06.05.1998

Suojeluohjelman laatiminen - Natura 2000-ohjelma - Uudelleen kuuleminen

Natura 2000-ohjelma voitiin saattaa loppuun maataloustuottajain liittojen tekemästä kantelusta huolimatta. Ympäristöministeriön huomiota on kiinnitetty eräisiin ohjelman valmistelussa havaittuihin seikkoihin.

1 KANTELUKIRJOITUS

Maataloustuottajain Etelä-Hämeen liitto ja 15 muuta maataloustuottajain liittoa ovat oikeuskanslerille 29.4.1997 osoittamassaan kirjoituksessa kiinnittäneet huomiota Natura 2000-verkoston valmisteluun liittyvään maanomistajien kuulemiseen ja verkoston suunniteltuun toteuttamiseen. Näiden seikkojen osalta oli kirjoituksen mukaan ilmennyt epäselvyyttä mm. seuraavissa kohdissa. -------------------------------------------------------------

1.4 Toimenpidepyyntö

Kirjoituksessa on pyydetty

a) toimenpiteitä Natura 2000-verkoston kuulemisen uudelleen järjestämiseksi direktiivin mukaisesti, jotta maanomistajien oikeusturva voitaisiin taata, ja että b) oikeuskansleri vaikuttaisi valtioneuvostossa siihen, että se antaisi hallituksen esityksen eduskunnalle luonnonsuojelulain muuttamiseksi niin, että lakiin otettaisiin erityiset Natura-verkoston toteuttamissäännökset. -------------------------------------------------------------

6 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

6.1 Natura 2000-verkostosta ja kantelun rajaamisesta

Maataloustuottajain liittojen kantelu kohdistuu Natura 2000-ohjelmaan kahdella tavalla. Toisaalta kysymys on siitä, oliko puheena olevaa Natura-verkostoa koskevaa ehdotusta (tai ehdotusluonnosta) ympäristöministeriössä laadittaessa (valmisteltaessa) menetelty luonnonsuojelulain ja sillä täytäntöönpantujen direktiivien edellyttämällä tavalla, ja toisaalta siitä, onko luonnonsuojelulain säätämisessä otettu riittävästi huomioon direktiivien asettamat vaatimukset erityisesti verkoston toteuttamisen osalta.

Sittemmin on muistutusten ja vastineiden sekä ministerityöryhmän työn tuloksena ympäristöministeriössä tapahtuneen jatkovalmistelun jälkeen valmistunut tarkistettu ehdotus. Jatkovalmistelun aikana alkuperäistä ehdotusta oli tarkistettu lukuisissa kohdissa kuten edellä kohdasta 4.4 ilmenee. Tarkistetun ehdotuksen pohjalta on käynnistetty muistutuksen tekijöiden jatkokuuleminen ja lausuntojen hankkiminen. Tämän jälkeen ehdotus viimeistellään ja tuodaan valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi.

Oikeuskanslerinvirastossa vakiintuneen käytännön mukaisesti oikeuskansleri ei ilman erityistä aihetta puutu viranomaisten käsiteltävinä oleviin asioihin. Tällaisena erityisenä aiheena voidaan tässä tapauksessa pitää sitä, että kysymys on luonnonsuojelulain 64 §:n ja 8 §:n sekä valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 8 §:n 3 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa esille tulevan asian valmistelusta. Hallitusmuodon 46 §:n 3 momentin nojalla oikeuskansleri on vakiintuneesti läsnä yleisistunnossa. Puheena olevan asian laadusta ja laajuudesta johtuen on perusteltua, että oikeuskanslerinvirastossa etukäteen perehdytään yleisistunnossa esille tulevaan asiaan.

Edellä lausutun perusteella on tarkastelussa jäljempänä kerrotuin tavoin pyritty kiinnittämään huomiota siihen, onko asiassa tuotu esiin tai muutoin havaittu sellaisia seikkoja, jotka olisivat esteenä asian käsittelylle valtioneuvoston yleisistunnossa, ja millaisiin korjaus- tai täydentämistoimenpiteisiin mainitunlaisten seikkojen johdosta mahdollisesti on ollut aihetta. Asian valmistelua on seurattu 14.4.1998 saakka, jolloin ympäristöministeriö julkisti tarkistetun, lähes poliittiseen yksimielisyyteen perustuvan ehdotuksen.

Natura 2000-verkoston laatimiseen liittyviä seikkoja on tarkasteltu jäljempänä kohdissa 6.2. - 6.4. Natura-verkoston toteuttamista on kosketeltu kohdassa 6.5.

6.2 Ehdotuksen laatimisesta ja siihen liittyvästä kuulemisesta

Kun etsitään vastausta siihen, mitä Natura 2000-verkostoa koskevan ehdotuksen laatimisessa on noudatettava, lienevät luonnonsuojelulain säännöksistä lain 64 §:n 2 momentti ja 8 § tärkeimmät. Lain 64 §:n 2 momentissa oleva viittaus lain 8 §:ään ei kuitenkaan viimeksi mainitun lainkohdan sisällön niukkuudesta johtuen anna paljon johtoa. Viittaus osoittaa lähinnä ympäristöministeriölle laatimisessa kuuluvan toimivallan. Hallituksen esityksessä nro 79/1996vp., jolta pohjalta luonnonsuojelulaki on säädetty, todetaan kuitenkin tältä osin (s. 46), että (Suomen) ehdotus on eräänlainen luonnonsuojeluohjelma, minkä vuoksi sen laatimisesta olisi soveltuvin osin voimassa, mitä luonnonsuojeluohjelmasta on säädetty. Erityissäännöksen mukaan asianosaisten kuuleminen tapahtuisi kuitenkin kuulutusmenettelyllä. Hallituksen esityksen perusteluissa on lain 8 §:n osalta lausuttu (s. 29), että luonnonsuojeluohjelman laatimismenettelyä koskee hallintomenettelylaki.

Edellä lausutun johdosta ja koska Natura-verkoston kuulemisen tiedoksiantotapaa koskeva erityissäännös ei vaikuta sen kuulemisaineiston sisältöön, joka luonnonsuojelulain 64 §:n 2 mukaan on ollut nähtävillä kuulemista varten, näyttää tästä seuraavan, että verkoston laatimisessa voidaan tältä osin ottaa huomioon hallintomenettelylain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ilmenevät periaatteet. Lainkohdassa tarkoitettuna ratkaisuna voidaan pitää Suomen ehdotusta Natura-verkostoksi.

Edellä mainitut luonnonsuojelulain sekä myös luonnonsuojeluasetuksen luonnonsuojeluohjelman laatimista koskevat säännökset ovat varsin niukat. Johtoa siihen, millaisilla selvityksillä voi olla merkitystä Natura-verkostoa koskevaan ratkaisuun, voidaan hakea soveltuvin osin siitä, mitä luontodirektiivissä ja lintudirektiivissä sekä niiden liitteissä on säädetty ehdotuksen laatimisesta, ja ottaa se tarpeellisessa määrin huomioon arvioitaessa kuulemisaineiston riittävyyttä. Näistä selvityksistä ja tiedoista lisää jäljempänä kohdassa 6.3.3.

6.2.1 Kuulemista ja kuulutuksen sanomalehdessä ilmoittamista koskevasta menettelystä (kantelun kohta 1)

Asiassa saadun selvityksen mukaan maanomistajien kuuleminen ympäristöministeriön ehdotuksesta oli järjestetty luonnonsuojelulain 64 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla kuuluttamalla. Tämä yleistiedoksianto on säädetty yksinomaiseksi tiedoksiantotavaksi. Henkilökohtainen tiedoksianto kuulemista varten ei ole ollut tarpeen. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, mitä ympäristöministeriön lausunnossa on esitetty, ei kuulemisen osalta ole tältä osin käynyt ilmi sellaista, johon oikeuskanslerin tulisi puuttua.

Maataloustuottajain liittojen vastineessa on esitetty, että erään alueellisen ympäristökeskuksen toimialueella oli jäänyt asianomaisen sanomalehden varaan se, julkaistaanko luonnonsuojelulain 64 §:n 2 momentissa tarkoitettu ilmoitus kuulutuksesta sanomalehdessä. Totean, että ilmoituksen julkaiseminen kuuluu osana laissa säädettyyn kuulemismenettelyyn. Viranomaisten on siten tullut ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin ilmoitusten julkaisemiseksi ja sen valvomiseksi, että näin tapahtuu. Ilmoituksen julkaisematta jättämistä voidaan arvioida kuulemismenettelyn lainmukaisuuden kannalta.

Se, että ilmoituksen julkaiseminen on jäänyt sanomalehden varaan, viittaa julkaisemisen maksuttomuuteen jollakin viranomaisen ja sanomalehden sopimalla tavalla. Menettelytapa korostaa viranomaisen velvollisuutta valvoa julkaisemista. Ensisijainen vastuu ilmoituksen julkaisemisesta, tai paremminkin julkaisematta jäämisestä, on näissä tapauksissa asianomaisilla ympäristöviranomaisilla. Vastineessa ei ole tarkemmin yksilöity tapausta eikä kerrottu, oliko ilmoitus jäänyt julkaisematta. Tämän vuoksi katson, ettei asia anna aihetta enempään puoleltani kuin että kiinnitän ympäristöministeriön huomiota asiaan.

6.2.2 Tiedotustilaisuudet (kantelun kohta 2)

Luonnonsuojelulaissa ei ole säännöksiä tiedotustilaisuuksien järjestämisestä Natura 2000-ehdotuksesta. Asiassa saadun selvityksen mukaan alueelliset ympäristökeskukset olivat järjestäneet lähes 200 yleisötilaisuutta (tiedotustilaisuutta), minkä lisäksi ympäristökeskusten virkamiehiä oli osallistunut lukuisiin muiden tahojen järjestämiin keskustelu- ja tiedotustilaisuuksiin. Niiden kuntien valinta, joissa ympäristökeskuksen tilaisuudet järjestettiin, oli jäänyt ympäristökeskusten harkintaan.

Kirjoituksessa ei ole väitetty eikä asiakirjoista ole käynyt ilmi, että yleisötilaisuuksia järjestettäessä paikkakuntien valinta olisi tapahtunut jotenkin epäasianmukaisesti. Jos kunnassa ei ollut järjestetty yleisötilaisuutta, maanomistajalla on ollut mahdollisuus saada ympäristökeskukselta tietoja puhelimitse. Perusteita sille, että maanomistajien mahdollisuudet tietojen saamiseen ympäristökeskukselta olisivat vaarantuneet, ei mielestäni ole käynyt ilmi.

6.3 Suojeluohjelman laajuudesta

6.3.1 Ehdotus alueiden ottamisesta ehdolle Natura 2000-verkostoon (kantelun kohta 3)

Otsikon alla käsitellään kohteiden ottamista nähtävillä olleeseen ehdotukseen muutoin kuin valintaperusteiden soveltamisen kannalta. Valintaperusteiden soveltamiseen palataan jäljempänä kohdassa 6.3.3.

Luontotyyppien ym. sijainti alueella

Maataloustuottajain liittojen vastineessa esimerkkitapauksena mainitun Asikkalan Aurinkovuoren osalta oli tietolomakkeessa, josta Hämeen ympäristökeskus on toimittanut tänne jäljennöksen, luontodirektiivin luontotyypeiksi mainittu harjujen havumetsäiset luontotyypit (95 %) ja boreaaliset lehdot (5 %). Nämä molemmat on mainittu 27.10.1997 annetussa neuvoston direktiivissä luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY mukauttamisesta tieteen ja tekniikan kehitykseen. Direktiivillä on korvattu direktiivin 92/43/ETY liitteet I ja II. Jäsenvaltioilla on ollut velvollisuus saattaa direktiivin edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan 31.12.1997 mennessä. Direktiivi perustuu Ruotsin ja Suomen tekemään muutosesitykseen.

Ympäristöministeriössä laaditun kuulutuksen mukaan kunnanvirastossa nähtävillä olleeseen kuulemisaineistoon oli sisältynyt myös em. boreaalista vyöhykettä koskeva luontodirektiivin liitteiden täydennysehdotus. Sen sijaan alueen tietolomakkeeseen ei näytä sisältyvän mainintaa siitä, että siinä mainitut luontotyypit perustuivat vasta täydennysehdotukseen, joka ei kuulemisen aikaan ollut voimassa. Mielestäni olisi tietolomakkeessa tullut selvyyden vuoksi mainita tästä seikasta, koska se on saattanut vaikuttaa muistutuksen tekemiseen ja sisältöön. Katson, ettei asia anna puoleltani aihetta muuhun kuin että kiinnitän ympäristöministeriön huomiota asiaan.

Luontotyyppien ym. sijainnista ilmoittaminen

Ilmoitukseen, että Natura-verkostoon ehdolla olevalla kohteella on asianmukaisia suojeltavia luontotyyppejä, lajeja tai elinympäristöjä, liittyy vaatimus, että maanomistajan pannessa kiistaan puheena olevan kaltaiset tiedot ympäristöviranomaisten tulee voida osoittaa puheena olevien luontotyyppien ym. sijainti. Tilannetta asianomaisen maanomistajan kannalta katsottaessa ei voida pitää tyydyttävänä, ellei hänelle ole ilmoitettu myös tietoja sijaintipaikoista.

Huolimatta ympäristöministeriön lausunnossa olevasta ilmoituksesta, että maanomistajalle asianosaisena ilmoitetaan tiedot sijaintipaikoista, asian laatu ja esitetyt väitteet antavat aiheen otaksua, että ilmoittaminen on paikoitellen saattanut olla vastahakoista. Katson, ettei asia anna puoleltani aihetta enempään kuin että kiinnitän ympäristöministeriön huomiota asiaan.

Alueiden rajauksista

Maataloustuottajain liittojen vastineessa esitetty käsitys, että Natura-alueiden rajaukset eivät suojelun kannalta ole olleet oikeassa suhteessa luontotyyppien tai lajien esiintymisaloihin, vaikuttaa perustellulta, koska jatkovalmistelun aikana rajauksia on tarkistettu lähes joka toisessa kohteessa. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon verkostoon ehdolla olevien alueiden lukuisuuden ja väitteen yleisluontoisuuden, väitettä ei ole voitu ottaa kantelun yhteydessä tutkittavaksi. Totean myös, että kysymys alueen rajauksesta kansallisella tasolla voi joutua vielä punnittavaksi sitä koskevan valituksen yhteydessä. Tällöin ympäristöviranomaisten tulee vastatessaan valitukseen pystyä perustelemaan kohteen rajaus. Katson, ettei asia anna puoleltani aihetta enempään kuin että saatan lausumani ympäristöministeriön tietoon.

Aikaisemmat luonnonsuojeluohjelmat ja -alueet

Ajatus jo hyväksyttyihin luonnonsuojeluohjelmiin sisältyvien alueiden sisällyttämisestä huomattavilta osiltaan Natura 2000-verkostoon oli ilmaistu jo hallituksen esityksessä nro 79/1996 vp., jolta pohjalta luonnonsuojelulaki on säädetty (s. 20). Siirtämisellä on verkoston kannalta ilmeisen suuri merkitys, sillä jo perustetut suojelualueet ja vielä toteuttamattomiin suojeluohjelmiin sisältyvät alueet muodostavat valtaosan verkoston pinta-alasta, siitäkin huolimatta, ettei siirtäminen ole tapahtunut sellaisenaan.

Totean, että luonnonsuojelulaki tai asianomaiset direktiivit eivät siirtämistä edellytä. Alueen ottamista Natura-verkostoon koskevat samat säännökset ja edellytykset riippumatta siitä, sisältyykö se aiempaan suojeluohjelmaan vai ei. Oikeussuojan kannalta näkökohdalla on lähinnä merkitystä vielä toteutumattomiin luonnonsuojeluohjelmiin sisältyvillä yksityismailla. Toistan sen, mitä on esitetty edellisen kappaleen loppuosassa rajausten tarkistuksista ja ympäristöviranomaisille kuuluvasta perusteluvelvollisuudesta. Saatan tämänkin lausuman ympäristöministeriön tietoon.

6.3.2 Vaatimus ehdotuksen sisällön rajaamisesta ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin ja lajeihin (kantelun kohta 4)

Ottaen huomioon, mitä ympäristöministeriön lausunnossa on esitetty ja mitä luonnonsuojelulain 64 §:n momentin 2 kohdasta ja luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee, ehdotuksen ja sen varaan rakentuvan verkoston tulisi sisältää yhteisön tärkeinä pitämiä luontotyyppejä ja yhteisön tärkeinä pitämien lajien esiintymispaikkoja niin, että niiden suotuisa suojelutaso turvataan. Vaikka kirjoituksessa tarkoitetusta luontodirektiivin asianomaisesta 4 artiklan 2 kohdasta (tai sen käännöksestä) voisi saada sellaisen käsityksen, että ehdotus voitaisiin rajata vain ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin ja ensisijaisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkoihin, tämä ei kuitenkaan direktiivin muu sisältö huomioon ottaen näytä olevan tarkoitus, koska ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit ja lajit ovat vain osa yhteisön tärkeinä pitämistä luontotyypeistä ja lajeista.

6.3.3 Valintaperusteiden soveltamistiedot (kantelun kohta 5)

Nähtävillä ollutta ehdotusta koskevan kuulutuksen mukaan kuulemisaineistoon sisältyivät ehdotuksen laatimista koskevat perusteet ja alueiden valintaperusteet siten kuin kohdassa 5.3.1 on selostettu. Maanomistajilla on siten ollut mahdollisuus tutustua tähän aineistoon kunnanvirastossa.

Mitä erityisesti tietolomakkeeseen ja sen sisältöön tulee, tietolomakkeella oli varattu kohdat, joissa ilmoitettiin luontodirektiivin luontotyypit, luontodirektiivin liitteen II lajit, lintudirektiivin liitteen I linnut ja eräitä muita keskeisiä tietoja. Täällä nähtävillä olleista yksittäisistä tietolomakkeista on voitu havaita, että niissä oli esitetty havaintotietoja, joiden tarkoituksena on ollut osoittaa po. Natura-alueilla olevan sellaisia liitteiden mukaisia ominaisuuksia, jotka ehdotukseen sisällytettäviltä kohteilta vaaditaan. Alueen kuvaukselle oli varattu oma kohtansa, jossa on voitu vaihtelevin tavoin esittää lähinnä yleisluontoisia arvioita alueen merkityksestä suojelun kannalta. Tarkempia alueiden valintaa koskevia arviointeja ei näillä tietolomakkeilla ole ilmeisestikään esitetty eikä lomakkeen sisällön suunnittelu huomioon ottaen ilmeisesti ole ollut tarkoitus esittääkään.

Vastinekirjoituksessa on pidetty kuulemisaineiston sisältöä tältä osin liian suppeana. Vastineessa on katsottu, että luontodirektiivin liitteen III A - B -kohtien mukaiset yksilöidyt eritellyt tiedot ja yleisarvioinnit ja C -kohdan mukainen arviointi alueiden suhteellisesta merkityksestä, jotka tulee aikanaan esittää Euroopan yhteisöjen komissiolle Suomen ehdotuksen yhteydessä, olisi tullut olla esillä. Kysymys on siitä, ovatko nämä sellaisia selvityksiä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun ja joista maanomistajaa sen vuoksi olisi tullut kuulla.

Kun otetaan huomioon Natura-verkoston rakennetta koskevat näkökohdat ja siihen otettavia alueita koskevat valintaperusteet, on ilmeistä, että verkostoon ehdolle ottamista on edeltänyt jonkinlainen etukäteisarviointi, johon liittyy yleensä alueiden vertailua. Tähän nähden ja koska maanomistajia oli kuultu sen johdosta, että heidän alueensa oli otettu ehdolle verkostoon, vastineessa esitetty käsitys tarkempien valintaperusteiden ilmoittamisesta vaikuttaa perustellulta.

Toisaalta voidaan huomauttaa, että kysymys on ollut vasta ehdotusluonnoksesta, jolloin käsitykset alueiden merkityksestä eivät välttämättä olleet vielä täsmentyneet siten kuin lopullisessa ehdotuksessa. Natura-verkosto on valtakunnallinen. Sen muodostamiseen vaikuttavat monet seikat, ei vähiten kysymys sen laajuudesta ottaen huomioon, että direktiivit yleensä määräävät vain minimitason. Eri alueiden vertailu edellyttää yksityiskohtaisia tietoja muiden maanomistajien alueita koskevista valintaperusteista ja niiden soveltamisesta. Kysymys on sellaisista potentiaalisista kohteista, jotka eivät olleet sisältyneet nähtävillä olleeseen ehdotukseen. Käytännössä vaatimuksen toteuttaminen tarkoittaisi sitä, kun kysymys on verkoston muodostamisesta, että laatimisen yhteydessä olisi selvitetty kaikki ne alueet, joilla esiintyy jokin po. luontotyyppi tai laji tai joka muodostaa po. elinympäristön. Kuulemisen yhteydessä olisi tiedot näistä muista kuin ehdotukseen sisältyvistä alueista voineet olla nähtävillä jokaisessa kunnanvirastossa, jossa ehdotuksen mukaisia kohteita oli.

Edellä esitetyt näkökohdat osoittavat, että kysymys kuulemisaineiston puutteellisuudesta vastineessa esitetyllä perusteella on vähintään tulkinnanvarainen. Vastinekirjoituksesta ei nähdäkseni kuitenkaan ole käynyt ilmi, miten em. tietojen tai arviointien puute olisi estänyt tai merkittävästi heikentänyt mahdollisuuksia muistutusten tekemiseen.

Edellä lausuttu ei sinänsä tarkoita sitä, etteikö Natura-ehdotusta valmisteltaessa ja kuulemista järjestettäessä olisi saattanut olla hyödyllistä tarkemmin paneutua puheena olevaan asiaan ja pyrkiä esittämään ehdotukseen otettuja kohteita koskevia tietoja ja niihin perustuvia arviointeja. Katson, ettei asia anna aihetta enempään puoleltani kuin että saatan edellä lausumani ympäristöministeriön tietoon.

Lopuksi totean, että kysymys saattaa jossakin muodossa tulla esiin vielä, jos valtioneuvoston päätöksestä tehdään valituksia. Natura 2000-verkostoa ja siihen sisältyviä kohteita koskevia valituksia ratkaistaessa selviää, mikä on maanomistajan ja luonnonsuojelulain 64 §:n 3 momentissa ja 61 §:ssä säädetyn yhteisön valitusoikeuden laajuus ja sisältö.

6.3.4 Selvitysten ja arviointien suorittaminen (kantelun kohta 6)

Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet

Otsikko viittaa luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohtaan. Se on samansisältöinen säännös kuin luonnonsuojelulain 2 §. Myös lintudirektiivin 2 artiklassa on vastaava sisältö.

Luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon po. taloudelliset ym. vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet. Säännös sijaitsee otsikon "Määritelmät" alla. Noudatetusta kirjoitustavasta johtuen se voidaan lukea niin, että direktiivin mukaiset toimenpiteet kohdistuvat sekä verkoston valmisteluun että verkoston muuttamiseen.

Ympäristöministeriön lausunnossa on katsottu, että po. näkökohdat ja erityispiirteet tulee ottaa huomioon vasta harkittaessa valmiin verkoston muuttamista. Perusteita käsitykselle saattaisi löytyä yhteisölainsäädännön soveltamista koskevasta tapauksesta C-57/89 Leybucht Dykes. Sen puolesta, että säännös koskee myös valmistelua, puhuu se, että se liittyy muihin verkoston laatimista koskeviin 2 artiklan kohtiin, ja tapaukset C-355/90, Marismas de Santona; ja C 44/95, Lappel Bank.

Epäselväksi jää, millä tavoin 2 artiklan 3 kohta tulisi ottaa valmistelussa huomioon. Se, että kansallisen luettelon laatimisessa etusijalla ovat luonnontieteelliset näkökohdat, käy kuitenkin ilmi sekä sanotun 2 artiklan 1 ja 2 kohdista että luettelon laatimista koskevista muista säännöksistä. Sitä osoittaa myös tapaus C-355/90, Marismas de Santona.

Erityisen kaikkia kohteita (verkostoa) koskevan kokonaisselvityksen ja arvioinnin laatimista ei ole edellytetty, vaan kysymys on kohteittaisesta tarkastelusta. Kun otetaan huomioon se, että kohteiden valinnassa etusijalla ovat luonnontieteelliset näkökohdat, tästä näyttää seuraavan, että selvitys osoittautuu tarpeelliseksi silloin, kun esimerkiksi luonnontieteelliset ja taloudelliset näkökohdat vaikuttavat etukäteen arvioiden olevan yhtä painavia, ja erityisesti silloin, kun taloudelliset seikat painavat päätöksenteossa luonnontieteellisiä seikkoja enemmän. Sikäli kuin kuulemisen yhteydessä oli esitetty puheena olevia 2 artiklan 3 kohdassa mainittuja näkökohtia tai erityispiirteitä, ympäristöviranomaisten kannanotto niihin pitäisi näkyä muistutukseen annetussa vastineessa. Muistutuksessa esitetyt näkökohdat ovat saattaneet olla niin painavia, että ne ovat tai olisivat antaneet aiheen selvityksen tekemiseen.

Todennäköisiä syitä sen tueksi, että laadittaessa kuultavana ollutta ehdotusta olisi laiminlyöty hankkia jonkinlainen Natura-verkostoa koskeva kokonaisselvitys, ei ole käynyt ilmi. Kantelun yleisluonteisuudesta johtuen ei ole mahdollista enemmälti puuttua siihen, olisiko jonkin yksittäisen Natura-kohteen osalta taas ollut aiheellista hankkia kohdekohtainen selvitys.

Ympäristövaikutusten arviointia koskeva menettely

Asiassa saadun selvityksen mukaan ympäristöministeriö on kuulemisen jälkeen hankkinut ministerityöryhmän työskentelyä varten Natura 2000-verkoston vaikutuksia koskevan arvioinnin, jota tarkoitetaan ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 24 §:n 1 momentissa. Kysymys on viranomaiselle kuuluvasta yleisestä ohjelmia ja suunnitelmia koskevasta selvitysvelvollisuudesta, johon ei sovelleta lain 2 luvun säännöksiä arviointimenettelystä.

Totean, että mainitusta lain 24 §:n 1 momentista ei ilmene, missä vaiheessa valmistelua selvitys ja arviointi olisi suoritettava. Tässä mielessä se on jäänyt viranomaisen harkintaan. Harkintaan on saattanut vaikuttaa se seikka, ettei arviointiin, toisin kuin lain 2 luvussa säädettyyn arviointimenettelyyn, liity sitä vastaavaa kuulemismenettelyä arviointiselostuksesta. Tarkasteltaessa puheena olevaa 29.1.1998 päivättyä versiota, voidaan todeta, että se on yleisluonteinen kokonaisselvitys ja arviointi. Se ei sisällä kohdekohtaisia tietoja ja arviointeja. Näin ollen maanomistajien kuuleminen siitä ei näin jälkikäteen arvioiden ilmeisestikään olisi osoittautunut hyödylliseksi.

Todennäköisiä syitä sen tueksi, että puheena olevaa selvitystä hankittaessa olisi menetelty moitittavasti, ei ole käynyt ilmi.

6.3.5 Tiedot toteuttamisesta (kantelun kohta 7)

Saadun selvityksen mukaan nähtävillä ollutta ehdotusta koskevaan kuulemiseen liittyvässä asiakirja-aineistossa oli esitetty, kuinka Natura 2000-verkosto ja siihen sisältyvät eri kohteet on tarkoitus toteuttaa. Toteuttamiskeinon valinnalla onkin yksittäistapauksessa ilmeistä merkitystä maanomistajan oikeusaseman muotoutumiseen vastaisuudessa. Maanomistajan kannalta on ollut olennaista tietää, mitä suojelu käytännössä tulee merkitsemään.

Asiassa saadun selvityksen mukaan väite, että maanomistajien on ollut vaikeaa Natura-verkoston monimutkaisuuden ja toteuttamiskeinojen moninaisuuden johdosta hahmottaa ja muodostaa selkeää kuvaa siitä, mitä he alueillaan saavat tehdä ja mitä eivät, vaikuttaa uskottavalta. Se, että ympäristöviranomaisetkaan eivät ole voineet ainakaan kaikissa tapauksissa tyydyttävästi selvittää asiaa, lienee johtunut siitä, ettei asia ole tuossa vaiheessa ollut selvä heillekään.

Tilannetta ei voi näiltä osin pitää tyydyttävänä. Sitä ei mielestäni voida kuitenkaan lukea ympäristöviranomaisten viaksi ainakaan sillä tavoin, että se antaisi puoleltani aihetta joihinkin toimenpiteisiin. Asiantilasta huolimatta maanomistajalla on ollut mahdollisuus muistutuksessaan esittää omat vaatimuksensa alueen käytön osalta.

6.4 Uudelleen kuuleminen (kantelun kohta 8)

Totean, että maataloustuottajain liitot ovat perustelleet uudelleen kuulemista kantelukirjoituksessa kuulemisaineiston puutteellisuudella ja vastineessa lisäksi sillä, että luonnonsuojelulain 64 § edellyttää kaksivaiheista kuulemista.

Yleisesti voidaan todeta, että ehdotuksen laatimiseen kuuluu olennaisena osana asianosaisten kuuleminen. Tarkasteltaessa kuulemisen suhdetta muuhun valmisteluun voidaan todeta, että kuulemisen ajoittamisella on merkitystä. Varhaisessa vaiheessa suoritettavaa kuulemista on perusteltu lähinnä sillä, että se on asianosaisen kannalta edullista, koska tuolloin on vielä mahdollisuudet vaikuttaa asioiden kulkuun. Myöhemmin tapahtuvaa kuulemista on perusteltu sillä, että valmisteluvaiheessa on suoritettu tutkimuksia ja hankittu selvityksiä, joita voidaan käyttää kuulemisessa. Tällöin myös ratkaisuvaihtoehtoja on hahmottunut.

Luonnonsuojelulain 64 §:n 2 momentin mukaan kuuleminen suoritetaan ympäristöministeriön ehdotuksesta. Lainkohdassa ei edellytetä kaksivaiheista kuulemista. Kaksivaiheista kuulemista ei puolla sekään, että ehdotuksen laatimista koskevat näkökohdat ja ehdotuksen sisällölle asetettavat vaatimukset ovat jo ennakkoon tiedossa. Vaatimus kuulemisesta lopullisesta ehdotuksesta taas ei ole loppuun asti harkittu sen vuoksi, että tällöin kuulemisessa saatua palautetta ei aina voitaisi ottaa huomioon. Kuulemisajankohta on jäänyt ympäristöministeriön harkintaan. Kuulemisen ajankohtaa valittaessa on epäilemättä ollut merkitystä Natura-verkoston valmistelua koskevilla seikoilla. Mielestäni kuulemisen ajoittamisen suhteen ei ole huomautettavaa.

Edellä on eräissä kohdin esitetty erinäisiä muita Natura 2000-verkoston laatimiseen liittyviä havaintoja ja lausumia, jotka eri tavoin liittyvät asian valmisteluun ja kuulemisaineistoon. Ne eivät kuitenkaan ole sen laatuisia, että minulla niiden johdosta olisi ollut perusteita esittää kuulemisen järjestämistä uudelleen. Toisaalta on kaikille muistutuksen tekijöille varattu vielä tilaisuus lausua mielipiteensä muistutukseen annetusta vastineesta. Siitä käy ilmi, miten muistutus on otettu huomioon jatkovalmistelussa. Kysymys ei ole varsinaisesta uudelleen kuulemisesta, vaan paremminkin jatkokuulemisesta.

6.5 Toteuttaminen (kantelun kohdat 9-11)

Natura 2000-verkoston toteuttaminen tarkoittaa käytännössä aikanaan tapahtuvaa luontodirektiivin mukaisten yhteisön tärkeinä pitämien alueiden (ns. SIC -alueet) muuttamista erityisten suojelutoimien alueiksi (ns. SAC -alueiksi) ja lintudirektiivin tarkoittamien erityisten suojelualueiden (Special Protection Area, ns. SPA -alue) muodostamista. Kysymys erityisten suojelutoimien alueiden ja erityisten suojelualueiden muodostamisesta on jäänyt kansalliseen harkintaan, kunhan luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut "tarvittavat suojelutoimenpiteet" ja lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisten suojelualueiden muodostaminen ja kohteen suojelu saadaan (ajallaan) suoritettua.

Luonnonsuojelulain 68 § sisältää säännöksen Natura 2000-verkoston toteuttamisesta tietyn ajan kuluessa. Toteuttaminen tapahtuu luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n mukaisessa järjestyksessä. Muualle luonnonsuojelulakiin ei sisälly toteuttamissäännöksiä. Kysymys erityislainsäädännön soveltamisesta Natura 2000-verkoston luomisessa on luonnonsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen nro 79/1996 vp. mukainen. Eduskuntakäsittelyn aikana antoi esityksestä ympäristövaliokunta mietintönsä ja mm. perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta lausuntonsa. Mietinnössä ja lausunnoissa (YmVM nro 8, PeVL nro 21 ja LaVL nro 12/1996vp) ei asetettu järjestelyä kyseenalaiseksi. Katson, ettei minulla tässä vaiheessa ole perusteita esittää luonnonsuojelulain muuttamista.

6.6 Päätöslauselma

Tämä päätös sisältää:

6.2.1 kohdassa ympäristöministeriön huomion kiinnittämisen menettelyyn, jossa kuulutuksesta ilmoittaminen sanomalehdessä oli jäänyt lehden varaan,

6.3.1 kohdassa ympäristöministeriön huomion kiinnittämisen siihen, että ilmoitettaessa alueella olevista luontodirektiivin liitteen mukaisista luontotyypeistä olisi selvyyden vuoksi tullut mainita, että tuolloin luontotyypit olivat puheena olevan liitteen täydennysehdotuksen mukaisia,

ympäristöministeriön tietoon saatetun lausuman koskien alueen rajaukseen liittyviä näkökohtia,

ympäristöministeriön tietoon saatetun lausuman, joka sisältää näkökohtia aikaisempien luonnonsuojeluohjelmien mukaisten alueiden liittämisestä Natura 2000-verkostoon ja

ympäristöministeriön huomion kiinnittämisen alueen luontotyyppien ym. sijainnista ilmoittamiseen sekä

6.3.3 kohdassa ympäristöministeriön tietoon saatetun lausuman, että tietolomakkeissa olisi mahdollisuuksien mukaan tullut ilmoittaa kansallisen luettelon laatimisessa huomioon otettavia tietoja ja arviointeja.

Mitä 1.4 kohdassa esitettyyn toimenpidepyyntöön tulee, niin edellä esitetyt sinänsä tärkeinä pidettävät oikeudelliset menettelytavat eivät merkitse sitä, että asiassa olisi ilmennyt perusteita laajaan maanomistajien kuulemiseen uudelleen tai esityksen tekemiseen luonnonsuojelulain muuttamiseksi.

6.7 Toimenpiteet

Tämä päätöskappale lähetetään Maataloustuottajain Etelä-Hämeen liitolle. Liiton tulisi saattaa sen sisältö muiden allekirjoittajien tietoon.

Jäljennöksen tästä päätöksestä lähetän ympäristöministeriölle. Muihin toimenpiteisiin kirjoitukset eivät puoleltani ole antaneet aihetta.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.