27.2.1998

VALTIONEUVOSTON PERIAATEPÄÄTÖKSESTÄ

Valtioneuvoston esityslistoja tarkastettaessa ja kanteluasioita tutkittaessa on oikeuskanslerinvirastossa aika ajoin kiinnitetty huomiota siihen epäselvyyteen, jota on ilmennyt valtioneuvoston periaatepäätösten käyttämisessä. Asian selventämiseksi ja oikeusvarmuuden parantamiseksi olen jäljempänä kosketellut eräitä valtioneuvoston periaatepäätöksen käyttämiseen liittyviä näkökohtia.

1. Yleistä

Valtioneuvoston ohjesäännön (1522/1995) 5 §:n 5) kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa käsitellään ja ratkaistaan periaate- ja suunnittelupäätökset valtioneuvoston ja eri hallinnonalojen tehtävien ja toiminnan ohjaamisesta ja järjestämisestä.

Tässä asetuksenkohdassa mainittujen valtioneuvoston periaatepäätösten oikeudellista luonnetta on kuvattu niin, että ne ovat lähinnä poliittisia kannanottoja. Sellaisina ne ovat valmistelevia päätöksiä, joiden jälkeen toimivaltaiset valtioelimet tekevät tarvittavat lopulliset päätökset laillisessa järjestyksessä tuolloin voimassa olevan lainsäädännön tai periaatepäätöksen edellyttämän lainsäädännön muutosten mukaisesti. Periaatepäätöksillä ei ole katsottu olevan välittömiä oikeudellisia vaikutuksia kansalaisiin. Valtioneuvosto voi halutessaan ottaa periaatepäätöksen tarkoittamiin asioihin uuden, toisenlaisen kannan.

2. Havaintoja oikeuskäytännöstä

Valtioneuvosto on viime vuosina tehnyt periaatepäätöksen nimellä eräitä päätöksiä, joiden lainmukaisuus on normaalissa muutoksenhakumenettelyssä saatettu korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Tällaisia periaatepäätöksiä ovat olleet ainakin päätös 20.12.1990 valtakunnallisesta rantojensuojeluohjelmasta ja päätös 27.6.1996 vanhojen metsien suojelusta.

Valtakunnallista rantojensuojeluohjelmaa koskeva periaatepäätös sisälsi 127 ranta-aluetta ja noin 8 000 kilometriä rantaviivaa. Rantojensuojeluohjelmaan kuuluvat alueet oli mainittu ohjelman liitteessä. Luonnonsuojelulain (71/1923) mukaisiin toimenpiteisiin on tarkoitus ryhtyä vain maanomistajan aloitteesta tai mikäli alueella ryhdytään rakennushankkeisiin tai muihin suojeluarvoa vahingoittaviin toimiin. Erästä periaatepäätöksestä tehtyä valitusta ratkaistessaan korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään 22.6.1992 taltio nro 2456, että periaatepäätös oli valituskelpoinen. Ratkaisu on otettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaan 1992 A 1 ja ratkaisun otsikko kuuluu näin:

"Kun otettiin huomioon valtioneuvoston tekemän valtakunnallisen rantojensuojeluohjelman hyväksymistä koskevan päätöksen alueiden käyttöön kohdistuvat vaikutukset, päätöksellä katsottiin olevan sellaista oikeudellista merkitystä, että se oli HVaL 3 §:ssä tarkoitettu päätös, josta asianosainen, joka katsoi päätöksen loukkaavan oikeuttaan, sai tehdä valituksen."

Vanhojen metsien suojeluohjelmaa koskevan periaatepäätöksen 4. kohdassa on todettu, että Etelä-Suomen vanhojen metsien suojelemiseksi perustetaan luonnonsuojelualueet päätöksen liitteenä olevassa luettelossa mainituille yksityismailla oleville alueille. Alueet pyritään säilyttämään koskemattomina siten, että niiden luonnonvarainen kehitys turvataan. Alueiden yhteinen pinta-ala on noin 8 530 hehtaaria. Esittelymuistion mukaan kohteita oli tuossa vaiheessa kaikkiaan 209.

Periaatepäätöksestä tehdyssä valituksessa maanomistaja vaati, että hänen omistamaansa tilaan kuuluva metsämaa tulee jättää suojelusuunnitelman ulkopuolelle. Valitusta korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä ei ollut kiistaa valituskelpoisuudesta. Korkein hallinto-oikeus tutki valituksen ja ratkaisi asian päätöksellään 26.6.1997 taltio nro 1616 (dnro 697/4/96).

3. Johtopäätöksiä

Sanotun sisältöisiä periaatepäätöksiä valmisteltaessa on tullut kiinnittää asianmukaista huomiota näkökohtiin ja säännöksiin, jotka koskevat asianomaisten maanomistajien etujen ja oikeuksien huomioon ottamista. Niinpä maanomistajia on tullut hallintomenettelylain (598/1982) 15 §:n nojalla kuulla. Edellä kerrotuissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa omaksutun kannan mukaan niissä mainituilla periaatepäätöksillä on ollut myös sellaisia oikeudellisia vaikutuksia, että päätökset ovat olleet valituskelpoisia, joten ne annetaan tiedoksi sillä tavoin kuin tiedoksiannosta hallintoasioissa annetussa laissa (232/1966) on säädetty valituskelpoisten päätösten tiedoksiantamisesta.

Tarkasteltaessa eräiden kanteluasioiden perusteella ja muutoin kuulemisen järjestämistä ja tiedoksiantamista mainittuja periaatepäätöksiä koskevissa asioissa on voitu todeta, että kuuleminen on yleensä asianmukaisesti järjestetty, mutta päätösten tiedoksiantamisessa on ollut puutteita. Tämä on ilmeisesti johtunut siitä, että periaatepäätösten on katsottu olleen sellaisia, ettei niihin ole voinut hakea muutosta. Asianmukaisen tiedoksiantamisen puuttumisesta johtunee, että korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtyjen valitusten lukumäärät ovat olleet maanomistajien suureen lukumäärään nähden yllättävän pienet: rantojensuojeluohjelmasta neljä valitusta ja vanhojen metsien suojeluohjelmasta yksi valitus. Asianmukaisten tiedoksiantotoimenpiteiden puute on omiaan johtamaan oikeudelliseen epävarmuuteen päätösten täytäntöönpanon ja jatkotoimenpiteiden osalta, koska valitusaika alkaa kulua päätöksen tiedoksiantamisesta. Päätös, johon voidaan joltakin osin hakea valittamalla muutosta, ei saa siltä osin lainvoimaa. Muutoksenhaku valtioneuvoston hyväksymien luonnonsuojeluohjelmien johdosta on nyttemmin tullut nimenomaisesti säännellyksi uuden luonnonsuojelulain (1096/1996) 61 §:ssä.

4. Esitys

Totean, että raja sellaisen valtioneuvoston periaatepäätöksen nimellä tehtävän päätöksen, joka sisältää kansalaisiin ulottuvia oikeudellisia vaikutuksia, ja tavanomaisen hallintopäätöksen välillä saattaa helposti hämärtyä. Periaatepäätös on edelleenkin käyttökelpoinen päätöksentekomuoto, kun otetaan huomioon tämän kirjeen alussa selostetut näkökohdat. Periaatepäätöksiä valmisteltaessa tulisi kuitenkin riittävässä määrin kiinnittää huomiota siihen, sisältääkö päätös puheena olevan kaltaisia oikeudellisia vaikutuksia, joihin kytkeytyy valitusmahdollisuus. Joulukuun 1 päivänä 1996 voimaan tulleen hallintolainkäyttölain (586/1996) 14 §:n mukaan myös valtioneuvoston päätökseen tulee nyttemmin liittää valitusosoitus, milloin päätös on sellainen, että siitä saa valittaa. Periaatepäätöstä koskevan valtioneuvoston esityslistan liitteenä olevassa muistiossa olisi käsiteltävä päätöksen vaikutuksia tältä osin. Saattaisi olla aiheellista myös harkita, onko tapauksessa, jossa valtioneuvoston päätös on valituskelpoinen, asianmukaista enää edes puhua periaatepäätöksestä.

Kunnioittavasti saatan edellä esitetyt valtioneuvoston periaatepäätöstä ja sen käyttämistä koskevat näkökohdat valtioneuvoston kanslialle tiedoksi ja samalla ehdotan harkittavaksi asian saattamista sopivalla tavalla ministeriöiden tietoon.