28.8.1997

Korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtävien ja muiden sivutoimien ilmoittaminen oli perustunut pitkään jatkuneeseen käytäntöön, jonka mukaisesti korkein oikeus oli vastaanottanut jäseniltään yleisluontoisia ja yksilöimättömiä ilmoituksia heidän sivutoimistaan. Välimiesilmoitusten yleisluontoisuuden taustalla ovat saattaneet olla välimiesmenettelyn perusteista johtuvat syyt. Välimiesmenettely perustuu asianosaisten väliseen sopimukseen, eikä välimiesmenettely ole julkista. Myös välimiesmenettelyn asianosaiset ovat pitäneet julkisuutta sinänsä haitallisena.

Kanteluun antamassaan päätöksessä oikeuskansleri on todennut, että tuomareilta ja muilta virkamiehiltä edellytettävä sivutoimilupa ja -ilmoitus perustuvat valtion virkamieslain (450/1994) 18 §:n velvoittavaan säännökseen. Sivutoimilupahakemus tai sitä vastaava ilmoitus tulee vaatia kustakin sivutoimesta erikseen. Myös valtion virkamieslain 18 §:n 3 momentin mukaisen ilmoituksen tulee sisältää riittävän yksilöidyt tiedot sen arvioimiseksi, liittyisikö sivutoimeen jokin sellainen lain 18 §:n 2 momentissa mainittu oikeudellinen peruste, jonka vuoksi sivutoimen vastaanottaminen olisi evättävä. Päätöksessään oikeuskansleri on todennut, että välimiestehtävien ja muiden sivutoimien valvonnassa noudatettu korkeimman oikeuden hallinnollinen menettely ei ole täyttänyt valtion virkamiesten sivutoimien valvontaa koskevan lainsäädännön vaatimuksia.

1 KANTELUKIRJOITUS

Oikeuskanslerille 23.2.1997 osoittamassaan kirjoituksessa Jyrki Virolainen on selostanut korkeimman oikeuden jäsenten toimimista välimiesoikeuksissa sekä korkeimman oikeuden käytäntöä välimiestehtävien ilmoittamisen valvonnassa. Virolainen on pyytänyt oikeuskansleria ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtävien ilmoittamisessa ja valvonnassa olevien epäkohtien poistamiseksi.

Virolainen on viitannut virkamiesten sivutoimia koskevaan valtion virkamieslain 18 §:ään, joka koskee myös tuomareita. Vakiintuneesti on katsottu, että toimiminen välimiesmenettelystä annetussa laissa (967/1992) tarkoitettuna välimiehenä on lainkohdassa tarkoitettu sivutoimi. Työajan käyttämistä edellyttävään sivutoimeen on virkamiehen haettava virkamieslain 18 §:n 1 momentin mukainen lupa. Muusta kuin työaikaa vaativasta sivutoimesta virkamiehen on tehtävä virkamieslain 18 §:n 3 momentin mukainen ilmoitus. Ilmoituksen sisällöstä ei ole laissa erillisiä säännöksiä. Jotta viranomainen voisi valvoa sivutoimen asiallisuutta, on johdonmukaista katsoa, että ilmoituksen on sisällöltään täytettävä samat yksilöintivaatimukset kuin sivutoimilupaa koskevan hakemuksenkin. Viranomainen voi valvoa myös ilmoituksenvaraisia sivutoimia ja ottaa sivutoimen sallimista koskevan asian käsiteltäväksi. Virka-ajan ulkopuolisen sivutoimen vastaanottaminen ja pitäminen voidaan kieltää virkamieslain 18 §:n 2 momentissa säädetyillä perusteilla.

Koska tuomareilla ei ole virka-aikaa, on katsottu, että heidän ei tarvitse hakea sivutoimilleen lupaa, vaan virkamieslain 18 §:n 3 momentin mukainen ilmoitus tuomareiden kohdalla riittää. Käytännössä on kuitenkin ilmennyt, että välimiestehtäviä koskevia sivutoimi-ilmoituksia ei ole yksilöity virkamieslain 18 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Korkeimman oikeuden jäseninä olevilta oikeusneuvoksilta ei ole tähän mennessä vaadittu välimiestehtävien laadun ja laajuuden yksilöintiä, vaan on riittänyt, että he ovat ilmoittaneet sivutoimirekisteriin merkittäväksi ainoastaan sen, että heillä on välimiestehtäviä.

Jyrki Virolainen on kantelukirjoituksessaan pyytänyt oikeuskansleria selvittämään, onko esimerkiksi korkeimman oikeuden jäsenen ilmoitus, jonka mukaan hänellä "on välimiestehtäviä" tai että hän "toimii välimiehenä" riittävä, vai tulisiko välimiehenä toimivan tuomarin yksilöidä ilmoituksensa tarkemmin. Onko toisin sanoen korkeimman oikeuden sivutoimirekisterinpito puheena olevilta osin lainmukainen vai onko olemassa jokin peruste, joka sallii välimiestehtävän osalta sivutoimi-ilmoituksen yksilöintivaatimuksesta poikkeamisen. Virolainen on kirjoituksessaan katsonut, että korkeimmassa oikeudessa noudatettu sivutoimien ilmoitus- ja valvontakäytäntö ei täytä sivutoimi-ilmoituksen yksilöinniltä vaadittavaa tarkkuutta eikä siis perustu lakiin.

Virolaisen mukaan sivutoimena hoidettavan välimiestehtävän yksilöinti on tärkeää ensinnäkin siksi, että sen avulla voidaan arvioida, vähentääkö esimerkiksi oikeusneuvosten toimiminen välimiehinä luottamusta heidän viranhoitoonsa ja riippumattomuuteensa. Myös tuomarin esteellisyyden selvittämiseksi olisi paikallaan, että sivutoimi-ilmoitukset olisivat tarkasti yksilöityjä. Kolmas peruste, joka edellyttäisi sivutoimi-ilmoitusten yksilöintiä ja rekisteröintiä on sen selvittäminen, haittaavatko välimiestehtävät tuomareiden virkatehtävien hoitamista. Tätä ei voida valvoa, jos tyydytään nykyisen kaltaisiin yksilöimättömiin ilmoituksiin.

Se, että välimiesmenettely on salaista ei ole lain mukainen syy jättää lakiin perustuva sivutoimi-ilmoitus tekemättä tai yksilöimättä.

2 HANKITTU SELVITYS

Olen kirjeelläni 28.2.1997 pyytänyt oikeusministeriötä hankkimaan Virolaisen kirjoituksen sisältämän kantelun tutkimista varten tarpeellisen selvityksen korkeimmalta oikeudelta ja antamaan oman lausuntonsa asiassa.

2.1 Korkeimman oikeuden selvitys

Korkeimman oikeuden täysistunnossa käsitellyssä 23.4.1997 päivätyssä korkeimman oikeuden selvityksessä on todettu seuraavaa:

Sivutoimilupaa virkamiehen on haettava sellaisen sivutoimen pitämiseen, joka edellyttää työajan käyttämistä sivutoimeen kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Muusta kuin luvanvaraisesta sivutoimesta virkamiehen on tehtävä ilmoitus asianomaiselle viranomaiselle. Korkeimman oikeuden jäseniin ja esittelijöihin ei sovelleta työaikalakia.

Korkeimmassa oikeudessa sivutoimiasioiden käsittelyssä noudatetut käytännöt ovat nykyisessä muodossaan peräisin vuoden 1986 virkamieslain (756/86) voimaantulosta 1988.

Korkeimman oikeuden jäsenet ja esittelijät tekevät sivutoimistaan ilmoituksen. Ilmoitukset ovat yleensä kirjallisia, mutta myös suullisia ilmoituksia on tehty. Kirjallinen ilmoitus merkitään diaariin.

Ilmoitus, myös mahdollinen suullinen, otetaan vastaan täysistunnossa ja merkitään täysistunnon pöytäkirjaan. Esittelijänä täysistunnossa on työjärjestyksen 32 §:n 1 kohdan (787/1994) nojalla kansliapäällikkö.

Jos ilmoituksen johdosta ei päätetä ryhtyä valtion virkamieslain 18 §:n 3 momentissa mainittuun toimenpiteeseen eli kieltää sivutoimen pito, ilmoitus merkitään tiedoksi. Jos sivutoimen pito kielletään, kiellosta päätetään täysistunnossa.

Välimiesoikeuksien osalta on vakiintunut se menettely, että asianomainen ilmoittaa yleisesti toimivansa välimiehenä käsiteltävinä olevia riitoja yksilöimättä.

Kirjalliset sivutoimi-ilmoitukset varustetaan esittelyä koskevin merkinnöin ja säilytetään arkistonmuodostussuunnitelman mukaisesti pysyvästi. Ne, samoin kuin täysistunnon pöytäkirja, ovat julkisia asiakirjoja, joihin on mahdollista tutustua ja joista annetaan pyydettäessä jäljennös.

2.2 Oikeusministeriön lausunto

Oikeusministeriö on kirjeessään 7.5.1997 ilmoittanut että ministeriöllä ei ole sen lisäksi mitä korkeimman oikeuden selvityksestä ilmenee, asiassa muuta lausuttavaa.

3 RATKAISU

Tämän kanteluasian olen tutkinut.

Päätös sisältää oikeudellisen arvion korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtävien ilmoituksessa ja valvonnassa sovelletusta käytännöstä sivutoimien ilmoitus- ja valvontavelvollisuutta koskevan voimassa olevan lainsäädännön kannalta. Asiaa on mahdollisen tulevan lainsäädännön tarpeiden näkökulmasta tarkasteltu tuomaritoimikunnan välimietinnöstä (KM 1997:12) oikeusministeriölle 28.8.1997 antamassani lausunnossa dnro 30/20/97.

3.1 Sovellettavista säännöksistä

Virkamiehen sivutoimia koskeva perussäännös on valtion virkamieslain (750/1994) 18 §:ssä. Sellaiseen sivutoimeen, joka edellyttää työajan käyttämistä sivutoimeen kuuluvien tehtävien hoitamiseen, vaaditaan 18 §:n 1 momentin mukainen sivutoimilupa.

Lain 18 §:n 3 momentin mukaan muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta sivutoimesta virkamiehen on tehtävä ilmoitus asianomaiselle viranomaiselle. Viranomainen voi kieltää tällaisen sivutoimen vastaanottamisen ja pitämisen lainkohdan 2 momentissa säädetyillä perusteilla.

Valtion virkamieslain 18 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa sivutoimiluvan myöntämistä on otettava huomioon, että virkamies ei saa sivutoimen vuoksi tulla esteelliseksi tehtävässään. Sivutoimi ei myöskään saa vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa tai muutenkaan haitata tehtävän asianmukaista hoitamista taikka kilpailevana toimintana ilmeisesti vahingoittaa työnantajaa.

Sivutoimen käsite on valtion virkamieslaissa määritelty laaja-alaisesti. Lain 18 §:ssä sivutoimella tarkoitetaan virkaa sekä palkattua työtä ja tehtävää, josta virkamiehellä on oikeus kieltäytyä, samoin kuin ammattia, elinkeinoa ja liikettä.

Voimassa olevan virkamieslain 18 §:n sivutoimisäännös on kilpailevaa toimintaa koskevaa kieltoa lukuun ottamatta samansisältöinen kuin 30.11.1994 saakka voimassa olleen valtion virkamieslain (755/1986) 24 §.

3.2 Virkamiehen sivutoimien valvonnan perusteista

Valtion virkamiesten sivutoimia koskevat virkamieslain säännökset ovat yleisiä. Ne koskevat myös tuomareita. Valtion virkamieslain 18 §:n 4 momentissa tarkoitettuja hallinnonalakohtaisia erityissäännöksiä on voimassa lähinnä puolustusvoimissa sekä poliisi- ja verohallinnossa. Erityissäännöksiä tuomioistuinten jäsenten ja niiden muiden virkamiesten sivutoimista ei ole annettu.

Virkamiesten sivutoimien valvonnalle ja rajoittamiselle on monia perusteita. Ensinnäkin kysymys on virkamiehen ja hänen työnantajansa välisestä perussuhteesta. Virkamiehen työnantajana olevan julkisyhteisön perusteltuna valvontaintressinä voidaan pitää sitä, että päätoimisessa virassa oleva ja siitä palkan saava virkamies sivutoimiensa estämättä hoitaa virkansa asianmukaisesti ja täysipainoisesti. Joissakin viroissa kysymys on myös siitä, että virkamiehen sivutoimet eivät saa muodostaa kilpailevaa toimintaa viraston toimialalla.

Toiseksi virkamiesten sivutoimien sallittavuuden arvioimisessa on kysymys viranomaisten sekä niiden asiakkaiden ja muiden kansalaisten välisestä luottamuksesta. Selvää on, että virkamies ei saa sivutoimiensa takia tulla virkatoimiinsa toistuvasti esteelliseksi. Hallintomenettelylain ja oikeudenkäymiskaaren esteellisyyssäännöksissä säädettyjen asia- ja asianosaiskohtaisten esteellisyystilanteiden ohella kysymys on laajemmasta, kansalaisten yleisestä luottamuksesta viranomais- ja tuomioistuintoimintaa kohtaan. Kansalaisten täytyy voida luottaa siihen, että hallintovirkamiehet ja tuomarit hoitavat virkatoimensa sivuvaikutteista vapaina niin, että heidän taloudelliset tai muut sidonnaisuutensa eivät vaaranna hallinto- tai tuomioistuintoiminnan puolueettomuutta.

Tuomareiden kohdalla mainitut vaatimukset ovat heidän tehtävänsä laadusta johtuen korostuneita. Heidän työssään on kysymys tuomiovallan käytöstä, joka hallitusmuodon 2 §:n 4 momentin mukaisesti kuuluu riippumattomille tuomioistuimille. Toukokuussa 1990 Suomessa voimaan tulleen Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen (439/1990) 6 artikla ja sen tulkintaa koskevat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut ovat syventäneet ja laajentaneet tuomioistuimien riippumattomuuden ja puolueettomuuden sisältöä. Ihmisoikeustuomioistuin on asettanut vaatimukset tässä suhteessa korkealle. Ei ole pidettävä riittävänä, että "oikeus toteutuu". Samalla on vaadittava, että tuomioistuimen toiminta ja sen ratkaisut antavat ulkopuolisenkin silmissä sellaisen vaikutelman, että oikeus on epäilyksettä toteutunut.

3.3 Korkeimman oikeuden hallintokäytännön oikeudellista arviointia

Jyrki Virolaisen kantelukirjoituksen mukaan samoin kuin oikeusministeriön asettaman tuomaritoimikunnan suorittaman selvityksenkin (KM 1997:12) perusteella näyttää siltä, että tuomareiden sivutoimien ilmoittamista ja sivutoimien valvontaa koskevat muutostarpeet ovat nousseet esiin lähinnä muutamien korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtäviin liittyen. Korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtävien ja muiden sivutoimien seuranta ja valvonta on ollut yleisluontoista ja väljää. Valvonnallisten puutteiden taustalla on joissain tapauksissa todettu olleen se, että asianomaisen tuomarin sivutoimestaan korkeimmalle oikeudelle tekemä ilmoitus on ollut yleisluontoinen ja yksilöimätön.

Korkeimman oikeuden jäsenten välimiesilmoitusten yleisluontoisuuden ja niiden hyväksymisen taustalla ovat saattaneet olla osin välimiesmenettelyn perusteista johtuvat syyt. Välimiesmenettelystä annetun lain (967/1992) mukainen välimiesmenettely perustuu asianosaisten väliseen sopimukseen, jolla lain 2 §:n mukainen yksityisoikeudellinen riita-asia määrätään välimiesten lopullisesti ratkaistavaksi. Välimiesmenettelyyn ei sovelleta oikeudenkäynnin julkisuudesta annettua lakia (945/1984). Välimieslaissa säädettyjä erityistilanteita lukuun ottamatta tietojen antaminen asian vireilläolosta tai välimiesmenettelyssä käsiteltävästä asiasta on asianosaisten vallassa. Välimiesmenettelyn käyttämisen taustalla voi olla mm. se, että asianosaiset ovat pitäneet tuomioistuimessa käsiteltävään oikeudenkäyntiin liittyvää julkisuutta sinänsä haitallisena.

Virkamiehen ja samalla myös tuomarin sivutoimilupa ja sivutoimen vastaanottamista koskeva ilmoitus perustuvat kuitenkin lain velvoittavaan säännökseen. Valtion virkamieslain 18 §:ää täsmentävässä valtion virkamiesasetuksen (971/1994) 19 §:ssä edellytetään, että ilmoitus lain 18 §:n 3 momentissa tarkoitetusta sivutoimesta on tehtävä viipymättä. Virkamies ja myös tuomari on välimiesmenettelystä annetun lain säännöksistä riippumatta aina velvollinen noudattamaan näitä säännöksiä. Korkeimman oikeuden jäsenet ja virkamieslain 48 §:ssä tarkoitetut esittelijät tekevät ilmoituksen valtion virkamiesasetuksen 18 §:n 2 kohdan mukaisesti korkeimmalle oikeudelle.

Se, että valtion virkamieslain 18 §:n mukainen sivutoimilupahakemus tai sitä vastaava ilmoitus tulee vaatia yksilöidysti kustakin sivutoimesta erikseen ilmenee mainitun lainkohdan ja valtion virkamiesasetuksen 19 §:n sanamuodosta. Vaikkakin näitä säännöksiä on aikanaan saatettu tulkita löysästi tai peräti jättää ne virheellisesti huomiotta, virkamiesten sivutoimien valvontaa koskevien säännösten oikeudellinen tarkoitus huomioon ottaen niiden sanamuodosta poikkeavan käytännön omaksuminen vaikuttaa varsin huonosti perustellulta. Tässä kohdin tulisi mielestäni hallinnollisesti muistaa, että valtion virkamieslain 18 §:n 1 momentin mukaisen sivutoimiluvan osalta on kysymys lainkohdassa mainitun hallinnollisen lupa-asian ratkaisemisessa tarvittavista tiedoista. Virkamieslain 18 §:n 3 momentissa mainitun sivutoimi-ilmoituksen osalta kysymys on sellaisten kutakin sivutointa koskevien riittävän yksilöityjen tietojen antamisesta, joiden perusteella asianomainen viranomainen voi tarvittaessa ottaa harkittavaksi ja päättää, liittyykö mainittuun sivutoimeen jokin sellainen valtion virkamieslain 18 §:n 2 momentissa mainittu oikeudellinen peruste, jonka vuoksi viranomaisen olisi evättävä sivutoimen vastaanottaminen tai pitäminen.

Yleisluontoinen viittaus välimiesmenettelyn luonteeseen liittyvään asianosaistietojen suojaamisintressiin ei ole mielestäni ollut asianmukainen peruste laissa säädetystä ilmoitusvelvollisuudesta poikkeamisille. Korkeimmalla oikeudella on sinänsä ollut mahdollisuudet ottaa jäsentensä sivutoimi-asiat ratkaistaviksi myös tältä osin ja päättää, ovatko valtion virkamieslain 18 §:ssä virkamiehelle säädetyn ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi tarvittavat tiedot välimiesmenettelyssä käsiteltävästä asiasta yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:ssä (673/1991) ja mainitun lain nojalla annetun asetuksen (650/1951) 1 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, joista voidaan antaa tietoja vain asianomaisen suostumuksella.

Tuomaritoimikunnan selvityksen perusteella tuomareiden toimiminen välimiesoikeuksien puheenjohtajina ja jossain määrin myös jäseninä on ollut Suomessa samantyyppistä kuin monissa muissakin maissa. Korkeimman oikeuden tuomareiden sivutoimia koskeva käytäntö on nähtävästi jatkunut jo pitkään. Tuomareiden antamien välimiestuomioiden määrä näyttää tuomaritoimikunnan selvityksen mukaan kuitenkin neljän viime vuoden kuluessa vähentyneen. Korkeimman oikeuden jäsenten välimiestehtävissä noudatettu käytäntö on voinut osaltaan liittyä erityisen pätevien siviili- ja kauppaoikeuden asiantuntijoiden saamiseen tuomioistuimen jäseniksi.

Kuten edellä on viitattu, yhteiskunnallinen tilanne on kuitenkin tuomarin viran ja sen hoidolle asetettavien vaatimusten kannalta muuttunut Suomen liityttyä Euroopan Neuvostoon ja sen ihmisoikeussopimukseen. Tuomioistuimen ja tuomarin riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset ovat tulleet entistä korostuneemmin esille. Tuomarin viran hoitoon liittyvät hallinnolliset menettelyt, jotka olivat asianmukaisia ennen, eivät ole sitä enää uudessa tilanteessa.

3.4 JohtopäätöksetArvioidessani tuomareiden välimiestehtäviä koskevaa asiaa totean ensinnäkin, että siinä on kysymys tuomioistuimen sisäistä hallintoa koskevan yleisen virkamiesoikeudellisen oikeussäännön soveltamisesta tuomariin virkamiehenä. Kysymys ei ole siitä, että tuomarin tuomitsemistehtävän harjoittamiseen tai siihen kuuluvaan tuomarin harkintavaltaan puututtaisiin. Vaikkakin valtion virkamieslain ja -asetuksen mukaisten sivutoimien ja -tehtävien ilmoitusvelvollisuudelle ja niiden valvomiselle on saatettu antaa välimiesmenettelyn luonteeseen liittyen erilaisia tulkintasisältöjä, yleisen virkamiesoikeuden kannalta totean, että korkeimman oikeuden hallinnossa noudatettu menettely, jonka mukaan valtion virkamieslain 18 §:n 3 momentin mukaisina sivutoimi-ilmoituksina on tuomioistuimen jäseniltä hyväksytty mm. edellä todettuja yksilöimättömiä yleisluonteisia suullisia ilmoituksia tai ylimalkaisia kirjallisia ilmoituksia, ei ole täyttänyt valtion virkamiesten sivutoimien valvontaa koskevan lainsäädännön vaatimuksia. Menettelyä on tässä yhteydessä arvioitava erityisesti ylintä tuomiovaltaa käyttävän korkeimman oikeuden toiminnan perustana olevan puolueettomuuden ja riippumattomuuden kannalta.

Huomioon ottaen, että tuomareiden sivutoimia koskevan lainsäädännön kehittämistarvetta koskeva kysymys on tuomaritoimikunnan välimietinnön pohjalta oikeusministeriön valmisteltavana, minulla ei ole asian käsittelyn tässä vaiheessa aihetta muihin toimenpiteisiin kuin, että saatan käsitykseni valtion virkamiesten sivutoimien ilmoitusvelvollisuutta ja sivutoimien valvontaa koskevien voimassa olevien säännöksien tulkinnasta korkeimman oikeuden ja oikeusministeriön tietoon lähettämällä niille jäljennöksen tästä päätöksestä.