisesti työntekijöiden ja eläkkeensaajien lain mukaan vakuutettujen etujen turvaamista (turvattavuusperiaate).

Myös menettelyllisesti kysymyksen on oltava siitä, että eläkevastuun laskuperusteiden laskenta- ja vahvistamismenettely on objektiivista ja kaikilta osin palvelee työntekijäin eläkelain 168 §:ssä säädetyn lakisääteisten eläke-etuuksien turvattavuuden periaatteen toteutumista. Eläkevastuun laskuperusteiden vahvistamisprosessi lähtee liikkeelle työeläkevakuutusyhtiön tai eläkekassan hakemuksesta, jonka ne tekevät sosiaali- ja terveysministeriölle. Kysymys ei ole työeläkevakuutusyhtiöiden tai eläkekassojen omiin taloudellisiin intresseihin perustuvasta toiminnasta, vaan em. lakisääteisten eläke-etuuksien turvaamisesta. Eräänä valmistelutoiminnan näkökulmia laajentavana menettelyllisenä lisänä olisi, että laskuperusteita koskevat mahdolliset muutostarpeet olisi selvitettävä kolmikantaisesti erikseen (TEL 166 §:n erityisperustelut s. 77).

Työntekijäin eläkelain 171 §:n mukainen eläkevastuun täydennyskerroin sisältyy laskuperusteisiin ja se on määriteltävä siten, että eläkelaitosten vakavaraisuus ja eläkkeiden turvaamisesta johtuvat vaatimukset otetaan huomioon. Myös täydennyskertoimen arvon muuttaminen edellyttää, kuten TEL 171 §:n erityisperusteluissa on todettu, "normaalia laskuperustehakemusta". Hakemuksen laatimista varten Eläketurvakeskus kokoaa eläkelaitoksilta täydennyskertoimen määrittelyyn tarvittavat tiedot ja laskee niiden perusteella täydennyskertoimen arvon. Ennen laskuperusteiden vahvistamista sosiaali- ja terveysministeriö pyytää niistä Eläketurvakeskuksen hallituksen lausunnon.

Edellä on todettu, että eläkevastuun vastuuvelan laskuperusteiden vahvistamista hakevien työeläkevakuutusyhtiöiden ja eläkekassojen laskuperusteiden vahvistamishakemuksen ja sitä koskevien laskelmien on perustuttava lakisääteisten eläke-etuuksien turvaavuudesta lähteviin objektiivisiin syihin. Toiseksi on otettava huomioon, että kun asian ratkaisevan sosiaali- ja terveysministeriön on joko vahvistettava hakemus tai jätettävä se vahvistamatta, on hakemuksen tekeviltä työeläkevakuutusyhtiöiltä ja eläkekassoilta voitava edellyttää, että hakemus on sellainen, että ministeriö voi sen vahvistaa. Kolmanneksi voidaan tässä yhteydessä kiinnittää huomiota työntekijäin eläkelain 167 §:ssä edellytettävään ehtojen ja laskuperusteiden yhdenmukaisuuteen ja lain 172 §:ssä edellytettävään eläkelaitosten yhteistyöhön laskuperusteiden valmistelussa.

Eläketurvakeskusta koskevan lain myötä (HE 45/2005) lain tasolla yksiselitteisesti vahvistuu, että Eläketurvakeskus on perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkista valtaa käyttävä orgaani (PeVL 30/2005 vp). Tältä pohjalta selvää on, että Eläketurvakeskuksen hallituksen ratkaistaviksi tulevien asioiden valmisteluorgaanina toimivalta Eläketurvakeskuksen toimistolta samoin kuin Eläketurvakeskuksen hallitukselta on edellytettävä samojen objektiivisuuden, tarkoitussidonnaisuuden ja menettelyn lainmukaisuuden vaatimuksien noudattamista kuin viranomaisilta, esimerkiksi eläkevastuun laskuperusteet vahvistavalta sosiaali- ja terveysministeriöltä.

Edellä olevan työntekijäin eläkelain mukaisen eläkevastuun laskuperusteen perustarkoitusta ja laskuperusteen vahvistamismenettelyä koskevien säännösten ja vahvistamismenettelyä koskevan valmistelukäytännön arvioinnin perusteella oikeuskansleri katsoi, että hän ei omalta osaltaan voinut päätyä sellaiseen valtiovarainministeriön muistiossa (kuulemistilaisuus 11.4.2006 STM:ssa) tiivistettyyn suoraviivaiseen johtopäätökseen, että ehdotettu pykälämuutos (TEL 171 §:n uusi 3 mom.) "antaisi käytännössä avoimen valtakirjan kohdentaa sijoitustuottoja haluttaessa myös muulla tavoin kuin vain yli 54-vuotiaille pelkästään hakemalla muutosta laskuperusteisiin".

TEL 171 §:n uutta 3 momenttia koskevan säännösehdotuksen yksityiskohtaisista perusteluista ja muualtakin perustelutekstistä ilmenee, mitä tavoitetta uusi 3 momentti palvelisi. Kysymys on lakiehdotusluonnoksessa tarkemmin käsiteltyjen vanhempien työntekijä- ja eläkkeensaajaryhmien eläke-etuuksien turvaamisesta. Vanhuuseläkevastuun täydentämiskorotuksen kohdistaminen 54 vuotta täyttäneille tuottaisi tämänhetkisten selvitysten perusteella ilmeisesti parhaimman maksukehityksen, mutta asiakirjoihin viitaten on mahdollista, että myöhemmin jossain toisessa tilanteessa muunlainen kohdistaminen voisi tuottaa paremman lopputuloksen. Tämän vuoksi 54 vuoden ikärajan lisäämistä suoraan lakitekstiin ei voitaisi pitää asianmukaisena. Kun myöhempi kehitys voi antaa perusteita muunlaiselle vanhuuseläkevastuun täydennyskorotuksen kohdistamiselle, saattaisi TEL 171 §:n 3 momentin sanamuodon täydentäminen olla vaikeaa. Oikeuskansleri kiinnitti kuitenkin huomiota ehdotetun 171 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen täsmentämisen tarpeeseen. Ilman lausuntopyynnön kohteena olevaa oikeudellista ongelmaakin perusteluluonnoksen sanontaa "joka niin haluttaessa sallisi" voidaan pitää yleisluontoisena ja epätäsmällisenä. Perusteluissa tulisi tähdentää juuri pääsäännöstä poikkeavan vanhuuseläkevastuun täydentämisen kohdistamisen tarpeellisuuden vaatimusta. Pääsäännöstä poikkeava eläkevastuun täydentämisen kohdistaminen on toteutettava, jos siihen on eri ikäisten työntekijä- ja eläkkeensaajaryhmien lakisääteisten eläke-etujen turvaamiseen liittyvä objektiivinen tarve ja kääntäen pääsäännöstä poikkeavasta kohdistamisesta voidaan luopua, jos siihen ei ole ao. ajankohtaan välttämätöntä tarvetta.

Sosiaali- ja terveysministeriön lausuntopyynnön täydennyksestä 3.5.2006 ilmenevä valtiovarainministeriön perustelutekstin täydennysesitys sisälsi konkreettisen ja tiiviin kuvauksen odotettavissa olevasta eläkkeiden rahoitusongelmasta ja lain soveltamista koskevan selkeän tulkintaohjeen TEL 171 §:n 3 momentin soveltamisesta säännöksen perustarkoituksen mukaisesti.

2) Johdon erityisten kelpoisuusvaatimusten tiukentaminen

Toiseksi lausuntopyynnössä tiedusteltiin, asettiko Euroopan parlamentin ja neuvoston henkivakuutusdirektiivin (2002/83/EY) I-osaston 3 artiklan 8-kohdassa säädetty Suomen liittymäsopimuksen mukautuksen sisältö rajoituksia työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 12 §:n muuttamiselle tai muodostiko direktiivin mukautus estettä esitettyjen kelpoisuusehtojen säätämiseksi.

Henkivakuutuksesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/83/EY kolmannesta johdantokappaleesta ilmenee, että direktiivin tavoitteena on toteuttaa henkivakuutuksen ensivakuutuksen alalla sisämarkkinat niin sijoittautumisvapauden kuin palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta. Direktiivin I osaston 3 artiklan (Poissuljetut liiketoimet ja toimijat) 8 kohdan mukaan direktiivi ei koske eläkevakuutusyritysten eläketoimintaa, josta on säädetty työntekijäin eläkelaissa (TEL) ja siihen liittyvässä muussa Suomen lainsäädännössä, edellyttäen että: a) eläkevakuutusyhtiöt, joilla Suomen lainsäädännön mukaan on jo oltava erilliset kirjanpito- ja hallintojärjestelmät, perustavat lisäksi liittymispäivästä alkaen oikeudellisesti erilliset yksiköt tämän toiminnan harjoittamista varten; b) Suomen viranomaiset sallivat ketään syrjimättä jäsenvaltioiden kaikkien kansalaisten ja yhtiöiden harjoittaa Suomen lainsäädännön mukaisesti 2 artiklassa määriteltyä, tähän poikkeukseen liittyvää toimintaa joko:
- omistamalla olemassaolevan vakuutusyhtiön tai -ryhmän taikka osallistumalla siihen,
- perustamalla uusia vakuutusyhtiöitä tai ryhmiä, mukaan lukien eläkevakuutusyhtiöt, tai osallistumalla niihin.

Johdon erityisiä kelpoisuusvaatimuksia koskevassa työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 4 luvun 12 §:n muuttamisessa olisi kysymys säännöksessä luetelluissa asemissa olevien henkilöiden riippumattomuusvaatimuksen korostamisesta. Kysymys ei ole uusista säännöksistä, vaan nykyisten riippumattomuusvaatimusten tiukentamisesta ja jääviyssääntöjen kiertämisen torjumisesta. Työeläkeyhtiön hallintoneuvoston ja hallituksen puheenjohtajien ja jäsenien sekä yhtiön toimitusjohtajien kaksoisroolin eliminoivat säännökset vahvistaisivat työeläkeyhtiöiden riippumatonta asemaa myös yhtiöiden keskeisten toimielinten ja yhtiöiden ylimmän johdon osalta. Kuten hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa on aiheellisesti todettu, työeläkevakuutusyhtiöillä ei saa olla muita toiminnan tavoitteita kuin lakisääteisen työeläkejärjestelmän hoitaminen. Ilman Suomen EU-jäsenyyssopimukseen liittyviä direktiivimääräyksiäkin luottamus lakisääteisestä työeläketurvasta vastaavien työeläkeyhtiöiden keskeisten hallintoelinten ja yhtiöiden ylimmän johdon riippumattomuuteen olisi puhtaasti kansallisen lainsäädännönkin kannalta tärkeä asia. Työeläkeyhtiöiden ja muiden lakisääteisistä etuuksista vastaavien vakuutusyhtiöiden ratkaisutoiminnan puolella on asianomaisten muutoksenhakutoimielinten riippumattomuuteen kohdistettu myös erityisiä vaatimuksia. Samantyyppiset itsenäisyys- ja riippumattomuusvaatimukset voidaan asettaa myös lakisääteisen työeläketurvan toteuttamisedellytyksistä (erityisesti eläkejärjestelmien rahoitus) merkittävillä päätöksillään ja yritysjohdon toimenpitein vastaaville tahoille.

Työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 4 luvun 12 §:n muutosehdotuksen yksityiskohtiin oikeuskansleri ei voi ottaa lähemmin kantaa. Edellä olevaan viitaten oikeuskansleri käsityksenään ilmoitti, että ehdotettu säännös ja sen hallituksen esitysluonnoksessa esitetyt perusteet olivat yhdensuuntaisia Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman henkivakuutusdirektiivin perustavoitteiden kanssa.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.