14.05.1997

Passi - Valtion maksuperustelaki - Leimavero

Passiin tehtävien lasta koskevien merkintöjen maksullisuus

Sisäasiainministeriön antamien ohjeiden perusteella passiin tehtävät lasta koskevat merkinnät olivat maksullisia. Ottaen huomioon passilain säännökset ja sisäasiainministeriön päätös poliisin suoritteiden maksullisuudesta lausuttu käsitys soveltamisohjeiden maksullisuutta koskevista johtopäätöksistä ilman siihen oikeuttavaa lainsäädännöllistä perustetta.

1. KANTELUKIRJOITUS

K.H. on oikeuskanslerille osoitetussa, 23.2.1996 päivätyssä kirjoituksessa esittänyt, että passilain 18 § edellyttää, että passinhaltijalla on oikeus saada leimaverotta uusi henkilökohtainen passi entisen passin jäljelläolevaksi voimassaoloajaksi, jos passin merkinnät eivät vastaa olosuhteissa tapahtuneita muutoksia tai passissa ei ole enää tilaa viranomaisen merkinnöille. Aikaisemmin tätä lainkohtaa on tulkittu siten, että syntyneet lapset on merkitty passinhaltijan passiin leimaverotta. Näin oli toimittu vuonna 1993, jolloin Huttusen passiin oli merkitty hänen vuosina 1991 ja 1993 syntyneet lapsensa.

Kun K.H. oli pyytänyt 23.2.1996 passiin merkittäväksi hänen vuonna 1995 syntynyt lapsensa, hänelle oli ilmoitettu, ettei tätä suoriteta maksutta vaan hänen tulee hakea uutta passia ja se maksaa 200 markkaa. Sisäasiainministeriö oli antanut ohjeet, että uusi passi annetaan maksutta vain mikäli entisessä passissa ei ole tilaa uusille merkinnöille. K.H:n tarkoituksena oli yksinomaan kirjauttaa passiin vuoden 1995 aikana syntynyt lapsi eikä hänellä ollut ollut tarvetta pidentää passinsa voimassaoloaikaa, joka olisi päättynyt 2.5.2000.

Passilain 18 § on säilynyt muuttumattomana lain voimaantulosta 1.10.1987 lukien. Leimaverolain 10 §, jossa säädettiin passin leimaverosta oli kumottu ja tilalle oli tullut valtion maksuperustelaki, jonka 2 §:ssä todetaan, että "jos muulla lailla tai laissa olevan valtuutuksen nojalla annetaan tästä laista poikkeavia säännöksiä, noudatetaan niitä tämän lain sijasta". Valtion maksuperustelaista tai sen nojalla annetuista sisäasiainministeriön päätöksistä ei löydy säädösperusteista tukea oikeudelle poiketa passilain 18 §:n tekstistä. Peritty 200 markan maksu on lakiin perustumaton.

2. HANKITTU SELVITYS JA VASTINE

Huttusen kirjoituksen johdosta sisäasiainministeriön poliisiosasto on antanut 3.4.1996 päivätyn, hallitusneuvos Arto Niemisen ja lainsäädäntöneuvos Kirsti Vihermaan allekirjoittaman selvityksen.

Jäljennös selvityksestä on lähetetty K.H:lle tiedoksi. Huttunen on antanut 10.5.1996 päivätyn vastineen.

2.1 Sisäasiainministeriön selvitys

Ministeriön selvityksessä 3.4.1996 on esitetty, että laki leimaverolain muuttamisesta (1080/1993) oli tullut voimaan 1.1.1994. Samanaikaisesti oli tullut voimaan valtion maksuperustelaki (150/1992). Vuoden 1994 alusta lukien poliisin suoritteista ei ollut enää peritty leimaveroa. Tämä oli perustunut poliisin suoritteiden maksullisuudesta annettuun sisäasiainministeriön päätökseen (1690/1993, muutettu 346/1994, 409/1994, 151/1994 ja 6/1995), joka oli annettu valtion maksuperustelain nojalla.

Sisäasiainministeriö oli antanut poliisin maksupäätöksestä soveltamisohjeen, jonka mukaan passin haltijalla on oikeus saada uusi henkilökohtainen passi entisen passin jäljellä olevaksi voimassaoloajaksi eli ns. jatkopassi, jos passissa ei ole enää tilaa viranomaisen merkinnöille taikka passin henkilötunnusta on muutettu viranomaisen päätöksellä. Ministeriön käsityksen mukaan muissa tapauksissa ei enää valtion maksuperustelain voimaantulon jälkeen voida antaa jatkopassia maksutta.

Poliisin maksupäätöksen mukaan vuoden passin hinta on 220 markkaa ja yli vuoden voimassa olevan passin hinta 200 markkaa. Kun passin haltija hakee nimenmuutoksen johdosta uutta passia, henkilölle annetaan uusi passi, joka on voimassa hakemuksen mukaisesti eli normaalitapauksessa 10 vuotta.

Poliisiosastolla on valmisteilla passilain muutos, jossa yhteydessä tullaan myös muuttamaan passilain 18 § taikka kumoamaan se kokonaisuudessaan.

2.2 Vastine

K.H. on vastineessaan 10.5.1996 esittänyt, että valtion maksuperustelaki yleislakina ja sen perusteella annetut sisäasiainministeriön määräykset eivät ole voineet kumota passilakia erityisesti mainittua matkustusasiakirjaa koskevana erityslakina, eikä mainituilla säädöksillä ole voitu muuttaa passilain 18 §:ää. Sisäasiainministeriön käyttöönottama menettelytapa on lainvastainen.

3. PÄÄTÖS

Tämän asian olen tutkinut.

3.1 Sovellettavat säännökset

Passilain (642/1986) 3 §:n 1 momentin perusteella Suomen kansalainen saa henkilökohtaisen passin, jollei laista muuta johdu. Saman lain 5 §:n 2 momentin perusteella viittätoista vuotta nuorempi Suomen kansalainen merkitään pyynnöstä hänen huoltajanaan olevan vanhempansa henkilökohtaiseen passiin, jos muut huoltajat siihen suostuvat.

Passilain 18 §:n mukaan passin haltijalla on oikeus saada leimaverotta uusi henkilökohtainen passi entisen passin jäljellä olevaksi voimassaoloajaksi, jos passin merkinnät eivät vastaa hänen olosuhteissaan tapahtuneita muutoksia tai passissa ei ole tilaa viranomaisen merkinnöille.

3.2 Asian arviointia

Valtion maksuperustelaki (150/1992) on tullut voimaan 1.3.1992. Tätä ennen voimassa oli ollut 1.1.1974 voimaan tullut valtion maksuperustelaki (980/1973). Hallituksen esityksessä Eduskunnalle valtion maksuperustelaiksi (HE 176/1991 vp.) on todettu, että lainsäädännöllisenä ongelmana oli voitu pitää osittain päällekkäisiä säädöksiä. Korvauksia oli peritty valtion maksuperustelain mukaisina maksuina, muiden maksuperustelakien nojalla, leimaverona sekä vähäisessä määrin toimituskirjalain mukaisina lunastuksina ja toimituspalkkioina. Joissakin tapauksissa oli ollut epäselvyyttä siitä, minkä lainsäädännön mukaan korvaukset tulisi määrätä vai tulisiko maksuja yleensä ottaen periä. Hallituksen esityksessä vanha valtion maksuperustelaki ehdotettiin kumottavaksi ja annettavaksi kokonaan uusi valtion maksuperustelaki. Lakiuudistuksen yksi keskeisiä periaatteita on ollut hallituksen esityksen mukaan se, että maksullisen toiminnan toimivaltaa ja vastuuta ehdotettiin siirrettäväksi hallinnon alemmille tasoille. Siirtämällä toimivaltaa ja vastuuta hallinnossa alaspäin vähennettäisiin hallinnon työmäärää ja nopeutettaisiin päätöksentekoa. Asianomainen ministeriö tekisi päätöksen hallinnonalansa maksullisista suoritteista ja siitä, määrätäänkö maksu omakustannusarvon perusteella vai liiketaloudellisin perustein.

Laki leimaverolain muuttamisesta (1080/1993) on tullut voimaan 1.1.1994. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle muun muassa laiksi leimaverolain muuttamisesta (HE 141/1993 vp.) on todettu, että maaliskuun alusta 1992 voimaan tulleen valtion maksuperustelain (150/1992) tavoitteena on ollut, että viranomaiset siirtyvät perimään toimituskirjoistaan leimaveron sijasta maksuja silloin, kun kysymyksessä ei ole fiskaalisilla perusteilla perittävä vero. Useilla hallinnonaloilla oli jo luovuttu leimaveron perimisestä tai luovutaan 1994 alusta.

Leimaverosta ja aikaisemmin voimassa olleen ja uuden maksuperustelakien mukaisista maksuista on säännelty erikseen. Passin maksullisuudesta oli aikaisemmin säädetty leimaverolain 10 §:ssä (1555/1991). Nyttemmin tilalle on tullut maksuperustelakiin ja sisäasiainministeriön sen nojalla antamaan päätökseen (1690/1993) perustuva maksu. Muutos on tapahtunut 1.1.1994 ja maksuperustelain tarkoituksena on ollut, että pääasiallisesti kaikki viranomaisten suoritteet olisivat maksullisia lukuun ottamatta laissa erikseen säänneltyjä maksuttomia suoritteita.

Nyt kysymyksessä oleva, edelleen voimassa oleva passilain 18 § sisältää viittauksen leimaveroon, ei maksuperustelain perusteella suoritettavaan, sisäasiainministeriön päätöksen mukaiseen maksuun. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon valtion maksuperustelain tarkoitus sisäasiainministeriön tulkintaa passiin tehtävän lasta koskevan lisäyksen maksullisuudesta voidaan pitää säännöksen sanamuodon mukaisesti perusteltuna. Toisaalta passilain 18 §:n voidaan katsoa sisältävän yleisen maksuttomuusperiaatteen siinä säännellyissä tapauksissa. Asiassa on myös otettava huomioon passilain 5 §:n 2 momentti ja se, ettei passiin tehtävästä lisäyksestä ole sisäasiainministeriön päätöksessä poliisin suoritteiden maksullisuudesta määrätty suoritettavaksi maksua. Tämän vuoksi katson, ettei ministeriö voi pelkästään valtion maksuperustelain ja sen nojalla antamansa päätöksen soveltamisohjeissa tulkinnallisesti vetää liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä kysymyksessä olevan merkinnän maksullisuudesta ilman, että maksulle on olemassa lainsäädännöllisesti selvä peruste. Määrätystä maksusta on mahdollista valittaa verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetun lain (367/1961) mukaisessa hallinnollisen lainkäytön järjestyksessä.

3.3 Johtopäätökset

Oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa viranomaisten ja virkamiesten toiminnan lainmukaisuutta. Oikeuskanslerille ei ole myönnetty toimivaltaa kumota tai oikaista hallintopäätöksiä.

Menettely passiin tehtävän alaikäistä lasta koskevan lisäyksen maksullisuudesta on perustunut sisäasiainministeriön antamiin ohjeisiin poliisin suoritteiden maksullisuudesta. Ottaen huomioon passilain säännökset ja valtion maksuperustelain ja sen nojalla annetun sisäasiainministeriön päätöksen sisältö poliisin suoritteiden maksullisuudesta saatan tiedoksi edellä kohdassa 3.2 esittämäni käsityksen ministeriön antamien ohjeiden lainsäädännöllisesti puutteellisesta perusteesta. Edellä sanotussa tarkoituksessa lähetän jäljennöksen päätöksestäni sisäasiainministeriölle ja valtiovarainministeriölle tiedoksi.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.