5.3.1998

Lyhennysjäljennös apulaisoikeuskanslerin kirjeestä 5.3.1998, dnro 1215/1/96.

NN on oikeuskanslerille 17.5.1995 osoittamassaan kirjoituksessa kannellut silloisen Keski-Suomen lääninhallituksen ja erityisesti sen ympäristöosaston ylitarkastajan menettelystä luonnonsuojelulain (71/1923) mukaisen toimenpidekiellon asettamisessa. Kirjoituksesta lähemmin ilmenevin perustein NN on myös arvostellut lääninhallituksen toimenpidekieltoa koskevassa valitusasiassa korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaa lausuntoa 12.12.1994 nro YA-856. NN on myös katsonut, että toimenpidekieltoasiassa lopullisen päätöksen ympäristöministeriössä esitellyt silloinen vanhempi hallitussihteeri H.K. oli ollut jäävi, koska hän oli ottanut jo aikaisemmin kantaa toimenpidekieltoasiaan esitellessään ministeriön myönteisen vastauksen lääninhallituksen tiedusteluun, joka koski toimenpidekiellon asettamista.

NN on katsonut, että häntä on kohdeltu epäoikeudenmukaisesti ja on pyytänyt, että asia tutkitaan.

-------------------------------------------------------------

Apulaisoikeuskansleri on 19.12.1996 ratkaissut kantelun Keski-Suomen lääninhallituksen ympäristöosaston ja sen ylitarkastajan osalta. Päätöksessä oli toimenpidekieltoasian käsittelyn osalta esitetty eräitä havaintoja, jotka eivät kuitenkaan olleet sen laatuisia, että ne olisivat antaneet puoleltani aihetta enempiin toimenpiteisiin.

Muulta osalta eli sikäli kuin kantelussa oli kysymys vanhemman hallitussihteerin H.K:n väitetystä esteellisyydestä, asia erotettiin ratkaistavaksi hankittavan lisäselvityksen jälkeen myöhemmin. Jäljempänä esitetty sisältää ratkaisuni tältä osin.

-------------------------------------------------------------

RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

1. Esteellisyyttä koskevista säännöksistä

Kyseeseen tulevia säännöksiä tarkasteltaessa lähtökohtana on, että kysymys on valituksen käsittelystä hallintolainkäytön mukaisessa menettelyssä. Hallintolainkäytössä on sovellettu oikeudenkäymiskaaren tuomarin esteellisyyttä koskevia säännöksiä osana laillista oikeudenkäyntijärjestystä. Tämä on tarkoittanut sitä, että hallintolainkäytössä on noudatettu oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n esteellisyysperusteita ja myös sitä säännöksestä ilmenevää periaatetta, että esteellisen henkilön on jäävättävä itsensä.

Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n mukaan tuomari on esteellinen mm. silloin: - jos tuomari on asianosaisen vastapuoli, - jos tuomarilla tai hänen lähisukulaisillaan on asiassa osa, - jos tuomarilla tai hänen lähisukulaisillaan on asiasta erinomaista hyötyä tai vahinkoa odotettavana, - jos tuomari toisessa oikeudessa on ollut samassa asiassa tuomarina tai - jos tuomari jonkin oikeuden käskyläisenä on päättänyt jotakin siihen asiaan kuuluvaa.

Tarkoituksenmukaisuusvalituksen käsittelyä ei kuitenkaan aikaisemmin ole pidetty lainkäyttönä, vaan hallintotoimintana, jossa ylempi viranomainen voi muuttaa alemman viranomaisen antaman päätöksen oman käsityksensä mukaiseksi (näin Merikoski: Suomen julkisoikeus pääpiirteittäin 3. painos, s. 43). Hallintoasian käsittelyä viranomaisessa taas koskee hallintomenettelylaki (598/1982), joka 1 §:n 2 momentin mukaan nimenomaisesti ei koske hallintolainkäyttöä. Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentissa on lueteltu viisi yksilöityä esteellisyysperustetta, joita täydentää momentin 6) kohdassa oleva yleislauseke: "Virkamies on esteellinen myös, jos luottamus hänen puolueettomuutensa muusta erityisestä syystä vaarantuu".

Hallintomenettelylain 11 §:ssä säädetään esteellisyyden vaikutuksista, että esteellisenä ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi milloin esteellisyys asian laadun vuoksi ei voi vaikuttaa ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida lykätä.

Se, että ministeriössä tapahtuvassa menettelyssä on kysymys hallintovalituksen käsittelystä, puoltaisi sitä, että esittelijän esteellisyyttä harkittaessa olisi tarkastelu aloitettava oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n esteellisyysperusteista, jotka sinänsä ovat jo jääneet ajastaan jälkeen. Se, että asian ratkaisu ministeriössäkin viime kädessä ydinolemukseltaan on hallintotoimintaa, antaisi perusteita tarkastella tilannetta myös hallintomenettelylain 10 §:n esteellisyysperusteiden kannalta. Säännökset eivät sulje pois toisiaan. Jäljempänä onkin tarkasteltaessa virkamiehen esteellisyyttä ja sopivaisuutta osallistua valitusasian käsittelyyn otettu huomioon molemmat esteellisyyssäännökset sekä niiden takana olevat periaatteet toisiaan täydentäen.

Mainituilla periaatteilla on sekä hallintolainkäyttöasioiden että hallintoasioiden osalta samantapainen tavoite. Niillä pyritään turvaamaan asioiden käsittelyn puolueettomuus. Säännöksillä pyritään mm. lisäämään yleisön luottamusta siihen, että asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen vaikuttavat vain hyväksyttävät asialliset perusteet. Subjektiiviseen puolueettomuuteen kuuluu, että kansalaiset voivat luottaa toiminnan puolueettomuuteen ja asiallisuuteen. Asian käsittelyyn osallistuvan virkamiehen tulee menetellä niin, että hänen menettelyään ei ole yleisön silmin aihetta epäillä (objektiivinen puolueettomuus).

Huomiota voidaan vielä kiinnittää Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1) kohtaan, jonka mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Yleisten tuomioistuinten oikeuskäytännössä on perusteltu esteellisyyttä koskevia ratkaisuja kansalaisen oikeudella saada asiansa käsitellyksi puolueettomassa tuomioistuimessa (ks. Tuomarin esteellisyyttä koskevan työryhmän ehdotus 31.3.1996).

Edellä lausuttuun viitaten joudutaan viime kädessä arvioimaan sitä, olisiko asianomainen ministeriön esittelijä lääninhallituksen meneteltyä ministeriön lausunnossa esittämän kannanoton mukaisesti kykenevä käsittelemään ja ratkaisemaan valitusasian ennakkoluulottomasti ja tasapuolisesti.

2. Toimenpidekieltoasioiden käsittelystä

Ympäristöministeriön toimialasta ja tehtävistä luonnonsuojelun alalla on ollut säännöksiä kyseisenä aikana muun muassa valtioneuvoston ohjesäännössä (995/1943), ympäristöministeriöstä annetuissa asetuksissa (326/1993 ja 54/1995) sekä luonnonsuojelulaissa (71/1923). Luonnonsuojelulain 16 d §:n 1 momentin (672/1991) mukaan luonnonsuojelun ylin johto ja ohjaus kuuluivat ympäristöministeriölle. Saman pykälän 2 momentin mukaan lääninhallitus edisti ja valvoi luonnonsuojelua läänissä.

Luonnonsuojelulain 18 §:n 1 momentin (672/1991) mukaan valtiolla oli oikeus suojelualueen muodostamista varten lunastaa kiinteää omaisuutta ja erityisiä oikeuksia siinä järjestyksessä kuin kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977, lunastuslaki) säädettiin. Saman pykälän 2 momentin mukaan lääninhallitus saattoi kieltää väliaikaisesti, enintään kahdeksi vuodeksi, alueen sellaisen käyttämisen, joka voi vaarantaa lunastuksen tarkoituksen.

Pakkolunastuksesta päättäminen kuului valtioneuvoston ohjesäännön 11 d §:n 10 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätettäviin asioihin. Esittely tapahtui ympäristöministeriöstä.

3. Näkökohtia esittelijän esteellisyydestä ministeriön käsitellessä siirrettyä valitusasiaa

Asiassa saadun selvityksen mukaan puheena oleva määräala sijaitsi Kolvonlahden pohjukassa, joka lääninhallituksen käyttämää ilmaisua noudattaen oli osa rantojensuojeluohjelman rajausta. Alueelle suunniteltujen rakennustoimenpiteiden johdosta oli lääninhallituksessa herännyt kysymys toimenpidekiellon antamiseksi. Ottaen huomioon, että suojelun toteuttamiseen liittyvät toimenpiteet olivat jakaantunet eri viranomaisten kesken ja että asia oli ollut epäselvä, on ilmeistä, että lääninhallituksen harkintaan toimenpidekiellon antamisessa oli vaikuttanut se seikka, miten ympäristöministeriössä suhtaudutaan suojeluasiaan. Käytännössä ministeriön kanta lienee ollut ratkaiseva.

Ministeriölle taas ei ole ollut yhdentekevää se, asetetaanko alue toimenpidekieltoon vai ei, koska toimenpidekieltoon asettaminen määräaikoineen on turvannut ministeriölle kuuluvien suojelu- ja lunastustoimenpiteiden suorittamisen. Lääninhallituksen ja ministeriön toimenpiteet ovat muodostaneet kokonaisuuden. Ottaen huomioon ministeriön omat intressit asiassa, lausunto on korostanut ministeriön ohjaavaa ja valvovaa roolia luonnonsuojeluasioissa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan ministeriössä noudatetun käytännön mukaan sama virkamies, joka tuntee asian parhaiten, hoitaa yleensä myös kaikki samaan asiaan liittyvät toimenpiteet. Tämä hallinnon sisäinen järjestely, jota sinänsä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena ja toimivana, ei kuitenkaan ota riittävästi huomioon mahdollista esteellisyyttä ja sen vaikutuksia.

Asia kiteytyy siihen, voidaanko edellä käyvän lausunnon antamista toimenpidekiellon antamista koskevassa asiassa pitää sellaisena erityisenä syynä, että luottamuksen Karjalaisen puolueettomuuteen voidaan katsoa vaarantuneen.

Mielestäni on varsin vahvat perusteet epäillä, että asiansa tunteva esittelijä, joka lausunnon antamisvaiheessa on vakaasti ollut toimenpidekiellon antamisen kannalta, voisi omaksua toimenpidekieltoa koskevan valituksen käsittelyssä toisenlaisen kannan. Tämä johtunee nimenomaan siitä, että kun olosuhteissa ei ole tapahtunut mitään muutoksia, mitään syytä oikeana pidetyn käsityksen muuttamiseen ei ole olemassa. On ilmeistä, että lausunnon muodossa esitetty käsitys on vaikeuttanut asian arviointia puolueettomasti ja ennakkovaikutteista vapaasti valitusta ratkaistaessa.

4. Lopputoteamukset ja toimenpiteet

Ottaen huomioon oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n ja hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6) kohdan säännökset sekä ministeriölle luonnonsuojeluasioissa kuuluvat ohjaus- ja valvontatehtävät asiassa ei ole käynyt todennäköiseksi, että hallitusneuvos Hannu Karjalainen olisi tuolloin voimassaolleen lainsäädännön mukaan ollut esteellinen osallistumaan valitusasian käsittelemiseen ministeriössä.

Totean kuitenkin, että kehitys viime aikoina on ollut sen suuntainen, että esteellisyyskysymyksiä tulisi tarkastella entistä tiukemmin. Tässä yhteydessä on korostettu mm. tosiasiallisen esteellisyyden huomioimista ja yleisön luottamuksen merkitystä. Tämän vuoksi ja milloin esteellisyysepäily kohdistuu yhteen ja samaan henkilöön, eikä ministeriöön yleensä valitusviranomaisena, olisi mielestäni suotavaa menetellä jatkossa niin, että vastaavassa tilanteessa lausunnon valmistellut virkamies pidättäytyisi mahdollisen valitusasian käsittelystä, ottaen kuitenkin huomioon sen, mitä jäljempänä selostettavasta lainsäädännön muutoksista johtuu.

Lopuksi viittaan siihen, että hallintolainkäytön sekä esteellisyysperusteiden säätelyssä on ollut kehittämisen tarvetta. Tilannetta on korjannut osaltaan 1.12.1996 voimaan tullut hallintolainkäyttölaki (586/1996). Lain soveltamisalaa koskevassa 1 §:n 2 momentissa säädetään: "Tätä lakia sovelletaan myös, kun hallintoasiassa tehtyyn päätökseen haetaan muutosta valittamalla tai ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla hallintoviranomaiselta tai muutoksenhakuasioita käsittelemään perustetulta lautakunnalta tai muulta tähän rinnastettavalta erityiseltä viranomaiselta". Hallintolainkäyttölain kommentaarissa (Hallberg - Ignatius - Kanninen: Hallintolainkäyttölaki s. 49) on lausuttu, että "hallintolainkäyttölakia sovelletaan valitukseen silloinkin, kun valitus on tehtävissä ja se nojautuu tarkoituksenmukaisuusperusteeseen.....Samaten valtioneuvoston käsitellessä KHO:n sille KHOL 5 §:n 1 momentin nojalla siirtämää valitusasiaa se noudattaa hallintolainkäyttölakia."

Hallintolainkäyttölakiin on otettu säännös tuomarin esteellisyydestä (76 §). Siihen ei kuitenkaan sisälly uusia esteellisyysperusteita, vaan on tyydytty viittaamaan lyhyesti oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n säännökseen, koska oli tiedossa, että tuomarin esteellisyyttä koskevat säännökset olivat valmisteilla (siitä tarkemmin edellä mainittu Tuomarin esteellisyyttä koskevan työryhmän ehdotus; Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1996). Yleisesti voidaan todeta, että yleisten tuomioistuinten oikeuskäytäntö sekä myös ehdotetut tuomarin esteellisyysperusteet ovat lähentyneet hallintomenettelylain mukaisia perusteita.

Edellä lausutut näkökohdat saatan hallitusneuvos H.K:n sekä ympäristöministeriön tietoon. Myös oikeusministeriölle lähetän jäljennöksen päätöksestä tiedoksi. Muihin toimenpiteisiin ei asia puoleltani ole antanut aihetta.