12.8.1998

Oikeuskansleri Paavo Nikulan kirje 12.8.1998 ympäristöministeri Pekka Haavistolle, dnro 21/20/98

Natura 2000 -verkostoa koskeva valtioneuvoston päätösluonnos

Kuluvan kuun 5 päivänä pidetyn Hallituksen iltakoulun käsiteltäväksi oli jaettu 31.7.1998 päivätty luonnos valtioneuvoston päätökseksi Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä.

Iltakoulussa ympäristöministeriön taholta esitettiin päätösluonnoksen sivulle 81 kohtaan 12. Jatkovalmistelutoimet lisättäväksi seuraava alleviivattu tekstikohta: Valtioneuvoston päätös ehdotetuista Natura 2000 -alueista toimitetaan Euroopan yhteisöjen komissiolle ulkoasiainministeriön toimesta sen jälkeen, kun valitusaika valtioneuvoston päätöksestä on kulunut umpeen. Ne yksittäiset alueet, joihin kohdistuu valituksia, ilmoitetaan komissiolle ehdollisina. Samalla komissiolle toimitetaan...

Lausuntopyyntö

Ympäristöministeri Pekka Haavisto on 6.8.1998 päivätyssä kirjoituksessaan viitannut valtioneuvoston päätösluonnokseen ja pyytänyt oikeuskanslerin arviota kansallisen oikeuden ja yhteisön oikeuden välisestä suhteesta mahdollisessa tilanteessa, jossa Suomesta Euroopan yhteisöjen komissiolle toimitettavaan ehdotukseen Natura 2000 -alueista liitettäisiin kotimaisen tuomioistuinkäsittelyn turvaava varauma.

Ympäristöministeriöstä on 7.8.1998 saatu lausuntopyyntöön liittyvää selvitystä, muun muassa Natura 2000 -luettelon käsittelystä Euroopan yhteisöjen komissiossa.

Euroopan yhteisöjen komissio on 7.4.1998 päättänyt nostaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa Suomea vastaan kanteen luontodirektiivin (neuvoston direktiivi 92/43/ETY) noudattamatta jättämisestä. Suomi on saanut 10.7.1998 komissiolta virallisen huomautuksen lintudirektiivin (neuvoston direktiivi 79/409/ETY) määräysten laiminlyönnistä.

Menettelysäännöksistä

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 64 §:n 1 momentin mukaan Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkosto Suomessa koostuu lintudirektiivin perusteella Euroopan yhteisöjen komissiolle ilmoitetuista linnustonsuojelualueista (ns. SPA-alueet) ja alueista, jotka komissio tai neuvosto luontodirektiivin perusteella on hyväksynyt yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi (ns. SCI-alueet).

Valtioneuvoston yleisistunnon asiana on tehdä Euroopan yhteisöjen komissiolle ehdotus Natura 2000 -verkostoon sisällytettävistä Suomen alueista. Ennen asian käsittelyä on asianosaisille varattava tilaisuus huomautusten tekemiseen (luonnonsuojelulain 8 §:n 3 momentti ja 64 §:n 2 momentti). Valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen (lain 61 §:n 1 momentti ja 64 §:n 3 momentti).

Menettelyllisesti Suomen alueiden liittäminen Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoon tapahtuu siten kahdessa vaiheessa. Ensin valtioneuvosto tekee kansallisen lainsäädännön mukaisesti ehdotuksen verkostoon liitettävistä SPA- ja SCI-alueista, minkä jälkeen asia siirtyy Euroopan yhteisöjen toimielimille.

Lintudirektiivin nojalla valtioneuvoston päätöksessä komissiolle ilmoitetut SPA-alueet kuuluvat välittömästi Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoon (luontodirektiivin 3 artikla). Näiden alueiden sisällyttäminen Natura 2000 -verkostoon tapahtuu näin ollen pelkästään valtioneuvoston päätökseen sisältyvän ilmoituksen perusteella.

Luontodirektiivin tarkoittamien SCI- alueiden osalta menettely on toinen. Komission asiana on laatia yhteisymmärryksessä jäsenvaltion kanssa luonnos yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi ja sen jälkeen hyväksyä luettelo luontodirektiivin 21 artiklassa kerrottua menettelyä noudattaen (direktiivin 4 artikla). Direktiivin 21 artiklassa säädetyin edellytyksin asia saattaa joutua Euroopan unionin neuvoston ratkaistavaksi.

Kirjallisuudessa on katsottu, ettei komissio voi sisällyttää luetteloon kohdetta, joka ei ole kansallisessa luettelossa. Poikkeuksena tästä on luontodirektiivin 5 artiklassa säädetty menettely.

Direktiivin 5 artiklassa säädetty poikkeusmenettely koskee tapausta, jossa komissio katsoo kansallisesta luettelosta puuttuvan artiklassa määritellyn alueen. Jäsenvaltion ja komission on tällöin aloitettava neuvottelut. Jos erimielisyyttä ei ole ratkaistu, komissio toimittaa Euroopan unionin neuvostolle ehdotuksen alueen valitsemisesta yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Neuvosto päättää asiasta yksimielisesti.

Kirjallisuudessa on todettu, että direktiivin 5 artiklan mukainen neuvottelumenettely mahdollistaa sen, että jäsenvaltio voi estää jonkin alueen suojelun jättämällä sen pois kansallisesta luettelosta, koska päätöksenteko neuvostossa tapahtuu yksimielisesti. Toisaalta on huomattava, että komissio voi perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla saattaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksen siitä, onko jäsenvaltio laatinut luettelon luontodirektiivin mukaisesti.

Arviointia

Lausuntopyynnössä tarkoitettaneen valtioneuvoston päätösluonnoksen edellä selostettua kohtaa, jonka mukaan valitusten kohteena olevat alueet ilmoitettaisiin ehdollisina.

Kysymyksessä oleva valtioneuvoston päätös sisältää Natura 2000 -verkostoa koskevan kansallisen ehdotuksen. Valtioneuvoston tulee ottaa päätökseensä kaikki luonnonsuojelulain 10 luvun edellytykset täyttävät alueet, jotka valtioneuvoston mielestä kuuluvat kysymyksessä olevien direktiivien mukaan suojeltaviin alueisiin. Asiassa ei kuitenkaan voida sivuuttaa muutoksenhakua koskevia säännöksiä.

Mikäli valtioneuvoston päätöksestä on tehty korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituksia, ei päätöstä voida pitää lopullisena kansallisena ehdotuksena niiden alueiden osalta, joita valitukset koskevat. Kansallinen ehdotus täyttää tämän vaatimuksen vasta valitusten tultua ratkaistuiksi. Valitukset saattavat koskea paitsi kysymystä, onko jokin alue poistettava Natura 2000 -verkostosta tai lisättävä siihen, myös väitettyjä menettelyvirheitä.

Edellä esitetyn perusteella ne alueet, joihin kohdistuu valituksia, on otettava huomioon komissiolle valtioneuvoston päätöksestä tehtävässä ilmoituksessa. Samalla komissiolle olisi selostettava Suomen hallinto-oikeudellinen oikeussuojajärjestelmä.

Ilmoituksen suhteen on käytettävissä kaksi vaihtoehtoa.

Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan komissiolle ilmoitettaisiin valtioneuvoston päätös kokonaisuudessaan, mutta ilmoitukseen sisältyisi selvitys niistä alueista, joista on tehty valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Samalla olisi mainittava, että kansallinen ehdotus ei vielä voi koskea näitä alueita. Näin menetellen komissio saisi tiedon kaikista valtioneuvoston päätökseen sisältyvistä alueista, jolloin se voisi arvioida Suomen toimia direktiivien toimeenpanossa.

Toinen vaihtoehto olisi ilmoittaa komissiolle ensi vaiheessa vain ne alueet, joista valitusta ei ole tehty. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistua valitukset Suomen viranomaiset lähettäisivät tarvittavat lisäilmoitukset. Vaarana on, että komissio ehkä katsoisi direktiivien edellyttämien luetteloiden toimittamisen edelleen viivästyvän. Toisaalta tämä vaihtoehto merkitsisi sitä, että alueiden sisällyttäminen Natura 2000 -verkostoon ennenaikaisesti estyisi.

Molemmat vaihtoehdot ovat sinänsä perusteltuja, ja valinta niiden välillä kuuluu valtioneuvoston harkintavaltaan.