15.08.2003

Perustuslaki - Kansalaisen luovuttaminen

Luonnos hallituksen esitykseksi perustuslain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Oikeuskansleri Paavo Nikulan lausunto oikeusministeriölle 15.8.2003, dnro 16/20/03

Oikeusministeriö on pyytänyt lausuntoa lausuntopyynnön liitteenä olevasta luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Perustuslain muutos koskisi kolmea asiaa:

1) Suomen kansalaisen luovuttaminen tai siirtäminen vastoin tahtoaan toiseen maahan
2) Mahdollisuus valita apulaisoikeusasiamiehelle sijainen
3) Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeus eduskunnan täysistunnossa

Yleistä

Hallituksen esitysluonnoksen yleisperustelujen johdannossa on yleisenä lähtökohtana todettu, että erityisesti perustuslain oikeudellisen aseman ja merkityksen vuoksi sen muuttamiseen on syytä lähtökohtaisesti suhtautua pidättyvästi. Perustuslain muuttamista koskevien ehdotusten tulisikin perustua sellaisiin tarpeisiin, joiden olemassaolosta vallitsee suhteellisen laaja yksimielisyys. Tällainen peruslähtökohta on mielestäni hyvin perusteltu.

Yleisperustelujen johdannossa on viitattu oikeusministeriön 13.9.2001 asettaman perustuslain seurantatyöryhmän mietintöön (2002:7). Hallituksen esitysluonnoksen lainmuutosehdotuksista kaksi (1 ja 3) on kirjattu myös työryhmän mietinnön perustuslain muutostarpeita koskevaan jaksoon. Hallituksen esitysluonnoksen toinen lainmuutosehdotus on sen sijaan syntynyt työryhmätyöskentelyn ulkopuolella.

Suomen kansalaisen luovuttaminen

Hallituksen esitysluonnoksen perusteluista ilmenee, että perustuslain 9 §:n 3 momenttiin kirjattu vastentahtoista luovutusta tai toiseen maahan siirtämistä koskeva ehdoton kielto ei lukuisten erillislakien jälkeen ole enää vastannut vallitsevaa oikeustilaa. Asia tiedostettiin jo perusoikeussäännösten uudistamisen yhteydessä. Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) 7 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan oli pidetty perusoikeussuojan kannalta ongelmallisena, että perusoikeuksista oli voimassa pysyviä niiden ydinalueeseen ulottuvia poikkeuksia, jotka eivät näkyneet itse perustuslain tekstistä. Tämän vuoksi hallituksen esityksen 7 §:n 3 momenttiin sisällytettiin Suomen kansalaisen vastentahtoista luovutusta tai siirtämistä koskevan pääsäännön soveltamisalan rajoitus. Ehdotus sisälsi mahdollisuuden lailla säätää Suomen kansalaisen luovuttamisesta rikoksen johdosta tai siirtämisestä rangaistuksen täytäntöönpanoa varten sellaiseen maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa oli taattu. Perustelujen mukaan tämä edellytti, että kulloinkin saavutetaan riittävä varmuus henkilön oikeusturvan takaamisesta siinä maassa, johon hänet luovutettiin tai siirrettiin.

Perusoikeusuudistusesityksestä antamassaan mietinnössä eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVM 25/1994) katsoi, että kansalaisen oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan on niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei siitä poikkeamismahdollisuutta ole syytä avata perustuslaissa. Tämän vuoksi valiokunta poisti tätä tarkoittaneen virkkeen ehdotuksesta. Eduskunta hyväksyi hallitusmuodon 7 §:n 3 momentin perustuslakivaliokunnan esittämässä muodossa (969/1995). Hallitusmuodon 7 §:n 3 momentti siirtyi sellaisenaan perustuslain 9 §:n 3 momentiksi.

Hallituksen esitysluonnoksen mukainen lisäys perustuslain 9 §:n 3 momenttiin merkitsisi perusoikeusuudistuksessa esitetyn liikkumisvapautta koskevan säännöksen 3 momentin sanamuodon toteuttamista. Uutena elementtinä olisi vaatimus Suomen kansalaisen luovuttamisen tai siirtämisen perustumisesta tuomioistuimen päätökseen. Perusoikeusuudistuksen aikoihin vuonna 1993 vastentahtoista luovutusta koskevat poikkeuslait koskivat lähinnä rikoksen johdosta tapahtuvaa luovutusta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä (laki 270/1960). Sen jälkeen oikeustilaa on muuttanut erityisesti Euroopan unionin piirissä harjoitettu oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla.

Suomen kansalaisen luovuttamista tai toiseen maahan siirtämistä koskevat säännökset koskevat perustuslaissa perusoikeutena turvatun liikkumisvapauden ydinaluetta. Niistä perustuslainsäätämisjärjestyksessä tehtyjä poikkeuksia pidettiin perusoikeussuojan kannalta ongelmallisina jo perusoikeusuudistuksen yhteydessä kymmenkunta vuotta sitten. Nimenomaan Euroopan unionissa harjoitettu ja ilmeisesti edelleen voimistuva rikosoikeudellinen yhteistyö ja muu kansainvälinen rikosoikeudellinen yhteistyö ja sen tuloksena solmittavat Suomeakin sitovat kansainväliset sopimukset ovat nyttemmin lisänneet tarvetta saattaa liikkumisvapautta koskeva perusoikeussäännös vastaamaan muutoin lailla säädettyä oikeustilaa.

Viimeisin kansalliseen lainsäädäntöön vaikuttava perustuslain 9 §:n 3 momentissa säädettyä luovutuskieltoa sivuava Euroopan Unionin lainsäädäntöhanke on komission ehdotus eurooppalaista pidätysmääräystä koskevaksi puitepäätökseksi. Valtioneuvoston kirjelmästä (U 66/2001 vp) eduskunnan suurelle valiokunnalle antamassaan lausunnossa 7.11.2001 perustuslakivaliokunta (PeVL 42/2001 vp) katsoi olevan aihetta tähdentää kansainvälisen poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön helpottamisen ensisijaista tärkeyttä esimerkiksi siihen verrattuna, että pyrittäisiin harmonisoimaan rikoslainsäädäntöjä. Ehdotettu eurooppalainen pidätysmääräys merkitsee toteutuessaan sitä, että mahdollisuus Suomen kansalaisen luovuttamiseen rikoksen johdosta toiseen Euroopan Unionin jäsenvaltioon tulee pääsäännöksi eikä se ole vain törkeisiin rikoksiin liittyvä poikkeus. Varsinkin tämäntyyppisen yhteisöoikeudellisen uudistuksen kansallisen voimaanpanon yhteydessä perustuslain 9 §:n 3 momentin tarkistamistarve käy ilmeiseksi.

Perustuslain 9 §:n 3 momentin tarkistamisen jälkeen kysymys olisi siitä, että Suomi Euroopan Unionin jäsenvaltiona ja muutoinkin kansainvälisen oikeusyhteisön osapuolena jo asianomaisten sopimusten valmisteluvaiheessa osaltaan pyrkii vaikuttamaan siihen, että perustuslaissa pääsäännöksi säädettyä kansalaisten luovuttamiskieltoa ei kansainvälisissä sopimuksissa ja niiden tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä tapahtuvassa voimaanpanossa avata enempää kuin voidaan pitää yleiseltä kannalta ja Suomen kannalta perusteltuna. Samalla on huolehdittava siitä, että luovuttamisen edellytyksistä ja luovuttamismenettelystä on sopimuksissa riittävät oikeusturvan takeet.

Apulaisoikeusasiamiehen sijainen

Kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmään siirryttiin 1.1.1998 voimaan tulleella hallitusmuodon 49 ja 59 §:n muutoksella (1113/1997). Toinen apulaisoikeusasiamies valittiin ensimmäisen kerran 1.9.1998 alkaneeksi toimikaudeksi. Toisen apulaisoikeusasiamiehen viran perustamisen tavoitteena oli, että eduskunnan oikeusasiamiehelle tehtävien kantelujen lisäännyttyä oikeusasiamiehen kansliassa olisi jatkuvasti käytettävissä kolme ratkaisijaa. Nyt kyseessä olevan hallituksen esitysluonnoksen mukaan perustuslain 38 §:ssä ei säädettäisi, millaisissa tapauksissa apulaisoikeusasiamiehen sijainen voitaisiin kutsua tehtävään. Tarkemmat säännökset apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävään kutsumisesta annettaisiin tavallisella lailla. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan apulaisoikeusasiamiehen sijainen voitaisiin kutsua tehtäväänsä kun jompikumpi apulaisoikeusasiamies on muutoin kuin lyhytaikaisesti estynyt hoitamasta tehtäväänsä tai jos apulaisoikeusasiamiehen tehtävä on täyttämättä.

Yleiseltä kannalta on pidettävä perusteltuna tarvetta turvata eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian ratkaisukapasiteetti kaikissa tilanteissa. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen valinta ja hänen tehtävään kutsuminen olisi yksi tällainen keino.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsuminen voi nähdäkseni tulla kyseeseen muun muassa silloin kun apulaisoikeusasiamiehen toimikausi päättyy tai tehtävä on täyttämättä. Toimikauden päättyessä asianomainen apulaisoikeusasiamies voi ilmoittautua tehtävään uudelle toimikaudelle tai hän ei ilmoittaudu tehtävään uudelleen. Molemmissa tapauksissa apulaisoikeusasiamiehen valintamenettely on samanlainen eli eduskunnan täysistunnossa suoritettava vaali, jota edeltää asian valmistelu lähinnä perustuslakivaliokunnan päättämällä tavalla. Apulaisoikeusasiamiehen toimikauden päättyminen on ennakoitavissa, koska kysymys on perustuslain 38 §:ssä säädetyn nelivuotiskauden päättymisestä. Tilanne on samantyyppinen kuin määräajaksi täytettävissä viroissa, joiden käyttö valtionhallinnossa on yleistynyt. Myös niissä viranomaisen valmistelu- ja ratkaisutoiminnan jatkuvuus ja tehokkuus on pystyttävä turvaamaan.

Määräajaksi täytettävien hallintovirkojen virantäyttöprosessiin kuuluu ensinnäkin perinteinen kelpoisuusehdot täyttävien hakijoiden yleinen ansiovertailu ja pätevyysarviointi. Sen perusteella kärkihakijoiksi nousevista hakijoista voidaan hankkia lisäselvitystä muun muassa haastatteluilla ja erityisesti päällikköviroissa yhä yleisemmin myös soveltuvuusarvioin tai -tutkimuksin. Soveltuvuusarvioinnit ja soveltuvuustutkimukset tekee yleensä tehtävään valittu ulkopuolinen yritys. Asianomainen ministeriö tekee kärkihakijoiksi nousseiden yksityiskohtaisemman ja eritellymmän pätevyysarvioinnin ja ansiovertailun haastatteluissa ja soveltuvuusarvioissa saatujen lisätietojen perusteella. Monien ylimpien virkojen - kuten parhaillaan täytettävinä olevien maaherran virkojen - kohdalla kysymys on lisäksi varsin monipuolisesta asiallisen pätevyyden arvioinnista. Myös kelpoisuusvaatimuksiksi säädettyjen johtamistaidon ja -kokemuksen osalta vaatimustaso ja hakijoiden kvalifikaatiot ovat nousseet. Olennaista on, että ylimpiin virkoihin pystytään valitsemaan ammatillisesti pätevistä hakijoista ne, joilla johtamiskokemuksensa ja -taitonsa sekä viranhoidolle asetettujen lisävaatimusten perusteella on asiallisesti parhaimmat edellytykset johtaa asianomaista virastoa tai asiantuntijalaitosta ja menestyksellisesti hoitaa kaikki virkaan kuuluvat tehtävät.

Edellä olevasta ilmenee, että valtionhallinnon ylimpien virkojen valintamenettely on nykyään varsin monivaiheinen ja sisällöllisesti vaativa prosessi. Kun kysymys on määräajaksi nimitettävistä virkamiehistä, kuten ylimmissä viroissa usein on, kysymys on asianomaisen valinta- ja nimitysprosessin oikea-aikaisuudesta ja tehokkuudesta. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon tasolla ratkaistavien virkanimitysasioiden valmistelusta ja ratkaisusta saamani kokemuksen perusteella arvioin, että myös eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen vaalia edeltävä haku- ja hakijoiden arviointivaihe voidaan apulaisoikeusasiamiehen toimikauden päättymistapauksissa toimeenpanna sillä tavoin, että apulaisoikeusasiamiehen tehtävänhoitoon ei tulisi merkittävää keskeytystä.

Apulaisoikeusasiamiehen eläkkeelle siirtyminen merkitsee apulaisoikeusasiamiehen toimikauden päättymistä ennen säännönmukaista nelivuotiskautta. Ainakin vanhuuseläketilanteissa, joissa toimikauden päättyminen voidaan niin ikään ennakoida, tämä toimikauden päättymisvaihtoehto voidaan rinnastaa perustuslain 38 §:n mukaisen toimikauden päättymiseen.

Kolmas ajateltavissa oleva tilanne apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kutsumiseen voisi olla apulaisoikeusasiamiehen valinta toiseen virkaan tai tehtävään. Kysymys voi olla esimerkiksi apulaisoikeusasiamiehen valinnasta eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävään. Joissain tapauksissa apulaisoikeusasiamiehen työskentely on päättynyt ennen toimikauden loppua siihen, että hänet on nimitetty apulaisoikeuskanslerin virkaan. Muutkin virat ja tehtävät voivat tulla kyseeseen, mutta silti tämäntyyppisten toimikauden keskeytymistilanteiden voidaan odottaa jäävän varsin harvinaisiksi.

Neljäs ajateltavissa oleva apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtäväänkutsumisperuste saattaisi olla apulaisoikeusasiamiehelle sairauden, äitiyden tai muun syyn vuoksi toimikauden aikana myönnetty pitkäaikainen virkavapaus. Tämäntyyppisiä tilanteita ei liene käytännössä esiintynyt.

Oikeuskanslerinviraston käytännöstä totean, että apulaisoikeuskanslerin sijainen ja aikaisemmin varamies on kutsuttu hoitamaan apulaisoikeuskanslerin tehtävää lähes yksinomaan oikeuskanslerin tai apulaisoikeuskanslerin vuosilomien takia. Sellaisia tilanteita ehdotettu uudistus ei hallituksen esitysluonnoksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (EOAL 19 a §) lainkaan koskisi. Esimerkiksi pitkäaikaisia sairauslomia tai muita virkavapausperusteisia syitä ei ole oikeuskanslerinvirastossa esiintynyt. Myöskin oikeuskanslerin tai apulaisoikeuskanslerin eläkkeellesiirtymisistä johtuneet ratkaisijavirkamiesten vajaukset ovat jääneet lyhytaikaisiksi.

Sijaisen kutsumisesta hoitamaan apulaisoikeuskanslerin tehtäviä vuosilomien aikana saamani kokemukset ovat myönteisiä. Näin on voitu ylläpitää ratkaisutehoa ja toimintavalmiutta ympäri vuoden. Näkisinkin mielelläni, että tätä mahdollisuutta vielä selvitettäisiin, jolloin oikeusasiamiehen käsitykset tulisi erityisesti ottaa varteen.

Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävään valittavalta olisi edellytettävä, että hän voi muiden virkatoimien tai työtehtävien estämättä välittömästi kutsun saatuaan siirtyä hoitamaan sijaisen tehtävää. Lakiehdotusluonnoksen 19 a §:n 2 momentin säännös apulaisoikeusasiamiehen sijaisen rinnastettavuudesta soveltuvin osin apulaisoikeusasiamieheen tarkoittaisi esitysluonnoksen perustelujen mukaan muun muassa eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 17 §:n 2 momenttia, jonka mukaan apulaisoikeusasiamieheksi valittu vapautuu hoitamasta valtion virkaa siksi ajaksi, jona hän on apulaisoikeusasiamiehenä. Sijaisen tehtävään kutsumiselta edellytettävän joutuisuuden kannalta säännös on perusteltu. Asiaa olisi kuitenkin tarkasteltava myös apulaisoikeusasiamiehen sijaiseksi valittavan pääviran hoidon kannalta. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen kelpoisuusvaatimukset olisivat samat kuin oikeusasiamiehen. Vaatimus olisi perusteltu. Ylimpien laillisuusvalvojien virkoihin ja tehtäviin kysymykseen tulevien lakimiesten piiri on kuitenkin jossain määrin rajallinen. Apulaisoikeusasiamiehen sijaisen oikeus virkavapauteen olisi asianomaisen pääviran työnantajan kannalta katsottuna velvollisuus. Monista johtavan tason lakimiesviroista ei satunnaisesti ja välittömästi myönnettävät virkavapausjaksot voisi käytännössä tulla kyseeseen. Olisi odotettavissa, että apulaisoikeusasiamiehen sijaisen pääviran hoidolle aiheutuvien keskeytysten ja muiden haittojen vuoksi osa apulaisoikeusasiamiehen kelpoisuusvaatimukset täyttävistä lakimiehistä ei käytännössä voisi hakeutua tehtävään. Tämä voisi perusteettomasti rajoittaa mahdollisuuksia saada tehtävään ammatillisesti ja kokemuksellisesti parasta mahdollista lakimiesainesta. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian omalla henkilöstöllä ja mahdollisesti eduskunnan muulla virkamiehistöllä saattaisi olla paremmat mahdollisuudet pääviralle haittaa tuottamatta siirtyä hoitamaan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tehtävää. Heitä ei voitaisi kuitenkaan tällä perusteella asettaa sijaisen valinnassa muita edullisempaan asemaan, vaan perustuslain 38 §:ssä säädetyt kelpoisuusvaatimukset olisivat ratkaisevia.

Edellä olevaan viitaten totean, että kantani hallituksen esitysluonnoksesta ilmenevän eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen sijaisen tarpeellisuuteen ja tällaisen järjestelyn vaikutukseen oikeusasiamiehen kanslian ratkaisutoiminnan tehokkuuteen on avoin. Mahdollisia sijaisen käyttötilanteita ja sijaisuuden käytännön toteuttamista tulisi ennen toteutuspäätöstä mielestäni ainakin tarkemmin selvittää.

Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeus eduskunnassa

Hallituksen esitysluonnoksessa on esitetty kaksi vaihtoehtoa valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtajan läsnäolo- ja puheoikeutta eduskunnan täysistunnossa koskevasta asiasta. Eduskunnan puhemiesneuvoston asettaman selvitysmiehen tehtävänä on ollut selvittää valtiontilintarkastajien ja valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaoston parlamentaarisen valvontatoimen yhdistämistä tutkinta- ja valvontaorganisaatioksi. Asia on näin ollen tässä vaiheessa avoin. Tämän vuoksi oikeuskanslerilla ei ole lausuttavaa tästä eduskunnan omassa piirissä parhaillaan selvitettävänä olevasta asiasta.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.