17.08.2005

Virkamies - Virkaan nimittäminen - Tehtävään määrääminen

Valtion ylimmän virkamiesjohdon valintamenettelyä koskevan lainsäädännön uudistaminen

Lausuntopyynnössään 23.6.2005 VM 154:00/2003 valtiovarainministeriön henkilöstöosasto oli pyytänyt oikeuskanslerin lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi valtion ylimmän virkamiesjohdon nimittämisestä ja tehtävään määräämisestä sekä valtion virkamieslain muuttamisesta.

Lausuntonaan oikeuskansleri esitti seuraavaa.

YLEISIÄ NÄKÖKOHTIA

Uudistuksen tavoitteista ja keinoista

Lausuntopyynnössä mainitun lainsäädäntöuudistuksen tavoitteena on kehittää valtion ylimmän virkamiesjohdon valintaperusteita ja -menetelmiä siten, että valinnoissa nykyistä selkeämmin korostuisivat kaikki ylimmältä johdolta edellytettävän johtajuuden osa-alueet ja kussakin yksittäisessä johdon tehtävässä edellytettävät ammatilliset ja johtajuuteen liittyvät vaatimukset. Lisäksi tavoitteena on edistää liikkuvuutta ylimmän johdon tehtävissä siten, että yhdessä virastossa tai tietyllä hallinnonalalla luodun virkauran sijasta edistettäisiin ylimmän johdon siirtymistä tehtävästä toiseen myös hallinnonalojen rajat ylittäen.

Ensinnäkin totean, että valtionhallinnon ylimmän virkamiesjohdon kelpoisuusvaatimuksia ja valintamenetelmiä on jo esityksen perusteluissa esitetyin tavoin uudistettu. Tuossa yhteydessä on ylimmän virkamiesjohdon kelpoisuusvaatimuksiksi lisätty vaatimus johtamistaidosta ja johtamiskokemuksesta. Valintamenetelmiä on kehitetty ottamalla yleisemmin käyttöön viran kärkihakijoiden haastattelut ja tietyssä laajuudessa myös soveltuvuustestaaminen. Yleisenä tavoitteena on ollut edistää henkilöstön liikkuvuutta valtionhallinnon sisällä ja virkamieheksi hakeutumista myös yksityisen sektorin tehtävistä. Silti edelleenkin varsin usein valtionhallinnon ylimmän virkamiesjohdon valinnassa kysymys on samassa virastossa tai samalla hallinnonalalla pitkän virkauran tehneen virkamiehen nimittämisestä aikaisempaa virkahierarkisesti korkeampaan ja vaativampaan virkaan. Tällöin ei ole takeita siitä, etteikö jälkikäteisarviona jouduttaisi toteamaan, että jossakin yksittäistapauksessa ylemmän johdon virassa vaadittava johtajuuden näkökulma ja viranhaltijalta edellytettävä johtamistaito eivät ole saaneet virkaa täytettäessä riittävää painoarvoa.

Valtion ylimmän virkamiesjohdon asemaa ja vaatimuksia tarkasteltaessa kysymys ei ole kuitenkaan pelkästään virkamiesjohdon nykyisten valintaperusteiden ja -menetelmien kehittämistarpeista vaan myös siitä, että monet julkishallinnon laajat ja syvälle käyvät hallinnolliset uudistukset - esimerkiksi henkilöstön palkkausuudistus - sekä hallintotoiminnalle asetetut entistä kovemmat tehokkuuden ja tuottavuuden vaatimukset ovat asettaneet myös nykyiset valtionhallinnon johtavat virkamiehet uuden tilanteen eteen.

Valtionhallinnon ylimmän virkamiesjohdon valintaperusteiden ja -menetelmien kehittämistä voidaan pitää sinänsä perusteltuna. Lausuntopyynnön kohteena olevassa esitysluonnoksessa on päädytty vaihtoehtoon, jonka mukaan valtionhallinnon ylimmän virkamiesjohdon nimittämistä koskeva lainsäädäntö uudistetaan kokonaan. Uudistus olisi sisällöllisesti ja varsinkin rakenteellisesti pitkälle menevä kokonaisuudistus. Uudistuksella olisi merkittäviä vaikutuksia myös viranomaisten välisiin toimivaltasuhteisiin. Toinen vaihtoehto olisi ollut arvioida voitaisiinko valtion ylimmän virkamiesjohdon valintaperusteiden ja -menetelmien uudistamistarpeet ja johtavien virkamiesten johtajuuteen liittyvät kehittämistarpeet toteuttaa nykyiseltä lainsäädännölliseltä pohjalta sitä kehittäen.

Lakiehdotusluonnoksen perusteluissa esitettyihin nykyisen järjestelmän puutteisiin ja kehittämistarpeisiin voidaan monilta kohdin yhtyä. Lainsäädäntöuudistuksen perusteiden tarkastelun näkökulma on kuitenkin mielestäni ollut - asian laajakantoisuus ja lainsäädännön vaikutukset huomioon ottaen - varsin suppea ja vaihtoehdoton. Uudistusesityksen perustelut antavat ensinnäkin mielestäni jossain määrin perusteettoman kielteisesti painottuneen kuvan valtionhallinnon toiminnan laadusta nimenomaan hallinnon palveluja hakevien ja saavien kansalaisten ja yhteisöjen näkökulmasta.

Lukuisat kansainvälisetkin selvitykset sekä kokemukset ovat osoittaneet, että Suomessa on hyvin järjestetty ja tehokkaasti toimiva julkinen hallinto, joka pystyy suhteellisen alhaisin kustannuksin tarjoamaan kohtuullisessa ajassa asianmukaisia hallinnollisia palveluja ja joka täyttää erityisesti korkeat oikeusturvan vaatimukset. Valtionhallinnossa on lukuisia virastoja ja hallinnon yksiköitä, joiden palvelujen ja hallintopäätösten laatu eri kriteereillä mitaten (käsittelyn joutuisuus, muu asiakaspalvelun taso, hallintopäätösten sisällön oikeellisuus ja muu sisällöllinen laatu, kustannustehokkuus jne.) kestää vertailun vastaavanlaisia palveluja ja päätöksiä tekevien yksityisen sektorin yritysten kanssa. Kansalaisille ja yhteisöille annettavissa hallintopalveluissa ja viranomaisten tekemissä hallintopäätöksissä samoin kuin kansalaisiin ja yhteisöihin kohdistettujen velvoitteiden täytäntöönpanossa kysymys on nimenomaan ministeriön alaisten keskusvirastojen asianomaisten osastojen ja yksiköiden toiminnasta. Tämäntyyppisen erittelevän tarkastelun tuloksena olisi voitu havaita, että ammatillisesti pätevällä ja muutoinkin asianmukaisella tavalla toteutetut johtajanvalinnat ovat voineet tuottaa jo nykyisessä järjestelmässä hyviä tuloksia.

Lainsäädäntöuudistuksen tarvetta on arvioitu lakiehdotusluonnoksen perusteluissa suppeasti pelkästään johtajuuden ja ylimpien johtamistehtävien näkökulmasta. On toki niin, että virasto- ja hallinnonalakohtainen virkauralla eteneminen ja sen mukainen ylimmän johdon rekrytointikäytäntö ei kaikissa tapauksissa ole viraston ylimmälle johdolle asetettavien johtajuuden vaatimusten mukaista eikä tuota parhaimpina pidettäviä nimitysratkaisuja nimenomaan ylimpien virkamiesten johtajantehtävien näkökulmasta. Viraston ylimmän johdon ja ministeriön ylimpien virkamiesten valinta on kuitenkin vain yksi osa koko viraston toiminnasta. Toinen on viraston muu henkilöstö. Muissakin yhteyksissä on kiinnitetty huomiota erityisesti niin sanottujen asiantuntijavirkamiesten asemaan sekä asianmukaiseen ja kohtuulliset odotukset täyttävään työuralla etenemiseen ja työn tekemisen edellytyksiin. Lakiehdotusluonnoksen perusteluissa ei ole kerrottu, miten ministeriöiden, keskusvirastojen ja muiden lain piiriin kuuluvien virastojen niin sanottujen asiantuntijavirkamiesten työuralla etenemismahdollisuuksia ja muuta asemaa on tarkoitus tässä yhteydessä kehittää.

Kolmas valtion ylimmän virkamiesjohdon nimittämistä ja tehtävään määräämistä koskevan lainsäädännön uudistamistarpeen perustelujen kapea-alaisuuteen liittyvä havaintoni koskee valtionhallinnon ylimmältäkin johdolta edellytettävää viraston toimialan ja tehtävien asiantuntemusta. Esimerkiksi ministeriöiden kansliapäälliköiden ja osastopäälliköiden ammatillista perehtyneisyyttä koskevat virastokohtaiset kelpoisuusvaatimussäännökset ehdotetaan kumottaviksi. Tältä osin suhtaudun uudistushankkeeseen varsin kriittisesti. On tunnettua, että Suomen valtionhallinto rakentuu pitkälti lainsäädännöllä säädettyjen hallintopalvelujen ja etuuksien varaan ja muutoinkin nimenomaan lainsäädännöllä on edelleenkin suuri merkitys yhteiskuntapoliittisten ratkaisujen täytäntöönpanokeinona. Samoin hallintotoiminta ja hallinnollista päätöksentekoa koskeva oikeusturvajärjestelmä rakentuu kokonaan lainsäädännön varaan. Useimpien keskusvirastojen ja monien valtion laitosten päätehtäviin puolestaan kuuluu ratkaista lailla säädettyjä hallinnollisia palveluja ja etuuksia koskevia hakemusasioita ja huolehtia niiden lainmukaisesta maksamisesta tai kansalaisille ja yhteisöille kuuluvien niin ikään lakisääteisten velvoitteiden täytäntöönpanosta.

Ministeriöissä valmisteltavien laajojen ja yhteiskunnallisesti merkittävien ja vaikuttavien lainsäädäntöasioiden ja muiden yhteiskuntapoliittisten uudistusten laaja-alaisuuden ja sisällöllisesti pätevän valmistelun sekä esittelytoiminnan oikeudellisen vastuun kannalta on mielestäni tärkeää, että ministeriöiden ylimmältä virkamiesjohdolta on edelleenkin vaadittava perehtyneisyyttä asianomaiseen hallinnonalaan. Nimenomaan kansliapäälliköt ja osastopäälliköt ovat huolehtineet siitä, että ministeriön ja sen osastojen yhteiskuntapoliittisesti merkittävämmille uudistushankkeille saadaan ministeriön ylimpänä johtajana olevan ministerin ja muun päättävän tason tuki. Niin ikään välttämättömät yhteydenpidot erilaisiin sidosryhmiin sekä kansainvälinen yhteistyö edellyttävät oman hallinnonalan substanssin erityistuntemusta. Tällaista asioiden valmistelun ja päätöksenteon kannalta merkittävää yhteydenpito- ja raportointitehtävää ei voitaisi ministeriön kansliapäälliköille ja osastopäälliköille enää laajemmin uskoa, jos heillä ei olisi kokonaisvastuuta ministeriössä valmisteltavista asioista eikä riittävää tietoa niiden sisällöstä.

Ministeriöiden kansliapäälliköiden ja varsinkin osastopäälliköiden tehtäviin on kuulunut hallinnonalansa tärkeimpien lainsäädäntöasioiden ja muiden yhteiskuntapoliittisesti merkittävien asioiden esitteleminen valtioneuvostossa. Kansliapäällikön ja osastopäälliköiden osallistuminen asioiden esittelyyn on osaltaan edistänyt sitä, että asiat on valmisteltu ministeriössä päätettyjen poliittisten ja muiden periaatelinjausten mukaisesti. Jos kansliapäälliköiltä ja osastopäälliköiltä ei edellytettäisi perehtyneisyyttä viraston hallinnonalaan ja sen asioihin, eivät he voisi enää sanottavasti osallistua valtioneuvostolle esiteltävien asioiden valmistelutoimintaan ja esittelyyn. Tällainen kehitys kaventaisi ministeriöissä valmisteltavien asioiden valmistelun asiantuntemusta ja samalla lisäisi ministeriön yksikönpäälliköiden ja asiantuntijavirkamiesten sisällöllisiä ja myös oikeudellisia vastuita.

Esimerkkinä voidaan tässä yhteydessä mainita tämän lausuntoasian aikana valmisteltu puolustusministeriön kansliapäällikön virantäyttöasia. Viran hakijoiden ansiovertailussa ja pätevyysarvioinnissa on kiinnitetty painokkaasti huomiota hakijoiden perehtyneisyyteen hallinnonalan toimintaan sekä puolustusministeriön ja sen kansliapäällikön tehtäviin.

Lainsäädäntöuudistuksen vaihtoehtoisista toteuttamistavoista

Lausuntopyynnössä on pyydetty kantaa lakiehdotusluonnoksessa vielä avoinna olevien asioiden ratkaisuvaihtoehtoihin. Tällaisia asioita ovat muun muassa valtioneuvoston yhteisten johtamisvirkojen perustaminen, virkojen sijoittaminen ministeriöihin ja virastoihin sekä palkkauksiin tarvittavien määrärahojen kohdentaminen.

Kuten edellä olevasta ilmenee, suhtaudun jossain määrin kriittisesti ehdotettuun valtion ylimmän virkamiesjohdon nimittämistä ja tehtävään määräämistä koskevaan lainsäädäntöuudistukseen. Järjestelmää voitaisiin kehittää nykyiseltä pohjalta valtion ylimmiltä virkamiehiltä edellytettäviä johtamisvalmiuksia ja johtamistehtäviä asianmukaisesti painottaen ja niitä hakijakohtaisesti selvittäen. Jos uudistus kuitenkin toteutetaan, kannatan esitetyistä vaihtoehtoisista toteutusmalleista hajautetumpaa mallia (yleisperustelujen sivut 22 - 23). Kantani perustana on kunkin ministeriön, keskusviraston, lääninhallituksen ja muun lain piiriin kuuluvan viraston lailla säädetty autonominen asema sekä ministeriöiden jakamaton vastuu oman hallinnonalansa kehittämisestä ja virastojen vastuu niille lailla säädetyistä tehtävistä.

Uudistusesityksen perusteluissa on korostettu valtion virastoilta edellytettävää tuottavuutta ja taloudellisuutta. Valtion henkilöstöhallinnon kehittämisasiakirjoissa on toisaalta korostettu viraston henkilöstön roolia viraston tulosten aikaansaamisessa. Tältä pohjalta on luonnollista, että tulosvastuussa olevalla itsenäisellä virastolla on oltava reaaliset mahdollisuudet vaikuttaa henkilöstönsä rakennetta, määrää, palkkausta ja työn tekemisen edellytyksiä koskeviin asioihin.

SÄÄNNÖSEHDOTUKSET JA NIIDEN YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

2 § Lain soveltamisala

Lakiehdotusluonnoksen 2 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan kyseisessä laissa tarkoitettuja tehtäviä ovat muun muassa ministeriön osastopäällikön ja sitä virka-asemaltaan vastaava tehtävä siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään. Säännösehdotusluonnoksen perusteluissa on todettu, että ehdotettavan pykälän osastopäällikköä vastaavat tehtävät ovat samat kuin valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä. On sinänsä asianmukaista ja tavoiteltavaa, että valtion virkamieslain ja nyt kyseessä olevan lain, kuten muidenkin lakien, käsitteistö on yhdenmukaista ja soveltamisalaltaan mahdollisimmanyhteneväistä. Tässä kohdin on kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota mainittujen lainkohtien tarkoitukseen.

Valtion virkamieslain 26 §:ssä säädetään lainkohdassa säädettyjen virkamiesten irtisanomisperusteista. Valtion virkamieslain 26 §:ssä säädetyt virkamiehet voidaan irtisanoa muita virkamiehiä (VML 25 §) yleisemmin kriteerein, "kun siihen on viran luonne huomioon ottaen hyväksyttävä ja perusteltu syy". Valtion virkamieslain 26 §:n 3 kohdassa tarkoitettuja ministeriön osastopäällikön virkaa virka-asemaltaan vastaavia virkoja ovat valtion virkamiesasetuksen 28 §:n 1 momentin mukaan muun muassa valtakunnansovittelija (4 kohta) ja ohjelmajohtaja (5 kohta). Valtakunnansovittelijan virka lisättiin asetukseen 14.3.2000 voimaan tulleella asetuksella (274/2000) ja ohjelmajohtajan virka 7.4.2003 voimaan tulleella asetuksella (263/2003). Valtakunnansovittelijan viran lisäämisen taustalla oli silloisen valtakunnansovittelijan irtisanomismenettelyn perustana olleet syyt. Valtakunnansovittelijan virassa olevalta on edellytettävä erityistä puolueettomuutta sekä yleistä luottamusta ja arvovaltaa. Jos viranhoidon perusedellytykset järkkyvät tai niitä ei enää ole, valtakunnansovittelija voidaan irtisanoa valtion virkamieslain 26 §:n mukaisessa järjestyksessä.

Valtakunnansovittelija virka on työriitojen sovittelusta annetussa laissa (420/1962) säädetty työntekijäin ja virkamiesten välisten työriitojen sovittelua ja heidän välistensä suhteiden edistämistä varten perustettu erityisvirka. Valtakunnansovittelijan viran menestyksellisen hoidon kannalta on olennaista, että virkaan valittavalla on kaikkien työmarkkinaosapuolien varaukseton luottamus ja että hän täyttää hyvin virassa vaadittavat ammatilliset pätevyysvaatimukset ja on tehtäväänsä muutoinkin kokenut ja pätevä. Valtakunnansovittelijan viranhoidossa korostuvat hänen ammattitaitonsa ja neuvottelutaitonsa nimenomaan työriitojen sovittelutoiminnassa ja muussa kanssakäymisessä työmarkkinaosapuolien kanssa. On selvää, että häneltä tulee edelleenkin edellyttää työriitojen sovittelusta annetun asetuksen (1205/1987) 1 §:ssä säädettyä hyvää perehtyneisyyttä työmarkkinalainsäädäntöön ja työmarkkinaoloihin. Nyt kysymyksessä olevan lakiehdotusluonnoksen tavoitteiden kannalta voidaan todeta, että valtakunnansovittelijan toimisto on henkilömäärältään varsin pieni ja koostuu ainoastaan valtakunnansovittelijan perustehtävän kannalta välttämättömästä lakimiessihteeristä ja toimistohenkilökunnasta. Tältä osin voidaan viitata siihen, mitä lakiehdotusluonnoksen 2 §:n erityisperusteluissa on konkurssiasiamiehen ja tietosuojavaltuutetun, jotka myös ovat tietyn alan erityisviranomaisia, toimistojen osalta todettu.

Sama uuden lain soveltamisalan rajaus koskee ministeriön ohjelmajohtajan virkaa. Ministeriön ohjelmajohtajilla ei ole ministeriön toiminnallisia tai henkilöstöhallinnollisia vastuutehtäviä. Ohjelmajohtajat voidaan toki virkahierarkisesti rinnastaa ministeriön osastopäälliköihin, mutta tehtävän sisällön ja vastuiden osalta virat poikkeavat täysin toisistaan.

Edellä lausutuin perustein totean, että valtakunnansovittelijan virka ja ministeriön ohjelmajohtajan virat eivät ole sellaisia lakiehdotusluonnoksessa tarkoitettuja valtion ylimmän virkamiesjohdon virkoja tai ylimpiin kuuluvia johtamistehtäviä, joihin kyseistä lakia tulisi miltään osin soveltaa. Lakiehdotuksen soveltamisalan pohjana voidaan pitää valtion virkamieslain 26 §:ää, mutta jo ehdotettavan lain erityisperusteluissa on selkeästi todettava, että sen nojalla annettava valtioneuvoston asetus ei koske valtakunnansovittelijan virkaa eikä ministeriön ohjelmajohtajan virkoja.

Lain säännösten tasolla lain soveltaminen oikeuskansleriin ja apulaisoikeuskansleriin on selvä. Lakia ei sovelleta heihin. Lakiehdotusluonnoksen 2 §:n erityisperustelujen viimeinen virke on lähinnä informatiivinen. Se voitaisiin mielestäni myös jättää perusteluista pois. Toisaalta, mikäli virke säilytetään perusteluissa, sitä olisi syytä mahdollisten tulkinnallisten epäselvyyksien välttämiseksi täydentää toteamalla, että lakia ei sovelleta oikeuskansleriin eikä apulaisoikeuskansleriin eikä muihin oikeuskanslerinviraston virkamiehiin.

3 § Suhde muihin säädöksiin ja
11 § Ilmoittautumismenettely

Lakiehdotusluonnoksen 3 §:n 1 momentin mukaan virkaan nimittämiseen sovelletaan valtion virkamieslakia, jollei tässä laissa toisin säädetä. Säännösehdotuksen erityisperusteluissa on asianmukaisesti todettu, että valtion virkamieslaissa on yleiset säännökset virkaan nimittämisestä. Erityisperusteluissa niin ikään asianmukaisesti todetaan, että valtion virkamiesasetuksen 7 - 16 §:ssä säädetään viran haku- ja ilmoittautumismenettelystä. Perusteluluonnoksen seuraavassa virkkeessä kuitenkin todetaan, että ehdotettava laki "korvaisi virkamiesasetuksen säännökset lain soveltamisalaan kuuluvien tehtävien osalta". Tällaisena perusteluteksti olisi epätarkka tai jopa harhaanjohtava ja se on korjattava ja täydennettävä. Kysymyshän on siitä, että uuden lain nimenomaiset säännökset astuvat valtion virkamieslain ja -asetuksen sijaan ja jos niitä ei ole, sovelletaan virkamieslain ja -asetuksen säännöksiä. Tämä periaate koskee muun muassa virkojen hakumenettelyä. Virkojen avoin, julkinen, kattava ja muutoinkin asianmukaisella tavalla toteutettu hakumenettely on edelleenkin olennainen vaihe myös valtion ylimmän johdon valinnan sisällöllisen onnistumisen ja hakijoiden oikeusturvan kannalta. Oikeuskansleri on lausunnoissaan ja valtioneuvostovalvonnassaan korostanut viranhaun julkisuuden ja läpinäkyvyyden merkitystä muissakin kuin valtion virkamieslain soveltamispiiriin kuuluvissa viroissa.

Uusi laki ei saa merkitä vähimmässäkään määrin sitä, että valtionhallinnon ylimmän johdon virkojen ja tehtävien hakumenettelyn julkisuutta, avoimmuutta, kattavuutta ja hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta kavennettaisiin. Lakiehdotusluonnoksen 11 §:n mukaan johdon virka ja tehtävä täytetään avointa ilmoittautumismenettelyä käyttäen. Lainkohdan nojalla annettavan valtioneuvoston asetuksen on muiltakin osin täytettävä edellä todetut julkisten virkojen ja tehtävien rekrytointimenettelylle asetettavat oikeusturvavaatimukset.

4 § Yhteiset virat

Lain 4 § olisi sen keskeisimpiä säännöksiä ja se merkitsisi huomattavaa periaatteellista ja oikeudellista muutosta nykytilaan. Säännösehdotuksen erityisperustelut ovat mielestäni liian niukat ja ylimalkaiset säännöksen periaatteelliseen ja oikeudelliseen merkittävyyteen nähden. Pykälän erityisperusteluita tulee täydentää. Lakiehdotuksen yleisperusteluja täydentäen 4 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi tarkemmin selostaa lainkohdan soveltamista käytännön tasolla. Selkeän kokonaiskuvan saamiseksi lain perusteluissa olisi tarpeen selostaa johdon uuden rekrytointijärjestelmän toimeenpanoa siltäkin osin kuin siitä säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Tämä koskee esimerkiksi asioiden valmistelu- ja esittelyvastuita valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavissa asioissa.

Laista ja sen perusteluista tulisi ilmetä selkeät oikeusohjeet muun muassa valtionhallinnon yhteisten johdon virkojen perustamisen ja lukumäärän määräytymisen periaatteista samoin kuin johdon virkojen sijoittamisen periaatteista. Samoin lakiehdotuksen perusteluissa tulisi selostaa lain vaikutuksia valtiovarainministeriön ja muiden ministeriöiden ja virastojen toimivaltasuhteisiin. Vaikka valtiovarainministeriöön perustetut ylimmän johdon virat olisivatkin valtionhallinnon yhteisiä, ministeriöillä ja muilla lain piiriin kuuluvilla virastoilla tulee olla asialliset mahdollisuudet vaikuttaa myös ylimmän johdon virkoja, eikä ainoastaan tehtäviä, koskeviin asioihin, koska kysymys on kunkin viraston omiin keskeisiin toimintaedellytyksiin kuuluvista asioista.

5 § Virkaan nimittäminen ja
6 § Tehtävään määrääminen

Myös mainitut pykälät merkitsisivät merkittävää lainsäädännöllistä muutosta nykytilaan ja säännökset olisivat uuden lain soveltamisen kannalta keskeisimpiä. Sen vuoksi niiden erityisperusteluja tulisi täydentää ja täsmentää. Nimitystoimivalta olisi 5 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostolla. Viran haettavaksi julistaminen (ilmoittautumismenettely), viranhakijoiden ansiovertailu ja pätevyysarviointi ja muu virantäyttömenettely ja -harkinta sekä päätösesityksen tekeminen valtioneuvostolle ovat kuitenkin ratkaisevassa asemassa virkanimityspäätöksen sisällöllisen pätevyyden ja hakijoiden oikeusturvan kannalta. Sen vuoksi lainkohdan perusteluissa tulisi todeta, minkä ministeriön vastuulla virkanimitysasian valmistelu ja esittely valtioneuvostolle on.

Vastaavasti 6 §:n perusteluista tulisi luonnosta selkeämmin ja seikkaperäisemmin ilmetä, millainen tehtävään määräämismenettely on, ja varsinkin sen ajallinen ja asiallinen suhde virantäyttömenettelyyn. Käsitteiden sisältöä ja keskinäistä suhdetta sekä varsinkin käytännössä esiin nousevia lukuisia vaihtoehtoisia tilanteita voitaisiin havainnollistaa käytännön esimerkein.

Lakiehdotusluonnos on olennaisilta osiltaan sikäli puutteellinen, että se ei sisällä täsmällisempiä säännöksiä uuden lain mukaisesti virkaan nimitetyn virkamiehen oikeudellisen aseman perusteista. Selkein ja oikeusturvan kannalta ongelmattomin tilanne on, että asianomainen johdon virkaan nimitetty on samassa yhteydessä määrätty myös johdon tehtävään. Tällaisen virkamiehen oikeudellisen aseman perusteista tulisi lakiin ottaa lyhyt toteava säännös. Ongelmallisempia ovat sen sijaan sellaiset tilanteet, joissa henkilö on nimitetty (valtiovarainministeriön esittelystä) johdon virkaan mutta häntä ei ole välittömästi määrätty (asianomaisen ministeriön esittelystä) johonkin johdon tehtävään tai tehtäväänmääräämispäätöstä ei määräajan jälkeen enää uudisteta. Erityisesti tällaiseen asemaan joutuvien johtavien virkamiesten oikeudellisen aseman perusteet tulisi ilmetä selkeästi laista, ja siltä osin kuin kysymys on valtioneuvoston asetuksella säädettävistä asioista, asia on tarpeen lain perustelutekstissä selkeästi ja avoimesti kuvata.

7 § Tehtävään määräävä viranomainen

Säännösluonnoksesta ilmenee tehtäväänmääräämispäätöksen päätöksentekotaho. Kuten edellä 4 §:n kohdalla on todettu, valtion johdon ylimpiin tehtäviin määräämistä koskevien asioiden valmistelu- ja esittelyvastuussa olevan viranomaisen vastuu on merkittävä ja viranomaisen toteaminen on uuden järjestelmän toiminnan hahmottamisen kannalta tärkeää. Johdon yhteisiä virkoja koskevien virkanimityspäätösten valmistelu ja esitteleminen valtioneuvostolle kuuluu valtiovarainministeriölle, mutta tehtävään määräämispäätösten valmistelu ja esitteleminen valtioneuvostolle tai tasavallan presidentille lienee asianomaisen substanssiministeriön vastuulla. Tämä seikka on tarpeen selkeästi todeta lain perusteluissa.

Lakiehdotusluonnoksen 7 §:n 1 momentin mukaan jos tehtävään määrättävä henkilö ei ole johdon virassa, presidentti nimittää hänet siihen. Selvää toki on, että tehtävään ei voida määrätä henkilöä, jota ei ole nimitetty johdon virkaan. Kyseisen virkkeen soveltaminen saattaisi kuitenkin johtaa pääsäännöstä poikkeavaan virkanimitystasoon. Johdon virkaan 4 §:n pääsäännön mukaisesti valtioneuvoston päätöksellä nimitetty ja esimerkiksi ministeriön osastopäällikön tehtävään määrätty virkamies määrättäisiin myöhemmin esimerkiksi ministeriön kansliapäällikön tehtävään tasavallan presidentin päätöksellä. Jos ministeriön kansliapäällikön (vastaavasti maaherra) tehtävään määrättävä henkilö ei sitä vastoin ole ennestään johdon virassa, tasavallan presidentti tekisi myös virkanimityspäätöksen. Tällainen menettely on toki tarkoitettu harvoin sovellettavaksi poikkeukseksi pääsäännöstä, mutta menettely olisi ongelmallinen viranhakijoiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen näkökulmasta.

9 § Uuteen tehtävään määrääminen

Viranomaisen oikeus määrätä virkamies yksipuolisesti uuteen tehtävään ja virkamiehen siirtymävelvollisuus uuteen tehtävään ei ole hallinnossa sinänsä uutta. Menettely on ollut vakiintuneessa käytössä muun muassa ulkoasiainhallinnossa ja puolustusvoimissa. Näille hallinnonaloille hakeutuva virkamies tietää jo etukäteen, että virkauralla eteneminen tapahtuu virkanimityspäätösten ohella työnantajan yksipuolisesti tekemien tehtäväänmääräämispäätösten kautta. Tehtäväänmääräämismenettelyä on käytetty myös muualla hallinnossa niin, että osastoa alempien yksiköiden päällikkyyttä varten ei ole perustettu omaa virkaa, vaan yksikön päälliköksi on määrätty joku yksikön virkamies, jonka tehtäväänmääräys voidaan työnantajan yksipuolisin toimin tarpeen vaatiessa peruuttaa.

Myös uuden lain mukaisiin johdon virkoihin hakeutuvat saavat etukäteen tiedon siitä, että siirtyminen tehtävästä toiseen on olennainen osa uutta johtamisjärjestelmää. Nykyisin käytössä oleviin tehtäväänmääräämisjärjestelmiin liittyy kuitenkin yleensä samalla tietyntyyppinen virkauralla eteneminen. Ylimmän virkamiesjohdon nimittämistä ja tehtävään määräämistä koskevan uuden järjestelmän peruspiirteisiin sitä vastoin kuuluu, että virkamiehen uutta tehtäväänmääräämistä arvioidaan virkamiehen edellisessä tehtävässään osoittaman kyvykkyyden ja siinä saavuttamien tulosten perusteella. Jos tulokset eivät täytä odotuksia, virkamies voidaan siirtää aikaisempaa hierarkisesti vaatimattomampaan ja ammatillisesti vähemmän vaativaan tehtävään samassa tai kokonaan toisessa virastossa.

Kuten edellä on todettu, myös johdon tehtävät on tarkoitus täyttää avointa ilmoittautumismenettelyä käyttäen (11 §). Viranomaisen yksipuolista tehtäväänmääräämisoikeutta koskevan 9 §:n ja avointa tehtäväänilmoittautumista koskevan 11 §:n välinen suhde tulee lakiehdotuksen perusteluissa asianmukaisesti selostaa. Lakiehdotusluonnoksen säännöstekstien pohjalta arvioituna tarkoitus lienee, että avoinna olevaan tehtävään voidaan (viranomaisen yksipuolisella tehtäväänmääräämispäätöksellä) määrätä muukin kuin tehtävään lain 11 §:n mukaisesti ilmoittautunut. Järjestelmä voisi toimia moitteettomasti eikä siihen liittyisi oikeusturvaongelmia niissä tapauksissa, joissa kysymys on aikaisemmassa tehtävässä kyvykkyytensä ja tuloksellisuutensa osoittaneen virkamiehen määräämisestä aikaisempaa vaativampaan tehtävään. Jos sen sijaan kysymys on virkamiehen siirtämisestä hänen nykyistä tehtäväänsä virkahierarkisesti tai ammatillisesti vaatimattomampaan tehtävään tai kokonaan muuhun virastoon, menettely voi muodostua ongelmalliseksi sekä tehtävään yksipuolisesti määrättävän että siihen lain 11 §:n mukaisesti ilmoittautuneiden kannalta.

Julkisen vallan sinänsä hyväksyttävänä tavoitteena on huolehtia siitä, että ylimmän johdon tehtäviin määrätyt henkilöt ovat pätevyyttään ja kyvykkyyttään vastaavissa tehtävissä ja tarvittaessa tehdä asian vaatimia uudelleensiirtoja. Toisaalta jokaisen yksittäisen valtioneuvostolle tai tasavallan presidentille esiteltävän tehtäväänmääräämisasian valmistelussa ja esittelyssä on lakiin perustuvana velvollisuutena huolehdittava siitä, että tehtävään määrätään ylimmän johdon kelpoisuusvaatimukset, tehtävän vaativuus ja sen mahdolliset erityisvaatimukset sekä perustuslain 125 §:ssä säädetyt yleiset virkanimitysperusteet huomioon ottaen pätevin ja ansioitunein. Tämä perusoikeudeksi säädetystä yhdenvertaisuuden vaatimuksesta ja yleisistä virkanimitysperusteista lähtevä vaatimus voi muodostua ankaraksi sellaisissa ennen pitkään konkreettisiksi muodostuvissa tapauksissa, joissa avoinna olevaan tehtävään on ilmoittautunut useita huomattavan ansioituneita ja kyvykkäiksi tunnettuja hakijoita, mutta jollakin toisella virastolla on samaan aikaan sinänsä hyväksyttävistä perusteista lähtevä tarve saada siirretyksi sen ylimpään johtoon kuuluva virkamies toisiin tehtäviin.

10 § Kelpoisuusvaatimukset virkaan nimitettäessä ja tehtävään määrättäessä

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on asianmukaisesti korostettu virkaa ja tehtävää koskevan avoimen hakukuulutuksen asiallista ja oikeudellista merkitystä. Kysymys on nimenomaan siitä, että säädettyjen kelpoisuusvaatimusten lisäksi myös asianomaiseen tehtävään kuuluvat erityisvaatimukset määritellään jo ennen tehtävän avoimeksi ilmoittamista ja nämä vaatimukset sisällytetään tehtävän avoinna olemista koskevaan ilmoitukseen. Sama vaatimus koskee lakiehdotusluonnoksen 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuja toimintaympäristön ja toimialan tuntemuksen kuvauksia, koska myös niissä on kysymys laissa säädettyjen tehtäväänmääräämiskriteereiden arvioinnista. Sen vuoksi myös ne on määriteltävä ennen tehtävän avoimeksi julistamista ja riittävässä laajuudessa sisällytettävä tehtävän avoinna olemista koskevaan kuulutukseen. Lakiehdotusluonnoksen 10 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuitenkin tältä osin todettu, että "ennen valintaa tehtävässä tilannearviossa olisi määriteltävä juuri siinä tehtävässä tarvittava taso". Tehtäväänmääräämisasioissa, samoin kuin klassisissa virkanimitysasioissakin, noudatettava avoimmuuden vaatimus edellyttää, että tehtäväänmääräämisasian, samoin kuin virkanimitysasiankin, päätösharkinnan kannalta olennaiset kriteerit määritellään ja julkistetaan etukäteen. Muussa tapauksessa niihin ei voida päätöksen perusteluina nimitysmuistiossakaan vedota.

13 § Ylimmän johdon tukiyksikkö

Valtiovarainministeriön yhteyteen perustettava ylimmän johdon tukiyksikkö olisi ministeriöitä ylimmän johdon virkoja ja tehtäviä koskevissa asioissa avustava yksikkö. On syytä korostaa, että oikeudellinen vastuu tehtävien määräämistä koskevissa asioissa on asianomaisella ministeriöllä. Muutoinkin ministeriöiden ja asianomaisten virastojen omaa asemaa ja vastuuta on syytä korostaa, koska kysymys on lopulta niiden ylimmän johdon järjestämisestä ja niiden henkilöstöstä.

Selvää on, että ylimmän johdon tukiyksikön toiminta ei voi vähimmässäkään määrin vaarantaa sen perustuslain 125 §:stä lähtevän perusvaatimuksen toteutumista, että kuhunkin valtion virkaan ja tehtävään valitaan virkaan ja tehtävään ilmoittautuneista pätevin ja ansioitunein. Edellä 9 §:n kohdalla lausumaani viitaten toistan, että myöskään ylimmän johdon tukiyksikön toimenpiteet eivät saa myötävaikuttaa sellaisten tilanteiden syntymiseen, että ylimmän johdon tehtävään toisesta tehtävästä siirrettäisiin henkilö, joka olisi tehtävään ilmoittautuneisiin nähden vähemmän ansioitunut ja pätevä.

Lakiehdotusluonnoksen 13 §:n 2 kohdassa mainittu tukiyksikön tehtävä tarkoittanee niin sanotun headhunter -toiminnan yleistymistä valtionhallinnossa. Tämäntyyppistä toimintaa on rajoitetusti käytetty joidenkin erityisvirkojen kohdalla. Kysymys on kuitenkin edelleenkin siitä, että menettelyn kautta saataisiin viran tai tehtävän hakijoiksi päteviä ja ansioituneita henkilöitä, jotka eivät ehkä muutoin hakeutuisi virkaan tai tehtävään.

Ylimmän johdon tukiyksikkö on ministeriön yksikkö eikä sillä ole oikeudellista päätäntävaltaa. Toisaalta sillä on ministeriöiden välinen tärkeä yhteistoimintaluonne. Ennen mahdollisen hallituksen esityksen antamista olisi syytä vielä tarkistaa, voitaisiinko tukiyksikön tehtävistä säätää valtioneuvoston asetuksen tasolla.

Valtioneuvoston asetus valtion ylimmästä virkamiesjohdosta

1 §
Kuten lakiehdotusluonnoksen 2 §:n 2 momentin erityisperusteluissa on todettu, tarkoitus on, että käsitteen " ministeriön osastopäällikköä virka-asemaltaan vastaavat tehtävät" ovat samat kuin valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä. Virkamiesasetuksen 28 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdissa mainittujen valtakunnansovittelijan ja ohjelmajohtajan osalta viittaan edellä lakiehdotusluonnoksen 2 §:n 2 momentin kohdalla lausumaani. Mainittujen virkojen kuulumista valtion ylimmän virkamiesjohdon nimittämistä koskevan uuden lain piiriin ei voida pitää, kyseisten virkojen erityisluonne huomioon ottaen, lain perustarkoituksen mukaisena.

Asetuksen 1 §:n 1 kohdassa mainitaan lain 2 §:ssä tarkoitettuna tehtävänä, johon lakia ei kuitenkaan sovelleta "ministeriön valtiosihteeri". Tällä käsitteellä tarkoitettaneen erityisesti valtioneuvostosta annetun lain 6 §:n 2 momentissa (laissa 1187/2004) säädettyjä muuta ministeriä kuin pääministeriä avustamaan nimitettyjä valtiosihteereitä. Tällaiset valtiosihteerit samoin kuin valtioneuvostolain 6 §:n 1 momentissa säädetty pääministeriä avustamaan nimitetty valtiosihteeri (valtioneuvoston kanslian valtiosihteeri) nimitetään pääministerin ja ministerin toimikaudeksi. Sen vuoksi on luontevaa, että kyseinen laki ei koskisi mainittuja valtiosihteereitä.

Valtiovarainministeriön ylimpänä kansliapäällikköä vastaavana virkamiehenä toimii valtiosihteeri. Viran nykyisellä haltijalla on lain voimaantulosäännöksen mukainen oikeus jatkaa virassaan määräaikansa loppuun. Viimeistään tuossa vaiheessa on tarpeen varmistaa, että laki koskee myös valtiovarainministeriön ylimpänä virkamiehenä toimivaa valtiosihteeriä.

Lakiehdotusluonnoksen 2 §:n 2 momentin 2 kohta koskee ministeriön virkamiehiä. Sen liitteenä olevan asetusluonnoksen 1 §:n 3 ja 4 kohdissa luetellut virat eivät kuitenkaan ole ministeriön virkoja. On asianmukaista, että lakia ei sovellettaisi asetuksen 1 §:n 3 ja 4 kohdissa mainittuihin tehtäviin, mutta asiasta on säädettävä lainsäädäntöteknisesti moitteettomalla tavalla.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.