28.8.2001

LAUSUNTOPYYNTÖ

Puolustusministeriön kansliapäällikkö Matti Aholan allekirjoittamassa kirjeessä 30.5.2001 on pyydetty oikeuskanslerin oikeudellista kantaa pysyvälle sotilasedustajalle EU:ssa ja NATO:ssa annettavasta ohjeistuksesta. Kannanottopyynnön liitteenä on luonnos ohjeistukseksi pysyvälle sotilasedustajalle EU:ssa ja NATO:ssa. Ohjeen tarkoituksena on kirjeen mukaan varmistaa ohjeistuksen yhtenäisyys ja vakiinnuttaa ohjeistamismenettely siten, että puolustushallinto, ulkoasiainhallinto sekä valtioneuvoston kanslia ja tasavallan presidentin kanslia saisivat saman informaation sotilasedustajan toiminnasta ja ohjeistuksesta samanaikaisesti.

Ohjeella ei ole tarkoitus puuttua valtioneuvoston sisäiseen työnjakoon. Ohjeen tarkoituksena on varmistaa ohjeistuksen yhtenäisyys nimenomaan puolustushallinnon alaan kuuluvissa, yksinomaan tai pääasiallisesti sotilaallista asiantuntemusta edellyttävissä kysymyksissä.

Lausuntopyynnön johdosta on hankittu 15.6.2001 päivätty ulkoasiainministeriön lausunto, jonka johdosta puolustusministeriö on antanut 25.6.2001 päivätyn lausunnon. Lisäksi asiaan on hankittu valtioneuvoston kanslian 21.8.2001 päivätty lausunto.

LAUSUNTO

Puolustusministeriön lausuntopyyntö koskee ohjeistusta pysyvälle sotilasedustajalle EU:ssa ja NATO:ssa. Ulkoasiainministeriön lausunnon johdosta annetussa puolustusministeriön lausunnossa on 25.6.2001 kuitenkin korostettu, että ohjeluonnoksessa tarkoitetaan yksinomaan ohjeistusta puolustusvoimain komentajan edustajana toimivalle pysyvälle sotilasedustajalle sekä sotilasedustajan raportointia.

Tämä lausunto koskee ainoastaan EU:n neuvoston alaisessa sotilaskomiteassa toimivan sotilasedustajan ohjeistusta puolustusministeriön nyttemmin tekemän rajauksen mukaisesti.

Tarkastelun lähtökohtana on perustuslain 93 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Perustuslain 93 §:n 2 momentissa säädetty valtioneuvoston toimivalta ulottuu Euroopan unionin koko toimialalle kattaen kaikki Euroopan unionissa käsiteltävät asiat ja asiaryhmät. Niin kuin perustuslain perusteluissa todetaan (HE 1/1998 vp, s. 146) erityisesti unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvia asioita valmisteltaessa valtioneuvoston tulee toimia kiinteässä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa. Eduskunnan perustuslakivaliokunta tähdensi sitä, että presidentti ja valtioneuvosto huolehtivat toistensa asianmukaisesta ja oikea-aikaisesta informoinnista ulkopolitiikan hoidon kannalta merkityksellisissä asioissa (PeVM 10/1998 vp., s.25). Valtioneuvoston toimivalta kattaa kaikki ne unionin toimielimet, joissa päätöksenteko perustuu jäsenvaltioiden kantoihin ja joissa tehtävät päätökset edellyttävät kansallista valmistelua. Tämä koskee erityisesti keskeistä päätäntävaltaa käyttävää Euroopan Unionin neuvostoa.

Sisällöllisessä mielessä kysymys on siitä, että valtioneuvoston toimivaltaan kuuluu edellä todetulla tavalla määritellä Suomen kanta sekä päättää Suomen edustajien toiminnasta ja osallistumisesta päätöksentekoon Euroopan unionissa ja sitä edeltäviin valmisteluvaiheisiin. Valtioneuvoston valmisteluvastuu koskee koko valtioneuvostoa siis valtioneuvoston yleisistuntoa ja ministeriöitä. Unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla keskeinen valmisteluelin poliittisesti merkittävämmissä tai periaatteellisluontoisemmissa asioissa on valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta. Konkreettisemman tason asioissa valmistelu- ja kannanmäärittelyvastuu painottuu kussakin asiassa toimivaltaisen ministeriön suuntaan kuitenkin niin, että ennen lopullisen kansallisen kannan määrittelyä asia voidaan tarvittaessa saattaa laajempaan käsittelyyn.

Puolustusministeriön kannanottopyyntö koskee Euroopan unionissa sen yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan kuuluvia asioita. Se on poliittissotilaallinen asiakokonaisuus, jota koskevia asioita käsitellään ja päätöksiä tehdään jäsenmaiden valtion- tai hallituksen päämiesten kokouksen ohella erityisesti jäsenmaiden ulkoasiainministereistä koostuvassa yleisten asiain neuvostossa. Euroopan unionin sotilaskomitea on neuvoston toimielin. Puolustusministeriön lausunnossa on korostettu jäsenmaiden puolustusvoimain komentajista muodostuvan sotilaskomitean roolia sotilaallisena asiantuntijaelimenä, jonka vuoksi sotilaskomitean kansallisen jäsenen tai hänen edustajansa ohjeistus tulisi toteuttaa puolustushallinnon sisäisesti.

Sotilasesikunnan tehtäviksi määritellyt kriisinhallintaan liittyvä varhaisvaroitus, tilanteen arviointi ja strateginen suunnittelu ovat luonteeltaan lähinnä sotilaallisia kysymyksiä, mutta niihin liittyvään mahdollisen sotilaallisen kriisin määrittelyyn ja rajaamiseen sekä kriisinhallintaoperaation käynnistämistä koskevaan arviointiin ja päätöksentekoon liittyy myös tärkeitä poliittisia painotuksia. Myös Euroopan unioniin luotavan sotilasrakenteen laajuudesta ja perustehtävistä (kriisinhallinta) keskustellaan edelleen. Näin ollen on tärkeää, että asioita tarkastellaan laajemmin ja jäsenmaan kannanmäärittelyt muodostetaan monipuolisen valmistelun tuloksina. Tämä on tärkeätä myös ulkopolitiikan yhtenäisyyden kannalta, mitä painotetaan perustuslain perusteluissa (ks. HE 1/1998 vp, s. 146). Esillä olevassa asiassa on vielä muistettava, että kyseessä on puolustusvoimain komentajan edustajasta, mikä kytkee myös komentajan tiiviisti ohjeistukseen mukaan.

Eduskunnassa 15.5.2001 hyväksytyn puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta annetun lain 2 §:n 7 a kohdan mukaan puolustusvoimien tehtävänä on osaltaan huolehtia hallinnonalan kansainvälisestä toiminnasta siten kuin siitä tarvittaessa puolustusministeriön asetuksella säädetään. EU:n sotilaskomitean jäsenen ja hänen edustajansa ohjeistusta ja raportointia voidaan tarkastella toisaalta vakaissa oloissa normaalina EUhallinnon kysymyksenä ja toisaalta mahdollisessa konkreettisessa kriisinhallintatilanteessa. Myös mahdollisessa kriisinhallintatilanteessa sotilaskomitea toimii EU:n neuvoston toimielimenä, jossa yksittäisissä asioissa ilmoitettavan jäsenmaan kansallisen kannan on oltava yhteneväinen jossain toisessa samaa asiaa käsittelevässä EU:n toimielimessä otettavan kansallisen kannan kanssa. Erityisesti jäsenmaan kannasta viime kädessä vastuussa olevan ja sen EU:n neuvostossa ilmoittavan ministerin kannalta on välttämätöntä, että jäsenmaan kanta on yksiselitteinen ja yhteneväinen. Mahdollisen kriisinhallintaoperaation toimeenpanoon liittyvät EU:n sotilaskomitean ja EU:n sotilasesikunnan väliset puhtaasti sotilaalliset tai käytännön tason rajanvetokysymykset eivät kuulu tämän lausunnon piiriin.

Siltäkin osin kuin kysymys olisi puolustusvoimien hallinnonalan asioista, niissä sotilaskomiteassa ilmoitettavan kannan tulisi olla yhdenmukainen muissa toimielimissä omaksutun kansallisen kannan kanssa. Näistä syistä ohjeluonnoksen mukainen yhden hallinnonalan sisäinen ja suora ohjeistus ei olisi perustuslain 93 §:n 2 momenttiin kirjatun EU-asioiden kansallisen valmistelun vastuunjaon ja kansallisen vaikuttamisen perustavoitteiden mukainen. Se ei myöskään ole perustuslain 93 §:n 3 momentissa tarkoitetun ulkoasiainministeriön koordinointivastuun mukainen.

EU:n toimielimessä Suomea edustavan henkilön ohjeistamisessa ratkaisevaa ei ole ohjeistamisen tekninen toteuttamistapa vaan Euroopan Unionin toimielimelle ilmoitettavan kansallisen kannan sisältö. Suomen kansallisten viranomaisten ja hallinnonalojen valmisteluohjeiden on edistettävä sisällöltään monipuolista ja asiantuntevaa EU-asioiden kansallista valmistelua mutta samalla jäsenmaan yhdenmukaista ja yksiselitteistä kannanmäärittelyä Euroopan unionin toimielimissä.

Puolustusministeriön ohjeluonnoksessa on sotilasedustajan ohjepyyntöjen ja raporttien lähettäminen selostettu. Ohjepyyntöjen tarkoittamien asioiden kansallista valmistelua ja Suomen kannan ilmoittamista ohjeluonnoksessa ei sen sijaan ole tarkemmin käsitelty. Edellä lausuttuun viitaten totean, että ohjeluonnoksen ilmaisu "puolustusministeriölle hoitavana tahona" ei voi merkitä sitä, että ministeriö puolustusvoimain komentajaa kuultuaan voisi kaikissa tapauksissa yksin määrittää jäsenmaan kannan ja ilmoittaa se suoraan ohjeen pyytäjälle. Ennen kansallisen ohjeen antamista on muiden tahojen, joita asia koskee, voitava tarvittaessa osallistua kansallisen kannan muotoilemiseen. Ohjeistuksessa puolustusvoimain komentajan osuus tuskin käytännössä voi rajoittua pelkkään kuulemiseen, koska kyseessä on hänen henkilökohtainen edustajansa. Tällöin on huolehdittava myös siitä, että perustuslain 93 §:n 3 momentin mukainen ulkoasiainministeriön vastuu voi toteutua. Toisaalta asetelma on myös sama kuin lainsäädännön alaan kuuluvien EU-asioiden valmistelussa ministeriöiden ja eduskunnan välisessä suhteessa. Niissä eduskunnalle on perustuslain 93 §:n 2 momentin nojalla annettava reaalinen mahdollisuus osallistua kansallisen kannan määrittelyyn.

Euroopan unionin neuvoston alaisessa toimielimessä työskentelevän Suomen edustajan ohjeistamisessa ja raportoimisessa on myös sotilaskomitean osalta tarpeen menetellä muiden EU-asioiden ohjeistamisessa ja raportoimisessa vakiintuneiden menettelytapojen mukaisesti. Tältä osin viitaan valtioneuvoston kanslian ja ulkoasiainministeriön kesken toteutettuun järjestelyyn. Sen mukainen menettely toteuttaa ymmärtääkseni parhaiten puolustusministeriön lausuntopyynnössään esittämää tavoitetta, että puolustushallinto, johon mielestäni on luettava sekä puolustusvoimat että puolustusministeriö, ulkoasiainhallinto ja valtioneuvoston kanslia sekä tasavallan presidentin kanslia saavat saman informaation sotilasedustajan toiminnasta ja ohjeistuksesta samanaikaisesti. Jokaisella näistä tahoista on annettavanaan asiantuntemusta ohjeistukseen sekä kannettavanaan vastuuta asioiden käsittelyssä ja päätöksenteossa, vaikka keskeisiä asiantuntemusalueita edustavat puolustusministeriö ja puolustusvoimain komentaja. Menettelyn tulee myös antaa ulkoasiainministeriölle tosiasialliset mahdollisuudet täyttää koordinointivastuunsa.