Finlex ®

Työehtosopimuksen yleissitovuus - Hallintotoiminnan objektiivisuus - Esittelymuistion julkisuus

Diaarinumero:	911/1/97
Antopäivä:	26.05.1998
Ratkaisija:	Oka

Huomautus työehtosopimuksen yleissitovuutta koskevien laskelmien ja muiden valmisteluasiakirjojen tarkoitushakuisuudesta ja puutteellisuudesta

Sosiaali- ja terveysministeriössä oli käynnissä yleinen, noin 200 työehtosopimusta käsittävä työehtosopimusten yleissitovuutta koskeva selvitystyö. Sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston laskelmiin ja oikeudellisiin selvityksiin viitaten ministeriön työsuojeluosasto oli päätynyt siihen, että Autoliikenteen Työnantajaliiton sekä Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliiton 17.10.1995 allekirjoittama kuorma-autoalan työehtosopimus ei ollut työsopimuslain (320/1970) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleissitova työehtosopimus.

Ministeri Terttu Huttu-Juntunen oli päättänyt ottaa asian valtioneuvostolain 10 §:n (1120/1993) nojalla itse ratkaistavakseen. Asiaa valmistelleen sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston toisen esittelijän laskelmien ja muistion perusteella ministeri oli kirjallisessa kannanotossaan 3.10.1997 katsonut, että kyseinen työehtosopimus oli yleissitova.

Suomen Yrittäjät ry:n ja erään yksityishenkilön kanteluihin annetussa ratkaisussa 26.5.1998 oikeuskansleri totesi, että esittelijän uudet yleissitovuuslaskelmat olivat perustuneet laskelmien lopputulokseen vaikuttavilta olennaisilta osin tarkistamattomiin arvioihin ja olettamiin. Vaihtoehtoisista laskelmista oli tarkoitushakuisesti valittu lähinnä sellaiset laskelmat, joiden lopputulos oli yleissitovuusarvioinnin kannalta edullisin.

Lisäksi esittelijä oli käyttänyt omia työehtosopimuksen yleissitovuuden määrittelykriteereitä, jotka eivät olleet työsopimuslain 17 §:n 1 momentin vakiintuneen tulkintalinjan mukaisia.

Ministerin yleissitovuuskannanoton jälkeen esittelijä oli laatinut ratkaisun perustana olleesta valmisteluasiakirjasta julkisuuteen annetun suppeamman asiakirjan, joka antaa virheellisen kuvan asian valmistelusta ja yleissitovuusratkaisun asiallisista perusteista.

Ministeriön esittelijälle annetun huomautuksen ohella myös asian ratkaistavakseen ottaneen ministerin menettelyä on arvosteltu.

Työsopimuslaki 17 § 1 mom.
Työsopimuslaki 55 §
AsiakJulkL 3 §
AsiakJulkL 5 §

Lyhennysote oikeuskansleri Paavo Nikulan päätöksestä
26.5.1998, dnro 911/1/97:

1 KANTELUKIRJOITUKSET

1.1 J.A:n kantelukirjoitus

J.A. on oikeuskanslerille 28.10.1997 osoittamassaan kantelukirjoituksessa
julkisessa sanassa esitettyihin tietoihin viitaten
todennut, että ministeri Terttu Huttu-Juntunen oli vastoin
sosiaali- ja terveysministeriössä työsuojeluasioista vastaavan
virkamiehen näkemystä päättänyt, että auto- ja kuljetusalan
kuorma-autonkuljettajia koskeva Auto- ja Kuljetusalan
Ammattiliitto ry:n sekä Teollisuus- ja Työnantajat ry:een kuuluvan
alan työnantajaliiton välistä työehtosopimusta oli pidettävä
työsopimuslain 17 §:n mukaisena yleissitovana työehtosopimuksena.
Sellaista työehtosopimusta on myös työnantajaliittoon
kuulumattomien työnantajien sovellettava. Päätöksen
tehneen ministerin tiedossa oli ollut, että ministerin alaisen
sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston laskelmien
mukaan mainitun työehtosopimuksen piiriin kuului noin 30 prosenttia
alan työntekijöistä.

J.A. on kantelukirjoituksessaan viitannut työehtosopimuksen
yleissitovuutta koskeviin oikeustieteellisiin kirjoituksiin ja
korkeimman oikeuden ratkaisuun, joiden mukaan työehtosopimusta
on pidettävä yleissitovana, jos sen piiriin normaalisitovuuden
vallitessa kuuluu noin 50 prosenttia alan työntekijöistä.

J.A. on pyytänyt oikeuskansleria tutkimaan ministeri Terttu
Huttu-Juntusen menettelyn lainmukaisuuden.

1.2 Suomen Yrittäjät ry:n kantelukirjoitus

Myös toimitusjohtaja J.J:n ja johtaja R.V:n 3.11.1997 allekirjoittamassa
Suomen Yrittäjät ry:n kantelukirjoituksessa on kysymys
sosiaali- ja terveysministeriön menettelystä kuorma-autoalan
työehtosopimuksen yleissitovuutta koskeneessa kannanottoasiassa.
Kirjoituksen mukaan Suomen Yrittäjät ry:n jäseninä
on kaikkiaan noin 75 000 yritystä, joista noin 31 000 on työnantajayrityksiä.
Näistä työnantajayrityksistä huomattavan
suuri osa on yrityksiä, joissa on noudatettava alan työehtosopimusta
työsopimuslain 17 §:ssä tarkoitetun yleissitovuuden
perusteella.

1.2.1 STM:n yleissitovuuskannanoton oikeudellinen merkitys

Kantelukirjoituksessa on kerrottu, kuinka sosiaali- ja terveysministeriö
joutuu työsuojeluvalvonnasta vastuullisena viranomaisena
valvontatehtäväänsä varten käytännössä ottamaan
kantaa siihen, mitä työehtosopimuksia on mahdollisesti noudatettava
yleissitovuuden perusteella sellaisissa yrityksissä,
jotka eivät kuulu työehtosopimuksen tehneeseen tai sopimukseen
myöhemmin sitoutuneeseen työnantajayhdistykseen. Vaikka kysymyksen
työehtosopimuksen yleissitovuudesta voi sitovasti ratkaista
vain yleinen tuomioistuin, ministeriön kannanotoilla on
käytännössä erittäin painava merkitys. Työsuojelutarkastajat
perustavat oman toimintansa tähän kannanottoon. Myös työehtosopimuksen
yleissitovuuskysymyksen ratkaisevat tuomioistuimet
ottavat ministeriön kannanoton huomioon. Ministeriön yleissitovuuskannanotolla
ratkaistaan käytännössä myös se, mitä
työehtoja yritysten työsuhteissa noudatetaan.

1.2.2 STM:n yleissitovuuskannanoton sisällöllistä arviointia

Sosiaali- ja terveysministeriö oli päätöksellään 3.10.1997
(dnro 8/733/97) katsonut, että Autoliikenteen Työnantajaliiton
sekä Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliiton 17.10.1995 allekirjoittama
kuorma-autoalan työehtosopimus on yleissitova.
Päätöksessä oli viitattu myös siihen, että alan työehtosopimus
oli ollut yleissitova yhdenjaksoisesti 1.1.1971 lukien. Päätöksellä
ei näin ollen otettu kantaa vain päätöksentekohetkellä
vallinneeseen tilanteeseen, vaan myös sitä edeltäneeseen
1.1.1971 - 3.10.1997 yli 26 vuoden ajanjaksoon.

Sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosasto oli tätä ennen
25.8.1997 päätynyt siihen, että kyseistä työehtosopimusta
ei ollut pidettävä yleissitovana. Ratkaisun perusteet oli esitetty
29.5.1997 päivätyssä ministeriön työsuojeluosaston muistiossa.
Ministeriön työsuojeluosaston kannanoton jälkeen ministeri
Terttu Huttu-Juntunen oli ottanut asian itse ratkaistavakseen.

Oikeudellisena arviona sosiaali- ja terveysministeriön kannanotosta
Suomen Yrittäjät ry:n kirjoituksessa on todettu seuraavaa:

Vaikka oikeudellisesti sitova ratkaisuvalta työehtosopimuksen
yleissitovuudesta kuuluu tuomioistuimelle, on viranomaisenkin
ottaessaan kantaa asiaan tehtävä ratkaisunsa noudattaen voimassa
olevaa oikeutta. Asian ratkaisu on perusteiltaan oikeudellinen.
Suomen Yrittäjät ry:n kirjoituksessa on tältä osin
viitattu ministeri Huttu-Juntusen tiedustelun johdosta laadittuun
oikeuskanslerinviraston muistioon 24.9.1997, joka koski
ministerin oikeutta ottaa työehtosopimuksen yleissitovaksi toteamista
koskeva asia itse ratkaistavakseen (pidätysoikeus).

Yhdistyksen kirjoituksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön
työsuojeluosaston aikaisempi 25.8.1997 tehty kannanotto
oli perusteltu 29.5.1997 päivätyssä muistiossa, joka oli toimitettu
työmarkkinajärjestöjen ohella myös Suomen Yrittäjät
ry:n arvioitavaksi. Muistiossa oli selostettu, mistä lähteistä
ja miten laskien työsuojeluosaston päätöksen perusteena käytetyt
työntekijämäärät oli saatu. Myös ministeriön talousosastolla
oli tehty omia yleissitovuuslaskelmia, joissa oli päädytty
samaan lopputulokseen kuin työsuojeluosaston laskelmissa.

Kun sosiaali- ja terveysministeriön 3.10.1997 tekemässä yleissitovuusratkaisussa
oli päädytty päinvastaiseen lopputulokseen
ja kun ministeriön uutta ratkaisua ei ollut tosiseikoilla perusteltu,
on syntynyt epäilys, oliko ratkaisu tehty voimassa
olevaa lakia noudattaen. Edellisten laskelmien lähtötietoja ei
ollut ministeriön uudessa kannanotossa osoitettu objektiivisin
kriteerein virheellisiksi. Alan kokonaistyöntekijämäärä oli
ministeriön myöhemmän yleissitovuuskannanoton esittelijän,
neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion mukaan arvioitu vajaaksi
14 000:ksi, kun se työsuojeluosaston edellä mainitussa
muistiossa esitetyn tuoreimman tilaston mukaan oli 15 936
työntekijää. Autoliikenteen Työnantajaliittoon kuuluvien yritysten
sopimusalalla työskentelevien työntekijöiden määräksi
oli Kallion mukaan puolestaan otettu lähinnä Auto- ja Kuljetusalan
Työntekijäliiton arvioima työntekijöiden lukumäärä. Suomen
Yrittäjät ry:n käsityksen mukaan alan työntekijäliiton
enempää kuin työnantajaliitonkaan arvioita ei tässä asiassa
voi pitää puolueettomina, mikä edelleen korostaa viranomaisten
vastuuta lukumäärätietojen oikeellisuuden selvittämisessä.

1.2.3 STM:n yleissitovuuskannanoton perusteluista

Sosiaali- ja terveysministeriön yleissitovuuskannanotossa
3.10.1997 oli ainoastaan viitattu käytettävissä olleisiin tilastotietoihin
ja muuhun yleissitovuutta tarkentavaan tietoon.
Päätöksestä puuttuivat perustelut eli niiden tosiseikkojen toteaminen,
joihin se oli perustunut.

Jos ministerin tekemän ratkaisun pohjana oli ollut jokin perusteluasiakirja
tai laskelma, se oli tullut julkiseksi asiakirjojen
julkisuudesta annetun lain 5 §:n mukaan heti kun päätös
oli tehty. Kun tällaista muistiota ei ollut ministeriön
kirjaamosta saatavana eikä sellaista ollut yhdistykselle erikseen
pyydettäessäkään esitetty, on selvitettävä, onko päätöksenteon
pohjana ylipäätään ollut selkeitä ja luotettavia laskelmia.

Sosiaali- ja terveysministeriön yleissitovuuskannanottoasian
3.10.1997 esitellyt neuvotteleva virkamies Kallio ei ollut
asiaa puhelimitse 7.10.1997 tiedusteltaessa valmis antamaan
yhdistyksen käyttöön kirjallisia laskelmia tai muuta kirjallista
perustelua ratkaisulle. Sen sijaan hän oli kertonut, että
päätöksen pohjaksi oli otettu lähinnä Auto- ja Kuljetusalan
Työntekijäliiton esittämä arvio työnantajaliittoon kuuluneiden
yritysten työntekijämäärästä, joka olisi ollut 6 500 - 7 200.
Autoliikenteen työnantajaliitto oli Kallion mukaan ilmoittanut,
että työntekijämäärä olisi ollut enintään 6 300. Sopimusalan
työntekijöiden kokonaismääräksi oli päätöstä tehtäessä
arvioitu vajaat 14 000 työntekijää.

Yhdistyksen kantelukirjoituksen mukaan on jäänyt epäselväksi,
oliko sosiaali- ja terveysministeriön ratkaisu 3.10.1997 tehty
tarkoituksenmukaisuus- vai oikeusharkinnalla. Jos se oli tehty
oikeusharkinnalla, on jäänyt edelleen epäselväksi, mihin tosiseikkoihin
päätös oli perustunut. Esittämättä ovat jääneet perustelut
sekä kannanotolle siitä, että kyseinen työehtosopimus
on ollut päätöksentekohetkellä sitova, että perustelut yleissitovuuden
olemassaololle 1.1.1971 - 3.10.1997 välisenä aikana,
mihin päätöksessä on viitattu.

Työehtosopimuksen toteaminen yleissitovaksi tietyn hetken
työntekijälukumäärien perusteella ei voi merkitä sitä, että
sopimuksen olisi katsottava olleen yleissitova jo aikaisemminkin
esimerkiksi sopimuskauden alusta, jollei yleissitovuuden
edellytysten osoiteta jo aikaisempanakin ajankohtana täyttyneen.
Myöskään se, että työehtosopimus on joskus aiemmin todettu
yleissitovaksi, ei ole osoitus siitä, että sopimus olisi
edelleen yleissitova, jollei muuta näytetä. Ministeri Huttu-Juntunen
oli kuitenkin tiedotteessaan 11.9.1997 perustanut
silloisen käsityksensä kuorma-autoalan työehtosopimuksen
yleissitovuudesta tällaiseen perusteeseen.

Suomen Yrittäjät ry:ä ei ollut sosiaali- ja terveysministeriön
3.10.1997 tekemän yleissitovuuskannanoton yhteydessä kuultu,
vaikka päätöksen vaikutukset tulivat koskemaan juuri järjestön
edustamia yrityksiä. Hyvään hallintokäytäntöön kirjoituksen
mukaan olisi kuulunut, että tämäntyyppisessä asiassa olisi
noudatettu hallintomenettelylain 15 §:n mukaista kuulemisvelvoitetta,
vaikka asiassa ei ollutkaan kysymys tietyn asianosaisen
oikeudesta. Ratkaisu oli kuitenkin vaikuttanut välittömästi
yhdistyksen jäseninä olevien yritysten oikeusasemaan.

1.2.4 Yhdistyksen kanteluvaatimukset

Kun sillä seikalla, millä tavoin työehtosopimusten yleissitovuuden
arvioiminen sosiaali- ja terveysministeriössä tapahtuu,
on Suomen Yrittäjät ry:een kuuluvien työnantajayritysten kannalta
erittäin suuri merkitys, yhdistys on pyytänyt, että oikeuskansleri
selvittäisi:
1) Onko sosiaali- ja terveysministeriö tehnyt edellä mainitun
yleissitovuusratkaisunsa 3.10.1997 noudattaen voimassa olevaa
lainsäädäntöä ja onko päätöksenteko vastannut niitä vaatimuksia,
joita oikeuskanslerinviraston alussa mainitussa muistiossa
24.9.1997 on esitetty ja
2) Onko sosiaali- ja terveysministeriö mainittua päätöstä tehdessään
menetellyt asianmukaisesti jättäessään perustelematta
päätöksen ja kieltäytyessään esittämästä perusteluita kirjallisessa
muodossa ulkopuolisille.

6 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

6.1 TSL:n säännös yleissitovasta työehtosopimuksesta

Työehtosopimuksen yleissitovuutta koskeva säännös on työsopimuslain
(320/1970) 17 §:n 1 momentissa. Sen mukaan työnantajan
on työsopimuksessa ja työsuhteessa muuten noudatettava vähintään
niitä palkka- ja muita ehtoja, jotka kyseessä olevasta
tai siihen lähinnä rinnastettavasta työstä asianomaisen alan
yleiseksi katsottavassa valtakunnallisessa työehtosopimuksessa
on noudatettavaksi määrätty.

Yleissitovalle työehtosopimukselle on säädetty laissa kolme
tunnusmerkistötekijää. Yleissitovalta työehtosopimukselta
edellytetään, että se on: 1) asianomaisen työalan, 2) valtakunnallinen
ja 3) yleiseksi katsottava työehtosopimus.

Kaikki mainitut yleissitovan työehtosopimuksen tunnusmerkistötekijät
ovat avoimia ja käytännössä usein varsin tulkinnanvaraisia.
Erityisesti sen selvittäminen, onko tarkasteltavana
oleva työehtosopimus lainkohdassa tarkoitettu "asianomaisen
alan" työehtosopimus ja onko sopimus "yleiseksi katsottava",
edellyttää asianomaisen työalan ja sen työehtosopimuskentän
perusteellista tuntemista ja usein vaikeasti toteutettavissa
olevia tilastollisia selvityksiä sekä niiden pohjalta tehtävää
tulkintaa.

Työehtosopimuksen "yleiseksi katsottava" -tunnusmerkistötekijän
osalta kysymys on ensinnäkin siitä, että lainkohdan soveltaja
tietää, mitä työehtosopimuksen yleiseksi katsottavuus käsitteellisesti
tarkoittaa. Sen jälkeisenä tehtävänä on asianomaisen
työehtosopimuksen sitovuusastetta koskevan tilastollisen
ja kyseisen työalan sopimuskenttää koskevan oikeudellisen
aineiston perusteella selvittää, onko asianomaista työehtosopimusta
pidettävä työsopimuslain 17 §:ssä tarkoitetulla tavalla
yleissitovana. Tulkintatilanteet vaihtelevat työ- ja sopimusaloittain.
Asianmukaisen tilastollisen ja oikeudellisen
selvityksen jälkeen voidaan useissa tapauksissa selvästi ja
riidattomasti todeta, onko asianomaista työehtosopimusta pidettävä
yleissitovana sopimuksena. Joillakin työ- ja sopimusaloilla
- kuten kuorma-autoliikenteessä - työehtosopimuksen
yleissitovuuskysymyksen ratkaisu edellyttää kuitenkin muita
aloja huomattavasti yksityiskohtaisempia laskelmia ja työehtosopimuskenttää
koskevia oikeudellisia selvityksiä sekä niihin
sisältyvien arvionvaraisten ja tulkinnanvaraisten osakysymysten
analysointia.

Kantelukirjoituksissa tarkoitetussa kuorma-autoalan työehtosopimuksen
yleissitovuutta koskevassa asiassa on kysymys erityisesti
siitä, onko kyseinen kuorma-autoalan työehtosopimus työsopimuslain
17 §:ssä tarkoitettu "yleiseksi katsottava" työehtosopimus.
Siihen kytkeytyy eräiden työntekijäryhmien osalta
kysymys "asianomaisesta alasta" eli kysymys siitä, onko tiettyjä
jäljempänä mainittavia työntekijäryhmiä pidettävä kuorma-autoalan
työntekijöinä.

6.1.1 TSL:n yleissitovuussäännöksen tarkoitus ja valtiopäiväasiakirjat

Työehtosopimuksen yleissitovuutta koskevan työsopimuslain
17 §:n 1 momentin tulkinnassa on ensimmäisenä haettava johtoa
lainsäännöksen tarkoituksesta. Työsopimuslain 17 § on yleissäännös
työnantajan velvollisuuksista. Työsopimuslain 17 §:n
3 momenttiin on kirjattu työnantajan yleinen velvollisuus kohdella
työntekijöitään tasapuolisesti. Työsopimuslain 17 §:n
1 ja 2 momentin säännöksissä on kysymys työnantajan velvollisuudesta
noudattaa työsopimuksissa ja työsuhteissa muuten vähintään
tiettyjä minimiehtoja. Työsopimuslain 1 §:ään kirjatun
työsopimussuhteen perusluonteen mukaisesti työnantajaa sitovat
työsuhteen minimiehdot koskevat erityisesti työntekijälle maksettavaa
palkkaa.

Työehtosopimuksen yleissitovuutta koskeva säännös tuli työsopimuslakiin
lakiehdotuksen (HE 228/1969 vp) eduskuntakäsittelyssä.
Säännöksen tarkoituksena on ollut turvata tietyt palkka-
ja muut työsuhde-etuudet sellaisillekin työntekijöille,
joiden työnantajia työehtosopimus ei ole sitonut. Eduskunnan
sosiaalivaliokunta piti mietinnössään (SoVM 33/1969 vp) epätyydyttävänä
hallituksen esityksen mukaista säännöstä, joka
olisi merkinnyt sitä, että työnantaja, jota työehtosopimus ei
sitonut, olisi voinut edelleenkin vapaasti sopia työntekijälle
maksettavasta palkasta. Valiokunta piti tärkeänä, että kaikille
työntekijöille, siitä riippumatta, oliko työnantaja työehtosopimuksen
sitoma vai ei, maksetaan ainakin tietty vähimmäispalkka.

Työsopimuslain 17 §:n 1 momentti otettiin työsopimuslakiin
eduskunnan sosiaalivaliokunnan esittämässä muodossa. Säännöksen
tarkoitusta koskevaa lausumaa lukuunottamatta valiokunnan
mietintöön kirjatut perustelut ovat työsopimuslain 17 §:n
1 momentin tulkintaa ajatellen niukat. Kysymystä siitä, millainen
työehtosopimus on "yleiseksi katsottava" enempää kuin
muitakaan yleissitovan työehtosopimuksen tunnusmerkistötekijöitä
ei ole sosiaalivaliokunnan mietinnössä tarkemmin käsitelty.

6.1.2 Oikeuskirjallisuudessa esitettyjä tulkintaohjeita

Työehtosopimuksen yleissitovuusasiaa ovat ennen korkeimman oikeuden
edellä mainittua vuonna 1974 annettua ratkaisua käsitelleet
Antti Suviranta (esitelmä työsopimuslaista 27.11.1970)
ja Kaarlo Sarkko (Defensor Legis 1972, s. 39 -).

Suviranta on tuolloin uutta työsopimuslakia koskevassa esitelmässään
todennut, että lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä
lakiin otettu työehtosopimuksen yleissitovuutta koskeva työsopimuslain
17 § on erittäin tärkeä, mutta toisaalta erittäin
vaikea ja erittäin tulkinnanvarainen säännös. Suviranta ei ole
uutta työsopimuslakia koskevassa yleisesityksessään käsitellyt
tarkemmin yleissitovan työehtosopimuksen määrittelykriteerejä
ja muita työsopimuslain 17 §:n 1-2 momenttien avoimia tulkintakysymyksiä.
Työehtosopimuksen yleiseksi katsottavuudesta Suviranta
on todennut, että jos alalla on useita työehtosopimuksia,
niin mikään muu ei voi olla yleissitova sopimus kuin se,
jonka piiriin jo normaalisti kuuluu eniten työntekijöitä. Tämä
ei kuitenkaan vielä riitä. Voi olla, että kaikkien alan työehtosopimusten
piiriin kuuluu alan työntekijöistä 10-20 prosenttia,
jolloin mikään niistä ei tulisi yleissitovaksi. Yleissitovuuden
rajaa ei laista ilmene, mutta Suvirannan mukaan voidaan
lähteä siitä, että jos noin 50 prosenttia kuuluu jonkin
työehtosopimuksen piiriin normaalisitovuuden mukaan, niin
työehtosopimus olisi yleissitova.

Sarkon mukaan lähtökohtana on pidettävä sitä, että ainoa kriteeri,
jolla työehtosopimusten yleisyyttä voidaan mitata, on
kyseiseen työehtosopimukseen työehtosopimuslain 4 §:n 1 momentin
mukaan sidottujen ja sen soveltamispiiriin työehtosopimuslain
4 §:n 2 momentin perusteella kuuluvien työntekijöiden lukumäärän
vertaaminen koko alan työntekijöiden lukumäärään. Mitään
muuta kriteeriä ei hänen nähdäkseen ole olemassa, mikäli
yleisyydelle halutaan antaa jokin merkityssisältö.

Työehtosopimuksen yleisyyttä mitattaessa on se työehtosopimus,
jonka piiriin kuuluu eniten kyseisen alan työntekijöitä työsopimuslain
17 §:n 1 momentin mukaan yleisin kyseisen alan
työehtosopimuksista. Tämä ei kuitenkaan vielä riitä täyttämään
työsopimuslain 17 §:n 1 momentin yleisyysvaatimusta. Yleissitovuuden
on Sarkon mukaan nimittäin katsottava edellyttävän
myöskin, että kyseinen työehtosopimus on yleinen suhteessa koko
kenttään. Tulkinnassa on näin kiinnitettävä huomiota myös
tällaisen työehtosopimuksen soveltamispiiriin kuuluvien työntekijöiden
lukumäärän ja koko alan työntekijöiden lukumäärän
väliseen suhteeseen. Kirjoituksesta lähemmin ilmenevin perustein
Sarkko on Suvirannan kantaan yhtyen katsonut, että työehtosopimusta
on pidettävä yleissitovana, jos sen piiriin normaalisitovuuden
mukaan kuuluu noin 50 prosenttia alan työntekijöistä.
Tuomioistuimen harkintaan jää sen ratkaiseminen,
voidaanko ja missä tapauksissa työehtosopimusta pitää yleissitovana,
vaikka sidottuisuus jäisikin hieman alle 50 prosentin.

6.1.3 Korkeimman oikeuden ratkaisu ja sen jälkeisiä kirjoituksia

Korkeimman oikeuden 17.5.1974 antamassa työntekijän palkkasaatavaa
ja työehtosopimuksen yleissitovuutta koskevassa ratkaisussa
(KKO 1974 II 44) on ollut kysymys siitä, oliko valokuvausliikkeen
palveluksessa olleella työntekijällä oikeus vähintään
päätöksessä mainitun myyjien ja varastotyöntekijäin
palkkoja koskeneen työehtosopimuksen mukaiseen palkkaukseen.
Kuopion raastuvanoikeus päätöksessään 24.6.1971 ja Itä-Suomen
hovioikeus tuomiossaan 7.9.1972 olivat velvoittaneet työnantajan
maksamaan kantajalle työehtosopimukseen perustuneen palkkasaatavan.
Raastuvanoikeuden ja hovioikeuden ratkaisuissa ei
ollut lähemmin käsitelty työsopimuslain 17 §:n 1 momentin
yleiseksi katsottavuus -tunnusmerkkiä.

Korkein oikeus totesi, että työsopimuslain 17 §:n 1 momentin
säännöksessä oli yleissitovalta työehtosopimukselta katsottava
edellytetyn sellaista edustavuutta asianomaisella alalla, että
sopimuksen työehtosopimuslain mukaiseen soveltamispiiriin,
huomioon ottaen työehtosopimuslain 4 §:n säännökset, kuului
ainakin noin puolet alan työntekijöistä. Korkeimman oikeuden
päätös syntyi äänestyksen jälkeen, mutta äänestys ei koskenut
kysymystä työehtosopimuksen yleisyydestä.

Korkeimman oikeuden jaostoratkaisuna tehtyä ennakkopäätöstä
kommentoineet Pirkko K. Koskinen (Lakimies 1974, s. 516 -) ja
Y.J. Hakulinen (Defensor Legis 1974, s. 53 -) pitivät työsopimuslain
17 §:n 1 momentin yleissitovuussäännöstä varsin tulkinnanvaraisena.
Laki ei ilmoita niitä tunnusmerkkejä, joiden
perusteella työehtosopimusta on pidettävä alalla "yleisenä".
Kun lakiteksti on näin tulkinnanvarainen, joudutaan yksittäisten
oikeusriitojen ratkaisupakkotilanteessa tulkintoihin, jotka
eivät suoranaisesti perustu lakitekstiin, vaan Koskisen mukaan
esimerkiksi yleiseen kielenkäyttöön, niinkuin tässä sanan
"yleinen" tulkintaan. Hakulinen on kommentissaan esittämillään
perusteilla päätynyt siihen, että kun työsopimuslaissa ei ole
annettu konkreettista tulkintaohjetta, on puutteellisen lain
tulkinnassa aihetta omaksua tulkinta, jonka mukaan työehtosopimusta
ei voida julistaa yleissitovaksi, ellei siihen sidottujen
työnantajien työssä ole vähintään puolet sopimuksen soveltamispiiriin
kuuluvista työntekijöistä.

Kari-Pekka Tiitinen (Oikeus 3/1974) on tarkastellut korkeimman
oikeuden ratkaisua kriittisesti. Hän on kirjoituksessaan tarkastellut
työsopimuslain 17 §:ään otetun yleissitovuussäännöksen
tarkoitusta ja säännöksessä olevaa työehtosopimuksen yleisyys
-kriteeriä työsopimuslakiehdotuksen eduskunta-asiakirjojen
valossa. Eduskunnan enemmistön mukaan oli tärkeätä, että
kaikille työntekijöille, siitä riippumatta onko työnantaja
työehtosopimuksen sitoma vai ei, maksetaan ainakin tietty vähimmäispalkka.
Tiitisen mukaan perinteisen lainopin kannaltakin
näyttäisi melko selvältä, että kyseisten lainkohtien tulkinnassa
pitäisi poliittisen päätöksentekijän eli eduskunnan
enemmistön selvästi, joskin verraten yleisessä muodossa ilmaisemalle
pyrkimykselle antaa ratkaiseva merkitys. Tiitinen on
viitannut sosiaali- ja terveysministeriön 24.9.1971 eli ennen
korkeimman oikeuden päätöstä ammattientarkastajille antamiin
ohjeisiin, joiden mukaan yleiseksi katsottavuus merkitsee lähinnä
sitä, että asianomaisen alan kahdesta tai useammasta
työehtosopimuksesta on noudatettava sitä, jonka sitovuus on
laajin. Oikeuskirjallisuudessa tähän ei ole kuitenkaan Tiitisen
mukaan tyydytty.

Tiitinen on kirjoituksessaan kiinnittänyt huomiotaan myös siihen,
että korkeimman oikeuden päätökseen kirjattujen yleissitovuuskriteereiden
seurauksena yleissitovan työehtosopimuksen
olemassaolo riippuu ensisijaisesti työnantajien järjestäytymisasteesta.
Mitä heikommin työnantajat ovat järjestäytyneet,
sitä todennäköisempää on, että asianomaista työehtosopimusta
ei voitaisi pitää yleiseksi katsottavana. Lainsäätäjän ensisijaisena
tarkoituksena on kuitenkin ollut työsopimuslain 17 §:n
säännöksellä turvata juuri järjestäytymättömien työnantajien
työntekijöitä työntekijöiden omasta järjestäytyneisyydestä
riippumatta.

Korkeimman oikeuden mainitun päätöksen jälkeen ilmestyneessä
kirjassaan Sarkko (Työoikeus, Yleinen osa 1980, s. 253) on
edellä mainitussa artikkelissa toteamaansa kantaa tarkentaen
todennut, että niissä tapauksissa, joissa työehtosopimuksen
sidottuisuuden prosenttimäärä jää alle viidenkymmenen, olisi
tuomioistuimen yksittäistapauksissa kiinnitettävä huomiota
myös alan yleiseen järjestäytymiseen. Sarkko on kirjassaan
katsonut, että rajatapauksissa työehtosopimusta voidaan pitää
yleisenä sitä helpommin mitä pienempi alan yleinen järjestäytyneisyys
on, vaikka normaalisidonnaisuuden prosenttimäärä
jäisikin jonkin verran alle viidenkymmenen. Sarkko on kuitenkin
korostanut, että tämä kriteeri on täysin sekundäärinen
suhteessa Suvirannan esittämään kriteeriin.

6.2 STM:n toimivaltaa koskevista säännöksistä

Sosiaali- ja terveysministeriön toimivalta työehtosopimusten
yleissitovuutta koskevissa asioissa perustuu työsopimuslain
55 §:n yleiseen valvontasäännökseen, jonka mukaan työsopimuslain
noudattamista valvovat [ammattientarkastusviranomaiset]
(nykyisin) työsuojeluviranomaiset. Säännöksen 2 momentin mukaan
työsuojeluviranomaisten on valvontatehtäväänsä suorittaessaan
toimittava kiinteässä yhteistyössä niiden työnantajain
ja työntekijäin yhdistysten kanssa, joiden tekemän valtakunnallisen
työehtosopimuksen määräyksiä kysymyksessä olevassa
työsopimuksessa tai työsuhteessa muuten olisi noudatettava.

Työsopimuslakia koskevaan hallituksen esitykseen ei sisältynyt
työsopimuslain valvontasäännöstä. Edellä mainittu työsuojeluviranomaisten
valvontatehtävää sekä valvontaviranomaisten ja
työmarkkinajärjestöjen välistä yhteistoimintaa koskeva säännös
lisättiin työsopimuslakiin lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä
eduskunnan sosiaalivaliokunnan mietinnön mukaisena.

Työsopimuslain noudattamisen valvontatehtävät ovat kuuluneet
sosiaali- ja terveysministeriölle 1.4.1997 lukien, jolloin
työsuojeluhallinto siirrettiin työministeriön hallinnonalalta
sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle. Ministeriöiden
välinen toimialamuutos toteutettiin valtioneuvoston ohjesäännön
24 ja 25 §:n muutoksella (221/1997).

6.3 STM:n yleissitovuuskannanoton oikeudellisesta luonteesta

Työsopimuslaissa ei ole säännöksiä työsopimuslain 17 §:n 1 momentissa
tarkoitettujen yleissitovien työehtosopimusten määrittelemisessä
noudatettavasta menettelystä. Oikeusriitoina
työsopimuslain 17 §:n mukaista yleissitovaa työehtosopimusta
ja sen mukaisia palkka- ja muita etuuksia koskevat asiat ovat
tavallisia yleisten tuomioistuinten tuomiovaltaan kuuluvia yksityisoikeudellisia
riita-asioita. Sosiaali- ja terveysministeriön
ja muiden työsuojeluviranomaisten toimivalta ja tehtävät
työehtosopimusten yleissitovuusasioissa perustuvat yksinomaan
työsopimuslain 55 §:n yleiseen valvontasäännökseen.

Työsuojeluvalvonnan toimeenpanoa koskevat säännökset ovat työsuojelun
valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetussa
laissa (131/1973) ja sen nojalla annetuissa säädöksissä.
Myöskään niissä ei ole nimenomaisia oikeusohjeita siitä,
mitä työehtosopimusten yleissitovuussäännöksen valvontaan sisällöllisesti
kuuluu tai miten valvontaviranomaisen toimivalta
yleissitovuussäännöksen valvonnassa määräytyy. Tässä suhteessa
kysymykseen tulevia yleisempiä säännöksiä voisivat olla lähinnä
työsuojeluviranomaisten tarkastus- ja tietojensaantioikeutta
sekä työsuojeluviranomaisen ohjaus- ja neuvontavelvollisuutta
sekä viranomaisen sekä toisaalta työnantajan ja työntekijöiden
yhteistoimintaa koskevat työsuojelun valvontalain ja
-asetuksen säännökset.

Työsuojeluvalvonnan käytännön tason toimeenpanotehtävistä ovat
viranomaispuolella huolehtineet pääasiallisesti työsuojelupiirien
työsuojelutoimistot ja niiden virkamiehet. Niillä on ollut
myös työsopimuslain valvontaan kuuluvia työehtosopimusten
yleissitovuuteen liittyviä valvonta- ja ohjaustehtäviä. Työsuojelupiirien
virkamiehet ovat pyydettäessä selvittäneet ja
antaneet kannanottoja asianomaisen työehtosopimuksen yleissitovuuteen
liittyvistä kysymyksistä ja työsuojelupiirien virkamiehiä
on myös kuultu todistajina väitettyyn yleissitovaan
työehtosopimukseen perustuvissa palkkasaatavaoikeudenkäynneissä.

Tässä yhteydessä oikeudellisesti merkityksellistä on, että
työehtosopimusten yleissitovuus syntyy välittömästi työsopimuslain
17 §:n 1 momentin perusteella. Työehtosopimusten
yleissitovuusasioissa ei ole järjestelmää, jossa jokin julkisoikeudellinen
elin, esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriö,
julistaisi edellytykset täyttävät työehtosopimukset
yleissitoviksi. Sosiaali- ja terveysministeriön ja työsuojelupiirien
asianomaiset virkamiehet ovat työehtosopimusten yleissitovuusasioissa
näin ollen asiaa selvittävän ja lausuntoja
antavan asiantuntijaviranomaisen asemassa. Työsuojeluviranomaisten
tehtävänä on ollut pyydettäessä antaa työntekijöille
tai työnantajille taikka heidän edustajilleen tietoja ja
asiantuntijaselvityksiä sekä niihin perustuvia lausuntoja siitä,
onko asianomaista työehtosopimusta pidettävä yleissitovana
riidan kohteena olevassa tapauksessa. Tuomioistuimessa jomman
kumman asianosaisen puolelta esitetty lausuma tai todistelu
voidaan vastatodistelulla aina kumota.

Tärkeimpinä syinä sille, että työehtosopimusten yleissitovuutta
koskevat selvitykset ja yleissitovuuskannanotot on käytännössä
keskitetty työsuojeluhallinnon keskusviranomaiselle, sosiaali-
ja terveysministeriön työsuojeluosastolle, on saadun
selvityksen mukaan ollut työehtosopimusasioiden oikeudelliseen
ja tilastolliseen asiantuntemukseen ja yleissitovuuskannanottojen
yhtenäisyyteen liittyvät näkökohdat. Työsopimuslain noudattamisen
valvonta poikkeaa muutoinkin varsinaisen työsuojelulainsäädännön
valvontatehtävistä, koska ensiksimainitussa on
kysymys työnantajan ja työntekijän väliseen sopimussuhteeseen
perustuvien velvollisuuksien noudattamisen valvonnasta. Viranomaisvalvonnan
sisällöllinen yhtenäisyys ja valvontatoiminnan
perustana olevien selvitysten laadinnassa tarvittava erityisasiantuntemus
ovat valvontatoimien kohteiden oikeusturvan
ja hallintotoiminnan rationaalisen toteuttamisen kannalta hyväksyttäviä
perusteita keskittää yleissitovien työehtosopimusten
määrittämiseen liittyvät selvitystehtävät ministeriöön.
Työsopimuslaissa tai muualla laissa ei ole kuitenkaan erityissäännöksiä
ministeriön, tai aikaisemmin työsuojeluhallinnon
keskusvirastona toimineen työsuojeluhallituksen, toimivallasta
tai tehtävistä työsopimuslain 17 §:n 1 momentin yleissitovuussäännöksen
valvonnassa. Työministeriön ja 1.4.1997 lukien sosiaali-
ja terveysministeriön ja sen työsuojeluosaston toimivaltuudet
ja tehtävät työehtosopimusten yleissitovuusvalvonnassa
ovat näin ollen samanlaisia kuin muillakin työsuojeluviranomaisilla,
eli myös ministeriö on asiaa selvittävän ja lausuntoja
antavan asiantuntijaviranomaisen asemassa.

6.4 Kuorma-autoalan TES:n yleissitovuusasian virkamiesvalmistelun
arviointia

6.4.1 STM:n työsuojeluosaston aikaisemmat laskelmat

Puheena oleva eri työehtosopimusten yleissitovuuden selvitystyö
on käynnistetty työministeriön työsuojeluosaston kirjeellä
21.1.1997 dnro 4027/535/97TM, joka on koskenut yleistä työehtosopimusten
yleissitovuusselvitystä. Sitä koskeva työministeriön
kirje on sisällöltään ja tehtävärajaukseltaan edellä kohdassa
6.3 todettujen peruslähtökohtien mukainen. Ensinnäkin
työehtosopimusten yleissitovuuskriteereistä on kirjeessä todettu,
että työehtosopimusten yleissitovuutta arvioidaan, kuten
ennenkin, korkeimman oikeuden ratkaisusta (KKO 1974 II 44)
ilmenevän periaatteen mukaisesti. Ministeriön yleissitovuusarvion
sisällöllisistä perusteista on kirjeessä todettu, että
kysymys on selvitystyöstä, joka perustuu lukuisista eri lähteistä
hankittaviin mahdollisimman luotettaviin tietoihin alan
työntekijöiden sekä työehtosopimuksen soveltamispiiriin kuuluvien
työntekijöiden määrästä.

Edellä olevaan ja asiakirjoista ilmenevään selvitykseen viitaten
katson, että työministeriö ja 1.4.1997 lukien sosiaali- ja
terveysministeriön työsuojeluosasto ovat menetelleet työministeriön
työsuojeluosaston kirjeellä 21.1.1997 vireille pannun
yleissitovuusselvityksen käynnistämisessä ja selvityksen tehtävänrajauksessa
toimivaltuuksiensa rajoissa ja muutoinkin
asianmukaisesti.

Sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston yleissitovuusselvityksen
sisältökysymyksistä asiakirjoista ilmenee, että
ministeriön työsuojeluosaston vanhemman hallitussihteerin
Sirpa Kaittolan yleissitovuuslaskelman 29.5.1997 pohjalukuja
on saatu muun ohella Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto
ry:n kirjallisesta ilmoituksesta 6.3.1997. Sen mukaan toimialan
työntekijöiden määrä vuonna 1993 oli 14 832 ja työnantajaliiton
jäsenyritysten palveluksessa olleiden työntekijöiden
määrä oli 5 414 (työntekijäpuolen ilmoittama luku). Lisäksi
Kaittolan laskelmassa on mainittu työssäkäyntitilastoon perustuvat
työntekijöiden määrät vuosina 1994 ja 1995 sekä vertailutietona
työnantajapuolelta saatu ilmoitus työnantajaliiton
jäsenyritysten palveluksessa olleiden työntekijöiden määrästä
(4 600) vuoden 1996 alkupuolella.

Lisäksi Kaittolan muistioon sisältyy oikeudellinen kannanotto
niistä kuorma-autoalalla työskentelevistä erityisryhmistä,
joiden lukumäärä on tullut vähentää alan työntekijöiden kokonaismäärästä.
Näitä ovat olleet säiliöautoliikenteen työntekijät
(1 100) ja tavarankuljetuksessa toimivien kuljetusliikkeiden
huoltokorjaamohenkilöstö (1 600). Perusteena vähentämiselle
on ollut se, että kummallakin työntekijäryhmällä (yht.
2 700) on ollut oma työehtosopimus. Kaittolan muistioon on
kirjattu myös oikeudellinen kannanotto niiden työntekijäryhmien
vähentämisestä, joiden vähentämistä työntekijäliitto oli
vaatinut (kaupan ja elintarviketeollisuuden kuljetusyritysten
ja kuljetusliikkeiden terminaalityöntekijöiden työntekijät
(700 + 600). Kuljetuksensa yhtiöittäneiden kaupan ja elintar-
viketeollisuuden yritysten työntekijöitä ei voitu muistion mu-
kaan vähentää, koska työntekijät työskentelivät tieliikenteen
tavarankuljetuksen alalla ja koska toimintaa yhtiöitetyissä
yrityksissä ei voitu pitää omana alanaan eikä myöskään kaupan
alana. Kuljetusliikkeiden terminaalityöntekijöitä ei voitu vä-
hentää sen vuoksi, että he kuuluivat tieliikenteen tavarankul-
jetuksen toimialalle ja heihin myös sovellettiin kuorma-auto-
alan työehtosopimusta.

Näihin ja Kaittolan muistiosta tarkemmin ilmeneviin muihin
lähtötietoihin perustuva laskelma osoitti, että kuorma-auto-
alan työehtosopimuksen piiriin kuului selvästi alle 50 pro-
senttia kuorma-autoalan työntekijöiden kokonaismäärästä.

Hallitussihteeri Sirpa Kaittolan myöhempi muistio ja laskelma
15.9.1997 sisältää ensinnäkin tarkennuksen, jonka mukaan työs-
säkäyntitilastossa palkansaajat on jaettu työnantajasektorin
mukaan julkiseen sektoriin, valtioenemmistöisiin osakeyhtiöi-
hin sekä yksityiseen sektoriin. Alan työntekijöiden määrä on
muistion mukaan laskettu yksityisen sektorin työntekijöiden
määrän perusteella. Tältä osin on todettava, että kantelu-
asiassa hankittujen lisäselvitysten mukaan (STM:n työsuojelu-
osaston lausunto 14.1.1998) ainakin kaksi valtionenemmistöistä
kuljetusalan yritystä, Oy Pohjolan Liikenne Ab ja Transpoint
Oy Ab ovat järjestäytyneet Autoliikenteen työnantajaliittoon.
Ainakin näiden valtioenemmistöisten kuljetusyritysten työnte-
kijämäärät 720 (1993) ja 1 052 (1995) olisi näin ollen tullut
sisällyttää työntekijöiden kokonaismäärään. Asiakirjojen pe-
rusteella näyttää siltä, että kaikissa muissakin kuorma-auto-
alan työehtosopimuksen yleissitovuuslaskelmissa on toimialan
kokonaistyöntekijämäärään otettu alan yksityisen sektorin
työnantajien palveluksessa olevat työntekijät.

Kaittolan uudempi laskelma 15.9.1997 pohjautuu vuoden 1993
osalta samoihin lähtötietoihin kuin edellinen laskelma. Uutta
myöhemmässä laskelmassa on yleissitovuuslaskelma vuodelta 1994
ja vuoden 1995 osalta on työntekijöiden kokonaismäärä noin tu-
hat työntekijää edellistä laskelmaa vähemmän. Myös Kaittolan
myöhemmän laskelman 15.9.1997 lopputulos osoitti, että kuorma-
autoalan työehtosopimuksen sitovuusaste on vuosina 1993 - 1995
jäänyt selvästi alle 50 prosentin.

Sosiaali- ja terveysministeriön talous- ja suunnitteluosastol-
la 5.9.1997 laaditut vertailulaskelmat olivat lopputuloksel-
taan yhdenmukaiset hallitussihteeri Kaittolan laatimien las-
kelmien kanssa. Ministeriön talous- ja suunnitteluosastolla
laaditut, tietyllä vaihteluvälillä ilmaistuihin työntekijämää-
räarvioihin (haarukointi) perustuvat vertailulaskelmat eivät
osoittaneet, että kuorma-autoalan työehtosopimuksen sitovuus-
aste vuosina 1993 - 1995 olisi ollut noin 50 prosenttia.

Yhteenvetona voidaan hallitussihteeri Sirpa Kaittolan sekä so-
siaali- ja terveysministeriön talous- ja suunnitteluosaston
laatimista kuorma-autoalan työehtosopimuksen yleissitovuutta
koskevista laskelmista todeta, että ne ovat perustuneet las-
kenta-ajankohtana käytettävissä olleisiin tilastoihin ja alan
työmarkkinajärjestöiltä saatuihin järjestäytyneiden työnanta-
jien työntekijämääriin. Vaihtoehtoisia laskelmia on laadittu
sekä työnantaja- että työntekijäjärjestöltä saatujen järjes-
täytyneiden työnantajien työntekijämäärien pohjalta. Myöhemmin
kanteluasioiden valmistelun yhteydessä on ilmennyt, että kuor-
ma-autoalan kokonaistyöntekijämääränä on pidetty alan yksityi-
sen sektorin työnantajien palveluksessa olevien työntekijöiden
yhteismäärää, eikä edellä mainittujen valtioenemmistöisten
kuljetusyritysten työntekijämääriä ole otettu laskelmissa huo-
mioon. Tällä nyttemmin todetulla virheellisyydellä ei ole kui-
tenkaan ollut vaikutusta yleissitovuuskannanoton lopputulok-
seen, koska valtioenemmistöisten kuljetusyritysten työnteki-
jöiden lisääminen alan työntekijöiden kokonaismäärään ei olisi
lisännyt vaan vähentänyt työehtosopimuksen sitovuusastetta.

6.4.2 Neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion yleissitovuus-
laskelmat

Myös neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion 3.10.1997 päivä-
tyissä muistioissa ja niihin kirjatuissa laskelmissa on selvi-
tetty ensinnäkin kuorma-autoalan työehtosopimuksen sitovuusas-
tetta eli sitä, kuinka suuri osuus toimialan kokonaistyönteki-
jämäärästä on ollut kuorma-autoalan työehtosopimukseen sidot-
tujen järjestäytyneiden työnantajien palveluksessa. Kallion
laskelmissa on näin ollen ollut kysymys samojen asioiden sel-
vittämisestä kuin hallitussihteeri Kaittolan edellä mainituis-
sa laskelmissa ja sosiaali- ja terveysministeriön talous- ja
suunnitteluosaston rinnakkaislaskelmissa. Myös Kallion laskel-
mien lähtökohtana on ollut vuoden 1995 työssäkäyntitilaston
osoittama toimialan työntekijämäärä 19 881 työntekijää. Muut
laskelmien lopputuloksen kannalta merkitykselliset suureet
ovat sitävastoin perustuneet, niinkuin Kallio itsekin toteaa,
olettamiin ja arvioihin. Kallio on laskenut työehtosopimuksen
sitovuusastetta olettaen järjestäytyneiden työnantajien työn-
tekijöiden määräksi laskentahetkellä 6 000 - 7 000 työnteki-
jää. Kallion alkuperäisen 3.10.1997 päivätyn 9-sivuisen muis-
tion mukaan olettamat perustuivat työmarkkinajärjestöjen "kä-
sitykseen" työnantajajärjestön jäsentyönantajien työntekijöi-
den määristä. Kirjallista vahvistusta näille olettamille ei
ollut esitetty. Kallion alkuperäisessä 9-sivuisessa muistiossa
3.10.1997 on eräänä laskennallisena vaihtoehtona syksyn 1997
työntekijämäärästä esitetty työnantajaliiton arvio 5 700, mut-
ta tähän arvioon perustuva laskelma on myöhemmästä niin ikään
3.10.1997 päivätystä 7-sivuisesta muistiosta jätetty pois.
Laskelmia on Kallion myöhemmässä muistiossa karsittu, ja jär-
jestäytyneiden työnantajien työntekijöiden määrästä on todet-
tu, että se "on" 6 600 - 7 000. Lisäksi sosiaali- ja terveys-
ministeriön arkistoon luovutetun muistion 7-sivuisesta ver-
siosta on poistettu muistion 9-sivuiseen alkuperäisversioon
sisältyvä asianmukaisena ja perusteltuna pidettävä maininta
siitä, että työmarkkinajärjestöjen käsityksiin työnantajalii-
ton jäsenyritysten työntekijämääristä on suhtauduttava tietyl-
lä varaumalla.

Hallitussihteeri Sirpa Kaittolan laskelmissa oli esitetty oi-
keudelliset perustelut sille, mitkä työntekijäryhmät (säi-
liöautoalan ja kuljetusliikkeiden huoltokorjaamoiden työnteki-
jät, yht. 2 700) ja millä perusteella (oma työehtosopimus)
voitiin kuorma-autoalan kokonaistyöntekijämäärästä vähentää.
Kallion alkuperäisen 9-sivuisen muistion laskelmissa on tehty
vaihtoehtolaskelmia sillä perusteella, että vähennettäviä
työntekijäryhmiä on muitakin kuin äsken mainitut ryhmät. Vä-
hennettävien työntekijäryhmien työntekijöiden yhteismäärä on
vaihdellut laskelmissa mainitusta 2 700 työntekijästä 4 500
työntekijään. Sosiaali- ja terveysministeriön arkistoon luovu-
tetussa muistion 7-sivuisessa versiossa on kuitenkin yksise-
litteisesti ilmoitettu, että toimialan kokonaistyöntekijämää-
rästä vähennettäviä työntekijöitä "on" 4 000 työntekijää ja
Kallio on sisällyttänyt kyseiseen muistioonsa sen mukaiset
laskelmat.

Yhteenvetona ja arviona neuvottelevan virkamiehen Jukka Kal-
lion 3.10.1997 päivättyihin alkuperäiseen 9-sivuiseen muis-
tioon ja siitä muokattuun 7-sivuiseen muistioon sisältyvistä
yleissitovuuslaskelmista sekä yleissitovuusasian valmistelussa
noudattamasta menettelystä voidaan todeta seuraavaa:

Ministeri päättää hänen päätettävikseen kuuluvat asiat minis-
teriön virkamiesesittelijän esittelystä. Asian ja ratkaisueh-
dotuksen esittelyä edeltää asian valmistelu. Esittelijän teh-
tävänä on perehtyä valmisteltavana olevaan asiaan ja selvittää
eri ratkaisuvaihtoehdot ottaen huomioon asian ratkaisuun vai-
kuttava tosiasia-aineisto ja lainsäädäntö. Ministeriön virka-
miesvalmistelun ja asian mahdollisesti edellyttämien välitoi-
mien jälkeen esittelijän asiana on tehdä ratkaisuehdotus ja
samalla antaa ministerille tiedot ratkaisun asiallisista ja
oikeudellisista perusteista. Esittelijän suorittama asian val-
mistelu on merkityksellistä kahdelta kannalta. Asioiden val-
mistelun ja esittelystä tapahtuvan päätöksenteon tarkoituksena
on ensinnäkin edistää päätöksentekoa ja poistaa päätöksenteon
epävarmuustekijöitä. Toisaalta kysymys on sen turvaamisesta,
että asia ratkaistaan sisällöllisesti oikein.

Asian kunnollinen valmistelu on laajan asia-aineiston pohjalta
oikeudellisilla perusteilla ratkaistavissa asioissa sekä pää-
töksentekijän että asian ratkaisun oikeellisuuden kannalta
erityisen tärkeää. Työehtosopimuksen yleissitovuuden määritte-
lyä koskevassa asiassa kysymys on laajojen tilastollisten ja
muiden asia-aineistojen pohjalta oikeudellisin perustein teh-
tävästä ratkaisusta. Ministeriön yleissitovuuskannanoton mer-
kittävät taloudelliset vaikutukset huomioon ottaen yleissito-
vuusasian valmistelun on oltava ammatillisesti korkeatasoista.
Virkamiesvalmistelun vaatimukset olivat tässä tapauksessa eri-
tyisesti korostuneet, kun asia oli poikkeuksellisesti mennyt
ministerin ratkaistavaksi.

Neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion valmistelutoiminnasta
voidaan ensinnäkin todeta, että kuorma-autoalan kokonaistyön-
tekijämäärästä tehtävien työntekijäryhmien vähentämisperuste
on ollut ainoastaan säiliöautoalan työntekijöiden ja huolto-
korjaamotyöntekijöiden (yht. 2 700) osalta riidaton. Yleissi-
tovuuslaskelmien pohjatiedoista ei sitävastoin ole saatavissa
suoraan vastausta siihen, onko kaupan ja elintarviketeollisuu-
den erillisten kuljetusyritysten työntekijät sekä kuljetus-
liikkeiden omissa varastoissa ja terminaaleissa työskentelevät
työntekijät voitu vähentää kokonaistyöntekijämäärästä. Kysymys
eri työntekijäryhmien vähentämismahdollisuudesta on luonteel-
taan oikeudellinen. Kuten kanteluasiassa hankitusta sosiaali-
ja terveysministeriön työsuojeluosaston lausunnosta 14.1.1998
ilmenee, jonkin työntekijäryhmän vähentämistä koskevien oikeu-
dellisten johtopäätösten tekemiseksi on ollut otettava huo-
mioon muun muassa kyseisten työntekijäryhmien työalaa, työeh-
tosopimuskäytäntöä ja työehtosopimuslain 4 §:n tulkintaa kos-
kevia oikeudellisia näkökohtia. Näkemyserojen seurauksena Kal-
lio oli omissa laskelmissaan vähentänyt kuorma-autoalan koko-
naistyöntekijämäärästä 1 300 työntekijää (4 000 - 2 700) enem-
män kuin mitä sosiaali- ja terveysministeriön alkuperäisissä
yleissitovuuslaskelmissa oli tehty.

Edellä olevaan sekä asiakirjoista ilmeneviin tietoihin ja han-
kittuihin selvityksiin viitaten katson, että neuvottelevan
virkamiehen Jukka Kallion ei olisi tullut tehdä mainittujen
työntekijäryhmien työalaa ja työehto-oikeudellista asemaa kos-
kevissa oikeudellista erityistietämystä edellyttävissä kysy-
myksissä omia arviointejaan ja kannanmäärityksiään, joille ei
ole voitu osoittaa oikeudellisesti päteviä perusteita. Hänen
olisi tullut tukeutua niissä ministeriön työsuojeluosaston
työoikeuden asiantuntijoiden kantaan.

Työehtosopimuksen yleissitovuutta koskevan laskelman kaksi
tärkeintä ja vaikuttavinta lähtötietoa ovat: a) kyseisen toi-
mialan kokonaistyöntekijämäärä ja b) toimialan järjestäytynei-
den työnantajien palveluksessa olevien työntekijöiden määrä.
Kun otetaan huomioon Kallion laskelmissaan tekemät eräiden
työntekijäryhmien vähennykset ja ylisuuriksi osoittautuneet
alun perinkin perusteettomat arviot toimihenkilöiden määrästä
(oikea määrä 11 prosenttia) sekä vahvistamattomiin ilmoituk-
siin perustuvat olettamat ja arviot työnantajajärjestöön kuu-
luvien työnantajien työntekijöiden määrästä, voidaan todeta,
että edellä kohdassa 6.4.1 mainittujen sosiaali- ja terveysmi-
nisteriön työsuojeluosaston selvitysten jälkeen laaditut neu-
vottelevan virkamiehen Jukka Kallion yleissitovuuslaskelmat
ovat perustuneet laskelmien lopputulokseen vaikuttavilta olen-
naisilta osin arvioihin ja olettamiin, joiden tueksi ei ole
voitu saada oikeudellisesti hyväksyttävää vahvistusta.

On selvää, että työehtosopimuksen yleissitovuuslaskelmiin
niinkuin muihinkin samantyyppisiin tilastollisiin ja oikeudel-
lisiin selvityksiin sisältyy aina joitakin arvionvaraisia ja
tulkinnanvaraisia osakysymyksiä. Arvion- ja tulkinnanvaraisuu-
det on kuitenkin laskelma-asiakirjoissa avoimesti todettava ja
tehtävä erillisiä laskelmia sisällöltään erilaisten mutta ob-
jektiivisesti hyväksyttävinä pidettävien lähtötietojen perus-
teella (haarukointi), kuten esimerkiksi ministeriön talous- ja
suunnitteluosaston vertailulaskelmissa on tehty. Asianmukai-
siin lähtötietoihin perustuvilta osin jo neuvottelevan virka-
miehen Jukka Kallion oman 9-sivuisen muistion laskelmista oli-
si voitu todeta, että niidenkään mukaan kuorma-autoalan työeh-
tosopimuksen sitovuusaste ei ole yltänyt 50 prosenttiin.
Asiakirjoista ja saaduista selvityksistä kuitenkin ilmenee,
että ministeri Terttu Huttu-Juntusen yleissitovuuskannanotto
3.10.1997 on perustunut lähinnä niihin Jukka Kallion 9-sivui-
sen muistion vaihtoehtolaskelmiin (ks. Kallion 7-sivuisen
muistion laskelmat), joiden lopputulos on ollut työehtosopi-
muksen yleissitovuusarvioinnin kannalta edullisin eli joissa
sopimukseen sidottujen järjestäytyneiden työnantajien työnte-
kijämääräksi on saatu lähemmäs 50 prosenttia tai sen yli. Täl-
lainen valmistelutoiminta ei mitenkään täytä taloudellisilta
vaikutuksiltaan merkittäviltä työehtosopimuksen yleissitovuus-
laskelmilta edellytettäviä huolellisuus- ja tarkkuusvaatimuk-
sia eikä asioiden viranomaisvalmistelussa edellytettävää ob-
jektiivisuuden vaatimusta.

6.4.3 Yleissitovuuden tulkinnallista uudelleenmäärittelyä

Neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion yleissitovuusselvityk-
sen tilastollisen osuuden lisäksi on tässä yhteydessä puutut-
tava hänen laatimansa yleissitovuusselvityksen muihinkin, lä-
hinnä oikeudellisiin, perusteisiin. Kuten edellä on todettu,
työministeriön kirjeellä 21.1.1997 käynnistetyn yleissitovuus-
selvityksen sisällöllisenä perustana on ollut korkeimman oi-
keuden päätökseen (KKO 1974 II 44) kirjatut yleissitovan
työehtosopimuksen määrittelykriteerit. Kallio on kuitenkin
omassa 3.10.1997 päivätyssä 9-sivuisessa valmistelumuistios-
saan (s. 8) ja sosiaali- ja terveysministeriön arkistoon luo-
vutetussa 7-sivuisessa muistiossaan (s. 5) pitänyt ministeriön
työsuojeluosaston mainittuja peruslähtökohtia ja arviointipe-
rusteita "vallitsevassa tilanteessa virheellisinä". Kallion
itse määrittelemien yleissitovuuden arviointiperusteiden mu-
kaan "alan yleiset kehityspiirteet ja sen erityisluonne edel-
lyttävät yleissitovuuden arvioinnin suhteuttamista työssäkäy-
misen kokonaistilanteeseen ja käytettävissä olevien tietojen
kokonaisarvioon". Myös alan työmarkkinaosapuolten omat "käsi-
tykset" tuli Kallion mukaan ottaa riittävästi huomioon.

On totta, että perusasetelma korkeimman oikeuden mainitulla
päätöksellä ratkaistussa valokuvaamoalaa koskeneessa oikeus-
riidassa on ollut erilainen kuin kuorma-autoalalla. Työehtoso-
pimustoiminta ja työelämän perusrakenteet ylipäätään ovat tou-
kokuussa 1974 annetun korkeimman oikeuden päätöksen jälkeen
monin tavoin muuttuneet. Lisäksi voidaan todeta, että joilla-
kin työpaikoilla tai työaloilla on käytännön tasolla voitu so-
veltaa yleissitovina sellaisiakin työehtosopimuksia, joiden
yleissitovuutta ei ole varsinaisesti todettu. Kysymys on tuol-
loin kuitenkin ollut siitä, että asianomaista työehtosopimusta
on työsopimusosapuolien välisessä suhteessa pidetty yleissito-
vana, eikä asiaa ole haluttu saattaa riidanalaisena tuomiois-
tuimen tutkittavaksi tai työehtosopimuksen yleissitovuutta ei
ole oikeudenkäynnissä nimenomaisesti kiistetty. Sosiaali- ja
terveysministeriön suorittamassa työehtosopimusten yleissito-
vuusvalvonnassa ei ole kuitenkaan kysymys joidenkin työalojen
vakiintuneiden käytäntöjen kirjaamisesta, vaan asianmukaisiin
viranomaisselvityksiin perustuvasta työehtosopimuksen yleissi-
tovuustunnusmerkkien täyttymistä koskevasta asiantuntijakan-
nanotosta. Työsopimuslain valvontaviranomaisen yleissitovuus-
selvitykseen ja lausuntoon turvaudutaan juuri silloin, kun
työsopimuksen osapuolena olevalla työnantajalla ja työnteki-
jällä tai heidän edustajillaan on selkeästi toisistaan poik-
keavat näkemykset asianomaisen työehtosopimuksen yleissitovuu-
desta ja sen palkka- ja muiden ehtojen noudattamisesta kysei-
sessä työsuhteessa.

Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriön 3.10.1997 päivä-
tyn yleissitovuuskannanoton viittausta siihen, että Auto- ja
Kuljetusalan Työntekijäliiton allekirjoittama työehtosopimus
oli arvioitu yleissitovaksi jo 1.1.1971 lukien, voidaan pitää
lähinnä mennyttä aikaa koskevana kuvailevana näkemyksenä ky-
seisen työehtosopimuksen yleissitovuudesta, koska asiaa ei ol-
lut aikaisemmin valvontaviranomaisten laskelmilla taikka muu-
toinkaan selvitetty. Työehtosopimuksen yleissitovuusselvitys
ja sen perusteella tehtävä kannanotto voi koskea vain kyseistä
ajankohtaa. Määrittelyajankohdan tietojen perusteella tehtä-
vällä yleissitovuuskannanotolla ei voi olla taannehtivaa vai-
kutusta. Mennyttä aikaa kuvailevalla lausumalla ei voi liioin
olla oikeudellista merkitystä arvioitaessa työehtosopimuksen
työsopimuslain 17 §:n mukaista yleissitovuutta määrittelyhet-
kellä ja siitä eteenpäin.

Kuten edellä on todettu, työehtosopimuksen yleissitovuutta
koskevien riita-asioiden ratkaisu kuuluu yleisille tuomiois-
tuimille. Työsopimuslain 17 §:n yleissitovuussäännöksen sovel-
taminen ja tulkinta kussakin yksittäistapauksessa on siten
tuomioistuimen tehtävä. Käytettävissä ei ole tuomioistuinrat-
kaisua, jonka perusteluista ilmenisi, että työsopimuslain
17 §:n 1 momentissa olevaa käsitettä "yleiseksi katsottava"
työehtosopimus on siinä tulkittu muulla tavoin kuin mitä kor-
keimman oikeuden mainitusta ratkaisusta ilmenee. Lain säännök-
sen vakiintuneen tulkintalinjan muuttaminen ei kuulu asian-
omaisen lain yleisvalvonnasta huolehtivalle hallinnolliselle
valvontaviranomaiselle. Tämän vuoksi myös sosiaali- ja ter-
veysministeriön samoin kuin muiden työsuojeluviranomaisten tu-
lee työsopimuslain 55 §:ään perustuvassa työsopimuslain 17 §:n
1 momentin yleissitovuussäännöksen valvonnassaan ja säännöksen
materiaalisten tunnusmerkistötekijöiden täyttymistä koskevissa
kannanotoissaan pitäytyä aikaisemmin omaksuttuihin ja valvon-
takäytännössä vakiintuneisiin määrittelykriteereihin.

Neuvotteleva virkamies Jukka Kallio on muistioissaan (s. 8 ja
s. 5) esittänyt työsopimuslain 17 §:n yleissitovuussäännöksen
soveltamisesta ja tulkinnasta omia, aikaisemmasta selvästi
poikkeavia näkemyksiä, joiden varaan hänen esittelystään tehty
sosiaali- ja terveysministeriön yleissitovuuskannanotto
3.10.1997 on osaltaan rakentunut. Yleissitovalta työehtosopi-
mukselta edellytettävän sitovuusasteen osalta Kallio on itse
asiassa esittänyt uudet aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä
selvästi poikkeavat yleissitovan työehtosopimuksen määritte-
lykriteerit. Tältä osin on tarpeen todeta, että jos jonkin yk-
sittäisen työalan erityispiirteet antaisivat joltakin osin ai-
hetta työehtosopimusten yleissitovuuden materiaalisten tunnus-
merkistötekijöiden uudelleenarviointiin, niin asian selvittä-
minen ja työehtosopimusten yleissitovuussäännöksen oikeudelli-
sen tulkinnan täsmentäminen edellyttäisi oikeudellisista ar-
viointia ja toimenpiteitä vähintään sosiaali- ja terveysminis-
teriön asianomaisen osaston - työsuojeluosaston - tasolla.
Työehtosopimusten yleissitovuustunnusmerkkien yleisempi uudel-
leen määrittely kuuluu tuomioistuimille siltä osin kuin asia
voidaan ratkaista oikeudellisella tulkinnalla, tai sitten
lainsäätäjälle.

Työsopimuslain noudattamisen valvonta on lain 55 §:ssä osoi-
tettu myös työmarkkinaosapuolille. Pykälän 2 momentin mukaan
viranomaisten on valvontatehtäväänsä suorittaessaan toimittava
kiinteässä yhteistyössä työnantajien ja työntekijöiden yhdis-
tysten kanssa. Tämä koskee myös työsopimuslain 17 §:n yleissi-
tovuuskannanottoa. Kallion laskelmien lopputulos ja hänen
esittämänsä työsopimuslain yleissitovuussäännöksen uudet tul-
kintanäkökohdat huomioon ottaen olisi ollut hyvän hallinnon
kannalta asianmukaista, että työmarkkinaosapuolille olisi va-
rattu tilaisuus tulla kuulluksi niistä.

Sen tyyppisessä työehtosopimuksen yleissitovuustunnusmerkkien
väljentämisessä kuin mitä Kallio on tässä yhteydessä tehnyt,
kysymys olisi koko yleissitovuussäännöksen perustavaa laatua
olevasta oikeudellisesta uudelleenarvioinnista, jonka omaksu-
minen käytäntöön itse asiassa tekisi tarpeettomaksi ja hyödyt-
tömäksi nykyisen työehtosopimusten sitovuusasteeseen rakentu-
van yleissitovuusvalvonnan. Tältä osin neuvotteleva virkamies
Jukka Kallio ei ole pysynyt siinä, mitä hänen toimivaltaansa
ja tehtäviinsä on yksittäisen työehtosopimuksen yleissitovuut-
ta koskevan asian esittelijänä kuulunut ja mihin hänellä so-
siaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston yksittäisenä
virkamiehenä on ollut asiallisia edellytyksiä. Hänen toimitta-
massaan valmistelussa ei myöskään ole noudatettu työsopimus-
lain 55 §:n yhteistoimintavelvoitetta niin tarkoin kuin asian
laatu huomioon ottaen olisi ollut perusteltua.

6.4.4 Yleissitovuuskannanoton perusteleminen ja valmistelu-
asiakirjojen julkisuus

Kuten edellä päätöksen kohdassa 6.3 on todettu, sosiaali- ja
terveysministeriön 3.10.1997 päivätyssä kuorma-autoalan työeh-
tosopimuksen yleissitovuusratkaisussa on kysymys ministeriön
työsopimuslain noudattamisen valvontaviranomaisena alemmille
työsuojeluviranomaisille antamasta lausunnosta. Kysymys ei ole
ollut yksittäisestä kannanotosta, vaan kuorma-autoalan työeh-
tosopimuksen yleissitovuusasia on ollut yksi osa 140 - 200
työehtosopimusta käsittävästä yleisestä yleissitovuusselvityk-
sestä. Selvitysten lopputulokset (yleissitovuus on todettu/ei
todettu) on kirjattu työsuojelupiireille jaettuun luetteloon
ja työsuojeluhallinnon tietorekisteriin.

Sosiaali- ja terveysministeriön asianomaisten virkamiesten me-
nettelyn lainmukaisuuden arvioinnissani lähden siitä, että
asiakirjain julkisuudesta annetun lain (83/1951) jaottelun mu-
kaisesti tarkasteltuna yksittäisen työehtosopimuksen yleissi-
tovuutta koskeva ministeriön kannanotto 3.10.1997 on lain
3 §:n mukainen merkintä luetteloon ja koko yleissitovuusluet-
telo on saman lainkohdan mukainen viranomaisten kirjeenvaih-
toon kuuluva toimituskirja. Merkintä yksittäisen työehtosopi-
muksen yleissitovuudesta on tullut julkiseksi heti kun se on
tehty ja koko luettelo kun se on allekirjoitettu taikka sen
asianomaiset tiedot on määrätty merkittäviksi työsuojeluhal-
linnon tietorekisteriin.

Yleissitovuusluettelo sellaisenaan tai siihen kirjattu valvon-
taviranomaisen kannanotto jonkin yksittäisen työehtosopimuksen
yleissitovuudesta ei ole hallintomenettelylain (598/1982)
24 §:ssä tarkoitettu hallintopäätös, joka on perusteltava.

Työehtosopimusten yleissitovuuskannanottojen laskennalliset ja
oikeudelliset perusteet ilmenevät yksittäisten työehtosopimus-
ten sitovuusastetta koskevista muistioista ja laskelmista.
Tällaiset työehtosopimusten yleissitovuuskannanottojen valmis-
teluasiakirjat puolestaan ovat asiakirjajulkisuuslain 5 §:ssä
tarkoitettuja viranomaisen omassa keskuudessa syntyneitä muis-
tioita, laskelmia ja asian ratkaisuehdotuksen sisältäviä ei-
julkisia asiakirjoja. Asiakirjajulkisuuslain 5 §:n vakiintu-
neen tulkinnan mukaan lainkohdassa tarkoitetut hallinnon si-
säiset viranomaisselvitykset eivät tule julkisiksi päätöksen-
teon jälkeenkään, vaan tietojen antaminen tällaisista valmis-
teluasiakirjoista on viranomaisen harkinnassa. Työehtosopimus-
ten yleissitovuusselvitysten asiakirjoista on kuitenkin todet-
tava, että yleissitovuuskannanotto ja sen valmisteluasiakirjat
liittyvät kiinteästi yhteen. Yleissitovuuskannanoton lopputu-
los on pelkkä merkintä yleissitovuusluettelossa tai työhallin-
non tietorekisterissä. Yleissitovuuskannanoton asialliset ja
oikeudelliset perusteet ja kannanoton perustelut ilmenevät sen
valmisteluasiakirjoista.

Yleissitovuuskannanotto on yhtäältä hallinnon sisäinen lausun-
toasia, mutta toisaalta sillä on käytännössä pitkälle menevä
välitön vaikutus asianomaisen alan työsuhteissa. Yleissito-
vuuskannanoton hallinnon ulkopuolinen vaikutus voi ilmetä si-
ten, että kannanotto otetaan työsopimuksia solmittaessa sel-
laisenaan huomioon tai yleissitovuuskannanottoon vedotaan työ-
suhderiidassa todistelukeinona. Eri työalojen työehtosopimus-
ten käytännön sovellettavuuden ja työelämän vakauden kannalta
on tärkeää, että työmarkkinoilla vallitsee luottamus lakiin
perustuvaa viranomaisvalvontaa kohtaan. Valvontaviranomaisen
yleissitovuuskannanottoa ei voida tehdä ilman asianomaisen
työehtosopimuksen sitovuusastetta koskevia laskelmia ja työ-
alaa koskevaa oikeudellista selvitystä. Toisaalta ilman mai-
nittuja selvityksiä voisi työmarkkinakentän luottamus ministe-
riön yleissitovuuskannanoton oikeellisuuteen jäädä käytännössä
varsin vähäiseksi. Myös työsuhdeasioiden käytännön hoidon kan-
nalta on tärkeää, että työsuhteen osapuolilla tai heidän edus-
tajillaan on ristiriitatilanteissa mahdollisuus saada tieto
niistä valmisteluasiakirjoista, joihin viranomaislausuntona
annettu yleissitovuuskannanotto on perustunut.

Asiakirjajulkisuuslain 19 §:ssä (601/1982) tarkoitetulla
asianosaisella on asiakirjajulkisuuslain 3 a luvun säännösten
mukainen asianosaisen oikeus saada tieto asiakirjasta, jos se
voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Asianosaisen
tietojensaantioikeus on asiakirjajulkisuuslain 3 a luvussa
säädetty varsin laajaksi.

Kuorma-autoalan työehtosopimuksen yleissitovuutta koskevan so-
siaali- ja terveysministeriön yleissitovuuskannanoton
3.10.1997 valmisteluasiakirjojen julkisuutta koskeva asia on
voitu valitusteitse saattaa hallintotuomioistuimen, viime kä-
dessä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Asiaa voi-
daan pitää sekä mainittujen valmisteluasiakirjojen yleisöjul-
kisuuden että Suomen Yrittäjät ry:n asianosaisaseman kannalta
tulkinnanvaraisena. Viranomaismenettelyn lainmukaisuutta kos-
kevana tulkinnallisena ohjeena päätyisin yllä olevaan viitaten
kuitenkin siihen, että sosiaali- ja terveysministeriön
3.10.1997 tekemä varsinainen yleissitovuuskannanotto ja sen
perustana ollut ja yleissitovuuskannanoton perustelut sisältä-
vä samalle päivälle päivätty neuvottelevan virkamiehen Jukka
Kallion muistio ovat liittyneet toisiinsa sillä tavoin, että
yleissitovuuskannanoton valmistelusta vastanneen ja asiassa
esittelijänä toimineen neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion
olisi tullut suhtautua Suomen Yrittäjät ry:n pyyntöön myöntei-
sesti ja yleissitovuuskannanoton jälkeen luovuttaa yleissito-
vuuskannanoton perustana ollut muistio yhdistykselle.

Asia on kuitenkin sikäli ongelmallinen, että asiakirjoissa on
kaksi samalle päivälle 3.10.1997 päivättyä neuvottelevan vir-
kamiehen Jukka Kallion laatimaa muistiota asiasta. Kallio on
lisäselvityksessään 8.1.1998 oikeuskanslerille todennut, että
asiakirjoissa oleva 3.10.1997 päivätty 9-sivuinen muistio oli
sisäistä valmistelua varten laadittu luonnos, joka ei ollut
tarkoitettu julkisuuteen. Muistio oli viimeistelty ja ja muo-
toiltu lyhyemmäksi (7 sivua) siten, että siihen oli jätetty ne
pääkohdat, joihin ministerin päätös oli perustunut.

Asiakirjoista ja saaduista selvityksistä ilmenee, että Jukka
Kallion laajempi 9-sivuinen muistio on se asiakirja, joka on
ollut käytettävissä ministeri Terttu Huttu-Juntusen tehdessä
yleissitovuuskannanottonsa 3.10.1997. Näin ministeri on voinut
tehdä yleissitovuusratkaisunsa erilaisiin työntekijämäärien
arvioihin ja olettamiin pohjautuvien laskelmien perusteella.
Lisäksi laajempi muistio on sisältänyt vaihtoehtoisia laskel-
mia työehtosopimuksen sitovuusasteesta, kun muistiosta ilmene-
vät työntekijäryhmät on vähennetty työntekijöiden kokonaismää-
rästä. Näin kyseinen laajempi muistio sisältää täydellisemmät
tiedot siitä aineistosta, joka on ollut ministerin käytössä
hänen ratkaistessa asian ja se antaa muutoinkin oikeamman ku-
van päätöksentekotilanteesta.

Kallion oikeuskanslerille antaman lisäselvityksen mukaan
yleissitovuusratkaisun perustelumuistiosta on kaksi versiota,
koska perustelumuistion mahdollinen julkisempi käyttö edellyt-
ti muistion tiedottavan luonteen esilletuomista. Tältä osin on
todettava, että on asianmukaista ja suositeltavaakin, että
vaikutuksiltaan laajojen tai yleisöä kiinnostavien viranomais-
ratkaisujen yhteydessä laaditaan erillisiä tiedotteita tai
muuta yleistä tiedotusta palvelevaa materiaalia. Tästä Jukka
Kallion 7-sivuisessa muistiossa ei ole kuitenkaan ollut kysy-
mys. Ministeriön yleissitovuuskannanoton jälkeen 9-sivuisesta
muistiosta lyhentämällä laaditusta 7-sivuisesta muistiosta oli
ensinnäkin jätetty pois toteamus siitä, että kummastakaan
yleissitovuuskannanoton oikeellisuuden kannalta ratkaisevasta
lähtötiedosta (alan työntekijöiden kokonaismäärä ja järjestäy-
tyneiden työnantajien työntekijöiden määrä) ei ollut saatavis-
sa tarkkoja, täysin luotettavia ja ristiriidattomia lukuja,
vaan laskelmat perustuivat arvioihin ja olettamiin. Myös 9-si-
vuisen muistion sisältämät vaihtoehtolaskelmat oli 7-sivuises-
ta muistiosta jätetty pois ja tähän muistioon oli valikoitu
lähinnä sellaisia, niin ikään arvioihin ja olettamiin perustu-
via laskelmia, joiden lopputulos näytti tavoiteltavan tuloksen
kannalta edullisimmalta. Myös esitystapansa puolesta Jukka
Kallion 7-sivuinen muistio antaa kaikkia valmisteluasiakirjoja
tuntemattomalle sellaisen virheellisen käsityksen, että minis-
teriön yleissitovuuskannanotto 3.10.1997 olisi tehty 7-sivui-
sessa muistiossa esitettyjen tietojen perusteella ja muistio
olisi siten asiakirjajulkisuuslain 5 §:n mukainen asian rat-
kaisua varten laadittu sisäinen viranomaisselvitys.

Jukka Kallion 7-sivuinen muistio ei voi olla äsken mainitun
lainkohdan mukainen asian ratkaisua varten laadittu viran-
omaisselvitys senkään vuoksi, että muistiota ei ollut yleissi-
tovuusratkaisua tehtäessä vielä olemassa. Muistio oli laadittu
vasta ministerin yleissitovuusratkaisun 3.10.1997 jälkeen ja
se oli ilmeisesti vasta lokakuun 1997 lopulla toimitettu so-
siaali- ja terveysministeriön kirjaamoon sen jälkeen kun pe-
rusteluasiakirjoja oli toistuvasti tiedusteltu. Jos kyseessä
olisi ollut Kallion lisäselvityksessään mainitsema tiedotuk-
sellisia tarpeita palveleva asiakirja, olisi sekin tullut olla
valmis ja saatavilla välittömästi asian ratkaisun jälkeen.

Edellä olevaan ja asiakirjoista ilmenevään selvityksiin viita-
ten katson, että neuvottelevan virkamiehen Jukka Kallion me-
nettely siinä, että hän oli asian esittelijänä ministerin
yleissitovuuskannanoton 3.10.1997 jälkeen laatinut ministerin
ratkaisun perusteet ja perustelut sisältävästä 9-sivuisesta
valmistelumuistiostaan erillisen asiasisällöltään niukemman
muistion ja jälkikäteen toimittanut sen sosiaali- ja terveys-
ministeriön arkistoon ja saataville ei ole ollut hyvän hallin-
tomenettelyn mukaista.

6.5 Ministeri Terttu Huttu-Juntusen menettely

Edellä päätöksen kohdassa 2.4 mainitussa oikeuskanslerinviras-
ton muistiossa mainituilla perusteilla ministeri Terttu Huttu-
Juntusella on ollut valtioneuvostolain 10 §:n (1120/1993) no-
jalla oikeus ottaa kyseinen asia ratkaistavakseen (päätösval-
lan pidätysoikeus). Ratkaisun tekeminen kuorma-autoalan työeh-
tosopimuksen yleissitovuutta koskevassa asiassa on näin ollen
kuulunut ministeri Terttu-Huttusen toimivaltaan.

Ministerin päätöksenteko-oikeutta koskeneessa oikeuskanslerin-
viraston muistiossa 24.9.1997 tähdennettiin ministeriön yleis-
sitovuusselvityksen ja yleissitovuuskannanoton oikeudellista
luonnetta. Jo tuolloin ministerille ja muistion saaneille so-
siaali- ja terveysministeriön virkamiehille korostettiin sitä,
että kysymys on työsopimuslain noudattamista valvovan valvon-
taviranomaisen oikeudellisesta lausunnosta. Ministeriön yleis-
sitovuuskannanoton oikeudellinen luonne ja sen suuri todis-
tusarvo huomioon ottaen muistiossa edelleen korostettiin, että
yleissitovuuskannanoton sisältö ei saa riippua siitä, mikä ta-
ho kannanoton tekee. Siitä, että ministeri oli poikkeukselli-
sesti päättänyt ottaa tämän yksittäisen työehtosopimuksen
yleissitovuutta koskevan lausuntoasian itse ratkaistavakseen
ei seuraa, että työsopimuslain 55 §:n mukaisesta yleisvalvon-
nasta osaltaan huolehtivan sosiaali- ja terveysministeriön
toimivaltuudet ja tehtävät olisivat olleet jollakin tavoin
laajemmat kuin silloin, kun yleissitovuusmäärittely tapahtuu,
kuten yleensä, ministeriön työsuojeluosaston tasolla. Kysymys
työsopimuslain 17 §:ään sisältyvän työehtosopimusten yleissi-
tovuussäännöksen tunnusmerkistötekijöistä ei ole ollut poliit-
tinen tai yhteiskunnallinen kannanotto, vaan myös asian rat-
kaistavakseen ottaneen ministerin osalta se on ollut voimassa
olevan lain soveltamista ja tulkintaa koskeva oikeudellinen
kysymys.

Ministerin ratkaistaviksi saatetaan ministeriön toimialaan
kuuluvien laajojen yhteiskuntapoliittista harkintaa ja kannan-
määrittelyjä sisältävien kehittämispäätösten lisäksi lukuisa
määrä sidotun oikeudellisen harkinnan piiriin kuuluvia yksit-
täispäätöksiä. Viimeksimainituissa päätöksentekotilanteissa
ministeriltä ei voida edellyttää kaikkien asiaryhmien perus-
teellista asiantuntemusta eikä hänellä ole myöskään käytännön
mahdollisuuksia asioiden omatoimiseen yksityiskohtaiseen sel-
vittämiseen ja tietojen oikeellisuuden tarkastamiseen. Ylei-
sesti voidaan todeta, että ministerin - samoin kuin muidenkin
esittelystä asioita ratkaisevien päätöksentekijöiden - on voi-
tava varsin pitkälle luottaa siihen, että asioita valmistele-
vien virkamiesten esittelystä ministerin ratkaistaviksi saa-
tettavat asiat on valmisteltu sisällöllisesti ja oikeudelli-
sesti asianmukaisesti ja oikein.

Ministeri Terttu-Huttu Juntusella on ollut mahdollisuus saada
käyttöönsä kaikki kuorma-autoalan työehtosopimuksen yleissito-
vuusasiassa kertynyt aikaisempi valmisteluaineisto (edellä
päätöksen pääjakso 2). Asian esittelijän, neuvottelevan virka-
miehen Jukka Kallion varsinaisena esittelyasiakirjana on ollut
3.10.1997 päivätty 9-sivuinen muistio. Ministeri Huttu-Juntu-
sella on niiden pohjalta ollut asiasisällöltään riittävät tie-
dot ja selvitykset päätöksentekoaan varten. Mainituista asia-
kirjoista on toisaalta ilmennyt sisällölliset eroavuudet so-
siaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston aikaisempien
valmisteluasiakirjojen ja neuvottelevan virkamiehen Jukka Kal-
lion myöhempien laskelmien välillä. Eroavuuksien taustalla on
ollut erilaisia arvioita ja olettamia alan työntekijöiden lu-
kumäärästä sekä toisistaan poikkeavia oikeudellisia näkemyksiä
yleissitovuuslaskelman piiriin kuuluvista työntekijäryhmistä
(ks. edellä jakso 6.4.2). Kun sosiaali- ja terveysministeriön
työsuojeluosaston laskelmien mukaan (hallitussihteeri Kaittola
29.5. ja 15.9.1997) kuorma-autoalan työehtosopimuksen sito-
vuusaste ei yltänyt lähelle 50 prosenttia tai sen yli, mutta
Kallion myöhempien laskelmien (9-sivuinen muistio 3.10.1997)
mukaan mainittu raja tiettyjen laskennallisten lähtökohtien
vallitessa ylittyi, on katsottava, että ministeri Huttu-Juntu-
nen on yleissitovuusratkaisussaan hyväksynyt Kallion laskel-
mien perustana olleet työntekijöiden lukumäärätiedot ja muut
yleissitovuuslaskelman lopputulokseen olennaisesti vaikuttavat
lähtökohdat.

Ministeri Terttu Huttu-Juntuselle laaditussa oikeuskanslerin-
viraston muistiossa 24.9.1997 todettiin, että uusiin yleissi-
tovuuslaskelmiin ei voida vedota, ellei objektiivisin kritee-
rein osoiteta, että aikaisempien laskelmien lähtötiedot tai
laskentaperusteet ovat olleet virheellisiä. Asiakirjojen ja
kanteluihin hankittujen yksilöityjen selvitysten valossa täl-
laista ei ole voitu todeta. Huomioon ottaen, että työsuojelu-
asioiden asiantuntijaosastolla, sosiaali- ja terveysministe-
riön työsuojeluosastolla, oli jo laadittu kaksi selvitystä ja
laskelmaa kuorma-autoalan työehtosopimuksen yleissitovuudesta
ja ministeriön talous- ja suunnitteluosasto oli laatinut omat
rinnakkaislaskelmansa ja kun eriävät näkemykset olivat koske-
neet myös yleissitovuuslaskelman lopputulokseen vaikuttavia
oikeudellisia kysymyksiä (eräiden työntekijäryhmien vähentämi-
nen; ks. edellä kohdat 2.3.1 ja 2.5.2), ministerin olisi tul-
lut ennen asian ratkaisua selvittää laskelmien pohjatietoja ja
oikeudellisia kysymyksiä koskevat eriävät näkemykset yhdessä
työsuojeluosaston johdon ja myös asian aikaisemmasta valmiste-
lusta vastanneiden työsuojeluosaston virkamiesten kanssa.

Keväällä 1997 tehdyt sosiaali- ja terveysministeriön työsuoje-
luosaston yleissitovuusselvitykset ja ministerin yleissito-
vuuskannanoton 3.10.1997 pohjana olevat selvitykset ovat kos-
keneet samaa asiaa ja ne on tehty samantyyppisten tilastollis-
ten laskelmien perusteella. Muutoksia noin puolen vuoden väli-
senä ajanjaksona olisi voinut tulla lähinnä järjestäytyneiden
työnantajien ja niiden palveluksessa olevien työntekijöiden
lukumäärän osalta. Ministerin yleissitovuuskannanoton perus-
teena olevassa 9-sivuisessa muistiossaan (s. 8) 3.10.1997 ja
lisäselvityksessään 8.1.1998 oikeuskanslerille (s. 3) neuvot-
televa virkamies Jukka Kallio on perustellut järjestäytyneiden
työnantajien palveluksessa olevan työntekijämäärän kasvua
kuorma-autoalan työmarkkinatapahtumilla kesällä ja syksyllä
1997. Lisäselvityksessään Kallio on kirjalliseen eduskuntaky-
symykseen 23.10.1997 annettuun ministeri Terttu Huttu-Juntusen
vastaukseen viitaten todennut, että kuorma-autoalalla työsken-
telee järjestäytyneiden työnantajien palveluksessa "nyt" ar-
violta 6 300 - 7 200 työntekijää. Kuitenkin Jukka Kallion
3.10.1997 päivätyn 7-sivuisen muistion lähtöolettaman (s. 4)
mukaan järjestäytyneiden kuorma-autoyrittäjien palveluksessa
olleiden työntekijöiden määrä olisi jo vuonna 1993 ollut 6 500
- 7 000 työntekijää. Asiakirjoissa olevan Auto- ja Kuljetus-
alan Työntekijäliiton 6.3.1997 antaman yrityskohtaiseen selvi-
tykseen perustuvan kirjallisen ilmoituksen mukaan ALT:n jäse-
nyritysten palveluksessa oli tuolloin 5 414 työntekijää. Nämä
ministeriön eri asiakirjoihin sisältyvät tiedot järjestäyty-
neiden työnantajien työntekijämääristä ovat ilmeisessä risti-
riidassa keskenään.

Järjestäytyneiden työnantajien palveluksessa olevien työnteki-
jöiden lukumäärä on työalan kokonaistyöntekijämäärän ohella
ratkaiseva lähtötieto asianomaisen työehtosopimuksen sitovuus-
laskelman kannalta. Kuorma-autoalan työehtosopimuksen yleissi-
tovuutta koskevista valmisteluasiakirjoista selväpiirteisesti
ilmenee, että järjestäytyneiden työnantajien työntekijämääris-
tä eri vuosilta esitetyt luvut ovat olleet keskenään ristirii-
taisia ja epäluotettavia. Tämän vuoksi katson, että yleissito-
vuusasian ratkaistavakseen ottaneen ministeri Terttu Huttu-
Juntusen ei olisi tullut hyväksyä mainittuja lukuja ja yleis-
luontoisia arvioita järjestäytyneiden työnantajien työntekijä-
määrän kasvusta sellaisenaan. Asian sisällöllisen merkittävyy-
den huomioon ottaen hänen olisi tullut huolehtia siitä, että
tämä ja muut yleissitovuuskannanoton aineellisen luotettavuu-
den kannalta keskeisimmät laskentatiedot olisi ennen asian
ratkaisua luotettavasti selvitetty ja ministeriön valmistelu-
laskelmat olisi laadittu näin saatujen tietojen mukaisesti.

6.6 Toimenpiteeni

Toimivallassani on arvioida sosiaali- ja terveysministeriössä
suoritetun Autoliikenteen Työnantajaliiton sekä Auto- ja Kul-
jetusalan Työntekijäliiton 17.10.1995 allekirjoittaman kuorma-
autoalan työehtosopimuksen yleissitovuutta koskevan asian val-
mistelu- ja ratkaisumenettelyn lainmukaisuutta. Sen sijaan
tehtäväni ei ole ottaa kantaa siihen, onko kysymyksessä oleva
työehtosopimus yleissitova vai ei.

Asiassa todetun virheellisen menettelyn johdosta olen päätynyt
seuraaviin toimenpiteisiin:

Olen edellä päätökseni jaksoissa 6.4.2 ja 6.4.4 katsonut
yleissitovuusasian esittelijän, neuvottelevan virkamiehen Juk-
ka Kallion menetelleen virheellisesti seuraavalla tavalla:

1.1 Sen jälkeen kun sosiaali- ja terveysministeriön työsuoje-
luosastolla suoritetun eräiden työntekijäryhmien työalaa ja
työehto-oikeudellista asemaa koskevan selvityksen perusteella
oli päädytty siihen, että työntekijöiden kokonaismäärästä voi-
tiin vähentää yhteensä 2 700 työntekijää, Kallio oli tehnyt
eräiden muiden työntekijäryhmien vähentämisestä omia perus-
teettomia kannanmäärityksiään, joiden perusteella vähennettä-
vien työntekijöiden määrä oli noussut yhteensä 4 000:een työn-
tekijään. (sivu 32)

1.2 Kallion uudet yleissitovuuslaskelmat perustuivat laskel-
mien lopputulokseen vaikuttavilta olennaisilta osin tarkista-
mattomiin arvioihin ja olettamiin. Vaihtoehtolaskelmista oli
ilman objektiivisesti hyväksyttäviä perusteita otettu yleissi-
tovuuskannanoton perusteeksi lähinnä sellaiset laskelmat, joi-
den lopputulos oli yleissitovuusarvioinnin kannalta edullisin.
(sivu 33)

Yleissitovuusasian esittelijänä Kallion velvollisuutena on ol-
lut valmistella asia hankitun aineiston pohjalta siten, että
erilaisten vaihtoehtolaskelmien yhteydessä asian ratkaisijalle
olisi annettu tietoa siitä, mitä esitetyistä vaihtoehtolaskel-
mista oli pidettävä asiassa saadun, joiltakin osin puutteelli-
sen tai tulkinnanvaraisen, tilastollisen ja oikeudellisen ai-
neiston perusteella sisällöltään lähinnä oikeana. Kohdissa 1.1
ja 1.2 mainitut laskelmat on kuitenkin tehty tarkoitushakui-
sesti, eikä lopputuloksiltaan edullisimpien laskelmien tueksi
ole esitetty tilastollisesti ja oikeudellisesti päteviä perus-
teita. Kallio ei ole myöskään huolehtinut sellaisesta yhteis-
työstä työnantaja- ja työntekijäjärjestöihin, jota työsopimus-
lain valvonnassa lain 55 §:n mukaan on edellytettävä. Kallio
ei ole näiltä osin täyttänyt velvollisuuksiaan ministeriön
esittelijänä.

1.3 Lopputuloksiltaan epävarmoina pidettävien laskelmiensa
jälkeen Kallio oli määritellyt omia työsopimuslain 17 §:n
1 momentissa tarkoitetun yleissitovan työehtosopimuksen mää-
rittelykriteereitä, joissa hän oli pitänyt aikaisemman vakiin-
tuneen soveltamiskäytännön mukaista vaatimusta vähintään noin
50 prosentin sitovuusasteesta tässä tapauksessa vääränä. (si-
vu 35)

1.4 Kallio oli ministerin yleissitovuusratkaisun jälkeen laa-
tinut ratkaisun perustana olleesta valmisteluasiakirjasta
erillisen asiasisällöltään huomattavasti suppeamman asiakir-
jan, joka antaa virheellisen kuvan asian valmistelusta ja
yleissitovuusratkaisun asiallisista perusteista. (sivu 38)

1.5 Asiakirjajulkisuuslain tarkoitusta olisi nähdäkseni par-
haiten vastannut se, että Kallio olisi luovuttanut ministerin
3.10.1997 tekemän yleissitovuuskannanoton valmistelumuistion
jäljennöksen Suomen Yrittäjät ry:lle, koska yleissitovuusluet-
teloon merkitty yleissitovuuskannanotto ja sen asialliset ja
oikeudelliset perusteet sekä ratkaisun perustelut sisältävä
valmistelumuistio liittyivät toisiinsa. (sivu 37)

Asiassa saadun selvityksen perusteella annan edellä kohdassa
1.1 - 1.4 kerrotusta virheellisestä menettelystä neuvottele-
valle virkamiehelle Jukka Kalliolle huomautuksen sekä saatan
Kallion tietoon käsitykseni asiakirjajulkisuuslain oikeanlai-
sesta soveltamisesta kohdassa 1.5 mainitussa asiassa.

Päätöksen jaksossa 6.5 olen katsonut, että yleissitovuusasian
ratkaistavakseen ottanut ministeri Terttu Huttu-Juntunen on
menetellyt epäasianmukaisesti, kun hän ei ollut vaatinut tar-
kempia selvityksiä yleissitovuusasian ratkaisuun vaikuttaneis-
ta tilastollisia ja oikeudellisia kysymyksiä koskeneista val-
misteluasiakirjojen eroavaisuuksista ja siitä voitiinko Kal-
lion laskelmiin sisältyneitä lukuja järjestäytyneiden työnan-
tajien työntekijämäärästä ja sen kasvusta pitää luotettavina,
vaikka asiassa tehtyjen aikaisempien selvitysten perusteella
niiden oikeellisuutta oli perusteita epäillä. Asiassa saadun
selvityksen perusteella kiinnitän ministeri Huttu-Juntusen
huomiota siihen, että taloudellisilta vaikutuksiltaan merkit-
tävien hallintoasioiden ratkaisun on perustuttava riittävän
täsmällisiin ja objektiivisesti hyväksyttävinä pidettäviin
laskelmiin ja oikeudellisiin selvityksiin. (sivut 39-40)

Lähetän jäljennökset tästä päätöksestä edellä ilmenevässä tar-
koituksessa ministeri Terttu Huttu-Juntuselle ja neuvottele-
valle virkamiehelle Jukka Kalliolle.

Jäljennöksen päätöksestäni toimitan myös asiassa lausunnon an-
taneille sosiaali- ja terveysministeriölle ja sen työsuojelu-
osastolle tiedoksi.