30.12.1999

Metsähallituksen koolle kutsuma työryhmä oli valmistellut Nuuksion aluetta koskevan yleissuunnitelman. Tarkoituksena oli sellaisen suunnitelman laatiminen, jonka avulla sovitettaisiin yhteen Nuuksion järviylängön monet ulkoilu-, retkeily- ja luontomatkailutoiminnot, metsänkäyttö sekä suojeluhankkeet niin, että luonnon monimuotoisuus tulisi turvatuksi. Yleissuunnitelma koskee koko Nuuksion järviylänköä. Yleissuunnitelma on tarkoitettu suositukseksi asianomaisille viranomaisille, alueiden hoidosta vastaaville, maanomistajille, järjestöille, yrittäjille ja alueen käyttäjille. Suunnitelma liittyy osana Euroopan unionin Life-rahaston tukemaan hankkeeseen "Luonnon monimuotoisuuden ja erityisesti liito-oravan elinympäristöjen suojelu Nuuksion alueella".

Asiaa koskevissa kirjoituksissa oli muun muassa katsottu, että hankkeen vireilläolosta ei ollut tiedotettu riittävästi eikä alueen asukkaita ja maanomistajia oltu kuultu henkilökohtaisesti. Tietoa työryhmän asettamisesta ja sen jäsenistä ei ollut. Lausuntoa valmistuneesta yleissuunnitelmasta ei voinut antaa kun sitä ei ollut pyydetty. Toisaalta pyydettyjäkään lausuntoja ei otettu huomioon muutoin kuin korjaamalla yleissuunnitelmaan sisältyvät selvät virheet. Hanketta koskeviin tiedusteluihin ei ollut vastattu kohtuullisessa ajassa.

Asiassa hankitun selvityksen mukaan suunnitelman laadintaa aloitettaessa pidettiin kaksi yleisötilaisuutta peräkkäisinä päivinä ja ilmoitus tilaisuuksista oli julkaistu Helsingin Sanomissa samana päivänä kuin ensimmäinen yleisötilaisuus jo pidettiin. Yleissuunnitelman johdosta järjestettiin laaja lausuntokierros, jossa kuultiin mm. asukkaita ja maanomistajia edustavia yhteisöjä. Ympäristöministeriö oli siirtänyt sille osoitetut tiedustelut Metsähallitukselle/projektin johdolle. Vastaaminen oli jossain määrin viivästynyt.

Oikeuskansleri on ratkaisussaan katsonut, että hankkeeseen ei ollut sovellettava hallintomenettelylakia, koska kysymys ei ollut hallintoasian käsittelystä hallintoviranomaisessa. Suunnitteluhankkeessa olivat mukana mm. eräät kansalaisjärjestöt. Suunnitelman laatiminen oli kuitenkin julkinen tehtävä, johon eräiden yksityisten tahojen ohella osallistui viranomaisten edustajia. Tällaisen tehtävän suorittamisessa tulee ottaa huomioon hallitusmuodon 16 §:n perusoikeussäännös hyvän hallinnon takeista. Niihin kuuluvat säännöksen sanamuodon mukaan myös käsittelyn julkisuus ja oikeus tulla kuulluksi.

Hyvän hallinnon takeet on perusoikeussäännöksen mukaan turvattava lailla, joten säännöksen välitön soveltaminen puheena olevassa tapauksessa ei ole ongelmatonta. Tähän nähden oikeuskansleri on todennut, että kuulemisen tarkoituksena on ollut saada selville, millaisia mielipiteitä ja ehdotuksia alueen käyttäjillä on yleissuunnitelman laatimista silmällä pitäen. Paikalliset asukkaat ja maanomistajat ovat epäilemättä huomattava käyttäjäryhmä. Suunnitelma on osoitettu suositukseksi mm. yksityisille maanomistajille sekä kunnallisille viranomaisille kaavoituksessa ja maankäytössä. Suositusnäkökohtaan liittyvä toteamus, että suunnitelmalla ei ole oikeusvaikutuksia, koskee nimenomaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Suositusten tarkoituksena on kuitenkin ollut vaikuttaa välillisesti tai epäsuorasti. Yleissuunnitelman suosituksiin tultaneen myöhemmin eri yhteyksissä vetoamaan. Tästä välillisestä, mutta tosiasiallisesta vaikutuksesta sekä muista edellä mainituista näkökohdista johtuen olisi - välittömästi sovellettavan oikeussäännöksen puuttuessakin - suunnittelutehtävään osallistuneiden viranomaisten edustajien tullut huolehtia asianmukaisista toimenpiteistä niiden tahojen kuulemiseksi, joita suunnitelma koskee.

Oikeuskansleri on todennut, että silloin kun kuultavia maanomistajia on niin paljon kuin kyseessä olevassa tapauksessa, suunnitelman laatimisesta ja siitä kuulemisesta voidaan ilmoittaa kuulutuksella, eikä henkilökohtainen kutsu ole välttämätön. Ilmoitus tulee kuitenkin julkaista hyvissä ajoin, mikä käsillä olevassa tapauksessa ei ole ollut asian laita.

Yleissuunnitelman johdosta järjestetyllä lausuntokierroksella asia lienee saanut niin paljon julkisuutta, että lausunnon on voinut antaa sellainenkin, jolta sitä ei ollut pyydetty. Annettujen lausuntojen merkitystä vähentää kuitenkin se seikka, että pyydetyissäkin lausunnoissa esitetyt mielipiteet ja ehdotukset on yleissuunnitelmassa otettu huomioon vain selvien virheiden korjaamisessa.

Edellä lausutun perusteella oikeuskansleri oli päätynyt siihen, ettei yleissuunnitelmaa valmisteltaessa ollut riittävästi paneuduttu alueen asukkaiden ja siellä muutoin maata omistavien henkilöiden kuulemiseen. Asia on kuitenkin jossain määrin tulkinnanvarainen, koska kuulemista ei voida perustaa hallintomenettelylakiin, vaan hallitusmuodon 16 §:ään, joka taas ensisijaisesti kohdistuu lainsäätäjään. Se, että lausuntokierroksella esitetyt mielipiteet ja ehdotukset eivät mene hukkaan, tulisi taas turvata liittämällä lausunnot suunnitelma-asiakirjoihin, jolloin ne saattavat palvella yleissuunnitelman ohella tausta-aineistona jatkosuunnittelussa.

Edelleen oikeuskansleri on todennut, että asiallisiin tiedusteluihin tulee vastata kohtuullisessa ajassa.

Edellä selostetut käsitykset ja toteamuksen oikeuskansleri on saattanut ympäristöministeriön ja Metsähallituksen tietoon.