19.02.1999

Valtioneuvoston periaatepäätös - Ohje - Hallitusohjelma

Lausunto valtioneuvoston periaatepäätöksistä (VNK)

LAUSUNTOPYYNTÖ

Valtioneuvoston kanslia on 9.2.1999 päivätyssä kirjoituksessa (105/00/99) esittänyt, että valtioneuvoston periaatepäätöksenä on annettu erilaisia päätöksiä, joiden suhdetta istuvan hallituksen hallitusohjelmaan tai niiden voimassaoloa ylipäätään, ei ole selkeästi määritelty missään. Etenkin nyt kun, hallitusohjelma on hallitusmuodon 36 a §:n mukaisesti annettava eduskunnalle tiedonantona, olisi aiheellista määritellä erilaisten periaatepäätösten suhde voimassa olevaan hallitusohjelmaan. Muutoinkin erilaisten periaatepäätösten, ohjelmien ja ohjeiden voimassaololle tulisi olla yhteisesti sovitut periaatteet.

Valtioneuvoston kanslian tarkoituksena olisi selvittää seuraavan hallitusohjelman laatijoille esimerkiksi ne voimassaolevat poliittisluontoiset ohjelmat, jotka tulisi ottaa huomioon hallitusohjelmaa laadittaessa. Valtioneuvoston kanslia on pyytänyt oikeuskanslerin kannanottoa kirjoituksen liitteenä olevasta muistiosta ilmenevästä ehdotuksesta.

Liitemuistiossa on muun ohella esitetty, että valtioneuvoston ohjesäännön 5 §:n 5 kohdan mukaan yleisistunto antaa tehtävien ja toiminnan suunnittelua ja järjestämistä koskevia periaate- ja suunnittelupäätöksiä. Periaatepäätöksillä annetaan ohjeet valmistella tiettyä asiaa tai asiakokonaisuutta annettujen suuntaviivojen mukaisesti.

Osa näistä on ns. poliittisia periaatepäätöksiä, joilla on täsmennetty hallitusohjelman tavoitteita, osa taas hallinnon järjestämistä tai rahoittamista tarkoittavia kannanottoja tai pelkästään toimintaohjeita hallinnolle. Periaatepäätöksen nimellä on myös annettu joukko ohjelmia, jotka perustuvat joko kansainvälisiin sopimuksiin tai lainsäädäntöön taikka joilla on vahvistettu tavoitteita useiksi vuosikymmeniksi.

Silloin, kun periaatepäätös täsmentää hallitusohjelmaa, on periaatepäätöksen katsottu sitovan vain päätöksen antanutta hallitusta. Osa periaatepäätöksistä ja ohjelmista on kuitenkin sen luontoisia, että niiden on ilmeisesti tarkoitettu olevan voimassa myös seuraavien hallitusten aikana, vaikka ohjelmiin sisältyykin selkeitä politiikkatavoitteita. Suhde seuraavan hallituksen hallitusohjelmaan muodostuu tällöin ongelmalliseksi etenkin nyt, kun hallitusohjelma on toimitettava eduskunnalle tiedonantona.

Jotta eri tyyppisten nyt periaatepäätöksinä annettujen ohjelmien, ohjeiden yms. voimassaolo ja käyttö selkiytyisi, olisi aiheellista luoda periaatteita, joiden mukaan jatkossa toimittaisiin.

Periaatepäätökset voidaan karkeasti jakaa neljään ryhmään. Valtioneuvoston kanslia ehdottaa seuraavaa jaotusta nykyisin periaatepäätöksinä annetuille päätöksille, ohjelmille ja ohjeille sekä periaatteita niiden suhteesta istuvaan hallitukseen ja sen hallitusohjelmaan:

I. Hallinnon järjestämistä tai rahoittamista tarkoittavat kertaluontoiset kannanotot.

Esimerkkinä voidaan mainita periaatepäätös määrärahan ottamisesta seuraavaan talousarvioon.

Tähän ryhmään kuuluvat periaatepäätökset eivät ole ongelma, koska ne yleensä ovat kertaluontoisia ja ne toteutetaan varsinaisina päätöksinä välittömästi.

II. Ns. poliittisluontoiset periaatepäätökset eli periaatepäätökset, joilla täsmennetään hallitusohjelmaa.

Tällainen voi olla esimerkiksi periaatepäätös energiapolitiikasta.

Poliittisluontoiset periaatepäätökset sitoisivat vain päätöksen antanutta hallitusta ja seuraavan hallituksen olisi uudistettava ne, jos ne haluttaisiin pitää voimassa. Tällöin tulisi tarkistettavaksi niiden suhde uuden hallituksen hallitusohjelmaan.

III. Ohjelmat

Esimerkkeinä voidaan mainita kestävän kehityksen ohjelma, tasa-arvo-ohjelma ja vesien suojelun tavoitteet vuoteen 2005.

Ohjelmat olisivat voimassa myös uuden hallituksen aikana, jollei ohjelmaa nimenomaan kumottaisi. Hallitusohjelmaa laadittaessa olisi tarkistettava voimassa olevat ohjelmat, jotta hallitusohjelman tavoitteet olisivat niiden kanssa samansuuntaisia, sillä useimmiten ohjelmat sisältävät poliittisia tavoitteita.

IV. Ohjeet hallinnolle

Esimerkkeinä voidaan esittää periaatepäätös säädösten kääntämisestä vieraille kielille ja ohjeet säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnista.

Ohjeet hallinnolle tai hallinnon järjestämiseksi tulisi sitä vastoin antaa pysyvinä hallinnollisina määräyksinä valtioneuvoston ohjesäännön 5 §:n 6 kohdan nojalla. Sen mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa annetaan yleiset määräykset asioiden valmistelusta valtioneuvostossa. Ohjeet sekä määräykset ovat voimassa niin kauan, kunnes ne kumotaan tai muutetaan, eikä niiden voimassaolo ole sidottu hallituksen toimikauteen.

Liitemuistioon sisältyy luettelo Lipposen hallituksen 5.2.1999 mennessä periaatepäätöksenä tai ohjelmana antamista päätöksistä. Muistion mukaan luettelosta ei ole tässä vaiheessa poistettu "pöydällepanoja" eikä Suomen ehdotuksia EU-ohjelmiksi. Luettelosta on selvästi nähtävissä periaatepäätöksen nimellä kulkevien päätösten ja ohjelmien kirjavuus sekä hankaluus selvittää niiden tarkoitettua voimassaoloaikaa.

LAUSUNTO

Lausuntonani esitän seuraavaa.

Totean aluksi, että valtioneuvoston periaatepäätös on luonnehdittu hallituksen poliittiseksi kannanotoksi, joka ei sido päätöksen tehnyttä valtioneuvostoa oikeudellisesti. Periaatepäätöksellä ei myöskään yleensä ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia henkilöihin, eikä se näin ollen pääsääntöisesti ole valituskelpoinen. Ainakin eräässä tapauksessa korkein hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut valtioneuvoston periaatepäätöksellä olevan sellaista oikeudellista merkitystä, että siihen voitiin hakea muutosta (KHO 1992 A 1, valtioneuvoston periaatepäätös valtakunnallisen rantojensuojeluohjelman hyväksymisestä).

Yhdyn liitemuistiossa esitettyyn näkemykseen, että hallitusohjelmaa täsmentävät periaatepäätökset (ehdotettu ryhmä II) saattavat joissakin tapauksissa olla pulmallisia sen suhteen, onko ne tarkoitettu olemaan voimassa myös seuraavien hallitusten aikana. Mielestäni sama ongelma voi koskea ainakin osaa sellaisista periaatepäätöksistä, joissa on kysymys hallinnon järjestämisestä tai rahoittamisesta (ehdotettu ryhmä I).

Epävarmuuden poistamiseksi voitaisiin menetellä samoin kuin liitemuistiossa on esitetty ohjelmien (ehdotettu ryhmä III) osalta eli siten, että hallitusohjelmaa laadittaessa tarkistettaisiin muutkin edellisen aikaisempien hallitusten periaatepäätökset. Menettelyä voidaan perustella myös sillä, että periaatepäätöksissä esitettyjä valmistelutehtäviä tms. saaneiden viranomaisten tulee olla perillä asioiden jatkovalmistelusta. Uuden hallituksen tai ministerin aloittaessa työnsä virkamiesjohto selostaa merkittävimmät vireillä olevat asiat, jolloin myös voidaan ottaa kantaa aiempiin periaatepäätöksiin. Keskeisesti kyse onkin ymmärtääkseni kulloisenkin hallituksen poliittiseen toimintaan kytkeytyvistä asioista.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.