18.04.2000

Virkamies - Tehtävään määrääminen - Hyvän hallinnon oikeusperiaatteet

Esitys tehtävään määräämismenettelyn kehittämisestä

Oikeuskansleri Paavo Nikulan kirje opetusministeriölle ja valtiovarainministeriölle 18.4.2000, dnro 201/1/00

KIRJOITUS

Oikeuskanslerinvirastoon on 22.2.2000 saapunut nimetön kirjoitus, joka koskee opetusministeriön koulutus- ja tiedepolitiikan osaston yliopistoyksikön päällikkönä olevan johtajan määräämistä opetusministerin päätöksellä saman osaston tiedepolitiikan yksikön päälliköksi 1.4.2000 lukien. Kirjoituksen mukaan tiedepolitiikan yksikön päällikkönä toimiva johtaja tuli lähtemään edellä mainitusta päivästä lukien eläkkeelle.

Kirjoituksessa on pyydetty tutkimaan, oliko asiassa tapahtunut toimivallan ylitys, koska nimittävänä viranomaisena johtajan virkaan on valtioneuvosto. Virkaa ei myöskään ollut julistettu haettavaksi. Julkisesti haettavaksi oli sen sijaan julistettu yliopistoyksikön "vapaaksi" jäänyt johtajan virka samoin kuin erään toisen yksikön johtajan virka.

HANKITTU SELVITYS

Opetusministeriö on 14.3.2000 antanut siltä pyytämäni lausunnon (dnro 11/022/2000). Valtiovarainministeriö on sen jälkeen 27.3.2000 antanut pyytämäni lausunnon (dnro 6/34/2000).

Opetusministeriön lausunto

Lausunnossaan opetusministeriö on esittänyt, että opetusministeriön organisaatiouudistukseen liittyen ministeriö oli 1.1.1997 lukien siirtänyt valtion virkamieslain 5 §:n ja valtioneuvoston ohjesäännön 11 §:n nojalla sekä saatuaan virkoihin nimitettyjen virkamiesten suostumukset eräät asianomaiseen yksikköön perustetut erittelyvirat ministeriön yhteisiksi. Ministeriö oli myös todennut päätöksessään, että eräät erittelyvirat olivat ministeriön yhteisiä, vaikka virkaa koskeva nimittämiskirja olisi annettu tietyn yksikön päällikön tai apulaisosastopäällikön virkaan. Samalla ministeriö oli muuttanut eräiden esittelyvirkojen nimet johtajan viroiksi. Kysymyksessä olevan menettelyn perusteluna oli ollut virkojen järjestelyn joustavoittaminen. Opetusministeriössä oli pidetty tarkoituksenmukaisena, että ministeriön virkamiesten virkojen tuli olla ministeriön johdon järjesteltävissä joustavasti kulloisiakin tarpeita varten.

Opetusministeriöstä annetun asetuksen (162/1997) 3 §:ssä säädetään ministeriön henkilökunnasta. Pykälän 1 momentin mukaan toimintayksikön päällikkönä on ylijohtaja, hallintojohtaja, talousjohtaja, johtaja tai ministerin tehtävään muutoin määräämä virkamies. Pykälän 3 momentin mukaan virkojen, virkamiesten ja työsopimussuhteisen henkilökunnan sijoittamisesta toimintayksikköihin päättää ministeri.

Opetusministeriön 25.4.1997 vahvistetun työjärjestyksen 8 §:n mukaan koulutus- ja tiedepolitiikan osastossa on yleissivistävän koulutuksen, yksikkö, ammatillisen koulutuksen yksikkö, ammattikorkeakouluyksikkö, yliopistoyksikkö, aikuiskoulutusyksikkö ja tiedepolitiikan yksikkö. Yksikön päällikkönä on johtaja tai muu ministerin määräämä virkamies. Yksiköiden esimiehiksi määräämisestä on päätetty ministerin antamassa sijoittamispäätöksessä. Opetusministeri on 3.12.1999 muuttanut sijoittamispäätöstä koulutus- ja tiedepolitiikan osaston tiedepolitiikan yksikön ja yliopistoyksikön esimiesten osalta siten, että yliopistoyksikön päällikkönä ollut johtajan virka-asemassa oleva tuli siirtymään tiedepolitiikan yksikön päälliköksi 1.4.2000 lukien ja samasta ajankohdasta lukien avoimeksi tuleva tiedepolitiikan yksikön päällikkönä toimineen johtajan virka tultiin sijoittamaan yliopistoyksikön päälliköksi. Tiedepolitiikan yksikön päälliköksi määrätty täytti opetusministeriöstä annetun asetuksen 4 §:n 3 momentissa säädetyt johtajan kelpoisuusvaatimukset ja muut johtajan viran menestyksellisen hoitamisen edellytykset niin yliopistoyksikön kuin tiedepolitiikan yksikön päällikkönä. Sijoittamispäätöksen muutos on käsitelty opetusministeriön yhteistyökomiteassa.

Valtionhallinnossa oli 1990-luvulla hallinnon kehittämisen periaatteina korostettu virastojen omista lähtökohdista ja tarpeista nousevaa niin toiminnallista kuin henkilöstön kehittämistä. Lisäksi viimeaikaiset henkilöbarometrit ministeriöissä olivat osoittaneet henkilöstön halukkuutta laajentaa ja monipuolistaa osaamistaan ja ammattitaitoaan mm. henkilö- ja työkierron avulla. Näiden mahdollisuuksien tarjoamiseen oli myös opetusministeriö panostanut. Opetusministeriössä oli aikaisemminkin vastaavasti järjestetty myös johtajien tehtäviä - puhumattakaan asiantuntija- ja avustavissa tehtävissä tapahtuneista henkilöjärjestelyistä.

Edellä esitetyn perusteella opetusministeriö oli käsityksensä mukaan toiminut asiassa oikeudellisesti ja menettelyllisesti täysin asianmukaisesti tarkoituksenaan mm. edistää työtehtäväkiertoa myös johtotasolla.

Valtiovarainministeriön lausunto

Valtiovarainministeriö on esittänyt, että valtioneuvosto oli 6.2.1997 tehnyt periaatepäätöksen valtion ylimpien virkamiesten valintaperusteiden ja -menettelyn uudistamisesta (VM 2/22/97). Periaatepäätöstä sovelletaan valittaessa muun muassa ministeriöissä toimistopäälliköitä, hallitusneuvoksia sekä heitä vastaavia ja ylempiä virkamiehiä. Valintaperusteet koskevat virkaan nimittämisen lisäksi tilanteita, joissa virkamies määrätään toimimaan esimerkiksi tulosyksikön tai vastaavan päällikkönä.

Päätöksessä esitetään virkajärjestelyistä seuraavaa: "Nimitysmenettelyä käyttämättä toteutettavat virkanimikkeen muutokset perustuvat yleensä tosiasiallisesti tapahtuneeseen tehtävien vaativuuden muuttamiseen. Tämän päätöksen mukaisia valintaperusteita tulee soveltuvin osin noudattaa myös silloin, kun virkamiehelle annetaan laajempia tehtäviä ja vastuita varsinaista nimitysmenettelyä käyttämättä sekä päätettäessä viraston yhteisten virkojen sijoittamisesta organisaatiossa. Tilanteissa, joissa on kysymys viran organisatorisen aseman nostamisesta, ei muutosta kuitenkaan voida toteuttaa virkajärjestelynä. Tälle uudelle organisaatiotasolle on perustettava virka, joka täytetään hakumenettelyä käyttäen."

Periaatepäätöksen tavoitteena on muun muassa varmistaa pätevimpien mahdollisten henkilöiden valinta valtion ylimpiin tehtäviin, parantaa henkilöjohtamista valtion virastoissa, edistää liikkuvuutta ja sen avulla kokemuksen monipuolisuutta johtotehtävissä sekä lisätä naisten osuutta näissä tehtävissä.

Valtiovarainministeriö on esittänyt edelleen, että ministeriöillä on toimivalta sijoittaa yhteisiä virkoja toiminnallisten tarpeiden kannalta tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Tämä menettely mahdollistaa muun muassa johtamistehtävissä painotettavan monipuolisen kokemuksen hankkimisen ja johtamistaidon kehittämisen sekä joustavan menettelyn.

Kantelussa tarkoitetun opetusministeriön johtajan asema on ministeriön organisaatiossa pysynyt samalla tasolla. Päällikön tehtävään määrääminen edellyttää, että kelpoisuusvaatimukset ja muut valintaperusteet täyttyvät. Opetusministeriöstä annetun asetuksen 4 §:n 3 kohdan mukaan johtajan kelpoisuusvaatimuksiksi on säädetty ylempi korkeakoulututkinto, perehtyneisyys viran tehtäväalaan ja käytännössä osoitettu johtamistaito. Tässä tapauksessa kysymys on lähinnä sen arvioinnista, täyttyykö vaatimus perehtyneisyydestä viran tehtäväalaan. Opetusministeriö on arvioinut sen täyttyvän.

Valtiovarainministeriön mielestä opetusministeriön menettely, ottaen myös huomioon valtioneuvoston edellä mainitun periaatepäätöksen tavoitteet, ei ole ristiriidassa nimittämismenettelyä koskevien säännösten kanssa.

Valtiovarainministeriö on kuitenkin kiinnittänyt huomiota yhä yleistyvään menettelyyn, jolla viraston virkamies määrätään yksikön päällikön tehtävään. Asiaa koskevasta ratkaisuvallasta on säädetty virastoa koskevassa asetuksessa tai/ja on määrätty työjärjestyksessä.

Edellä mainitun periaatepäätöksen lähtökohtana on, että yksikön päällikön tehtäviin voidaan määrätä vain sellainen virkamies, joka kuuluu päätöksessä tarkoitettujen ylimpien virkamiesten joukkoon. Asetuksessa tai työjärjestyksessä olevat muun sisältöiset toimivaltamääräykset eivät ole periaatepäätöksen kanssa sopusoinnussa.

Työjärjestyksissä tulisi rajata tehtävään määräämismenettely periaatepäätöksessä todetulla tavalla. Tämä voitaisiin tehdä esimerkiksi mainitsemalla niiden virkojen nimet, jotka virastossa kuuluvat periaatepäätöksen piiriin. Näin vältettäisiin tulevaisuudessa ehkä lisääntyvätkin epäselvyydet siitä, miten raja virantäyttömenettelyn ja tehtävään määräämismenettelyn välillä vedetään.

Ylimpien virkamiesten valintamenettelyn uudistamisen tavoitteena oli lisätä virkojen täyttömenettelyn avoimuutta ja ihmisten luottamusta tähän menettelyyn. Valtiovarainministeriön mielestä virkojen täyttömenettely, johon sisältyy viran avoinna olemisesta ilmoittaminen, kelpoisuusvaatimukset ja hakijoiden tai ilmoittautuneiden vertailu, on edelleen tärkeä osa näiden tavoitteiden turvaamista. Tämän vuoksi on tärkeää selvittää, miten tehtäviin määräämismenettelyn yhteydessä voidaan noudattaa mahdollisimman hyvin avoimuuden ja objektiivisen pätevyyden arvioinnin periaatteita. Yksi mahdollinen menettelytapa olisi mahdollistaa halukkaiden virkamiesten ilmoittautuminen tehtävään ja noudattaa soveltuvin osin tavanomaista virantäyttömenettelyä. Tämä edellyttää kelpoisuusvaatimusten täyttymisen arviointia ja potentiaalisten henkilöiden ansioiden vertailua kuten virkaan nimittämisen yhteydessä yleensäkin.

LISÄKIRJOITUS

Oikeuskanslerinvirastoon on 17.4.2000 saapunut toinen nimetön kirjoitus, jossa yleisluontoisesti edelleen arvostellaan opetusministeriön toimintaa eräiden virkamiesten tehtävään määräämisessä.

RATKAISU

Olen tutkinut 22.2.2000 päivätyssä nimettömässä kirjoituksessa tarkoitetun asian. Toisen nimettömän kirjoituksen johdosta en ole katsonut aiheelliseksi hankkia erikseen selvitystä, koska siinä näyttää olevan kysymys samanlaisesta menettelystä kuin ensimmäisessä kirjoituksessa.

Tehtävään määräämisestä on säännökset opetusministeriöstä annetun asetuksen (162/1997) 3 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan toimintayksikön päällikkönä on muiden ohella johtaja taikka työjärjestyksessä määrätty tai ministerin tehtävään muutoin määräämä virkamies. Pykälän 3 momentin mukaan virkamiesten sijoittamisesta yksiköihin päättää ministeri. Opetusministeriön 25.4.1997 vahvistetun työjärjestyksen 8 §:n 2 momentin mukaan koulutus- ja tiedepolitiikan osaston päällikkönä on johtaja tai muu ministerin määräämä virkamies. Virkaan nimittäminen puolestaan on eri asia; säännökset ovat opetusministeriöstä annetun asetuksen 5 §:ssä. Johtajan virkaan nimittää valtioneuvosto.

Valtion virkamieslaissa (750/1994) sen enempää kuin valtion virkamiesasetuksessa (971/1994) ei ole säännöksiä tehtävään määräämisestä. Kelpoisuusvaatimuksia ajatellen on selvää, että tehtävään määrätyn on täytettävä yksikön päällikön kelpoisuusvaatimukset, mikäli asianomaisessa säännöksessä mainitaan yksikön päällikön virkanimike. Käytännössä tämä tarkoittanee useimmiten sen arvioimista, onko tehtävään siirretty perehtynyt viran tehtäväalaan. Jos taasen yksikön päälliköksi voidaan vaihtoehtoisesti määrätä "muu ministerin määräämä virkamies" (opetusministeriön työjärjestys 8 §:n 2 momentti), näyttäisi siltä, että viimeksi mainitun virkamiehen kelpoisuusehtojen tulisi vastata johtajan kelpoisuusvaatimuksia. Viittaan myös valtioneuvoston 6.2.1997 tekemään periaatepäätökseen. Sen mukaan ylimmiltä virkamiehiltä vaaditaan ylempää korkeakoulututkintoa, asiantuntemusta ja käytännössä osoitettua johtamistaitoa.

Totean, että eräissä ministeriöissä on ministeriötä koskevaan asetukseen sisällytetty yksikön päällikön kelpoisuusehdot (valtioneuvoston asetus kauppa- ja teollisuusministeriöstä 313/2000, 4 §:n 2 kohta ja valtioneuvoston asetus ympäristöministeriöstä 295/2000, 5 §:n 1 kohta).

Kantelukirjoituksessa tarkoitetun johtajan siirtäminen samalla osastolla toisen yksikön päälliköksi on perustunut edellä selostettuihin opetusministeriöstä annetun asetuksen 3 §:n säännöksiin ja opetusministeriön työjärjestyksen määräyksiin. Niiden mukaan ministerin toimivalta on selvä, mutta tulkinnanvaraisena voidaan pitää sitä, voidaanko virkamiesasetuksen säännökset viran auki julkistamisesta tai ilmoittautumismenettelyn käyttämisestä jättää huomiotta opetusministeriöstä annetun asetuksen 3 §:n erityissäännöksen nojalla. Kun asia on tulkinnanvarainen, ministeriön menettelyä esillä olevassa tapauksessa ei voida pitää virheellisenä, eikä minulla - saamani selvitys huomioon ottaen - ole aihetta puuttua noudatettuun menettelyyn. Lisäkirjoituksessa on kysymys niin ikään opetusministeriöstä annetun asetuksen 3 §:n mukaisen toimivallan käyttämisestä ja johtopäätökseni sen osalta on sama kuin ensimmäisen kirjoituksen johdosta esitetty.

Tehtävään määräämismenettely on pulmallinen. Sen käyttöä voidaan puoltaa opetusministeriön ja valtiovarainministeriön lausunnoissa esitetyillä perusteilla. Toisaalta tehtävään määräämismenettelyn heikkoutena voidaan pitää sitä, että - toisin kuin viran täyttämisessä - menettelyyn ei sisälly avoimuutta ja mahdollisten tehtävästä kiinnostuneiden henkilöiden objektiivista vertailua.

Ottaen huomioon valtiovarainministeriön lausunnon, jossa myös esitetään, että tehtävään määräämismenettely on yhä yleistynyt, pidän tärkeänä, että valtiovarainministeriö yhteistoiminnassa kaikkien ministeriöiden kanssa selvittää, millä tavalla tehtävään määräämismenettelyä voitaisiin kehittää tavoitteena menettelyn avoimuuden lisääminen. Tätä edellyttävät nähdäkseni sekä edellä selostettu valtioneuvoston periaatepäätös että hyvän hallinnon oikeusperiaatteet. Siinä tarkoituksessa lähetän kappaleen tätä ratkaisuani valtiovarainministeriölle, jonka lausunnossa on esitetty mielestäni varteenotettavia näkökohtia menettelyn kehittämiseksi. Toimenpiteistä pyydän aikanaan ilmoittamaan minulle.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.