07.04.2005

Perusoikeudet - Omaisuudensuoja - Kansallinen tuki - Luonnonhaittakorvaus

Valtioneuvoston asetus luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta

Kirjoitus oikeuskanslerille

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry on oikeuskanslerille 5.4.2005 osoittamassaan kirjoituksessa viitannut maa- ja metsätalousministeriössä valmisteltuun valtioneuvoston asetukseen vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta. MTK:n kirjoituksessa on todettu, että komission vaatimuksesta vuodesta 2005 alkaen osa kotieläintuotannon kansallisesta eläinkohtaisesta tuesta on tarkoitus siirtää maksettavaksi pellon kautta LFA-tuen kansallisena lisäosana. Syynä muutokseen on hallituksen syksyllä 2003 sopima ns. artikla 141 -tukea koskeva ratkaisu ja sen perusteella lokakuussa 2004 komission kanssa neuvoteltu LFA-lisäosan toteuttamismalli.

Kirjoituksen mukaan muutos eriarvoistaa samankokoisten kotieläintilojen tukien jakautumisen, sillä tuotantotuen leikkaus ja sen korvaaminen pellon kautta tulevalla LFA-lisäosalla johtaa kohtuuttoman suuriin tukileikkauksiin tiloilla, joilla on vähän peltoa.

Viljelijöille tukimuutos tapahtuu liian nopeasti ilman riittävää sopeutumismahdollisuutta, sillä muutos tapahtuu vain muutaman kuukauden varoitusajalle. MTK:n kirjoituksen mukaan leikkaukset ovat ristiriidassa viljelijöiden oikeutettujen ja kohtuullisten odotusten näkökulmasta.

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto on pyytänyt oikeuskansleria kiinnittämään huomiota kirjoituksessa esitettyihin seikkoihin ja tutkimaan ennen valtioneuvoston asetuksen antamista, ovatko tukimuutoksesta aiheutuvat tukileikkaukset kohtuuttomia ja ristiriidassa perustuslain omaisuudensuojasäännösten kanssa.

Hankittu selvitys

Käytettävissä on ollut valtioneuvoston yleisistuntoon 7.4.2005 ratkaistavaksi jaettu maa- ja metsätalousministeriön ylitarkastaja Esa Hiivan esittelylista III, joka koskee valtioneuvoston asetusta vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta.

Oikeuskanslerin kirjeellä 6.4.2005 on maa- ja metsätalousministeriötä pyydetty antamaan MTK:n kirjoituksessa mainitun asian tutkimiseksi tarvittava lausunto. Oikeuskansleri pyysi lausuntoa erityisesti kirjoituksessa mainitun uudistuksen voimaantulon nopeasta aikataulusta sekä viittauksesta omaisuudensuojaan. Niin ikään lausuntoa pyydettiin tuen muutoksista aikaisempaan nähden sekä muutoksista tuen saajien kohtuullisten odotusten kannalta samoin kuin siitä, mitkä syyt ylipäätään johtivat tuen määräytymiseen peltoalan perusteella.

Maa- ja metsätalousministeriö on antanut asiassa 6.4.2005 päivätyn lausunnon.

Ratkaisu

Kansallisen tuen oikeudellisesta luonteesta ja suhteesta omaisuudensuojaan

Ensinnäkin lausun kirjoituksessa mainitun luonnonhaittakorvauksen kansallisen lisäosan ja muiden vastaavien maataloudenharjoittajille maksettavien kansallisten tukien oikeudellisesta luonteesta ja niiden suhteesta perustuslain 15 §:ssä perusoikeutena turvattuun omaisuudensuojaan seuraavaa:

Omaisuudella on eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä tarkoitettu varallisuusarvoisia etuja, joihin kuuluu laajimpana omistusoikeus. Omistusoikeus puolestaan käsittää periaatteessa kaikki ne oikeudet, jotka eivät jollain erityisellä perusteella kuulu jollekin muulle kuin omistajalle. Varsinaisen omistusoikeuden lisäksi omaisuudensuojan piiriin kuuluvat myös saamisoikeudet ja maksettavaksi langenneet julkisen vallan rahasuoritusvelvollisuudet.

Myös sopimusvapaus on saanut suojaa tietyssä määrin omaisuudensuojasäännöksen kautta. Tämä tarkoittaa sitä, että lainsäätäjän toimin ei saada taannehtivasti puuttua yksityisten välisiin varallisuusoikeudellisiin sopimussuhteisiin. Kirjoituksessa mainitussa luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa koskevassa asiassa ei ole kysymys maataloudenharjoittajille sopimusperusteisesti maksettavasta taloudellisesta tuesta eikä kysymys ole myöskään vaikutuksiltaan taannehtivasta toimenpiteestä.

Luonnonhaittakorvauksen kansallinen lisäosa on osa Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanoa. Luonnonhaittakorvauksen kansallisessa lisäosassa on kysymys Suomelle Euroopan yhteisön jäsenmaana suodulle mahdollisuudelle maksaa maataloudenharjoittajille yhteisön varoista maksettavien maatalouden tukien täydennyksenä Suomen valtion varoista kansallista tukea. Myös kansallinen tuki on osa Euroopan yhteisön yhteistä maataloutta sillä tavoin, että sen myöntämiselle on jäsenmaan saatava yhteisön asianomaisen toimielimen lupa ja tukea voidaan maksaa vain yhteisön hyväksymissä rajoissa.

Euroopan yhteisön yhteisen maatalouden rinnalla sovellettava kansallisen maataloustuen järjestelmä on lakisidonnaista toimintaa. Kansallisen tuen tukimuotoja ja maksettavien tukien taloudellisia rajoja koskevat ratkaisut perustuvat Euroopan yhteisön toimielinten ja Suomen maatalousviranomaisten, erityisesti maa- ja metsätalousministeriön, välisiin neuvotteluihin ja niiden tuloksina tehtäviin päätöksiin. Kansallisen tuen täytäntöönpano jäsenmaassa tapahtuu kunkin jäsenmaan lainsäädännön mukaisesti. Suomen lainsäädäntöjärjestys edellyttää ensinnäkin, että kansallisen tuen yleisistä perusteista säädetään lailla.

Vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annettava valtioneuvoston asetus perustuu maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annettuun lakiin (1559/2001) sekä maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annetun lain (1336/1992) 13 §:ään. Myös ensiksimainitun lain 4 §:ään on kirjattu se edellä mainittu Euroopan Unionin yhteisestä maataloudesta lähtevä perusvaatimus, että kansallisten tukien käyttöönotto edellyttää Euroopan yhteisön hyväksyntää.

Maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain 1 §:stä ilmenee, että mainitussa laissa tarkoitettuja tukia voidaan myöntää valtion talousarviossa osoitetun määrärahan rajoissa. Tämän mukaisesti kenelläkään ei ole lakiin perustuvaa subjektiivista oikeutta maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain mukaiseen tukeen, vaan tukea voidaan myöntää ainoastaan eduskunnan kyseiseen tarkoitukseen talousarviossa myöntämien määrärahojen rajoissa. Eduskunnan myöntämät määrärahat asettavat ehdottoman ylärajan kansallisten tukien yhteismäärälle. Määrärahan mitoitukseen vaikuttaa muun muassa se, mihin tarkoituksiin Euroopan yhteisö on sallinut kansallista tukea myönnettäväksi sekä Euroopan yhteisön eri tarkoituksiin hyväksymän kansallisen tuen tukitaso. Tämäkin Euroopan yhteisön yhteisestä maataloudesta lähtevä perusvaatimus on kirjattu kansallisen lain 4 §:n 1 momenttiin. Sen mukaan tukien määrää tai niiden myöntämisen edellytyksiä muutetaan Euroopan yhteisön tekemän päätöksen perusteella.

Perustuslain 15 §:n perusteella perusoikeutena suojatuksi omaisuudeksi eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu erilaiset julkisen vallan avustukset ja muut velvoitteet vain silloin, kun ne ovat langenneet maksettaviksi. Kysymys on useimmiten ollut työntekijöiden ja muiden edunsaajien oikeudesta tietyn suuruiseen eläkkeeseen tai kansalaisten lakiin perustuvista sosiaalietuuksista ja niiden määristä. Nyt esillä olevan asian oikeudellisen tarkastelun kannalta olennaista on, että vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annettavassa asetuksessa ei ole kysymys edunsaajille jo maksettaviksi langenneista avustuksista. Sen ohella on todettava, että julkisen vallan avustuksia ja muita vastaavia velvoitteita koskevissa perustuslakivaliokunnan ratkaisuissa on ollut kysymys kansalaisten ja muiden edunsaajien subjektiivisista oikeuksista eli sellaisista etuuksista, joiden saamiseen heillä on laissa säädetty nimenomainen oikeus. Kuten edellä on maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain 1 §:ään viitaten todettu, sellaisesta lakisääteisestä oikeudesta ei ole kansallisissa tuissa kysymys.

Maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään Euroopan yhteisön asettamien tukiehtojen toimeenpanosta. Vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annetussa asetuksessa on kysymys em. lain 4 §:n 2 momentin mukaisesta Euroopan yhteisön asettamien tukiehtojen kansallisesta toimeenpanosta. Asetuksessa säädettäviin LFA-lisäosan myöntämisen perusteisiin ja määrään sekä muihin luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa koskevan asetuksen sisällöllisiin säännöksiin oikeuskansleri ei voi laillisuusvalvojana puuttua, edellyttäen että asetuksessa säädetyt tukien määrää ja niiden myöntämisen edellytyksiä koskevat säännökset ovat Euroopan yhteisön asiasta tekemän päätöksen mukaisia.

Valtioneuvoston asetuksen mukaisen kansallisen tuen muutosten siirtymäaika ja täytäntöön-panoajankohta

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliiton kirjoituksessa on puututtu myös vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annettavan asetuksen nopeaan täytäntöönpanoon ja kerrottu lyhyen siirtymäajan maataloudenharjoittajille aiheuttamista vaikeuksista. Siltä kannalta tarkasteltuna, että kun 7.4.2005 esiteltävän asetuksen on määrä tulla voimaan jo 13.4.2005, asetuksen antamisen ja sen voimaantulon välistä aikaa on pidettävä maataloudenharjoittajien kannalta lyhyenä. Samalla on todettava, että mainittu aika asetuksen antamisesta sen soveltamisen aloittamisajankohtaan on poikkeuksellisen lyhyt myös asetuksen soveltamisesta eri tavoin vastaavien kunnallisten ja valtion maatalousviranomaisten kannalta. Tältä osin kuitenkin totean, että kysymys ei ole ollut maa- ja metsätalousministeriön virkamiehen tai muun virkamiehen viivyttelystä tai laiminlyönnistä, vaan luonnonhaittakorvauksen kansallista lisäosaa koskevan kansallisen asetuksen valmistelu on riippunut Suomen ja Euroopan yhteisön virkamiesten asiasta käymistä neuvotteluista ja asiaa koskevista yhteisön päätöksistä ja niiden ilmoittamisesta Suomen viranomaisille.

Asiakirjoista ilmenee, että kysymys on lokakuussa 2004 Euroopan yhteisön komission kanssa neuvotellun LFA-lisäosan toteuttamismallin täytäntöönpanosta nyt annettavalla kansallisella asetuksella. Tästä ajankohdasta laskettuna voidaan katsoa, että asianomaisilla järjestöillä ja niiden toimihenkilöillä ja muilla tahoilla, joita asia koskee, on ollut mahdollisuus saada noin puoli vuotta aikaisemmin jo varsin yksityiskohtaista tietoa seikoista, joihin kansallisen asetuksen tukien myöntämisen edellytyksiä ja määriä koskevat säännökset perustuvat.

Lisäksi voidaan todeta, että LFA-lisäosan toteuttamismallia koskeneiden Suomen ja Euroopan yhteisön komission välisten neuvottelujen taustalla on ollut syksyllä 2003 sopima niin sanottua artikla 141 -tukea koskeva ratkaisu. Tuolloin Euroopan yhteisön maatalousuudistusta käsiteltiin laajasti myös julkisissa tiedotusvälineissä. Tuossa vaiheessa ei voinut olla tarkempaa tietoa laajan uudistuksen vaikutuksista eri tukimuotoihin ja niiden tasoon, mutta yleispiirteisemmänkin tiedon perusteella on käynyt ilmi, että kysymys tuli olemaan huomattavan laajasta ja syvälle käyvästä uudistuksesta Euroopan yhteisön yhteisessä maataloudessa, jolla on pitkälle meneviä heijastusvaikutuksia myös kansallisen tuen myöntämisen edellytyksiin ja tukien määriin. Maa- ja metsätalousministeriön lausunnosta ilmenee, että komission kanssa saavutetusta neuvottelutuloksesta oli kerrottu muun muassa 14.10.2003 annetulla maa- ja metsätalousministeriön tiedotteella. Syksyllä 2003 Euroopan yhteisön ja Suomen hallituksen välillä saavutetun maataloustukineuvottelutuloksen ja nyt annettavan asetuksen välillä on ollut monia muitakin maa- ja metsätalousministeriön lausunnossa lueteltuja asiaa koskevia valtioneuvoston ja Euroopan yhteisön komission päätöksiä ja toimenpiteitä, joista ministeriö on kussakin yhteydessä erikseen tiedottanut. Merkittävää on, että tiedossa on ollut myös se, että LFA-lisäosa maksetaan hehtaariperusteisena, vaikkakaan yksityiskohtaista LFA -lisäosamallia ei ollut aikaisemmin tiedossa.

Edellä olevan perusteella päädyn siihen, että Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:n kirjoituksen johdosta asiassa ei ole ilmennyt, että vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta valtioneuvoston yleisistunnon päätettäväksi jaettu valtioneuvoston asetus olisi joltakin osin ristiriidassa perustuslaissa perusoikeutena turvatun omaisuudensuojan kanssa tai että asetus olisi muutoinkaan lainvastainen. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan sellaisia oikeudellisia perusteita, joiden vuoksi oikeuskansleri voisi edellyttää, että vuodelta 2005 maksettavasta luonnonhaittakorvauksen kansallisesta lisäosasta annettavan asetuksen tukien saamisen edellytyksiä tai tukien määriä koskevia säännöksiä maa- ja metsätalousministeriön esityksestä jollakin tavoin poiketen muutettaisiin.

Asiassa saatuun selvitykseen viitaten katson myös, että asiassa ei ole ilmennyt, että asian esittelijä ylitarkastaja Esa Hiiva tai maa- ja metsätalousministeriön muu virkamies olisi kyseisen asetuksenmuutosasian valmistelussa viivytellyt tai rikkonut muulla tavalla virkavelvollisuuksiaan.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.