1.11.2004

Oikeusministeriön oikeushallinto-osasto oli pyytänyt oikeuskanslerin lausuntoa vakuutusoikeuden sivutoimisten jäsenten asettamisesta erityisesti maatalousyrittäjien tapaturma-asioiden käsittelyä varten.

Lausuntopyynnön liitteinä olivat 17.9.2004 päivätty Maa- ja metsätalouden Keskusliitto ry:n ja 21.9.2004 päivätty Vakuutusoikeuden esitys oikeusministeriölle.

Lausuntonaan oikeuskansleri totesi seuraavaa.

Kyseinen asia liittyi 1.5.2003 voimaan tulleeseen vakuutusoikeuslakiin. Vakuutusoikeuslain uudistuksen yhteydessä uusittiin myös vakuutusoikeuden maallikkojäseniä koskevat säännökset. Asiaa koskevan vakuutusoikeuslain 11 §:n otsikkona on "Työoloja tai yritystoimintaa tuntevat jäsenet". Vakuutusoikeuslain uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 101/2002) yleisperustelujen 2.2. kohdan mukaan tarkoituksena oli selkeyttää muita jäseniä koskevaa sääntelyä aikaisemmasta. Aikaisemman vakuutusoikeuslain (14/1958) maallikkojäseniä koskevassa 5 a §:ssä (278/1999) oli säädetty maallikkojäsenten osallistumisesta laajoin lakiviittauksin. Uudessa laissa säännöstä oli tarkoitus muuttaa teknisesti niin, että sivutoimisista jäsenistä säädettäisiin lakiviittausten asemesta etuuslajeittain.

Aikaisemmassa laissa vakuutusoikeuden maallikkojäsenet määrättiin erikseen eläke- ja tapaturmavakuutusasioiden käsittelyä varten. Lakiehdotuksen 11 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan niissä tarvitaan kuitenkin samantyyppistä työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteiden tuntemusta. Sen vuoksi vakuutusoikeuslain 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään, että jäsenet määrätään edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen ehdotuksesta, kun on kysymys muun muassa a) yksityisoikeudellisessa työsuhteessa olevien työeläkeasioista ja b) tapaturmavakuutusasioista. Edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen ehdotuksesta määrättävät "työelämän ja työmarkkinoiden olosuhteita tuntevat jäsenet" osallistuvat näin sekä yksityisoikeudellisessa työsuhteessa olevien työeläkeasioita että tapaturmavakuutusasioita koskevien asioiden käsittelyyn.

Vakuutusoikeuden sivutoimisia jäseniä koskevissa säännöksissä on kysymys perustuslain 98 §:n 3 momentin mukaisen tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävän erityistuomioistuimen tuomarinvaltaa käyttävän jäsenistön määräytymisperusteista ja määräämisestä sekä niistä asiaryhmistä, joiden käsittelyyn sivutoimiset jäsenet osallistuvat. Kun kysymys on perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaisesta tuomiovaltaa käyttävästä riippumattomasta tuomioistuimesta, on edellytettävä, että asianomaisen lain sanamuodonkin osalta on yksiselitteisen selvää, mitä etuuslajeja koskevien asioiden käsittelyyn laissa säädettyjen tahojen ehdotuksesta määrätyt sivutoimiset jäsenet kulloinkin osallistuvat. Lain-uudistuksen tavoitteiden mukaisesti kysymys ei ole tässä sivutoimisten jäsenten määräämisestä erikseen ansioeläkeasioihin ja tapaturmavakuutusasioihin, vaan sivutoimisten jäsenten määräämisestä nimenomaisesti molempia asiaryhmiä varten.

Edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen ehdotuksesta määrättävien sivutoimisten jäsenten käsittelemät asiat on vakuutusoikeuslain 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetty lakiuudistuksen perusteluissa esitettyjen tavoitteiden (etuuslajikohtaisuus) mukaisesti ja lisäksi lain sanamuodonkin tasolla yksiselitteisen selkeästi. Kuten edellä on todettu, mainitut jäsenet osallistuvat muun muassa a) yksityisoikeudellisessa työsuhteissa olevien työeläkeasioiden ja b) tapaturmavakuutusasioiden käsittelyyn.

Vakuutusoikeuslakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan "momentin 5 kohdassa tarkoitettaisiin asioita, jotka koskevat maatalousyrittäjän toiminnassa laajassa merkityksessä olleiden henkilöiden eläketurvaa". Tässä tarkoitettuja lakeja olisivat perustelutekstin mukaan muun muassa maatalousyrittäjien eläkelaki mutta myös maatalousyrittäjien tapaturmavakuutuslaki. Vakuutusoikeuslain 11 §:n 1 momentin 5 kohdassa on kuitenkin säädetty, että sivutoimiset jäsenet määrätään edustavimpien maatalousyrittäjäjärjestöjen ehdotuksesta, kun on kysymys maatalousyrittäjien ja maatalousyrittäjien tehtäviin rinnastettavissa tehtävissä toimineiden ansioeläkeasioista. Lainkohdassa ei ole nimenomaisesti säädetty, että jäseniä määrättäisiin edustavimpien maatalousyrittäjäjärjestöjen ehdotuksesta, kun kysymys on maatalousyrittäjien ja maatalousyrittäjien tehtäviin rinnastettavissa tehtävissä toimivien tapaturmavakuutusasioista. Ilmaisu "toimineiden" 5 kohdassa viittaa eläkeasioihin; 1 - 4 kohdissa ilmaisu "olevien" sisältää käsitteellisesti myös tapaturma-asiat.

Vakuutusoikeuslakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että lainuudistuksessa tavoiteltu etuuslajikohtaisuus on ollut tarkoitus toteuttaa myös maatalousyrittäjiä koskevissa asioissa, mutta tapaturmavakuutusasioiden osalta sitä ei ole lain sanamuodon tasolla toteutettu. On sinänsä selkeyttävää, että kaikkia vakuutusoikeuslakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (sivu 18) lueteltuja kaikkiaan kahdeksaa eläkettä, korvausta tai tukea koskevaa lakia ei ole enää vakuutusoikeuslaissa erikseen lueteltu. Toisaalta on kuitenkin nähdäkseni niin, että tapaturma-asiat ovat myös maatalousyrittäjien osalta vakuutusoikeuslakiehdotuksen 11 §:n 1 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa luetelluista eläkkeistä, korvauksista ja tuista poikkeava oma erillinen etuuslajinsa, kuten asia on vakuutusoikeuslain 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa mielestäni systemaattisesti oikein säädetty.

Jonkin vakuutusoikeuslain 11 §:ssä mainitun työntekijä-, virkamies- tai yrittäjäryhmän tapaturmavakuutusasiat ovat samojen ryhmien eläkkeitä koskeviin asioihin verrattuina nähdäkseni siinä määrin erillinen ja sisällöllisesti erilainen etuusjärjestelmä, että tapaturmavakuutusasiat olisi tarpeen mainita nimenomaisesti laissa, varsinkin kun näin on vakuutusoikeuslain 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen ryhmien osalta meneteltykin.

Vielä totean, että sellainen tulkinnallinen tie, että edustavimpien maatalousyrittäjäjärjestöjen ehdotuksesta määrättyjen jäsenten osallistuminen tapaturmavakuutusasioiden käsittelyyn määräytyisi sitä kautta, että tapaturmavakuutusasiat on 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainittu, ei ole mielestäni oikeudellisesti pitävä ratkaisu. Lainkohdassa ei nimittäin ole kysymys pelkästään vakuutusoikeuden toiminnasta sen kutsuessa sivutoimisia jäseniä eri asioiden käsittelyyn. Kysymys on myös laissa tarkoitettujen edustavimpien järjestöjen toiminnasta niiden tehdessä oikeusministeriölle ehdotuksensa järjestön ehdotuksen perusteella valtioneuvoston yleisistunnossa määrättävistä sivutoimisista jäsenistä. Yksiselitteisesti voidaan todeta, että vakuutusoikeuslain 11 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetut edustavimmat maatalousyrittäjäjärjestöt eivät ole pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja edustavimpia työnantaja- tai työntekijäjärjestöjä.

Vakuutusoikeuden sivutoimisia jäseniä koskevat uudet säännökset ovat keskeisiltä osiltaan säännösten uudistamistavoitteiden mukaisia (lakiviittauksista etuuskohtaiseen sääntelyyn). Edellä olevaan viitaten katson, että lainkohdassa tarkoitettujen tapaturma-asioiden osalta vakuutusoikeuslain 11 § on kuitenkin edellä mainituin tavoin puutteellinen ja se on aiheuttanut asianomaisessa tuomioistuimessa, vakuutusoikeudessa, ja hallinnossa epätietoisuutta ja eriäviä tulkintoja. Tämän vuoksi ja koska kysymys on vakuutusoikeuden toimivaltaisen jäsenkokoonpanon määräämisen ohella myös asianomaisten keskeisten maatalousyrittäjäjärjestöjen toimenpiteistä niiden ehdottaessa sivutoimisia jäseniä riippumattomaan tuomioistuimeen päädyn siihen, että oikeusministeriön tulisi ryhtyä toimiin vakuutusoikeuslain 11 §:n täsmentämiseksi siten, että muutkin kuin 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut sivutoimiset jäsenet osallistuisivat 11 §:n 1 momentin 1 - 5 kohdissa tarkoitettujen eläkeasioiden lisäksi asianomaisten tapaturmavakuutuseläkeasioiden käsittelyyn.

Tasavallan presidentti antoi 19.11.2004 hallituksen esityksen laiksi vakuutusoikeuslain 11 §:n muuttamisesta siten, että vakuutusoikeuslain sivutoimisten jäsenten määräämistä koskevaa säännöstä tarkennettaisiin siten, että edustavimpien maatalousyrittäjäjärjestöjen ehdotuksesta nimitettävät jäsenet osallistuisivat vakuutusoikeudessa maatalousyrittäjien ansioeläkeasioiden käsittelyyn.

Tasavallan presidentti vahvisti 21.12.2004 lain vakuutusoikeuslain 11 §:n muuttamisesta (EV 213/2004 vp), joka tulee voimaan 1.1.2005.