19.12.2005

Lääkkeiden hinnoittelu - Tarjouskilpailu - Kilpailuvirasto

Kunnan maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikeostojen kilpailuttaminen

1 KANTELUKIRJOITUS

Suomen Apteekkariliitto ry:n oikeuskanslerille 20.6.2001 osoittamassa ja asianajaja Juha Väyrysen laatimassa kantelukirjoituksessa on katsottu, että kantelun kohteena oleva 10.11.2000 annettu kilpailuviraston päätös sekä asiaan liittyvä sosiaali- ja terveysministeriön 25.8.2000 kilpailuvirastolle antama lausunto ovat lääkelain 58 §:n vastaisia. Kilpailuviraston tutkima asia oli koskenut Helsingin kaupungin hankintakeskuksen kaupungin sosiaaliviraston maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikeostoista järjestämää tarjouskilpailua. Kantelukirjoituksessa on viitattu lääkelain 58 §:ään, jonka mukaan lääkkeitä apteekista, sivuapteekista ja lääkekaapista myytäessä on noudatettava lääketaksaa, jonka valtioneuvosto vahvistaa.

Kantelukirjoituksessa on viitattu edelleen lääkelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 86/1987) perusteluihin. Lakiehdotuksen 58 §:n perusteluissa on todettu, että lääkkeiden hintojen tulee olla maan kaikissa apteekeissa samat. Tämän toteutumiseksi pykälässä ehdotetaan, että kaikissa apteekeissa, sivuapteekeissa ja lääkekaapeissa olisi noudatettava valtioneuvoston vahvistamaa lääketaksaa. Lääketaksan perusteella määräytyy osin myös apteekkiliikkeen harjoittamisen kannattavuus.

Kantelukirjoituksessa on todettu, että lailla on siis määrätty apteekkareita noudattamaan lääketaksaa, ja lääkelain esitöiden mukaan lääketaksa määrää apteekin myyntikatteen. Mitään viittausta lääketaksan tulkinnasta enimmäishintana ei lääkelaissa tai sen esitöissä ole. Päinvastoin, esitöissä nimenomaisesti todetaan, että hintojen tulee olla kaikissa maan apteekeissa samat ja että lääketaksa määrittää apteekin koko myyntikatteen.

Kantelukirjoituksen mukaan kilpailuvirasto asettaa päätöksellään yksittäisen apteekkarin tilanteeseen, jossa lain noudattaminen sellaisena kuin se on säädetty, on kielletty. Kantelukirjoituksen mukaan kilpailuvirasto katsoo, että yhteinen päätös noudattaa lääkelain 58 §:n tarkoittamaa lääketaksaa merkitsee tietoista yhteistyötä, joka rikkoo kilpailunrajoituslain määräyksiä. Päätöksessä tarkoitettua tarjouskilpailua uudistettaessa apteekkareiden käsitys lääketaksan sitovuudesta ei kilpailuviraston mukaan enää poista vastaavan teon kilpailuoikeudellista moitittavuutta.

Yksittäisen apteekkarin on vallitsevassa tilanteessa mahdotonta toimia samanaikaisesti sekä lääkelain että kilpailuviraston määräysten mukaisesti. Myös valvovien viranomaisten kannanotot ovat keskenään ristiriitaisia. Tästä syystä on kantelukirjoituksen mukaan erityisen tärkeätä, että oikeuskansleri puuttuisi kilpailuviraston lääkelain nimenomaisen säännöksen kanssa ristiriidassa olevaan kantaan taikka ryhtyisi muihin toimenpiteisiin ristiriitatilanteiden poistamiseksi.

2 KILPAILUVIRASTON PÄÄTÖS

Suomen Apteekkariliiton kantelun perusteena on kilpailuviraston 10.11.2000 antama päätös dnro 26/61/99. Päätös on koskenut Suomen Apteekkariliiton ja eräiden helsinkiläisten apteekkien menettelyä Helsingin kaupungin lääke- ja hoitotarvikeostoista järjestämässä tarjouskilpailussa.

Helsingin kaupunki oli pyytänyt 12.1.1999 kilpailuvirastoa selvittämään Suomen Apteekkariliiton ja eräiden apteekkien menettelyä tarjouskilpailussa, jonka kaupungin hankintakeskus oli 21.10.1998 päivätyllä tarjouspyyntökirjeellä järjestänyt sosiaaliviraston puolesta sen maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikeostoista. Kaikkiaan kaupunki oli saanut 51 tarjousta määräaikaan mennessä sekä yhden myöhästyneeksi katsomansa tarjouksen. Toimenpidepyynnössään kaupunki oli epäillyt saamiensa apteekkien tarjousten perusteella, että tarjouskilpailua oli ohjattu kilpailua rajoittavalla tavalla. Samalla kaupunki oli pyytänyt kilpailuvirastoa selvittämään, kuinka kilpailun edellytykset voisivat käytännössä toteutua myös lääkehuollossa.

Kilpailuvirasto oli sen päätöksestä ilmenevin perustein katsonut, että Helsingin kaupungilla oli ollut peruste ja laillinen oikeus kilpailuttaa apteekkeja maksusitoumusasiakkaidensa lääke- ja hoitotarvikeostoista. Tarjouskilpailua mahdollisesti uudistettaessa ei päätöksessä todettu menettely siten enää poista vastaavan teon kilpailuoikeudellista moitittavuutta.

Kauppa- ja teollisuusministeriön kirjaamosta saadun tiedon mukaan kilpailuviraston päätökseen ei haettu muutosta valittamalla.

3 HANKITUT SELVITYKSET

Olen pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriötä antamaan minulle Suomen Apteekkariliiton kantelukirjoituksen tutkimiseksi tarpeellisen selvityksen niiltä osin kuin kantelu kohdistuu ministeriön menettelyyn. Sosiaali- ja terveysministeriön 13.8.2001 päivätyn saatekirjeen liitteenä on sosiaali- ja terveysministeriön sosiaali- ja terveyspalveluosaston 10.8.2001 päivätty selvitys.

Asiakirjoissa on Kilpailuviraston Helsingin kaupungin sosiaalivirastolle 3.8.2001 antama lausunto.

Suomen Apteekkariliitto on antanut sosiaali- ja terveysministeriön selvityksen johdosta 29.10.2001 päivätyn vastineen.

Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksen ja Suomen Apteekkariliiton vastineen johdosta olen pyytänyt Kilpailuviraston lausunnon. Kilpailuvirasto on antanut 14.6.2002 päivätyn lausunnon.

Tämän kanteluasian ratkaisun yhteydessä käytettävissäni ovat olleet myös oikeuskanslerinviraston aikaisempien kanteluasioiden dnrot 85/1/00 ja 1555/1/02 asiakirjat. Ensiksi mainittu Hyvän Mielen Apteekit Oy:n kantelukirjoituksesta vireille tullut ja 13.2.2001 antamallani päätöksellä ratkaistu kanteluasia on koskenut lääkelaitoksen toimivaltaa. Jälkimmäinen Suomen Apteekkariliiton ja lukuisten apteekkareiden kantelukirjoitusten perusteella vireille tullut ja 16.1.2003 antamallani päätöksellä ratkaistu kanteluasia on koskenut lääketaksan vahvistamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädettyjen alennusten lainmukaisuutta.

4 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

4.1 Lääkkeiden hinnoittelua koskevan oikeudellisen ongelman jäsentelyä

Oikeudellisesti Suomen Apteekkariliitto ry:n kantelukirjoituksessa on kysymys lääkkeen vähittäismyyntihinnan määräytymistä koskevan lääkelain 58 §:n soveltamisesta. Nyt kysymyksessä oleva kantelukirjoitus on kohdistettu kilpailuviraston 10.11.2000 antamaan päätökseen sekä sosiaali- ja terveysministeriön kyseisessä asiassa kilpailuvirastolle 25.8.2000 antamaan lausuntoon. Ajallisesti kysymys on näin lääkelain 58 §:stä sellaisena kuin se oli muutettuna 11.12.1997 annetussa ja 1.1.1998 voimaan tulleessa laissa (1134/1997).

Lääkelain 58 §:n (1134/1997) mukaan lääkkeitä apteekista, sivuapteekista ja lääkekaapista myytäessä on noudatettava lääketaksaa, jonka valtioneuvosto vahvistaa. Lääketaksa on tarvittaessa tarkistettava. Lääkelaitoksen on toimitettava vuosittain asianomaiselle ministeriölle tiedot apteekkien myyntikatteesta ja muista lääketaksaan vaikuttavista seikoista.

Lääkelain 58 §:n materiaalinen sisältö ei vuoden 1997 lainmuutoksen yhteydessä muuttunut. Lainmuutos 1134/1997 sisälsi lääkelaitoksen tehtäviä koskevan tarkennuksen.

Lääkelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 87/1986) 58 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lääkkeiden hintojen tulee olla maan kaikissa apteekeissa samat. Lääkelakiehdotuksen 58 §:n mukaan, joka tuli myös lain sanamuodoksi, lääkkeitä apteekista, sivuapteekista ja lääkekaapista myytäessä olisi noudatettava valtioneuvoston vahvistamaa lääketaksaa. Suomen Apteekkariliiton kantelukirjoituksen perusteluissa on viitattu nimenomaan lääkelain 58 §:n ja kyseisen säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen sanamuotoon.

Ensinnäkin totean, että noin kahdenkymmenen vuoden takaa peräisin olevan lääkelain 58 §:n sanamuodonkin mukainen tulkinta tarjoaa eri vaihtoehtoja. Toisen tulkintalinjan mukaan lääketaksasta poikkeaminen on kaikissa tapauksissa ja joka suuntaan kiellettyä eli että lääketaksaa on kaikissa tilanteissa sellaisenaan noudatettava. Toinen lääkelain 58 §:n sanamuotoon pohjautuva tulkintalinja lähtee siitä, että lääketaksassa on kysymys lääkevalmisteen enimmäishinnan säätelystä, jossa on noudatettava valtioneuvoston asetuksella vahvistettua lääketaksaa. Lääketaksan mukaisesta hinnasta voidaan poiketa alaspäin, jos poikkeamiselle on olemassa lääkelaista ja muusta laista lähtevät perusteet. Tällöin lääkelain yksittäisen säännöksen, lain 58 §:n, oikeudelliselle tulkinnalle haetaan johtoa koko lääkelain perusteista ja tarkoituksesta lähtien kiinnittämällä samalla huomiota muusta lainsäädännöstä, tässä tapauksessa kilpailulainsäädännöstä ja julkisia hankintoja koskevasta lainsäädännöstä lähteviin perusvaatimuksiin.

Lääkelakia koskevan hallituksen esityksen "Pääasiallinen sisältö" -jakson mukaan lääkelain tarkoituksena on ylläpitää ja edistää lääkkeiden ja niiden käytön turvallisuutta sekä varmistaa niiden saatavuus kohtuullisin kustannuksin koko maassa. Myös lakiehdotuksen yleisperusteluissa on monin paikoin todettu, että lääkkeiden saatavuuden turvaaminen kohtuullisin kustannuksin on tavoite, johon pyritään järjestelmää olennaisesti muuttamatta. Toisena lääkelain uudistamisen yleistavoitteena on hallituksen esityksen perusteluissa mainittu lääketurvallisuus.

Lääkevalmisteiden ja hoitotarvikkeiden hintojen määräytymistä koskevaa kysymystä voidaan tarkastella käytännön tasolla kahdesta näkökulmasta: maksaako lääkkeen ja hoitotarvikkeen hinnan apteekille suoraan asiakas itse vai maksaako sen asiakkaan puolesta joku muu taho, esimerkiksi asiakkaan kotikunnan sosiaaliviranomainen. Oikeuskanslerinvirastossa vireillä olleessa kanteluasiassa dnro 1455/1/02 oli kysymys eräille apteekkien asiakasryhmille lääkeostoista myönnettävistä henkilökohtaisista alennuksista. Kyseiseen ja lukuisiin muihin samaa asiaa koskeneisiin kanteluihin 16.1.2003 antamani ratkaisu koski valtioneuvoston lääketaksan mukaisesta lääkkeen hinnasta mahdollisesti myönnettäviä alennuksia silloin, kun lääkkeen ostaja kuului johonkin asetuksessa mainittuun erityisryhmään. Tällaisissa tapauksissa asiakas on maksanut lääkehankinnat apteekille pääasiallisesti itse saaden hinnasta mahdollisesti sairausvakuutuslain mukaisen korvauksen Kansaneläkelaitokselta. Nyt kysymyksessä oleva kantelukirjoitus koskee Helsingin kaupungin hankintakeskuksen asianomaisille apteekeille järjestämää kaupungin sosiaaliviraston maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikeostoja koskevaa tarjouskilpailua. Tällöinkin asiakas on asioinut apteekissa itse, mutta lääkehankinnat on maksanut Helsingin kaupungin sosiaalivirasto.

4.2 Eräille erityisryhmille myönnettävien alennusten lainmukaisuudesta

Suomen Apteekkariliitto ry:n ja lukuisten apteekkareiden kanteluihin 16.1.2003 antamassani päätöksessä päädyin edellä mainitun lääkelain 58 §:n (laissa 700/2002) perusteella siihen, että valtioneuvoston asetus (lääketaksa-asetus 1183/2002), joka koski sotaveteraaneille lääketaksan mukaisesta hinnasta suoraan valtioneuvoston asetuksen perusteella myönnettävää alennusta, sosiaali- terveydenhuollon laitoksille tapahtuvassa myynnissä myönnettävää alennusta ja apteekkien mahdollisuutta myöntää kanta-asiakasalennuksia, oli lainmukainen. Mainitussa päätöksessäni olen siis katsonut, että lääkelain 58 § ei muodostanut estettä alennuksen myöntämiselle valtioneuvoston asetuksessa määritellyille erityisryhmille, sosiaali- ja terveydenhuollon laitoksille ja kanta-asiakkuuden perusteella.

Päätökseni perusteluissa viittasin eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan lääkelain muuttamista koskeneesta lakiehdotuksesta (HE 46/2002 vp) 5.6.2002 antamaan mietintöön (StVM 14/2002 vp). Siinä valiokunta oli muun ohella todennut, että lääkelain voimassa olleen 58 §:n sanamuodosta ei voitu suoraan johtaa velvoitetta lääkkeiden samahintaisuuteen, ottaen huomioon myös sen, että lääketaksassa oli säädetty enimmäishinta, jota ei saanut ylittää. Tuolloin voimassa olleiden säännösten sanamuotoon perustuvana tulkinta-argumenttina viittasin myös siihen, että jo aikaisemmissa lääketaksoissa (mm. valtioneuvoston asetus 844/2001) oli todettu, että lääkelain mukaisten lääkevalmisteiden vähittäishinta ei saanut ylittää lääketaksan mukaista hintaa.

Lääkkeistä suoraan asiakkaille myönnettävien alennusten lainmukaisuutta koskevassa mainitussa päätöksessäni viittasin lääkelainsäädännön perustavoitteisiin. Lääkkeiden hinnanvahvistusmenettelyn ja monien muiden lääkelaissa säädettyjen muun muassa lääkkeiden valmistusta, maahantuontia, myyntilupaa ja lääkkeiden vähittäismyyntiä koskevien säännöksien perustana ovat korostetusti lääketurvallisuuden sekä tehokkaan ja toimivan lääkkeidenjakeluverkoston ylläpidon vaatimukset. Lääkkeiden vähittäismyyntihintojen hinnanvahvistusmenettely on alisteinen lääkelain mainituille perustavoitteille.

Lääkkeiden hinnoista suoraan asiakkaille myönnettäviä alennuksia koskevassa päätöksessäni totesin, että lääkkeiden vähittäismyyntihintojen viranomaistoimin tapahtuvassa hinnanvahvistuksessa on kysymys erityisesti lääkkeitä myyvien elinkeinonharjoittajien eli apteekkien ja lääkkeitä ostavien asiakkaiden välisestä suhteesta. Viranomaistoimin vahvistettavassa lääkehinnoittelussa kysymys ei ole niinkään lääkkeitä myyvien ja ulkopuoliselta kilpailulta suojattua luvanvaraista apteekkielinkeinoa harjoittavien apteekkien välisistä suhteista. Lääkärin määräämiä tai muita terveyden- tai sairaudenhoitoon tarkoitettuja lääkevalmisteita ostavien asiakkaiden kannalta keskeistä on, että myös lääkkeiden hinnoittelu on tapahtunut lääkelain perustavoitteiden mukaisesti. Mainitussa päätöksessäni totesin, että tämä tarkoittaa toisaalta sitä, että lääkkeiden hinnat eivät saa alueellisin, hintakilpailullisin tai muullakaan perusteella ylittää viranomaisen lääketaksassa vahvistamaa hintaa. Tämä periaate turvaa kaikille kansalaisille mahdollisuuden saada lääkkeensä asuinpaikasta ja muista olosuhteista riippumatta samanlaisin perustein. Toisaalta kysymys on siitä, että lääkkeiden vähittäismyyntihintoja ei voida myöskään alentaa erityisestikään lääkelain perustavoitteisiin nähden vierain tai toisarvoisin perustein. Tämän mukaisesti muun muassa erilaiset ostettavien lääkkeiden määrään, tuotteiden uutuuteen, uuden liiketoiminnan aloittamiseen liittyvät ja muut kampanjatyyppiset lähinnä lääkkeiden markkinointitarkoituksessa toteutettavat alennukset ovat kiellettyjä.

Päätöksessäni katsoin, että perustuslain 80 §:ssä säädettyihin asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä koskeviin uusiin ja aikaisempaa hallitusmuotoa tiukempiin vaatimuksiin liittynyt lääkelain muutos ei merkinnyt sitä, että tarkoitus olisi ollut samalla muuttaa lääkkeiden vähittäismyynnin hinnoittelun vakiintuneita periaatteita.

Lääkkeiden hinnoista suoraan asiakkaille myönnettävien alennusten lainmukaisuutta koskevassa päätöksessäni viittasin myös jo ennen valtioneuvoston lääketaksa-asetusten antamista noudatettuun käytäntöön. Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan erilaisten alennusten myöntäminen asiakkaille oli ollut apteekeissa monivuotinen vakiintunut käytäntö, ja jo ennen alennusmahdollisuudesta säätämistä alennusten taloudellinen vaikutus oli ollut apteekkien tulojen sekä Kansaneläkelaitoksen ja apteekkisektorin välisten lääkekorvausten kannalta merkittävä. Kansaneläkelaitos oli antanut hyvinkin tarkkoja apteekkien myöntämiä alennuksia koskevia ohjeita sairausvakuutuslaissa säädetyn lääkekorvausmenettelyn kannalta. Alennusten myöntämiskäytäntöä ei ollut pidetty apteekkilain 58 §:n vastaisena, eikä lääkelain 58 §:n asetuksenantovaltuuden tarkentamista koskeneen muutosesityksen yhteydessäkään ollut tarkoitus kieltää alennusten antamista. Totesin päätöksessäni kuitenkin, että aikaisempi apteekkien omaan harkintaan perustunut alennuskäytäntö oli mielestäni ollut kansalaisten yhdenvertaista kohtelua koskevan vaatimuksen kannalta ongelmallinen.

Tässä yhteydessä voidaan myös viitata tämän kanteluasian vireillä ollessa 17.11.2005 annettuun eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 49/2005 vp). Perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa sosiaali- ja terveysvaliokunnalle lääkelain muuttamista koskeneen hallituksen esityksen (HE 107/2005 vp) johdosta. Esityksessä ehdotettiin muutettavaksi lääkelakia muun muassa siten, että lääkeyritysten tulee myydä lääkkeet kaikille apteekeille samalla hinnalla. Apteekkien saamien mahdollisten alennusten ja muiden hyvitysten tulee vaikuttaa suoraan vähittäismyyntihintoihin.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon perustelujen mukaan lääkkeen vähittäismyyntihintana on käytettävä lääkelain 58 §:n 1 momentin nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella säädettävän lääketaksan mukaista hintaa. Lainmuutoksen tavoitteena on säännellä tukkuhintojen pohjalta lääkkeiden vähittäismyyntihintoja ja apteekin myyntikatetta, jotta asiakkaiden lääkkeistä maksamat hinnat olisivat kohtuulliset. Lakiehdotuksessa tarkoitetun sääntelyn tavoitteena on lääkkeiden hintojen kohtuullistaminen muun muassa siten, että apteekkien lääkevalmistajilta saamat alennukset siirtyisivät vähittäismyyntihintoihin. Rajoitukselle oli katsottava olevan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan painavat yhteiskunnalliset perusteet.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi, että lääkelain 58 §:ään perustuva hintojen sääntely kohdistuu perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Sen vuoksi myyntikatteen sääntely lakiehdotuksessa esitetyllä tavalla ei ollut valiokunnan mukaan aivan ongelmatonta. Ehdotuksen taustalla oli kuitenkin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä pyrkimys kohtuullistaa lääkkeiden hintoja ja hillitä erityisesti kalliimpien lääkevalmisteiden hintojen nousua. Perustuslakivaliokunnan tuoreen lausunnon mukaan "lääkkeiden hintasääntely on lähtökohdiltaan painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa".

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 17.11.2005 näin katsonut, että lääkelain 58 §:ssä on kysymys hintojen sääntelyä koskevasta säännöksestä. Koska kysymys oli laissa jo aikaisemmin säädetyn asian (voittomarginaali/myyntikate) säännöstämisestä tiettyjä tilanteita varten (tukkuhinnassa olevan alennuksen siirtyminen vähittäismyyntihintaan) osittain uudella tavalla, uudistus edellytti lain muutosta. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta päätyi siihen, että lääkkeiden vähittäismyyntihintoihin tietyissä tapauksissa alentavasti vaikuttava lainmuutos voidaan toteuttaa tavallisena lakina.

Lääkelain muuttamisessa on kysymys laissa säädetystä apteekin velvollisuudesta ottaa apteekin saamat alennukset huomioon asiakkaille myytävien lääkevalmisteiden vähittäismyyntihinnoissa. Tässä kanteluasiassa on kysymys apteekkien oikeudesta myöntää alennuksia lääkkeiden vähittäismyyntihinnoista sopimusperusteisesti erityisesti silloin, kun lääkkeen maksajana ei ole asiakas itse vaan hänen kotikuntansa.

4.3 Kunnan sosiaaliviranomaisen maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikeostojen kilpailuttaminen

Kuten edellä olevasta ilmenee, kunnan sosiaaliviranomaisen maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikehankinnat tapahtuvat samalla tavoin kuin itse maksavien asiakkaiden. Asiakkaat noutavat heitä tutkineen tai hoitaneen lääkärin määräämät lääkkeet ja maksusitoumuksen piiriin kuuluvat hoitotarvikkeet apteekista. Apteekki toimittaa lääke- ja hoitotarvikeostoja koskevan laskun kunnan sosiaaliviranomaiselle, joka huolehtii lääkärin maksusitoumusasiakkaalle määräämää lääkevalmistetta koskevan ostolaskun ja hoitotarvikelaskun maksamisesta apteekille. Apteekin ja sen asiakkaan välisessä suhteessa kysymys on asiakkaan oikeudesta ja mahdollisuudesta saada häntä tutkineen tai hoitaneen lääkärin määräämät lääkevalmisteet ja tarpeelliset hoitotarvikkeet sisällöltään ja määrältään oikein ja viivytyksettä ja muutoinkin samoin perustein kuin apteekin muut (lääkehankintansa itse maksavat) asiakkaat. Kunnan maksusitoumusasiakkaat ovat muutoinkin lääkelaissa edellytetyn lääketurvallisuuden, lääkevalmisteiden laadun ja apteekkien asiakaspalvelun kannalta samassa asemassa kuin lääkehankintansa itse maksavat apteekin asiakkaat. Tästä apteekin ja sen asiakkaan välisen asiakassuhteen peruskysymyksestä ei vallitse kanteluasiassa erimielisyyttä.

Lääkärin määräämät lääkevalmisteet ja tarpeelliset hoitotarvikkeet kunnan maksusitoumusasiakkaalle toimittaman apteekin sekä lääkeostot ja hoitotarvikeostot apteekille maksavan kunnan sosiaaliviranomaisen välisessä suhteessa kysymys ei ole jollekin edellä kohdassa 4.2 mainitulle tai muulle asiakasryhmälle myönnettävästä alennuksesta. Asiakkaan henkilökohtaisiin olosuhteisiin (esimerkiksi sotavammaisuus) perustuva alennus voidaan myöntää vain asiakkaalle itselleen.

Kuten edellä kohdassa 4.2 ja siinä mainitussa oikeuskanslerin päätöksessä 16.1.2003 on todettu, apteekin asiakkaalle sen kanta-asiakkuuden perusteella myönnettävää alennusta on pidetty lainmukaisena, edellyttäen, että lääketurvallisuuteen liittyvät lääkelainsäädännön perusvaatimukset eivät myönnettävän alennuksen takia vaarannu. Kun kysymys on kunnan sosiaaliviranomaisen maksusitoumusasiakkaasta, tämä lääkevalmisteen käyttäjään liittyvä olennainen perusvaatimus ei nouse arvioitavaksi, koska maksusitoumusasiakkaalla on aina oikeus saada lääkkeensä apteekista häntä tutkineen tai hoitaneen lääkärin lääkemääräyksen mukaisena. Asianomaisen kunnan kaikkien maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikehankinnat maksavan kunnan sosiaaliviranomaisen kannalta taloudellisesti merkittävä kysymys sitä vastoin on, millä hinnalla kunnan tulee kunnan maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikehankinnat kustantaa.

Edellä tässä päätöksessä ja äsken mainitussa oikeuskanslerin aikaisemmassa päätöksessä todetusta johdonmukaisesti seuraa, että kun apteekin asiakkaalle itselleen myönnettävää kanta-asiakasalennusta on pidetty sallittuna, on se sitä myös silloin, kun lääke- tai hoitotarvikeoston maksaa asiakkaan puolesta muu taho esimerkiksi asiakkaan kotikunnan sosiaaliviranomainen. Kun apteekin ja maksusitoumusasiakkaan kotikunnan sosiaaliviranomaisen välisessä suhteessa kysymys on yksinomaan lääke- ja hoitotarvikeostojen maksajan ja maksun saajan näkökulmasta, on itse asiassa niin, että maksusitoumusasiakkaiden kaikkien lääke- ja hoitotarvikeostojen maksajana asianomaisen kunnan sosiaaliviranomainen on vielä huomattavasti enemmän kanta-asiakkaan asemassa kuin apteekin yksittäiset asiakkaat. Kuten edellä olevasta ilmenee, lääkkeensä lääkärin lääkemääräyksen mukaisesti saaman asiakkaan näkökulmasta kysymys ei ole hankittavien lääkkeiden määrän perusteella myönnettävästä paljousalennuksesta, mutta maksusitoumusasiakkaiden kaikki lääke- ja hoitotarvikehankinnat maksavan kunnan sosiaaliviranomaisen näkökulmasta kysymys on kunnan vastattaviksi jäävien lääke- ja hoitotarvikehankintojen kokonaiskustannuksista.

Johtopäätöksenäni edellä lausutusta totean, että maksusitoumusasiakkaiden lääke-ja hoitotarvikehankinnat kokonaisuudessaan maksavalle kunnalle lääkelain mukaiset lääkevalmisteet samoin kuin hoitotarvikkeetkin ovat kunnan hankintatoimen näkökulmasta samassa asemassa kuin muutkin kunnan yhteisistä varoista maksettavia tuotteita ja palveluita koskevat hankinnat. Lääkelain 58 §:n perusteella annettavan lääketaksan sisältävän valtioneuvoston asetuksen määräykset määrittävät ylärajan myös kunnan varoista maksettaville lääkevalmisteiden hankinnoille.

Edellä lausuttu kunnan maksusitoumusasiakkaalle lääkkeitä toimittavan apteekin ja maksusitoumuksen perusteella lääkehankinnat maksavan kunnan välistä lääkevalmisteiden hinnoittelua koskeva kannanottoni koskee asianomaisen apteekin oikeudellista mahdollisuutta antaa ja asianomaisen kunnan mahdollisuutta saada alennusta kunnan maksusitoumusasiakkaan puolesta maksamista lääkevalmisteista. Alennuksen antaminen perustuu apteekin ja kunnan väliseen sinänsä yksityisoikeudelliseen sopimukseen. Suomen Apteekkariliitto ry:n kantelukirjoitus koskee lähtökohtaisesti sitä, onko tällainen sopiminen lääkelain puitteissa ylipäätään mahdollista. Kantelukirjoituksen kärki kohdistuu kilpailuviranomaisten menettelyyn ja päätöksenteon lainmukaisuuteen, kun kilpailuvirasto on nimenomaisesti edellyttänyt sitä, että kuntien maksusitoumusasiakkaiden lääke- ja hoitotarvikehankinnoissa ei saa ilmetä kilpailunrajoituksia.

Tammikuun 1 päivänä 1994 voimaan tulleen julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) soveltamisalaa ja lain tarkoitusta koskevan 1 §:n mukaan valtion ja kuntien viranomaisten ja muiden laissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava hankinnoissaan, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa säädetään. Kilpailuneuvosto on lääkehankintojen tarjouskilpailua koskevassa asiassa 28.8.2001 antamassaan päätöksessä ensinnäkin todennut, että lääkehankintojen tarjouskilpailua koskeva asia kuuluu julkisia hankintoja koskevan lain piiriin. Toiseksi kilpailuneuvosto on todennut, että Helsingin kaupunki on julkisista hankinnoista annetun lain 2 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Kolmanneksi kilpailuneuvosto on todennut, että kyseinen lääkehankintojen tarjouskilpailu koski hankintaa, jonka kokonaisarvo ylitti kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) mukaisen vuoden 2001 kynnysarvon.

Kilpailuneuvosto oli päätöksessään ottanut kantaa myös lääkkeiden hinnoittelun erityisasemaan muiden tavaroiden hinnoitteluun nähden. Päätöksessään kilpailuneuvosto ensinnäkin totesi, että lääkkeiden hinnoittelu ei ole apteekkien vapaasti päätettävissä, vaan sitä säännellään lääkelaissa mainitulla lääketaksalla. Hintojen sääntely on tarpeen sen vuoksi, että apteekkitoiminnan harjoittaminen on luvanvaraista ja apteekeilla on useissa tapauksissa alueellinen monopoliasema. "Hintavalvonnalla asetetaan enimmäishinnat myytäville tuotteille". Kilpailuneuvosto oli viitannut lääkelain 58 §:n nojalla annettuun lääketaksaan (tuolloin VNp 1998/24), jonka mukaan hinnoiteltaessa lääkelain 20 §:ssä tarkoitettuja lääkevalmisteita niiden vähittäismyyntihinta ei saa ylittää lääketaksan mukaisen laskentakaavan mukaista hintaa. Kilpailuneuvosto oli päätöksessään yksiselitteisesti todennut, että "lääketaksa määrittää siten enimmäishinnan, joka lääkkeistä saadaan periä, mutta lääketaksan sanamuodon mukaan estettä alittamiseen ei ole".

Johtopäätöksenään kilpailuneuvosto oli todennut, että Helsingin kaupungin hankintayksikkö ei ollut menetellyt hankintasäännösten vastaisesti todetessaan, että lääketaksan mukaiset tarjoukset ilman tarjouspyynnössä edellytettyä alennusprosenttia ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

4.4 Yhteenveto

Kilpailuneuvosto on päätöksessään 28.8.2001 julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön näkökulmasta päätynyt lääkkeiden hinnoittelua koskevan lääkelain 58 §:n tulkinnassa sellaiseen lopputulokseen, että lääkevalmisteiden hintakilpailu on lain mukaan mahdollista.

Päätöksessään 16.1.2003 oikeuskansleri on niin ikään ottanut myönteisen kannan lääketaksan vahvistamista koskevassa valtioneuvoston asetuksessa mainituille erityisryhmille ja asiakkaille lääkeostoista kanta-asiakkuuden perusteella myönnettäviin alennuksiin edellyttäen, että kanta-asiakkuuden perusteella myönnettävissä alennuksissa menetellään lääkkeiden käytön turvallisuutta ja muiden lääketurvallisuutta koskevien lääkelainsäädännön perustavoitteiden mukaisesti.

Näin ollen nyt kysymyksessä olevan kanteluasian dnro 698/1/01 vireille tulon jälkeen ovat riippumattomana lainkäyttöelimenä toiminut kilpailuneuvosto ja ylimpänä laillisuusvalvontaviranomaisena toimiva oikeuskansleri toisistaan riippumatta (kilpailuneuvoston päätös 28.8.2001 saatu tämän kanteluasian yhteydessä) päätyneet lääkevalmisteiden hinnoittelua koskevassa oikeuskysymyksessä eri näkökulmista asiaa tarkastellen samanlaiseen lopputulokseen.

Edellä tässä päätöksessä olen katsonut, että apteekkitaksan vahvistamista koskeva lääkelain 58 § ei ole sellainen lääketuotteiden hinnoittelua koskeva erityissäännös, jonka perusteella lääketuotteet voitaisiin jättää kilpailunrajoituksia koskevan lainsäädännön soveltamisen ulkopuolelle.

Kantelukirjoituksessa tarkoitetun kilpailunrajoitusasian tutkinnan aikaan voimassa olleen kilpailunrajoituslain (laissa 480/1992) 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa tarjoushinta perustuu tarjoajien yhteistoimintaan. Kilpailuviraston 10.11.2000 antaman päätöksen mukaan asiassa saatujen selvitysten perusteella näytti ilmeiseltä, että Suomen Apteekkariliitto ja sellaiset helsinkiläiset apteekit, jotka aktiivisesti osallistuivat Helsingin apteekkariyhdistyksen kokouksessa ja kokouksen jälkeen yhteisesti päätetyn menettelytavan tiedottamiseen toisille apteekkareille jättäen sanamuodoltaan lähes identtiset tarjoukset, samoin kuin apteekkarit, jotka muutoin tietoisesti liittyivät yhteistyöhön antamalla asiallisesti täysin vastaavat tarjoukset, ovat olleet kilpailunrajoituslain 5 §:n säännösten vastaisessa yhteistyössä tarjouskilpailun aikana.

Kilpailuvirastosta annetun lain (711/1988) 2 §:n (482/1992) mukaan kilpailuvirasto tutkii kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailunrajoituksia ja ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kantelukirjoituksessa tarkoitettu kilpailunrajoitusasia on valmisteltu asianmukaisesti ja asiassa annettu kilpailuviraston päätös on perustunut asianmukaisiin selvityksiin. Päätöksen valmistelussa ja päätöksen antamisessa kilpailuvirasto on muutoinkin menetellyt toimivaltansa ja kilpailuvirastolla kilpailunrajoituksista annetun lain mukaisissa asioissa olevan oikeusharkinnan alaan kuuluvan harkintavallan rajoissa.

Myös asiassa kilpailuvirastolle lausunnon antanut sosiaali- ja terveysministeriö on menetellyt tässä lääkelain tulkintaa ja soveltamista koskevassa asiassa ministeriöllä lääkelainsäädännön erityisviranomaisena olevan toimivallan ja harkintavallan rajoissa.

Edellä olevaan viitaten totean, että kilpailuviraston sekä sosiaali- ja terveysministeriön menettelyä koskeva Suomen Apteekkariliitto ry:n kantelukirjoitus ei ole aiheuttanut puoleltani enempiä toimenpiteitä.

Suomen Apteekkariliitto ry:lle lähetettävän päätöksen lisäksi jäljennös tästä päätöksestä lähetetään kilpailuvirastolle sekä sosiaali- ja terveysministeriölle ja lääkelaitokselle sekä Helsingin kaupungin hankintakeskukselle ja sosiaalivirastolle tiedoksi siitä, mitä olen asiassa lausunut.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.