29.9.1997

1. TYÖMINISTERIÖN KIRJE

Työministeriö on käsitellyt kirjeessään työttömyysturvauudistuksen vaikutuksia tukityöllistämiseen.

Työttömyysturvalakia (602/84) muutettiin 1.1.1997 voimaan tulevalla lailla (666/1996). Lain 16 â:n mukaan ansioon suhteutettua päivärahaa maksetaan, jos henkilö on ollut vähintään 10 kuukauden ajan ennen työttömyyttä vakuutettuna työttömyyskassan jäsenenä ja vakuutettuna ollessaan täyttänyt työssäoloehdon. Työssäoloehto täyttyy, jos henkilö on 24 kuukauden pituisen tarkastelujakson aikana ollut yhteensä 43 viikkoa (10 kuukautta) lainkohdassa tarkemmin selostetussa työssä.

Työministeriön kirjeessä on muun ohella esitetty, että työttömyysturvauudistuksella pyritään kannustamaan työnhakijoita aktiivisuuteen työnhaussa. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on työssäoloehdon ja tukityöllistämisen välisen yhteyden katkaiseminen.

Työllisyysasetuksen 22 a â:n (273/1995) mukaan työllisyysmäärärahoista voidaan myöntää henkilöstön palkkaukseen työllistämistukea enintään 10 kuukaudeksi kerrallaan.

Ministeriön kirjeessä on todettu, että työllistämisvarat on mitoitettu niin, että niillä tuetun työsuhteen kesto on keskimäärin kuusi kuukautta. Tukijakso voi olla kuutta kuukautta lyhyempi tai pitempi tapauksissa, joissa se on tarkoituksenmukaista asiakkaan työmarkkinavalmiuksien parantamisen ja pysyvän työllistymisen kannalta. Hallitus on päättänyt työvoimapoliittisten toimenpiteiden tason. Työllistämistuilla pyritään antamaan mahdollisimman monelle työttömälle mahdollisuus päästä ainakin puoleksi vuodeksi työhön.

Mikäli työnhakijalle järjestään 10 kuukauden työllistämisjakso työssäoloehdon täyttämiseksi, menetellään työttömyysturvalain, työllisyysasetuksen ja sen nojalla annetun määräyksen, sovittujen tulostavoitteiden sekä harkintavallan rajoitusperiaatteisiin kuuluvan tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti. Myös tukityön ja työvoimakoulutuksen palvelukokonaisuuksia on käytettävä työmarkkinoille sijoittumisen parantamiseen eikä työttömyysturvan paluuehdon täyttämiseen.

Jos tukityöllistäminen yksittäisillä päätöksillä muutetaan pääsääntöisesti kymmenen kuukauden pituiseksi, viedään suurelta osin pohja pois hallituksen päättämiltä ja eduskunnan hyväksymiltä työttömyysturvalain ja työllisyysasetuksen tavoitteilta. Tukijaksojen pidentäminen merkitsee myös sitä, että ne kokonaissäästöt, jotka hallitus ja eduskunta ovat päättäneet, eivät synny.

Edellä mainittuun viitaten työministeriö on todennut, että työllistämisjaksoa ei saa järjestää 10 kuukauden pituiseksi siinä tarkoituksessa, että tukityöllä turvataan ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan saanti.

Kysymyksessä olevan kirjeen lisäksi työministeriö on lähettänyt työvoimapiirien toimistoille ja työvoimatoimistoille 3.12.1996 päivätyn kirjeen (Dnro 3618/010/96 TM). Siinäkin on todettu, ettei työllistämistukijaksoja tule järjestää 10 kuukauden pituisiksi työssäoloehdon täyttämistarkoituksessa.

2. KANTELU

Neljä kansanedustajaa on oikeuskanslerille 8.1.1997 saapuneessa kirjoituksessa viitannut työministeriön 11.9.1996 päivättyyn kirjeeseen siltä osin kuin ministeriö esittämillään perusteilla oli katsonut, että työllistämisjaksoa ei saa järjestää 10 kuukauden pituiseksi siinä tarkoituksessa, että tukityöllä turvataan ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan saanti.

Tennilä ja hänen myötäpuolensa ovat katsoneet, että työministeriö oli kirjeen laatiessaan menetellyt työllisyyslain ja työllisyysasetuksen hengen ja kirjaimen vastaisesti ja ylittänyt valtuutensa.

Työvoimapoliittisen lainsäädännön tarkoituksena oli auttaa ihmisiä työllistymään ja turvaamaan toimeentulonsa. Kantelijoiden mielestä työministeriön kirjeessä kuitenkin heijastui henki, että työttömille pyrittäisiin tarkoituksellisesti aiheuttamaan lisää ongelmia mm. estämällä heidän pääsynsä työttömyysturvan piiriin. Tosin työttömyysturvalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/1996 vp) oli lausuttu, että muutoksilla pyrittiin osaltaan estämään käyttäytymistä, jossa työllistyminen tapahtuu vain aiemmin vallinneen päivärahatason uudelleen saavuttamiseksi. Perusteluja ei kuitenkaan voinut tulkita siten, että työllistäminen työttömyysturvan saavuttamiseksi olisi kiellettyä sellaisella absoluuttisella tavalla, joka työministeriön kirjeessä esitettiin.

3. TYÖMINISTERIÖN SELVITYS JA KANTELIJOIDEN VASTINE

Olen 21.2.1997 pyytänyt työministeriöltä selvitystä menettelynsä perusteista. Ministeriö on antanut työministeri Liisa Jaakonsaaren ja tarkastaja Eeva Vahteran allekirjoittaman 3.4.1997 päivätyn selvityksen. Ministeriön selvityksen johdosta Tennilä ja hänen myötäpuolensa ovat antaneet 5.5.1997 päivätyn vastineen.

3.1. Työministeriön selvitys

Työministeriö on selostanut aiemman työttömyysturvajärjestelmän rakenteellisia ongelmia, työllistämistuen tavoitteita ja suhdetta työttömyysturvaan.

Kantelukirjoituksessa tarkoitetun kirjeen tarkoituksena oli korostaa sitä, ettei työttömyysturvalain työssäoloehdon pidennyksen seurauksena työllistämistukijaksoja ryhdytä pidentämään 10 kuukauden pituisiksi työssäoloehdon täyttämistarkoituksessa. Työllistämistukijakson pituutta harkittaessa lähtökohtana olisi oltava työnhakijan työmarkkinavalmiuksien parantaminen siten, että tukityöllistämisellä saataisiin entistä parempi työvoimapoliittinen vaikuttavuus.

Työministeriö ei ollut kantelun kohteena olevassa kirjeessään kieltänyt työvoimatoimistoja myöntämästä työllistämistukea 10 kuukaudeksi. Jotta työvoimatoimistot voisivat tehdä myös kuutta kuukautta pitempiä työllistämistukipäätöksiä, ei työttömyysturvauudistuksen yhteydessä muutettu työllisyysasetuksen 22 a â:ää.

3.2. Vastine

Työministeriö ei ollut osoittanut, että 10 kuukauden tukityöpaikkojen järjestäminen ansiosidonnaisen päivärahan saamiseksi olisi kiellettyä ja että ministeriön kirje olisi tältä osin lain mukainen. Kirje oli myös varsin tiukkasävyinen ja ankara.

4. RATKAISU

Totean asiassa seuraavaa.

4.1. Tarkoitussidonnaisuuden periaate

Työministeriön 11.9.1996 päivätyssä kirjeessä on viitattu siihen, että työvoimaviranomainen toimisi muun ohella harkintavallan rajoitusperiaatteisiin kuuluvan tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti, mikäli työnhakijalle järjestetään 10 kuukauden työllistämisjakso työssäoloehdon täyttämiseksi.

Tarkoitussidonnaisuuden periaate yleisenä hallinto-oikeudellisena periaatteena sisältää velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Käytännössä voi tosin olla ongelmallista, mikä on toimivallan käytön oikea tarkoitus ja mitkä siten ovat harkintavallan käytön sallitut rajat. Työvoimaviranomaisilla on voimassa olevien säännösten nojalla varsin laaja harkintavalta työllistämistuen myöntämisessä, joten voidaan kysyä, miten tarkoitussidonnaisuusperiaatteen vastainen menettely selvästi ilmenisi. Saattaa olla niin, että ministeriön kirjeessä tältä osin on itse asiassa tarkoitettu sitä, että kysymys olisi työvoimapoliittisten tavoitteiden vastaisesta menettelystä.

4.2. Ministeriön määräyksistä ja ohjeista

Viranomaisten harkintavallan käyttöön voidaan vaikuttaa myös hallinnon sisäisellä ohjauksella.

Viranomaisten määräyksistä ja ohjeista annetussa lain 573/1989 muut. 1036/1996) 1 â:n mukaan lain tavoitteena on valtion hallintoviranomaisten määräysten ja ohjeiden antamisen rajoittaminen ja selkeyttäminen. Lakia sovelletaan 2 â:n nojalla myös ministeriöihin.

Lain 3 â:n mukaan määräyksillä tarkoitetaan viranomaisten päättämiä yleisiä sääntöjä, joita on velvoittavina noudatettava niissä tarkoitetuissa yksittäistapauksissa. Ohjeilla tarkoitetaan viranomaisen päättämiä yleisiä sääntöjä, jotka eivät ole velvoittavia.

Määräyksistä ja ohjeista tulee lain 4 â:n 1 momentin ja 10 â:n 1 momentin mukaan käydä ilmi säännökset, joihin viranomaisen toimivalta perustuu.

4.3. Työministeriön 11.9.1996 päivätyn kirjeen arviointia

Työministeriön kirje, jossa työvoimaviranomaisten huomiota kiinnitetään työttömyysturvan ja tukityöllistämisen yhteensovittamiseen, ei ole muodoltaan normimääräys. Totean, että kirjettä ei voida perustaa työllisyysasetuksen 51 â:n säännöksiin, joiden mukaan työministeriö voi antaa tarkempia määräyksiä työllisyysasetuksen täytäntöönpanosta. Luonteeltaan kirjettä on pidettävä ohjeena.

Kirje siltä osin kuin siinä on lausuttu 10 kuukauden työllistämisjakson järjestämisestä työnhakijalle työssäoloehdon täyttämiseksi on saanut jyrkän ja yksiselitteisen sisällön. Ohje on siten voitu lukea ja tulkita kantelukirjoituksessa mainitulla tavalla.

Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, että voimassa olevan työllisyysasetuksen 22 a â:n nojalla työllistämistukea voidaan myöntää 10 kuukaudeksi. Työministeriön kirjeellä ei luonnollisesti ole voitu kieltää työvoimaviranomaisia soveltamasta voimassa olevaa säännöstä. Työministeriö itsekin on todennut minulle antamassaan selvityksessä, ettei se ollut kirjeessään kieltänyt työvoimatoimistoja myöntämästä työllistämistukea 10 kuukaudeksi.

4.4. Lopputoteamus

Työministeriön kirjeessä on tehty selkoa työttömyysturvauudistuksen tavoitteista. Ministeriö on työvoimapoliittisilla ja valtiontaloudellisilla syillä perustellut työllistämisjakson pituudesta omaksumaansa kantaa. Niin kuin edellä olen todennut kirjeen sanamuotoa voidaan arvostella siltä osin kuin siinä on lausuttu 10 kuukauden työllistämisjakson järjestämisestä työssäoloehdon täyttämiseksi. Tiedossani ei kuitenkaan ole tapauksia, joissa työvoimaviranomaiset olisivat tulkinneet ministeriön ohjeen sitovaksi määräykseksi.

Työministeriö olisi voinut harkita kirjeen kirjallista ilmaisua tarkemmin. Kun kuitenkin otetaan huomioon kirjeen sisältö kokonaisuudessaan, sen luonne ohjeena ja se, että ohje ilmeisesti on ollut lainsäätäjän tarkoituksen mukainen, ei minulla ole aihetta puuttua enempää työministeriön menettelyyn.

Kiinnitän kuitenkin vastaisen varalle työministeriön huomiota ministeriön ohjeiden kirjalliseen ilmaisuun ja viranomaisten määräyksistä ja ohjeista annetun lain säännöksiin. Siinä tarkoituksessa lähetän jäljennöksen ratkaisustani työministeriölle tiedoksi.