22.12.1995

L vakuutusoikeudesta 9 § 1 mom
OK 26 luku 6 §
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kohta

1 KANTELUKIRJOITUS

Oikeuskanslerille 28.6.1994 osoitetussa asianajaja M.F:n laatimassa
kirjoituksessa on viitattu O.K:n oikeuskanslerille
22.2.1993 osoittamaan kantelukirjoitukseen (dnro 234/1/93) ja
siihen 2.4.1993 päivätyssä apulaisoikeuskanslerin kirjeessä
annettuun ratkaisuun. Kantelukirjoitus koski O.K:n sotilasvamma-asiaa
ja viranomaisten menettelyä sotilasvamma-asian käsittelyssä.

Oikeuskanslerille 28.6.1994 osoitetussa kirjoituksessa on todettu,
että myös siinä on kysymys siitä, onko O.K:n sotilasvamma-asiassa
menetelty oikein ja kohtuullisesti. Kirjoituksessa
on viitattu Euroopan ihmisoikeustoimikunnan 11.1.1994
antamaan ratkaisuun asiassa Erkki Kerojärvi vastaan Suomi. Ihmisoikeustoimikunta
oli raportissaan yksimielisesti todennut,
ettei Kerojärvi ollut omassa sotilasvamma-asiassaan saanut
osakseen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Korkein oikeus oli
tapauksessa rikkonut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa,
kun Kerojärvelle ei ollut varattu tilaisuutta tutustua
kaikkeen aineistoon.

Koska O.K:n tapauksessa näyttää menetellyn samalla tavoin virheellisesti,
on kirjoituksessa katsottu, että oikeuskanslerilla
lienee perusteet ryhtyä toimenpiteisiin. Kirjoituksessa on
todettu, että ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja lakina voimassa
olevan ihmisoikeussopimuksen noudattaminen on ollut
asiaa käsitelleiden virkamiesten velvollisuus.

Kirjoituksessa on todettu, että O.K:n tapauksessa näyttää vakuutusoikeus
vastaanottaneen tapaturmaviraston lausunnon ja
sille oli hankittu jäljennöksiä O.K:n sotilasasiakirjoista.

2 ASIAKIRJASELVITYSTÄ

Tänne on tapaturmavirastosta ja vakuutusoikeudesta hankittu
nähtäviksi O.K:n sotilasvamma-asiakirjat. Niistä ilmenee, että
tapaturmavirasto oli päätöksellään 2.10.1991 hylännyt K:n sotilasvammakorvausta
koskeneen hakemuksen. Vakuutusoikeus ei
ollut O.K:n valitukseen 24.9.1992 antamassa päätöksessä
nro 07537/91/2713 muuttanut tapaturmaviraston päätöksen lopputulosta.
Korkein oikeus oli 4.2.1993 antamallaan päätöksellä
nro 357 hylännyt vakuutusoikeuden päätöksestä tehdyn valituksen.

Kantelukirjoituksen liitteenä on jäljennös Euroopan ihmisoikeustoimikunnan
11.1.1994 antamasta raportista asiassa Erkki
Kerojärvi v. Suomi (nro 17506/90). Lisäksi tänne on hankittu
jäljennös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kyseisessä asiassa
19.7.1995 antamasta päätöksestä (nro 20/1994/467/548). Raportissa
ja päätöksessä on kysymys Suomen tuomioistuinten,
viime kädessä korkeimman oikeuden, menettelystä Kerojärven sotilasvammakorvausta
koskeneessa asiassa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on päätöksestä lähemmin ilmenevin
perustein katsonut, että asiassa esitetyn selvityksen
perusteella hakija Kerojärven ei voitu sanoa saaneen oikeudenmukaista
oikeudenkäyntiä (fair trial) asiassaan korkeimmassa
oikeudessa. Tämän vuoksi asiassa oli tapahtunut Euroopan neuvoston
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan loukkaus.

3 HANKITTU SELVITYS

3.1 Selvityspyyntö

Olen kirjeelläni 22.9.1995 pyytänyt vakuutusoikeutta antamaan
kirjoituksen sisältämän kantelun tutkimista varten tarvittavan
selvityksen 1) vakuutusoikeuden menettelystä O.K:n yksittäisessä
valitusasiassa (valitusasia 7537/91/2713) ja 2) niistä
samanlaisten valitusasioiden käsittelyä koskevista toimenpiteistä,
joihin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yllä mainitun
tuomion johdosta on vakuutusoikeudessa ryhdytty.

3.2 Valitusasian ratkaisseiden vakuutustuomareiden selvitys

Selvityspyyntöni 1) kohdan osalta ovat O.K:n valitusasian
ratkaisemiseen 24.9.1992 osallistuneet vakuutusoikeuden lakimiesjäsenet,
vakuutustuomarit Seppo Kurki ja Erkki Noronen sekä
asian esittelijä vakuutussihteeri Marianne Niinikoski todenneet
omassa selvityksessään O.K:n valitusasian käsittelystä
muun ohella seuraavaa.

Valitusasian käsittelyssä oli kaikilta osin toimittu vakuutusoikeuden
silloisen käytännön mukaisesti. O.K. oli hakenut tapaturmavirastolta
sen 8.1.1982 antaman päätöksen oikaisemista.
Tapaturmaviraston hylättyä 2.10.1991 antamallaan päätöksellä
oikaisuhakemuksen O.K. oli valittanut vakuutusoikeuteen asiamiehenään
Sotainvalidien Veljesliiton lakimies. Tapaturmavirasto
oli antanut vakuutusoikeuden normaalilla lähetteellä valitukseen
pyydetyn lausunnon ja lähettänyt samalla vakuutusoikeuteen
asiaan liittyvät asiakirjat. Lausuntonaan tapaturmavirasto
vain lyhyesti esitti, että valitus olisi perusteettomana
hylätty. Osastosihteerin kirjeellä 20.11.1991 oli sotilaslääkintäarkistolta
pyydetty vielä jäljennökset O.K:n sodanaikaisista
kanta- ja lääkärintarkastuskorteista liitteineen sekä
jäljennökset sairauskertomuksista.

Asiakirjoihin ennen vakuutusoikeuden istuntoa tutustunut vakuutusoikeuden
lääkärijäsen oli viitannut asiakirjoihin sisältyviin
Kaunialan sotavammasairaalan selvityksiin ja merkitsi
olevansa samalla kannalla kuin tapaturmavirasto. Vakuutusoikeus
oli hylännyt O.K:n valituksen 24.9.1992. Vakuutusoikeus
oli päätöksessään katsonut, ettei O.K:n aivotärähdyksestä johtuvaa
työkyvyttömyysastetta ollut arvioitava määrättyä 10 prosenttia
suuremmaksi sekä ettei O.K:n kaularankarikkoa ja molempien
olkanivelten nivelrikkoa ollut korvattava sotilasvammalain
nojalla. Korkein oikeus ei ollut O.K:n valitukseen
4.2.1993 antamassaan päätöksessä muuttanut vakuutusoikeuden
päätöstä.

Silloin kun asiassa on kysymys sodanaikaisista vammoista ja
sairauksista, perusdokumentteina ovat sotilaslääkintäarkistossa
säilytettävät sodanaikaiset asiakirjat. Korvausasiansa vireillepanohakemuksesta
22.4.1980 päätellen O.K:lla on ollut
tieto näistä asiakirjoista. Tapaturmaviraston ensimmäisen
8.1.1982 annetun päätöksen perusteena ovat olleet mainitut
asiakirjat sekä Kaunialan sotavammasairaalassa suoritettujen
tutkimusten tulokset. Tapaturmaviraston 2.10.1991 antamassa
päätöksessä ei ole mainintaa näistä asiakirjoista. Sodanaikaiset
asiakirjat oli tilattu jäljennöksinä vakuutusoikeuteen
erityisesti sen vuoksi, että kysymyksessä oli vasta O.K:n
asian ensimmäinen käsittelykerta vakuutusoikeudessa.

Vakuutustuomareiden selvityksen mukaan vakuutusoikeuden menettelyä
erityisesti sotilasvamma-asioissa on leimannut huomattavasti
pyrkimys toimia viran puolesta valittajan hyväksi. Oikeudenkäynti
näissä asioissa ei ole läheskään verrattavissa
perinteiseen siviiliprosessiin. Vakuutusoikeuden puolelta ei
ollut nimenomaisesti varattu O.K:lle tilaisuutta tutustua häntä
koskeviin sodanaikaisiin asiakirjoihin. Samoin on menetelty
tapaturmaviraston valituksen johdosta antaman lausunnon suhteen.
Tapaturmaviraston lausunnossa on yleensä enemmän sisältöä
vain silloin, kun se on kokonaan tai joltakin osin muuttanut
kantaansa myönteiseksi. Ainakin tapaturmaviraston puheena
olevan lausunnon osalta voidaan viitata oikeudenkäymiskaaren
26 luvun 6 §:stä ilmeneviin periaatteisiin, joita on sovellettu
myös vakuutusoikeudessa.

Selvityksessä on todettu, että vakuutusoikeuden menettely tapaturmaviraston
lausunnon ja hakijan sodanaikaisten asiakirjojen
suhteen on luonnollisesti tullut uuteen valoon viimeistään
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 19.7.1995 antaman tuomion
johdosta. Vakuutusoikeus on tiukentanut asianosaisen kuulemiskäytäntöään.

3.3 Vakuutusoikeuden selvitys

Selvityspyyntöni 2) kohdan osalta on saatu erillinen vakuutusylituomari
Juha Hiekkarannan ja kansliapäällikkö Marja Koiviston
30.10.1995 allekirjoittama selvitys. Siinä on todettu muun
ohella seuraavaa.

Vakuutusoikeudessa oli vuonna 1994 laadittu yhtenäiset ohjeet
asianosaisen kuulemisesta. Näissä ohjeissa täsmennettiin aikaisempia
menettelytapoja sekä lisättiin asianosaisen kuulemisesta
vakuutusoikeudelle toimitetun tai vakuutusoikeuden hankkiman
lisäselvityksen johdosta. Periaatteena näissä ohjeissa
oli, että asianosaisen kuuleminen on toimitettava, jos uudella
selvityksellä voi olla vaikutusta asian ratkaisuun eikä kuuleminen
ole ilmeisen tarpeetonta. Asianosaisen kuulemista koskevat
ohjeet, jotka on päivätty 14.12.1994 ovat selvityksen
liitteenä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Erkki Kerojärven asiassa
19.7.1995 antaman tuomion jälkeen kysymystä asianosaisen kuulemisesta
on tarkasteltu vakuutusoikeudessa uudelleen. Käyttöön
otetut uudet menettelytavat asianosaisen kuulemisessa on
kirjattu selvityksen liitteenä oleviin 30.10.1995 vahvistettuihin
ohjeisiin. Niissä on periaatteena, että asianosaisen
kuuleminen on toimitettava uuden selvityksen johdosta, ellei
kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta.

4 VASTINE

Asianajaja M.F. on O.K:n asiamiehenä antanut hankittujen selvitysten
johdosta 22.11.1995 päivätyn vastineensa.

5 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

5.1 Laillisuusvalvonnan kohteen rajaus

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on puheena olevassa päätöksessään
kohdistanut toimenpiteensä korkeimpaan oikeuteen. Tämä
on liittynyt Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 26 artiklaan,
jonka mukaan ihmisoikeustoimikunta ja siten myös ihmisoikeustuomioistuin
voi ottaa kysymyksen käsiteltäväkseen
vasta kun asiassa on turvauduttu kaikkiin kansallisiin oikeussuojakeinoihin.
Hallitusmuodon 46 §:stä ilmenevä oikeuskanslerin
laillisuusvalvonnan peruslähtökohta on se, että laillisuusvalvonta
ja niistä aiheutuvat toimenpiteet kohdistetaan
suoraan niihin viranomaisiin ja tuomioistuimiin, joiden menettelystä
asiassa on kysymys. Kantelukirjoituksessa kerrotussa
asiassa on kysymys erityisesti valitusasian käsittelymenettelystä
vakuutusoikeudessa.

5.2 Säännöksistä

Vakuutusoikeudesta annetun lain (14/58) 9 §:n 1 momentin mukaan
oikeudenkäyntimenettely vakuutusoikeudessa on kirjallinen.
Saman pykälän 4 momentin mukaan muutoin on oikeudenkäyntimenettelyssä
vakuutusoikeudessa soveltuvin kohdin noudatettava,
mitä oikeudenkäynnistä yleisissä oikeuksissa on säädetty.

Vakuutusoikeus on sen käsiteltäviksi määrättyjen sosiaaliturva-asioiden
muutoksenhakutuomioistuin. Tämän vuoksi valitusasioiden
käsittelyä vakuutusoikeudessa koskee soveltuvin osin
oikeudenkäymiskaaren 26 lukuun sisältyvät säännökset valitusasioiden
käsittelystä hovioikeudessa. Oikeudenkäymiskaaren
26 luvun 6 §:n (661/78) mukaan jos tuomioistuin omasta aloitteestaan
hankkii selvitystä ja selvitys voi vaikuttaa asian
ratkaisuun, tuomioistuimen on sen johdosta pyydettävä asianosaisilta
kirjallinen selitys, jollei se ole ilmeisesti tarpeetonta.

5.3 Menettelyn arviointia

Sotilasvammalain mukaisissa ja muissa vastaavanlaisia sosiaaliturva-
tai eläke-etuuksia koskevissa hakemus- ja valitusasioissa
ei ole sellaista selkeää kaksiasianosaissuhdetta kuin
yleisissä tuomioistuimissa käsiteltävissä muissa oikeudenkäyntiasioissa.
Sotilasvamma-asioiden käsittelyssä vakuutusoikeudessa
vallitsee samantyyppinen ns. heikko kaksiasianosaissuhde
kuin hallinto-oikeudellisessa muutoksenhakumenettelyssä. Nämä
sosiaaliturva-etuuksien hakijoiden asianosaisasemaa koskevat
rakenteelliset tekijät ovat merkityksellisiä myös asianosaisen
kuulemisen sekä hakemusasian todisteluaineiston esittämisen ja
sen arvioimisen kannalta.

Sosiaaliturva-, eläke- ja muissa vastaavanlaisissa valitusasioissa
vallitsevista asianosaisaseman erityispiirteistä ja
oikeudenkäyntimenettelyä koskevien säännösten niukkuudesta
huolimatta on mainitunlaisten valitusasioiden käsittelyssä
noudatettavien menettelytapojen oltava kaikissa vaiheissa sellaisia,
että etuuden hakija voi olla vakuuttunut siitä, että
hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten toiminta täyttää Suomea
sitovien ihmisoikeusnormien mukaiset oikeudenmukaisuuden
ja tasapuolisuuden vaatimukset ja että niiden toteutuessa hakija
saa materiaalisesti oikeansisältöisen ratkaisun etuusasiassaan.

Kantelukirjoituksessa kerrotussa asiassa on ollut kysymys siitä,
onko O.K:n valitusasiassa vakuutusoikeuteen hankittu
14.11.1991 päivätty tapaturmaviraston lausunto sekä sotilaslääkintäarkistosta
hankitut kanta- ja lääkärintarkastuskorttien
jäljennökset sekä sairauskertomusasiakirjat sisältäneet
sellaista uutta asian ratkaisun kannalta oikeudellisesti merkitsevää
tietoa, että ne olisi tullut asianosaisen kuulemistarpeen
täyttämiseksi antaa O.K:lle tiedoksi ja varata hänelle
tilaisuus antaa lausuntonsa niiden johdosta.

Asiakirjoista ilmenee, että valitusasiassa vakuutusoikeudelle
14.11.1991 annettu tapaturmaviraston lausunto ei sisällä mitään
selvitystä tai arviota O.K:n terveydentilasta ja hänen
oikeudesta hakemaansa sotilasvammakorvaukseen. Tapaturmavirasto
on lausuntonaan esittänyt ainoastaan, että valitus olisi
aiheettomana hylätty. Vakuutusoikeuden asiana on ollut oikeudenkäymiskaaren
26 luvun 6 §:n oikeusohjeen mukaisesti harkita,
oliko valittajan kuuleminen tämänsisältöisen lausunnon
johdosta tarpeen.

Edellä luetellut vakuutusoikeuteen hankitut sairauskertomukset
ja muut asiakirjat ovat puolestaan sellaisia perusasiakirjoja,
jotka ovat olleet tarpeen jo sotilasvamma-asian ensiasteen
ratkaisussa tapaturmavirastossa. Niiden osalta näyttäisi olevan
kysymys pikemminkin siitä, ovatko asiakirjat olleet sellaisia
hallintomenettelylain (598/82) 15 §:ssä tarkoitettuja
selvityksiä, jotka olisivat voineet vaikuttaa sotilasvammakorvaushakemuksen
ratkaisuun tapaturmavirastossa. Mainittujen
sairauskertomus- ja muiden arkistoasiakirjojen osalta kysymys
on näin ollen siitä, olisiko asian ensiasteessa ratkaisseen
sotilasvamma-asioiden erityisviranomaisen tapaturmaviraston
tullut antaa nämä asiakirjat hakijalle tiedoksi ja varata hänelle
tilaisuus antaa oma lausuntonsa niiden johdosta.

O.K:n sotilasvamma-asian valitusasiana ratkaissut vakuutusoikeus
on toimivaltansa rajoissa päättänyt, oliko tapaturmaviraston
mainitunsisältöinen lausunto sellainen oikeudenkäymiskaaren
26 luvun 6 §:ssä tarkoitettu selvitys, joka voi vaikuttaa
asian ratkaisuun. Kanteluasian yhteydessä ei tältä osin
ole ilmennyt sellaista oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 7 §:ssä
(109/60) tarkoitettua syytä tai perustetta, jonka vuoksi oikeuskansleri
voisi ryhtyä toimenpiteisiin O.K:n sotilasvamma-asiassa
annetun lainvoiman saaneen päätöksen purkamiseksi.

Kirjallisen todistusaineiston esittämistä ja asianosaisen kuulemista
koskevien säännösten tarkoituksena on myös sosiaaliturvaetuuksia
koskevissa asioissa myötävaikuttaa siihen, että
asiassa päädytään sisällöllisesti lainmukaiseen ratkaisuun.
Sosiaaliturva-, eläke- ja muita vastaavanlaisia etuuksia koskevissa
asioissa on hakijan oikeusturvasta huolehdittu tietyiltä
osin viran puolesta. Suomea sitovat ihmisoikeusnormit
ja niiden soveltamiskäytäntö asettavat viranomaisille ja tuomioistuimille
kuitenkin uusia vaatimuksia tässä suhteessa.
Myös O.K:n kanteluasiassa viitatussa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
19.7.1995 antamassa tuomiossa on julkilausuttu se
periaate, että "oikeudenmukaisen kuulemisen" ("fair hearing")
käsitteeseen kuuluu, että hakijalle itselleen tulisi antaa
mahdollisuus arvioida asiassa esitetyn asiakirjaselvityksen
oikeudellista merkitystä ja painoarvoa sekä antaa niiden johdosta
sellainen selvitys, mihin hakija katsoo olevan aihetta.

5.4 Lopputoteamus

Edellä lausuttuun ja asiakirjoista ilmenevään selvitykseen
viitaten katson, ettei minulla ole puheena olevan kantelukirjoituksen
johdosta aihetta muihin toimenpiteisiin kuin, että
päätökseni 5.2 kohtaan viitaten vastaisen varalle kiinnitän
vakuutusoikeuden huomiota sosiaaliturvaetuusasiassa asianosaisena
ja valituksen tekijänä olevan kansalaisen asianmukaisen
kuulemisen tärkeyteen kansalaisen oikeusturvan toteutumisen
sekä tuomioistuintoiminnan julkiseen luotettavuuteen ja tasapuolisuuteen
kohdistuvien vaatimusten kannalta.

Koska päätöksessä todetut sotilasvammakorvauksen hakijan kuulemisperiaatteet
ja kuulemisessa noudatettavat menettelytavat
koskevat myös sotilasvamma-asiat ensivaiheessa ratkaisevaa tapaturmavirastoa,
lähetän jäljennöksen päätöksestäni tapaturmavirastolle
niitä toimenpiteitä varten, joihin päätös antaa aihetta.
Päätös lähetetään myös korkeimmalle oikeudelle tiedoksi.

Muihin toimenpiteisiin kirjoitus ei ole antanut aihetta.