2.10.2001

Kauppa- ja teollisuusministeriön hallintojohtaja toimitti oikeuskanslerinvirastoon 17.7.2001 päivätyn muistion, joka koski Uudenmaan työ- ja elinkeinokeskuksen johtajan sivutoimi-ilmoitusta. Mainitun yksittäisen virkamiehen sivutoimiasian ohella kysymys oli TE-keskusten johtajien sivutoimista ja sidonnaisuuksista yleisemminkin. Asiat tulivat ajankohtaisiksi vuodenvaihteessa 2001-2002, viidentoista TE-keskuksen johtajan viran uudelleen täytön yhteydessä.

Oikeuskansleri totesi kauppa- ja teollisuusministeriön hallintojohtajan tiedustelun johdosta seuraavaa.

Työajan käyttöä edellyttävään sivutoimeen virkamiehen on saatava valtion virkamieslain (750/1994) 18 §:n 1 momentin mukainen sivutoimilupa. Muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta sivutoimesta virkamiehen on tehtävä ilmoitus asianomaiselle viranomaiselle. Viranomainen voi kieltää ilmoituksenvaraisen sivutoimen vastaanottamisen ja pitämisen samoilla perusteilla kuin sivutoimiluvan. Asiaa harkittaessa on valtion virkamieslain 18 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon, että virkamies ei saa sivutoimen vuoksi tulla esteelliseksi tehtävässään. Sivutoimi ei myöskään saa vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa tai muutenkaan haitata tehtävän asianmukaista hoitamista tai kilpailevana toimintana ilmeisesti vahingoittaa työnantajaa.

Toimivaltainen viranomainen voi kieltää ilmoituksenvaraisen sivutoimen vastaanottamisen ja pitämisen valtion virkamieslain 18 §:n 2 momentissa säädetyillä perusteilla. Koska yksittäisten sivutoimiasioiden ratkaisu kuuluu toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka päätöksestä virkamiehellä on valitusoikeus, ei oikeuskanslerin kuulunut ottaa kantaa siihen, kuinka kyseinen yksittäinen asia oli ratkaistava. Yleiseltä kannalta voidaan kuitenkin todeta seuraava:

Valtion virkamieslain 18 §:n 2 momentin edellytystä siitä, että virkamies ei saa sivutoimen vuoksi tulla esteelliseksi tehtävässään, on tulkittu ankarasti. Tiukan tulkintalinjan perustana on ollut valtion virkojen ja niihin nimitettyjen virkamiesten viranhoidon perustarkoitus. Valtion virat ovat olemassa erikseen säädettyjen ja määrättyjen julkisten tehtävien hoitamista varten. Työnantajana olevan viranomaisen velvollisuutena on turvata yleiset edellytykset viran ja siihen kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitamiseen. Vastaavasti virkaan nimitetyn virkamiehen perusvelvollisuutena on omalta osaltaan huolehtia viran ja virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta kaikissa tilanteissa. Virkamies ei saisi tulla esteelliseksi virkaansa kuuluvien tehtävien hoitamiseen muutoin kuin satunnaisesti ja sellaisissa tapauksissa, joihin virkamies ei ole voinut ennakolta itse vaikuttaa.

Sivutoimesta mahdollisesti aiheutuvia esteellisyystilanteita ei saisi muutoin kuin aivan satunnaisesti (esim. sukulaisuus) väistää sillä tavoin, että virkamies vetäytyy asian valmistelusta tai päätöksenteosta. Sivutoimesta tulevaisuudessa mahdollisesti aiheutuvat esteellisyystilanteet tulisi hoitaa pikemminkin toisin päin eli niin, että virkamies ei ryhdy sellaisiin sivutoimiin, jotka voivat aiheuttaa esteellisyystilanteita.

Valtion virkamieslain 18 §:n 2 momentissa säädetty edellytys siitä, että sivutoimi ei saa vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa tai muutenkaan haitata tehtävän asianmukaista hoitamista on samantyyppinen vaatimus kuin hallintomenettelylain
10 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetty yleislausekkeenomainen esteellisyysperuste. Sen käyttöala on viime vuosina kasvanut. Kummassakin säännöksessä kysymys on yleisestä luottamuksen vaatimuksesta viranomaistoiminnan puolueettomuutta ja tasapuolisuutta kohtaan.

Kysymys työ- ja elinkeinokeskuksen johtajan mahdollisuudesta olla sivutoimessa Oy Audiator Ab:n palveluksessa on virkamiehen sivutoimia ja esteellisyyttä koskevien säännösten ja niiden soveltamiskäytännön valossa oikeuskanslerin arvion mukaan jokseenkin selvä. Mainittu yhtiö on saamiensa toimeksiantojen perusteella hoitanut sellaisia työ- ja elinkeinokeskuksiin kohdistuneita laaja-alaisia varainkäytön valvontatehtäviä, että valvonnan kohteena olevan viraston johtajan toimiminen samanaikaisesti valvontaa suorittavan yhtiön palveluksessa ei voine tulla kyseeseen. Kysymys on nimenomaan yleisestä luottamuksesta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen ja puolueettomuuteen, eikä sivutoimeen kuuluvien tehtävien sisällöllä ole asian arviointiin vaikutusta.

Asiakirjoista ilmenevien sivutoimien hoitaminen veisi hakijan oman ilmoituksen mukaan noin 3 - 4 päivää kuukaudessa. On syytä otaksua, että sivutointen hoitamiseen kuuluva asioiden hoito asianomaisten yritysten henkilöstön ja erilaisten projektien osapuolten kanssa ei voi tapahtua yksinomaan iltaisin tai viikonloppuisin, vaan sivutoimiin kuuluvia tehtäviä jouduttaisiin hoitamaan myös yleisenä virka-aikana. Erityisesti johtavien virkamiesten on oltava valmiita välttämättömiin virkatehtäviin myös vuosiloman aikana ja virka-ajan ulkopuolella. Virkavapauden, myös palkattoman virkavapauden, saaminen taas riippuu työnantajaviranomaisen harkinnasta. Sellaiseen virkamiehellä ei ole subjektiivista oikeutta muissa kuin laissa säädetyissä tilanteissa. Voi hyvinkin muodostua tilanteita, joissa virkamiehen päävirkaan liittyvät viranhoidolliset vaatimukset ja virkamiehen näinkin merkittävien sivutoimien hoitoon liittyvät vaatimukset joutuvat ajankäytölliseen ristiriitaan.

Kauppa- ja teollisuusministeriön tehtävänä on ratkaista asiakirjoista ilmenevä yksittäinen sivutoimi-ilmoitusasia ja päätöksen ollessa joltain osin ilmoituksesta poikkeava antaa siitä hakijalle valituskelpoinen päätös. TE-keskusten johtajien mahdollisia muita sivutoimia koskevat asiat tulee ratkaista työ- ja elinkeinokeskusten ja niiden johtajien laaja-alaiset ja vastuulliset tehtävät huomioon ottavalla tavalla. Hallintomenettelylain mukaisten esteellisyystilanteiden lisäksi harkinnassa tulee ottaa huomioon muutkin tekijät, jotka voivat aiheuttaa tosiasiallista sidonnaisuutta ja horjuttaa työ- ja elinkeinokeskusten asiakkaiden ja sidosryhmien ja yleisemminkin kansalaisten luottamusta TE-keskusten tasapuolisuutta ja puolueettomuutta kohtaan.